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IV SEMINARIO NACIONAL DE LA RED DE CENTROS ACADEMICOS PARA
EL ESTUDIO DE GOBIERNOS LOCALES
28 Y 29 DE NOVIEMBRE 2002
Articulaciones interinstitucionales para el desarrollo local.
Arq. Ferrero, Aurelio Antonio.
Arq. Gargantini, Daniela Mariana.
Pedagoga. Mendizábal, Marta.
CEVE (Centro Experimental de la Vivienda Económica)
Investigadores de CONICET.
CONICET (Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas) / AVE (Asociación de
la Vivienda Económica) Córdoba.
El programa“Vivienda Social y Trabajo AVE-CEVE/
APS”
como factor dinamizante de la articulación
interinstitucional
para el desarrollo local en el área del hábitat social.
Resumen
Durante las últimas décadas los gobiernos locales han adquirido marcado protagonismo,
constituyéndose en claros gestores del desarrollo local y centros de implementación de políticas.
Sin embargo, desde lo habitacional, la carencia de una visión integral y las trabas en la articulación
intra-municipal como inter-institucional, favorecen la segregación, el clientelismo y la resolución
coyuntural de las problemáticas, sin una estrategia general de desarrollo.
Así, el desafío de los gobiernos locales radica en transformarse en sujetos de su propio desarrollo,
avanzando en concebir a la vivienda más allá de su condición física y atendiendo otros planos de
actuación altamente incidentes en la calidad de las respuestas.
Al respecto, desde el 2000, AVE/CEVE1 conjuntamente con la Cooperación Italiana y APS 2, viene
desarrollando el Programa “Vivienda Social y Trabajo”.
El mismo intenta contribuir mediante asesoramientos y transferencias, al desarrollo integral y
progresivo de los sectores de menores recursos en 32 municipios y comunas de las provincias de
Córdoba y Santa Fe 3 (zona de influencia piamontesa) en la solución de sus problemas sociohabitacionales y laborales, fortaleciendo institucionalmente a las organizaciones locales mediante la
articulación interinstitucional, en pos de concretar un modelo de gestión superador a los
tradicionales, mediante proyectos demostrativos en la región.
Asociación de la Vivienda Económica/ Centro Experimental de la Vivienda Económica- Córdoba, Argentina.
ONG italiana: Asociación para la Participación al Desarrollo- Turín.
3
Se encuentran contactados 27 municipios o comunas de la región y se está trabajando específicamente en 5 municipios (Río
Cuarto, Rafaela, Cruz del Eje, Esperanza y San Justo) en la concreción de proyectos socio- habitacionales, laborales y de
fortalecimiento institucional.
1
2
Ponencia Ferrero- Gargantini- Mendizábal- IV Seminario REDMUNI 2002.
1
Introducción
La situación habitacional argentina, considerando no sólo las condiciones deficitarias de vivienda que
grandes grupos de la población padece, sino también las distintas políticas de vivienda encaradas a lo
largo de la historia para darles respuesta, puede caracterizarse como crítica, más allá de las
intervenciones que se han generado para hacer frente a dicha problemática.
Las diferentes políticas socio- habitacionales (es decir aquellas dirigidas a los estratos de población de
menores ingresos), concebidas bajo el concepto de fomento a la producción de obras físicas (nuevas
viviendas completas en grandes conjuntos habitacionales), producidas por empresas privadas y
financiadas por el estado a través de créditos subsidiados, no han permitido que prosperaran otras
ofertas habitacionales adaptadas a las realidades regionales y locales o a los sectores sociales a las
que estaban dirigidas. Así han resultado insuficientes tanto a nivel cuantitativo como cualitativo,
siendo necesaria la formulación de nuevas líneas de acción que asuman las deficiencias admitidas y
los desafíos futuros en pos de resolver la situación que padecemos.
Ahora bien, las políticas ejecutadas en un primer momento desde la Secretaría de Vivienda, estuvieron
caracterizadas por un alta centralización de las decisiones, vulnerabilidad a la presión de los intereses
económicos y desfasaje con los requerimientos y prioridades de la población, altos niveles de gastos,
magros recuperos y escasa capacidad de reinversión.
Paralelamente, la fuerte herencia centralizada y burocrática hispano- portuguesa en Latinoamérica y
en nuestro país 4, otorgó históricamente al municipio un carácter instrumental y
despolitizante, al tiempo que fue considerado como organización del estado dirigida a la
prestación de servicios y a la realización de tareas administrativas, excluyendo toda
actitud activa orientada al desarrollo local económico, social, cultural y político.
Esto propició que los municipios adquirieran organizaciones de rendimiento suponiendo contextos
simples, rutinarios y previsibles, siguiendo la tipología de un modelo maquinal (H. Mintzberg, 1995)
donde el gobierno local se dividía en áreas temáticas, replicando al gobierno nacional (modelo
ministerial (A. Calderó)). “Esta subalternidad condenó a los municipios a dedicar sus mejores recursos
a superar los problemas más acuciantes y el corto plazo ha impedido visiones de más largo alcance.” 5
En la práctica, las posibles funciones activas del municipio se tergiversaron, en especial durante la
vigencia de los gobiernos de facto que convirtieron a los gobiernos locales en simples delegados del
poder central, avasallando hasta la autonomía más elemental. 6”
Con respecto a las políticas habitacionales en nuestro país, y hasta la década pasada,
éstas han tenido escasa vinculación con los gobiernos locales, ya que los problemas
habitacionales fueron encarados históricamente por el gobierno nacional o provincial,
4
“Desde una perspectiva histórica, se ha tratado a los ayuntamientos o bien como menores de edad sin capacidad de maniobra
para incidir en las condiciones socioeconómicas de la comunidad (tradición francesa donde encontraríamos el caso español) o
bien como entidades prestadoras de servicios a las órdenes de los decisores nacionales (tradición anglosajona). Tanto en un
caso como en el otro, la dimensión política del gobierno local resulta irrelevante”. Rugué, Q. Y Gomá. R. (s/f) Gobiernos locales
y políticas públicas. Capítulo 1: Gobienro Local: de la nacionalización al localismo y de la gerencialización a la repolitización.
Barcelona, España.
Al respecto y según Douglas C. North, “la colonización latinoamericana, contrariamente a las colonias norteamericanas
caracterizadas por un sistema política federal, fue fundamentalmente obra de Castilla, que se configuró institucionalmente como
una monarquía fuertemente centralizada, apoyada en una potente burocracia civil, militar y religiosa, con un Parlamento
inexistente y con un grado elevadísimo de interferencia en la economía y supeditación de ésta a los intereses del Estado (...) el
fuerte intervencionismo económico y el poder arbitrario impidieron en el mundo hispánico el surgimiento de una sociedad civil
autónoma y potente, dejando permanentemente frustrada y pendiente la revolución liberal (...) “Este puntilloso
intervencionismo y la naturaleza arbitraria del entorno institucional forzaban (...) a operar de forma altamente politizada,
utilizando redes clientelares, influencias políticas o prestigios familiares” (Coatsworth, 1978)”, lo cual explicaría la naturaleza y
características propias de nuestros gobiernos locales – Prats Catalá, Joan (s/f)- Gobernabilidad democrática en la América
Latina: instituciones, gobienros y liderazgos- Mimeo.
5
UIM (2000)-Declaración de Baeza- Municipio y globalización: riesgos y oportunidades”- Baeza, España.
6
Caviglia, Franco (1998)- Municipio, participación y desarrollo- Una problemática del siglo XXI- Editorial Pazcuaro. Capital
Federal. Argentina.
Ponencia Ferrero- Gargantini- Mendizábal- IV Seminario REDMUNI 2002.
2
sin ninguna intervención de los municipios 7 .
Recién en la década de los ´90, “la tendencia hacia la descentralización propondrá
aumentar el protagonismo de estos gobiernos en el marco de la democratización que se
dio en la mayoría de los países de América Latina”8. “La reforma de 1994 recogió el principio de
autonomía municipal en el Art. 123 de la Constitución Nacional según el cual se establece con carácter
obligatorio a las provincias el reconocimiento de la autonomía de los municipios, aunque le asigna a
éstas la facultad de reglar contenido y alcance de las mismas.”
A partir de 1992, con la firma del Acuerdo Interestatual entre el
descentralizan los fondos FONAVI, pasando a cada provincia de
las necesidades básicas insatisfechas de cada una. En marzo
promulga el Sistema Federal de Vivienda, se establece un piso
demanda.
gobierno nacional y las provincias, se
acuerdo a una cupificación en base a
de 1995, con la Ley Nº 24464 que
del 45% para el financiamiento de la
Bajo estas iniciativas, los gobiernos locales han ido adquiriendo en esta última década
marcado protagonsimo, llegando a constituirse en claros gestores del desarrollo local y
centros de implementación de las distintas políticas habitacionales propuestas a partir de
la tendencia descentralizadora en vigencia.
A partir de este período, si bien las importantes modificaciones mencionadas no cambiaron de por sí
las condiciones y capacidades reales de gestión de los gobiernos locales ante las crecientes
necesidades socio- habitacionales a las que han tenido que hacer frente, los municipios han tendido a
adquirir un carácter “relacional”, cambiando sus formas de actuar no ya desde una lógica de la
eficacia sino añadiendo la variable de eficiencia en sus acciones.
Las políticas microeconómicas de desarrollo endógeno y la consideración del capital humano y cultural
junto al económico y físico adquirieron así notable importancia. De la misma manera las
complementaciones y articulaciones internas y territoriales se transformaron en las claves para
competir externamente, delineando nuevas formas de gestión y de hacer política desde lo local,
coherentemente con el conjunto de cambios acontecidos y reformas que el Estado Nacional ha sufrido
en los últimos tiempos.
Al respecto y traduciendo el cambio de roles del municipio a un esquema gráfico, éste queda
conformado de la siguiente manera:
7
Es a partir de la década del ´60 cuando comienzan a adquirir cierta participación en la escena de lo habitacional. Durante el
gobierno radical 1963- 1966, la Dirección General de Préstamos Personales y con Garantía Real, construyó viviendas con
gobiernos provinciales y municipales, aunque para el mismo período los derechos municipales se redujeron en términos
específicos.
Será durante el gobierno de la Revolución Argentina (1966-1970) cuando se formule expresamente la necesidad de contar con
un sistema centralizado en lo que respecta a planificación y conducción nacional, aunque descentralizado en la ejecución, a fin
de atender las necesidades locales y favorecer el sistema de ayuda mutua.
Sin embargo hasta la década del ´80 nuestros municipios se caracterizarán por ser “bienestaristas”, con reducida participación
y gran capacidad operativa universal por delegación de poderes centrales, y con escasas políticas microeconómicas bajo
modelos de desarrollo exógeno. A nivel organizativo la figura del líder será quien encabece la estructura institucional,
distribuyendo el poder y los recursos entre su equipo técnico.
8
Programa CYTED- Subprograma XIV Habyted- Red Viviendo y Construyendo (1999) Municipios y ONGs: ¿una alianza posible?CEVE (AVE/ CONICET)- Córdoba.
Ponencia Ferrero- Gargantini- Mendizábal- IV Seminario REDMUNI 2002.
3
Líder
Líder
Líder
V
T
Equipo técnico
Equipo técnico
* Nuevas áreas de incumbencia
municipal, estancas y
sin vinculación interior ni exterior.
* Prestación de servicios municipales.
* Realización de tareas administrativas.
* Conservación de bienes públicos.
* Administración de recursos financieros.
Vivienda
S
DS
* Asociacionismo
intra- municipal.
Salud, etc.
Trabajo
Desarrollo
social
Actor D
Actor A
Actor B
Actor C
* Generación de externalidades
a partir del asociacionismo intra e inter- actoral/
Apertura- competitividad.
Hasta década del ´80
Década del ´90
Fruto del proceso de descentralización arriba mencionado, desde el gobierno nacional y luego desde
las administraciones provinciales, se han transferido a los municipios una serie de responsabilidades.
Así, si entendemos que las competencias y acciones de los gobiernos locales pueden clasificarse a
partir de diferentes niveles de actuación (Alburquerque,1997; Vázquez,1996) tales como:
§ mejora de infraestructuras (Hardware) como redes de comunicaciones, transportes y servicios;
§ superación de carencias y mejoramiento de los factores inmateriales del desarrollo (Software) a
través de la cualificación de recursos humanos, optimización del saber- hacer tecnológico e
innovador, difusión tecnológica, capacidad emprendedora, disposición de información e incentivo a
una cultura de desarrollo;
§ fortalecimiento de la capacidad organizativa del territorio (Orware) mediante el fomento de
redes, formas de colaboración, asociacionismo y cooperación diversas” 9;
§ manejo de instrumentos financieros posibles (Finware);
§ y promoción de acciones sustentables (Ecoware),
las funciones del gobierno local en general, y específicamente en materia de políticas sociohabitacionales, se han visto reducidas hasta la década del ´90 a la mera atención a sus soportes
físicos (Hardware), producto del traspaso directo de tareas meramente administrativas y funcionales a
los ámbitos municipales y de la adopción de una concepción estrecha del concepto de vivienda.
Sin embargo la realidad actual, nos lleva a que cada vez más, los gobiernos locales se estén haciendo
cargo de una serie de funciones que avanzan sobre las incumbencias tradicionales que tenían en el
pasado. Ya no sólo se dedican a construir infraestructura y dotar a las ciudades de equipamientos y
servicios netamente urbanos, sino que también han debido dedicarse a la promoción del desarrollo
económico local, a la generación de empleo, al tratamiento de la pobreza, a la prestación de servicios
básicos y a la seguridad ciudadana, etc.
Esto supone necesariamente atender a otros planos de actuación que, históricamente descuidados,
inciden notoriamente en la calidad de las respuestas que pueden darse desde el ámbito local.
Entre ellos, el soporte organizativo y de articulación actoral (Orware) resulta uno de los
ejes fundamentales en los nuevos procesos de gestión que se plantean. Esto se debe a que el
ámbito local aparece como el más factible para producir un acercamiento mayor entre el Estado y la
sociedad favoreciendo la participación de los actores sociales con vocación por la gestión
9
Vázquez Barquero, Antonio (1998)- Desarrollo económico Local y descentralización: aproximación a un marco conceptualDocumento de trabajo para proyecto CEPAL/ GTZ. Santiago de Chile- Madrid.
Ponencia Ferrero- Gargantini- Mendizábal- IV Seminario REDMUNI 2002.
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urbana, capitalizando con plenitud las enormes fuerzas sociales de autogestión, de organización
autónoma y de generación de modelos opcionales, a través de la difícil (aunque no imposible)
convergencia de requisitos e intereses políticos, económicos y sociales (articulación inter-institucional)
así como la harto dificultosa articulación tanto interna (articulación intra- municipal) como entre los
niveles micro (local) y macro (central) 10 (inter.- niveles gubernamentales).
A pesar de ello, variables excluidas o marginadas como, entre otras, las políticas y las institucionales,
tiene alto peso en la realidad e inciden fuertemente creando escenarios no previstos. Así, las
limitaciones financieras producto de la subordinación municipal a los otros niveles institucionales, la
dispersión de esfuerzos y recursos, las discontinuidades institucionales y el bajo nivel de coordinación
de políticas y programas continúa siendo notable, favoreciendo la segregación, el clientelismo políticopartidario y la resolución siempre coyuntural y particularizada de las problemáticas, sin que exista una
estrategia general de desarrollo que pase por lo local como ámbito desde el cual se considera más
conveniente enfrentar la realidad.
Sin embargo, “quejarse de estos fenómenos como “intrusos indeseables” no conduce a ningún camino
útil. Pareciera que lo que corresponde no es reclamarle a la realidad, sino revisar los esquemas
conceptuales con los que se está analizando para darles su debido lugar”11, a fin de colaborar en la
real resolución del problema socio- habitacional que el país y América Latina presentan.
Bajo este marco referencial, el Programa “Vivienda Social y Trabajo AVE-CEVE/ APS” que
aquí se presenta, intenta contribuir mediante asesoramientos y transferencias, al
desarrollo integral y progresivo de los sectores de menores recursos en municipios y
comunas de las provincias de Córdoba y Santa Fe en la solución de sus problemas sociohabitacionales y laborales, fortaleciendo institucionalmente a las organizaciones locales
mediante la articulación intra- institucional, inter- institucional e inter-niveles
gubernamentales, en pos de concretar un modelo de gestión superador a los
tradicionales, mediante proyectos demostrativos en la región.
- El Programa “Vivienda Social y Trabajo AVE-CEVE/ APS”.
El programa “Vivienda Social y Trabajo” se desarrolla con la Cooperación Italiana y posee una
duración de tres años (2000-2002 inclusive). Cuenta con los aportes de la Dirección General de
Cooperación al Desarrollo del Ministerio de Relaciones Exteriores de Italia, quien pone recursos a
disposición de distintos actores (entre ellos las ONGs italianas) para la ejecución de programas
sociales a co-financiarse con contrapartes de instituciones pertenecientes a países sujetos de
cooperación internacional.
Bajo este marco, la ONG italiana APS (Asociación para la Participación al Desarrollo- Turín) junto con
AVE/ CEVE (Asociación de la Vivienda Económica/ Centro Experimental de la Vivienda EconómicaCórdoba, Argentina) vienen desarrollando este programa que intenta capacitar, asesorar y
asistir técnicamente a municipios y comunas de las provincias de Córdoba y Santa Fe
interesados en iniciar o consolidar acciones socio- habitacionales y laborales.
Como objetivo general, el programa busca el “refuerzo de la organización local en torno a la
solución del problema socio- habitacional y laboral de municipios de la región”, mientras
que entre sus objetivos específicos pueden mencionarse:
-
Realizar experiencias constructivas populares y crear (o reforzar) emprendimientos laborales en
10 municipios de la región.
10
Calderón Fernando- Dos Santos, Mario- Del petitorio urbano a la multiplicidad de destinos. Potencialidad y límites de los
movimientos sociales urbanos. Tesis para revisar- Publicado en Laurelli, Elsa- Rofman, Alejandro (Comp.)- Descentralización del
Estado- Requerimientos y políticas en la crisis- Ediciones CEUR.
11
Klisberg, Bernardo (2001)-Capital social y cultura: claves olvidadas del desarrollo. Paper Nº 29, Bibliotecas de Ideas. Instituto
Internacional de Gobernabilidad.
Ponencia Ferrero- Gargantini- Mendizábal- IV Seminario REDMUNI 2002.
5
-
Favorecer el acceso a financiamientos y a mecanismos operativos para la formulación de
proyectos.
Incrementar la capacidad organizativa del personal técnico público y privado involucrado en los
proyectos.
Incrementar la posibilidad de acceso a la información, difusión, e intercambio de experiencias de
esta naturaleza.
En este contexto se han realizado
contactos y asesoramientos en 32
municipios y comunas de las provincias
de Córdoba y Santa Fe , y en esta etapa
se está trabajando específicamente en
5 municipios (A-Río Cuarto, B-Rafaela,
C-Cruz del Eje, D-Esperanza,
E-San
Justo y Córdoba) en la concreción de
proyectos
sociohabitacionales,
laborales (apoyo a microempresas de la
construcción)
y
de
fortalecimiento
institucional.
Los tipos de apoyo técnico brindados tienen
la
finalidad
de
concretar
acciones
habitacionales promovidas o ejecutadas por
los
mismos
municipios
y
pueden
caracterizarse como:
Apoyo en lo institucional:
Implicando un apoyo a la planificación de
acciones de vivienda (autodiagnóstico,
formación o consolidación de Direcciones de
Vivienda municipal, organigramas funcionales, programas, proyectos y servicios como: apoyo a la
ejecución y evaluación de procesos y resultados; apoyo a la implementación de sistemas de crédito
para sectores de escasos recursos, formación y/o fortalecimiento de espacios de vinculación y
concertación de actores sociales para la producción de viviendas populares y la generación de
empleo).
-
Apoyo en lo tecnológico:
Modalidades operativas y tecnológico- constructivas apropiadas para programas y/ o proyectos
habitacionales, transferencia tecnológica, venta de equipos y moldes, provisión directa de
componentes (parciales o totales).
-
Estos apoyos se asientan sobre la base de un trípode de factores como son:
1. El contexto o escenario: tiene que ver con el diagnóstico de la región en que se trabaja, las
características socio-económicas y habitacionales de la población, la demanda de vivienda de los
sectores y grupos organizados de bajos ingresos, la situación social y política de la zona, la legislación
y las instituciones, los recursos existentes, los posibles proveedores de insumos.
2. Los recursos disponibles: recursos humanos, estructura institucional, funcionamiento, visión, fines,
fortalezas y debilidades. Relación con otros actores sociales: ONGs, organizaciones intermedias, micro
y pequeñas empresas, etc. Apoyo a espacios de vinculación, de concertación, de articulación de
actores sociales, para elaboración y ejecución de proyectos. Posibilidad de conformación de un grupo
humano de trabajo, movimientos internos, costos, etc.
3. Los objetivos que se quieren lograr, para quién, cómo y con qué metodología de trabajo
(definición de población meta, necesidades a satisfacer, metodología, marco de trabajo, etc).
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En relación a las líneas metodológicas utilizadas, las mismas pueden ser agrupadas en dos niveles, en
los que se desarrollan temas, con diversas modalidades e instrumentos. A saber:
-
Nivel de Motivación:
Temas
Modalidades e instrumentos
-
Información masiva: en publicaciones,
boletines y folletos, página Web- Internet,
radio y TV.
Eventos, visitas, contactos, talleres,
seminarios y jornadas: en este caso los
instrumentos empleados son filminas,
videos, módulos pedagógicos, trabajos
grupales participativos, juegos,
psicodramas, Power Points y
presentaciones multimedia.
-
El hábitat social como problema en los
contextos urbanos.
Alternativas metodológicas para afrontar el
tema desde los niveles decisionales locales,
en el contexto provincial y nacional.
-
Nivel de Asesoramiento, Capacitación y Transferencia:
-
Temas
Modalidades e instrumentos
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7
En relación a los Municipios:
- Iniciación y/o consolidación de Áreas de
Hábitat Social a partir de la Planificación
Estratégica y descripción de ejemplos
replicables.
- Desarrollo de idea- proyectos sociohabitacionales, con articulación de actores
locales e integración de objetivos
(identificación de fuentes de financiamiento;
definición de objetivos generales y
específicos, estrategias, líneas de acción,
niveles organizativos, funcionamiento,
responsables, plazos, monitoreo y
evaluación).
En relación a las familias beneficiarias se intenta
el:
- Fomento de la integración y protagonismo
de las familias participantes, en el
desarrollo de los procesos socio
habitacionales, a través de espacios de
promoción, información y capacitación
con relación al trabajo en obra, derechos
y obligaciones en el proceso de acceso a
la vivienda, contribuyendo así al
fortalecimiento de los lazos familiares,
grupales y a su organización comunitaria.
En relación al apoyo de micro y pequeñas
empresas locales a través de:
- Transferencia de tecnologías apropiadas y
apropiables por los sectores populares, a fin
de generar puestos de empleo temporarios
o estables.
- Relacionamiento entre la oferta laboral y
productiva local en torno a lo constructivo y
las demandas habitacionales de la zona.
Tipologías arquitectónicas y constructivas
según demandas. Los instrumentos
empleados son: programas de computación
(Autocad, Corel Draw, Microsoft Office) que
permiten registrar y transferir gráficamente
los ajustes.
Para el ajuste y/o elaboración de instrumentos
se tienen en cuenta las características de los
destinatarios concretos, los objetivos de la
acción o del instrumento, la temática, la
modalidad de implementación, los resultados
en función de su eficacia y eficiencia y el
grado de satisfacción de sus usuarios.
En experiencias modélicas se sistematizan los
resultados obtenidos, se analizan y evalúan de
acuerdo a plazos y temáticas previstas,
arribando a conclusiones y propuestas futuras
sobre los aprendizajes realizados.
Se intenta transferir así, un paquete integral
de fortalecimiento institucional, planificación,
selección de tecnologías, diseño, técnicas
participativas, evaluación de proyectos y
técnicas constructivas y de organización de la
producción.
El apoyo en la organización socio- institucional
suele ser contraparte del municipio o bien
coordinado con el SEHAS (Servicio
Habitacional y de Acción Social- CórdobaONG de carácter social)
En relación a otros actores sociales, mediante
una:
- Metodología integral, participativa e
interdisciplinaria, para el desarrollo de un
proceso socio habitacional
En relación a la ejecución local del proyecto
integral se focaliza el estudio en temas de:
- Adecuación de aspectos arquitectónicos,
tecnológico- constructivos y de la
organización de la producción.
Fuente: CEVE (2000) Marco metodológico presentado a la Agencia Córdoba Ciencia, para el proyecto
Desarrollo Tecnológico para Propuestas de Acciones Integrales de Hábitat Social en Gobiernos
Locales, elaborado por Arq. Aurelio Ferrero, Marta Mendizábal y Daniela Gargantini.
Es en este segundo nivel metodológico (Asesoramiento, Capacitación y Tansferencia) donde se
propicia la articulación interactoral a distintas escalas (a escala intra- institucional, como inter-
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institucional e inter-niveles gubernamentales), tanto a nivel de financiamiento, de coordinación/
administración como de ejecución.
-
El carácter “relacional” del gobierno local:
Tal como se adelantara en la fase introductoria de este trabajo, el carácter “relacional” o “interactoral”
que han ido adquiriendo los gobiernos locales durante esta última década se inserta dentro de lo que
se impulsa como “gestión asociada” , donde la solución para los complejos problemas
contemporáneos se intenta “desde el equilibrio entre los varios marcos institucionales involucrados: el
estatal, el mercado y el público no- estatal, adoptando el concepto de Estado- Red, capaz de aglutinar
varias lógicas y sujetos sociales para hacer frente a los escenarios actuales” 12.
Bajo este marco conceptual, las escalas de articulación se han propiciado desde el Programa
“Vivienda Social y Trabajo AVE-CEVE/ APS”, tal como fueron mencionadas con anterioridad, han sido
las siguientes. A saber:
•
Escala intra- municipal:
La misma se plantea a partir de la compleja problemática socio- habitacional
existente, la cual, bajo la concepción integral a la que se adhiere desde el
Programa, busca interrelacionar los aspectos espacial, el económico, social,
político- institucional y cultural 13, por lo que no pudiendo ser abordado fácilmente
desde una disciplina particular debe necesariamente ser abordada desde diferentes
disciplinas, buscando no precisamente atenuar o resolver permanentemente los
problemas sino ir a las causas.
Esta abordaje integral implica necesariamente un trabajo multiactoral, imposible de
ser atendido desde estructuras institucionales compartimentadas y descordinadas,
propias de nuestros municipios.
Al respecto la conformación y consolidación de un Área o Comisión de Hábitat
compuesta por representantes de diversas áreas y reparticiones municipales se
constituye en una de las materializaciones impulsadas de este concepto fuerza,
propiciando no sólo un abordaje y planificación integral, sino la sinergización de las
acciones planteadas, la optimización de recursos y la institucionalización de
articulaciones internas.
•
Escala inter- institucional:
La misma se promueve a partir del potenciar recursos (humanos y materiales)
existentes y disponibles por los distintos actores involucrados, tanto a nivel de
financiamiento, como de coordinación/ administración y de ejecución.
De esta manera se busca propiciar que los procesos orientados por la ganancia
(que operan dentro del mercado), los comunitarios (determinados por la
reproducción de la población tras la lógica de la necesidad), los estatales (los que
fuera del mercado inciden de manera directa o indirecta dirigiendo y ejecutando los
procesos públicos de la ciudad) y los actores políticos (que se mueven tras una
lógica de acumulación de poder), coparticipen en el proceso de construcción de los
fenómenos socio- habitacionales y urbanos, cuyo sentido nunca está
12
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo CLAD (1998)- Una nueva gestión pública para América LatinaDocumento informatizado desde www.clad.org.ve/gespub.html.
13
Alcalá, Luis Cortés (1995)- Bases para una sociología de la vivienda: El concepto sociológico de habitar- Publicado en Alcalá
Luis Cortés (Comp.) “Pensar la vivienda”- Ed. Agora- Talasa Ediciones S.L.- Madrid.
Ponencia Ferrero- Gargantini- Mendizábal- IV Seminario REDMUNI 2002.
9
predeterminado sino que depende en cada caso concreto de cómo ejerzan sus roles
estos actores.
Así, si bien la articulación de diferentes lógicas de actuación no resulta simple, la
construcción colectiva y el involucramiento de todos los actores locales en la
consecución de soluciones posibles, introduce una cierta “gimnasia de articulación”
dentro de los procesos de gestión que busca contrarrestar las soluciones clientelares
y los efectos de discontiuidades político- institucionales.
•
Escala inter- niveles gubernamentales:
Siendo las políticas y programas materializaciones de las formas de involucramiento
del Estado ante situaciones problemáticas, y pudiéndose caracterizar en nuestros
medios a los diferentes niveles de gobierno como instancias desde donde los
actores políticos ejercen sus acciones tras la mera lógica de acumulación de poder,
es notable el bajo nivel de coordinación que existe entre las distintas políticas y
programas que se proponen desde cada nivel gubernamental.
De esta forma, esta escala asociativa que el Programa AVE-CEVE/ APS propicia,
comprende la articulación de los tres niveles de gobierno: nacional, provincial y
municipal a fin de evitar la superposición y dispersión de recursos y líneas de
acción.
Con respecto a estas tres escalas de articulación promovidas desde el Programa, es importante
destacar que las mismas se han propiciado tanto a nivel de financiamiento (cooperación
internacional, gobierno nacional y provincial), de coordinación de proyecto (equipo
interdisciplinario municipal asesorado por AVE/ CEVE) como de ejecución (equipo interdisciplinario
municipal, familias beneficiarias y demás actores sociales locales), tal como se expresa gráficamente
en el siguiente esquema.
Escala inter- niveles
gubernamentales
Ponencia Ferrero- Gargantini- Mendizábal- IV Seminario REDMUNI 2002.
10
Escala
inter-institucional
Escala
intra-institucional
- Algunas reflexiones de la experiencia en marcha.
Ahora bien, la puesta en marcha del Programa AVE-CEVE/ APS ha permitido identificar
durante los procesos desarrollados en cada uno de los municipios, una serie de
facilitadores y de inhibidores de esta dinámica de articulación. Es decir, una serie de fuerzas
que apoyan (fuerzas inductoras) o bien que resisten (fuerzas inhibidoras) a la misma condicionando
los resultados posibles.
Según sea el peso e influencia de cada fuerza es que los procesos tienden a evolucionar, estancarse
o retroceder.
Dentro de las fuerzas o condicionantes claves detectadas la decisión política en función del
proyecto o programa a desarrollar resulta una de las principales, tanto por su poder inductor cuando
se cuenta con ella, como por su carácter netamente inhibidor si se carece de la misma.
Al respecto, la decisión política puede ser la consecuencia de varias circunstancias:
- Que los responsables políticos posean una perspectiva favorable en torno a mecanismos
articuladores como forma de atender sus problemáticas locales, lo cual muchas veces se
contradice con la búsqueda constante de espacios de poder que caracteriza a nuestra clase
dirigente.
-
Que casos demostrativos y exitosos en otras ciudades o regiones, ampliamente difundidos,
produzcan un efecto “contagioso” en otras localidades (como fue el caso Rafaela para promover
los procesos iniciados en localidades como Esperanza, Sunchales y San Francisco), promoviendo la
integralidad de acciones y la articulación en sus diferentes escalas como camino factible para la
resolución eficaz y eficiente de problemáticas socio- habitacionales. En este caso las instancias y
tecnologías de motivación y difusión de experiencias superadoras a las tradicionales poseen
notable importancia.
-
Que el municipio cuente (y tal es el caso de Rafaela, Esperanza y Río Cuarto), en su plantel
técnico con un equipo de visión crítica y de cambio, de búsqueda de modalidades de acción
diferentes a las convencionalmente consideradas en la producción de los espacios habitables, que
pueda impulsar desde las áreas técnicas estas visiones y logre convencer a los responsables
políticos de emprender acciones de este tipo. Esto facilita el clima para todas las formas de
capacitación posibles.
-
O bien, que la presión desde las bases a través de las estructuras organizativas existentes, puede
también resultar el punto de entrada para instalar el problema en la esfera política y a partir de
ellas, impulsar las reestructuraciones necesarias, especialmente en relación a una distribución más
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equitativa de los recursos existentes y a la implementación de políticas integrales referidas al
hábitat, en este caso para los sectores de extrema pobreza habitacional. Al respecto la situación
de invasión villera proveniente de la zona chaqueña que sufrió Rafaela a principios de la década
del ´90, por ser ciudad atractora de mano de obra en la región, funcionó como disparador para la
definición de una política de atención a esta problemática que se constituyó, durante más de una
década, en la línea principal de acción desde lo socio- habitacional impulsada por el municipio,
continuándose hasta la actualidad.
Esta decisión es la responsable así de asignar recursos humanos y materiales para la consecución de
los proyectos que se
formulen, cuestión que requiere en la mayoría de los municipios de un
reajuste en el organigrama institucional y de específicos sustentos normativos y legales.
Por otro lado, la capacidad institucional o técnica capaz de impulsar espacios y mecanismos de
articulación intra e inter- institucional resulta una de estas fuerzas a considerar.
La misma no siempre se encuentra instalada en los gobiernos locales, de allí la importancia de
fortalecer y/o reestructurar su estructura institucional en función de esta nueva concepción sistémica,
que busque la resolución de necesidades habitacionales básicas desde un proceso programado de
construcción de satisfactores con el aporte del conjunto social.
La conformación de un equipo o unidad interdisciplinaria compuesta por diversas áreas
municipales, se concibe como una instancia de articulación y vinculación intra e inter-institucional, ya
que toda acción social, en este caso particular de gestión habitacional por su carácter complejo y
multidimensional, no puede ser abordada sectorialmente sino sistémica e integralmente.
Al respecto en el municipio de Río Cuarto, con motivo de la ejecución de dos proyectos de
resolución habitacional para 39 familias de escasos recursos de los asentamientos San Cayetano y
La Colmena, se formalizó una Unidad Operativa de Hábitat, dependiente del Área de Promoción
Social de la municipalidad, constituida por un equipo técnico interdisciplinario compuesto por una
socióloga, dos arquitectos y una psicopedagoga con dedicación de tiempo completo, y tres
trabajadoras sociales y dos técnicos del Área de trabajo y empleo con dedicación parcial, y
encargada de la programación y ejecución de proyectos de hábitat social. La misma logró
institucionalizarse como entidad buscando consolidarse en la estructura del organigrama municipal.
A su vez, la experiencia que el Programa ha recogido a lo largo de estos tres años de
acompañamiento y asesoría a municipios en torno a la resolución de la problemática sociohabitacional, ha permitido detectar que una de las mayores fuerzas que inhiben el desarrollo de
procesos de articulación intra e inter-institucional resultan ser las discontinuidades políticas
propias de nuestros gobiernos locales, donde un mero cambio de color partidario o de representante
político de una determinada área, pone por tierra procesos sociales e institucionales que tardaron
años en construirse. Lamentablemente, éste es todavía un mal argentino fuertemente arraigado, que
confunde gobierno con partido de turno o con internas de partidos en pugna.
Al respecto, la institucionalización de equipos o instancias que se apropien del enfoque
articulador (como ocurrió en el caso de Río Cuarto que arriba mencionábamos), la materialización
de marcos normativos, a través de promulgación de ordenanzas y decretos, firma de convenios,
reglamentos de trabajo, cartas compromiso y disposiciones varias, que sustenten jurídicamente las
experiencias dejando asentados los compromisos, derechos y obligaciones de las partes, y la
incorporación temprana y permanente de las familias beneficiarias durante todas y cada una
de las etapas de planificación, gestión, ejecución y evaluación de las acciones planteadas, buscando
superar a través de la organización comunitaria y popular, su pasividad históricamente estimulada,
resultan fuerzas claramente inductoras que contrarrestan o dificultan el “borrón y cuenta nueva” en
materia de políticas, programas y proyectos ampliamente difundido.
Así, más allá que la misma experiencia que el trabajo de asesoría a municipios, lleva a considerar que
las fuerzas inhibidoras a las que aludimos resultan muchas veces determinantes, la dinámica
articuladora impulsada por el Programa “Vivienda Social y Trabajo AVE-CEVE/ APS” implica visualizar
la solución de los problemas de un sector o área como problemas de la totalidad de la sociedad; como
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un continuo proceso político colectivo, una deliberada y ampliamente discutida construcción del
futuro de las comunidades, en la cual participan la mayor cantidad de miembros posibles de todas las
categorías que las conforman. Significa así impulsar no sólo una actividad técnica, sino un proceso
político.
De esta forma los conflictos o trabas existentes no significan obstáculos infranqueables, sino que a
través de la acción dialogal, de la discusión y del debate, de la negociación y de la transacción, de los
pactos y de las coaliciones se introduce una cierta “gimnasia de articulación” dentro de los procesos
de gestión tradicionales garantizando la canalización positiva de dichos conflictos e intereses en la
consecución de soluciones posibles y alternativas de lo socio- habitacional.
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Comentarios finales:
Tal como se ha descripto y más allá de las reflexiones expuestas, a manera de comentario final
resulta importante destacar que Programa “Vivienda Social y Trabajo AVE-CEVE/ APS” que aquí se
intentó presentar, nos ha permitido como agentes externos a la estructura municipal, insertarnos y
colaborar en la definición, desarrollo y puesta en marcha de un modo de gestión local asociada y
articuladora posible desde nuestros escenarios locales actuales.
El trabajar simultáneamente en varias localidades de la región cordobesa y santafesina, nos ha
introducido en las distintas etapas de un proceso similar (aunque nunca literalmente replicable),
pudiendo registrar un “antes”, un “durante” y un “después” de los cambios propuestos, lo cual ha
enriquecido cada uno de los procesos desarrollados, complementando experiencias.
De esta forma tanto la motivación como los asesoramientos y transferencias brindadas se apoyaron
en un “trasvasamiento” de aprendizajes entre los organismos y entidades involucradas en las distintas
localidades, las cuales al encontrarse en diferentes etapas de su proceso de gestión, han enriquecido
la dinámica articuladora que el mismo Programa alienta, incorporando variables temporales,
territoriales y regionales de articulación y beneficio mutuo entre cada uno de los procesos que se
siguieron.
Sin embargo, resulta difícil precisar cuántos de estos cambios propuestos se han dado o son posibles
de darse realmente en los procesos socio- habitacionales impulsados. De la misma forma resulta difícil
afirmar, desde la larga tradición de discontinuidad político- institucional que caracteriza al incierto
panorama regional y nacional, que los avances logrados en torno a una gestión articuladora e integral
resultarán permanentes.
Lo cierto es que el acompañar con desarrollos tecnológicos y metodológicos este proceso
asociativo y relacional en el que se están iniciando los gobiernos locales, resulta
actualmente un objetivo demasiado importante como para no sumar esfuerzos que
promuevan este nuevo modo de gestión articulador hacia el cual se dirigen nuestros
municipios en pos del desarrollo local.
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