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La gestión compartida de servicios públicos.
El caso del Proyecto de Vida Independiente
Gema Pastor Albaladejo
Profesora de Ciencia Política y de la Administración
Universidad Complutense de Madrid
[email protected]
María José García Solana
Profesora de Ciencia Política y de la Administración
Universidad Complutense de Madrid
[email protected]
1. Introducción
A partir de los años ochenta del siglo pasado, la gestión compartida de
servicios públicos ha sido una de las fórmulas adoptadas por los gobiernos y
administraciones públicas para responder a los múltiples desafíos del mundo actual y,
así, poder seguir garantizado la existencia, la prestación y el acceso de los ciudadanos
a los servicios públicos propios del Estado del Bienestar (educación, sanidad, servicios
sociales, etc.) en un contexto de crisis económica y financiera, donde las demandas
sociales continuaban creciendo de manera imparable y diversa, a pesar de la escasez
de recursos estatales.
En este entorno inhóspito y acompañado de una alta deslegitimación de lo
público, la modernización y mejora de los servicios públicos en los países
desarrollados se fundamentó en la corriente reformista de origen anglosajón, la “Nueva
Gestión Pública” (NGP). Esta corriente, orientada por la lógica del mercado y por su
obsesión en alcanzar resultados eficaces y eficientes, llevó consigo un
replanteamiento del modo en que la Administración debía ejercer sus actividades
(cómo se administra) y del rol que debían desempeñar los ciudadanos. En este
sentido, y en lo que a los servicios públicos se refiere, se optó por la aplicación de
fórmulas de gestión que contribuyesen tanto a reducir los costes derivados de su
prestación directa como a mejorar su calidad. Para ello, se acudió al mercado,
apostando, así, por modelos de gestión indirecta o coproducción, donde los agentes
externos a la Administración Pública (empresas privadas, tercer sector) podían
intervenir, aportando sus recursos y capacidades, en los servicios públicos. Además,
la NGP se distingue por otorgar al ciudadano un rol activo en la configuración de los
servicios públicos. Sin embargo, como señala Olías de Lima (2005), este enfoque
parte de una visión “reduccionista e individualista” del ciudadano, en la que “se
subrayan y enfatizan los derechos individuales y la capacidad de elección, pero se
desatiende a otras consideraciones que conciernen al interés general o a las
limitaciones derivadas del bienestar general”. De este modo, la relación del ciudadano
(bien como cliente, bien como consumidor) con la Administración Pública y, por tanto,
su participación en los servicios públicos, suele restringirse y materializarse en dos
tipos de actuaciones: remitir información sobre los fallos detectados en la prestación
de los servicios públicos (quejas y reclamaciones) y manifestar su percepción o grado
de satisfacción con los mismos (sondeos y encuestas).
En los últimos tiempos, otras corrientes teóricas como la gobernanza
democrática (Prats, 2001) y el “Nuevo Servicio Público” (NSP) (Denhardt y Denhardt,
2003, 2008) han planteado nuevos elementos que afectan a los modelos de gestión de
los servicios públicos, intentado suplir las carencias de la NGP, sobre todo en lo
relacionado con su déficit en valores democráticos. En este sentido, frente a la lógica
economicista que ha impregnado la gestión pública, estos nuevos enfoques se
distinguen por intentar recuperar la “naturaleza pública de la Administración Pública”
(Aguilar, 2006:43), sin olvidar su rol legal y económico o de mercado (Denhardt y
Denhardt, 2003). Es importante destacar que este énfasis en la defensa de lo público
se produce en un contexto donde se alude a un nuevo estilo de gobierno, “el gobierno
relacional” (Pascual, 2011), donde las redes de interacción y cooperación públicoprivadas se convierten en el instrumento clave para gestionar servicios eficaces y
eficientes, no solo desde el punto de vista de la reducción de costes y productividad,
sino también porque este modelo de gestión mejora el compromiso comunitario de
usuarios y familiares implicados. Dentro de este entorno es donde las corrientes neopúblicas intentan superar el paradigma de la NGP a través de la reformulación y
reinterpretación del papel del Estado, de los ciudadanos y de la comunidad donde
éstos se interrelacionan con la finalidad de fomentar unas relaciones basadas en
criterios de interés público y valores compartidos (García Solana y Pastor Albaladejo,
2011). De este modo, estas perspectivas pretenden recuperar la función política y
social de la Administración Pública, al entender que las actuaciones públicas deben
destinarse a gestionar los intereses de toda la sociedad, los intereses colectivos, y a
garantizar el desarrollo de los derechos y libertades de los ciudadanos (Arenilla,
2011). Desde este punto de vista, el servicio público no solo se interpreta desde una
visión reduccionista que lo considera un instrumento destinado a satisfacer las
necesidades individuales de los consumidores o clientes, sino también como un
elemento clave para la integración y cohesión social y, por tanto, para la transmisión
de valores a la sociedad y sus ciudadanos. Además, el ciudadano se considera un
agente activo que interviene en la determinación de las condiciones de prestación de
los servicios y de sus modelos de gestión, superando así su rol asistencial. Por ello,
estas corrientes apuestan por diseños organizativos que, originados a partir de
procesos colaborativos y de la participación directa de los ciudadanos, contribuyan al
desarrollo de la eficacia social (García Solana y Pastor Albaladejo, 2011). Por otro
lado, y como novedad significativa, se contextualiza al ciudadano en su entorno (barrio
o comunidad); es decir, no se le considera un sujeto aislado –un mero sujeto
dominado por sus necesidades, pasiones e intereses individualistas-, sino un
individuo que influye y es influido por su entorno, y cuyas decisiones no sólo tienen
consecuencias sobre él, como persona, sino sobre su comunidad o entorno más
directo. De ahí la necesidad de abordar los problemas sociales desde una visión
colectiva en la que cada actor asuma un rol y responsabilidad pro-activa y específica
capaz de transformar su contexto. Por tanto, este enfoque apuesta por un modelo
participativo, inclusivo y comunitario de sociedad (por la definición y gestión colectiva
de los problemas y asuntos públicos), donde se experimenta un proceso de
aprendizaje en valores democráticos, frente al modelo utilitarista y mercantilista
centrado en un proceso de incorporación de valores de mercado que propugna la
NGP.
Utilizando como telón de fondo este hilo conductor, la finalidad de esta
ponencia es analizar el Proyecto de Vida Independiente y Promoción de la
Participación Social de la Comunidad de Madrid (CAM) con la intención de conocer
cuáles son las características del servicio de atención a la personas con discapacidad
física grave en esta región y verificar, así, como esta iniciativa se puede catalogar de
gestión compartida de servicios públicos. Para ello, en un primer apartado, se
determina qué es la gestión compartida de servicios públicos. En un segundo epígrafe,
se examina un estudio de caso concreto, el Proyecto de Vida Independiente, iniciativa
mediante la que se articulan los servicios de atención a las personas con discapacidad
física grave en la CAM. Por último, la ponencia se cierra con un apartado de
conclusiones.
2. Aproximación al concepto gestión compartida de servicios públicos
La gestión compartida de servicios públicos es una estrategia de diseño y
prestación de servicios cuyo fundamento teórico se encuentra a caballo entre las
corrientes gerencialistas y neo-públicas. Como se ha puesto en evidencia, la NGP
apuesta claramente por la gestión compartida de servicios públicos, al introducir
fórmulas de gestión indirecta o contratación externa que contribuyen a reducir los
costes en la producción y prestación de los servicios, aunque plantea ciertas
limitaciones a la hora de articular la participación ciudadana y garantizar la eficacia
social. Por otro lado, los enfoques neo-públicos dotan de sustento político y social al
discurso gerencialista, en lo que a la gestión de servicios se refiere. En este sentido,
hace un especial énfasis en la participación directa de los ciudadanos y en el
desarrollo de procesos colaborativos en el diseño, gestión, seguimiento y/o evaluación
de los servicios públicos y, además, interpreta que las decisiones de los ciudadanos
también tienen consecuencias en su entorno, afectan a la comunidad a la que
pertenecen. La idea de comunidad hace referencia a la definición conjunta de los
problemas públicos y de los intereses generales en cada sociedad, comunidad o
barrio, rompiendo con su formulación a partir de la acumulación de intereses
individuales o por la yuxtaposición de los mismos (DeLeón y Denhardt, 2000). Por
tanto, las corrientes neo-públicas superan la visión instrumental de la gestión
compartida de servicios públicos y dotan de contenido social al modelo, al entender
que el servicio público es más que el conjunto de organizaciones que colaboran en su
prestación, ya que en él se dirimen valores colectivos, por lo que afecta a la igualdad,
la solidaridad y todos aquellos valores que conforman el sistema de convivencia que
cada sociedad desea preservar (Olías de Lima, 2007:185).
Partiendo de estos enfoques teóricos, y a efectos de esta ponencia, se entiende
por gestión compartida de servicios públicos el modelo formalizado y estable de
producción o elaboración de servicios públicos mediante el cual la Administración se
interrelaciona e interactúa con los agentes externos a ella (ciudadanos, tercer sector,
empresas privadas) compartiendo valores, capacidades y recursos para poder
solventar conjuntamente las necesidades sociales y, así, garantizar la cohesión y la
integración social y el cumplimiento efectivo de los derechos y libertades de los
ciudadanos. Por tanto, desde esta lógica relacional “el protagonismo recae en las
necesidades sociales” (Mendoza y Vernis, 2008), ya que lo importante no es quién
interviene en la resolución del problema (sector público o privado) sino que éste se
solvente alcanzado la mayor eficacia social. Por ello, se recurre a criterios de
intercambio recíproco que contribuyan a solucionar problemas o situaciones que no se
resolverían con éxito de manera individual (Agranoff, 2006: 56), sobre todo cuando las
administraciones públicas deben enfrentarse al reto global de responder de forma
completa y efectiva a problemas interconectados (Bryson, Crosby, Middleton, 2006:
45). De este modo, el modelo de gestión compartida de servicios pretende visibilizar y
poner en valor las capacidades de todos aquellos sujetos con los que la
Administración entra en contacto de cara a aumentar los recursos públicos y solventar
los problemas sociales. Al mismo tiempo, la gestión compartida de servicios públicos
ocupa también el mayor nivel en la escala de participación ciudadana, ya que “los
agentes participantes poseen las competencias y los recursos para el manejo de
ciertas esferas de la vida pública” (Pastor Seller, 2008).
Por otro lado, es importante destacar que la gestión compartida de servicios se
puede articular a través de diferentes mecanismos formales (contratos, convenios,
etc.). Sin embargo, estos mecanismos, a diferencia de otros modelos de prestación,
deben contemplar a todos los actores involucrados como sujetos del proceso de
acción y deben partir de un objetivo finalista y común, que permita desarrollar una
estrategia para la creación valor público, en el sentido de ventaja o mejora
comparativa (Huxham, 2006), ya que el modelo se fundamenta y se construye sobre el
equilibrio de fortalezas y debilidades de cada sector (Bryson, Crosby, Middleton, 2006:
45). Por tanto, el cometido de la gestión compartida no es otro que la creación de valor
público; es decir, aportar respuestas efectivas a necesidades que han sido
identificadas sobre un proceso de legitimidad democrática, que modifican la condición
del conjunto de la sociedad (o de algunos grupos sociales reconocidos como legítimos
destinatarios), y que tienen una dimensión de apropiación colectiva (Moore, 1998).
Teniendo en cuenta lo señalado, un modelo de gestión compartida de servicios
públicos se debe caracterizar por lo siguiente:
a) Nuevo rol de la Administración Pública. La existencia de una Administración que
rompe con su soledad o autismo en el tratamiento de los asuntos públicos y que se
abre y relaciona con su entorno, asumiendo principalmente dos tipos de roles
interrelacionados. Un rol emprendedor y dinamizador mediante el cual pretende
fomentar y consolidar redes y alianzas con diversos ámbitos y actores procedentes
de la sociedad civil (empresas privadas, tercer sector) para captar sus energías y
capacidades latentes y sumarlas a sus recursos con la finalidad de solventar
conjuntamente los problemas sociales. Un rol receptivo a través del cual la
Administración no solo debe dar respuesta a las necesidades de los ciudadanos en
un momento dado, sino también captar nuevas demandas con el objeto de seguir
prestando nuevos y mejores servicios públicos. De este punto de vista, la
capacidad de respuesta de la Administración Pública no se debe interpretar como
una reacción pasiva y unidireccional a las demandas y necesidades sociales, sino
como una actividad administrativa bidireccional de participación y unificación de
fuerzas entre dos (o más) partes (Vigoda, 2002:507). De ahí la importancia de
establecer indicadores que aporten información sobre el grado de satisfacción
alcanzado con los servicios públicos, no solo desde punto de vista del producto
final, sino también del proceso y del impacto que provoca en la comunidad o en el
contexto en el que se desarrolla (García Solana y Pastor Albaladejo, 2011).
En cualquiera de las dos situaciones, el modelo de gestión compartida requiere
de una administración pública que asuma su papel de liderazgo, porque entre los
actores participantes “las responsabilidades no son simétricas” (Ramió, 2009: 20)
y, por tanto, el control de la agenda debe recaer en el sector público, ya que forma
parte del core de la organización. Además, el éxito de estas experiencias suele
depender del liderazgo y los fracasos serán una consecuencia de la ausencia de
liderazgo y de capacidades de gestión (Saz y Serra, 2008: 36). Este liderazgo
público se puede forjar ejerciendo un papel moderador en los procesos de relación
y toma de decisiones; configurando los criterios y valores básicos que debe
compartir el entramado de actores involucrados en el proceso; y facilitando la
acción e incorporación de los elementos innovadores que existen fuera de la red,
lo que evitará su estancamiento al encadenar nuevos espacios de colaboración
(Pastor Albaladejo y García Solana, 2012).
b) Nuevo rol de los ciudadanos. La consideración de los ciudadanos (a título
individual o colectivo), por parte de la Administración, como sujetos activos y
potenciales aliados, al ser portadores de recursos propios (capacidades,
experiencias, competencias, ideas, tiempo, etc.) que oportunamente integrados
con los recursos de la Administración (organizativos, financieros, humanos, etc.),
pueden ser determinantes para lograr satisfacer las necesidades individuales
(ciudadanos-usuarios) o colectivas (sociedad en general). Es más, en un modelo
de gestión compartida se busca alcanzar la participación directa de los
ciudadanos-usuarios en los servicios públicos y capacitarlos para que tengan un
control sobre sus propias vidas. De este modo, “el ciudadano aparece como sujeto
de su propio proyecto” (Pascual, 2011. En definitiva, el rol activo de la ciudadanía
en los servicios públicos conlleva a que la gestión compartida se interprete como
un modelo de gestión con y para los ciudadanos, frente al concepto tradicional de
gestión para los ciudadanos, donde éstos solo se concebían como sujetos
receptores de los servicios públicos.
c) Múltiples actores de la esfera pública y privada (diversidad y heterogeneidad). El
modelo de gestión compartida requiere uno o varios actores públicos, además de
la participación, al menos, de un agente externo a la Administración Pública,
procedente del mercado y/o de la sociedad civil. Además, estos actores deben ser
diversos y heterogéneos y su aportación al proceso de gestión compartida debe
contribuir a lograr un cometido común (Huxham, 2003). Sin embargo, para que
esta diversidad pueda aportar valor es necesario la existencia de un buen
liderazgo -operativo y motivador– que posibilite la gestión de la diversidad a través
de la búsqueda de principios, intereses y objetivos comunes, ya que en caso
contrario se puede dar origen a conflictos entre las partes que impidan, dificulten o
retrasen el proceso de gestión y pongan en riesgo la prestación del servicio.
d) Interés, principios, objetivos y valores comunes. El modelo de gestión compartida
de servicios públicos requiere que desde su inicio los diferentes actores tengan un
interés común o compartido. Más que nada porque la gestión compartida requiere
de una mínima unidad o compatibilidad sobre los objetivos a alcanzar, los marcos
de referencia, los sistemas de valores, así como una identidad y proyección común
que potencie las expectativas sobre los resultados que se quieren alcanzar. Sin
esta unidad básica e inicial, no sólo no se podrán capitalizar los diferentes recursos
disponibles, sino que probablemente se generarán conflictos o discrepancias entre
los diferentes actores, con difícil solución a corto plazo. En definitiva, “sin unidad
no se puede colaborar y ésta no puede imponerse” (Saz y Serra, 2008). Además,
en un proceso de intercambio cada actor participante aporta y comparte valores y
recursos que no solo contribuyen a generar un producto o servicio público
diferente, sino también un entorno distinto (espacio público, relaciones sociales y
de poder) del que se parte, por lo que, al mismo tiempo, se produce una
transformación del contexto social donde los ciudadanos conviven.
e) Estabilidad en el tiempo o permanencia. El modelo de gestión compartida debe
tener una cierta duración en el tiempo con el objeto de poder garantizar no sólo la
prestación del servicio, sino también la generación de estrategias y procesos
colaborativos estables, flexibles y mutables, que se adapten al entorno pero sin
menoscabar su permanencia. Esta cuestión es clave en el ámbito de los servicios
públicos que articulan derechos sociales de los ciudadanos (Pastor Albaladejo y
García Solana, 2012).
f) Procesos compartidos en la función de administrar. En este modelo de gestión lo
que se comparte es la función de administrar, no el ejercicio de poder, ya que lo
que se pretende es poner en práctica actividades conjuntas que contribuyan a
lograr la misión de la Administración (p.ej., garantizar el derecho a vivir de manera
independiente y a ser incluido en comunidad de las personas con discapacidad).
En este sentido, los actores sociales pueden colaborar, aportando recursos,
valores y capacidades, en alguna fase de los procesos de diseño, gestión,
seguimiento y/o evaluación del servicio público, contribuyendo, con ello, a alcanzar
los fines públicos. Además, estos procesos llevan consigo una transformación y
cambio en el estado inicial de los recursos, los actores y sus relaciones de partida.
Por tanto, la gestión compartida incluye una pluralidad de procesos que influyen en
el comportamiento de los actores y generan una estructura compleja que varía a
medida que evolucionan sus relaciones recíprocas y en las que se van engarzando
nuevos recursos y nuevos actores.
g) Beneficios entre los actores participantes (micro-resultados). El modelo de gestión
compartida aporta una serie de beneficios individuales a los actores participantes,
es decir, produce micro-resultados. Más que nada hay que tener en cuenta que
cuando diferentes actores u organizaciones deciden colaborar es para lograr algún
tipo de beneficio o resultado que no podrían obtener de manera individual. En el
caso de la Administración Pública la gestión compartida no solo le permite
aumentar sus recursos, al integrar los procedentes de los ciudadanos con los
suyos, solucionado así el problema de escasez de recursos en el ámbito de lo
público; sino que contribuye también a que pueda alcanzar su misión y reforzar su
legitimidad institucional y de resultados. Por otro lado, los beneficios de los
ciudadanos u organizaciones no estatales pueden ser de diverso tipo: satisfacer
sus necesidades individuales a través de la colaboración (conseguir un servicio
público acorde con sus necesidades), realización profesional o personal, prestigio
social, apertura de nuevas oportunidades, etcétera. Además, la gestión compartida
también puede beneficiar de manera indirecta al entorno de los actores
participantes. En concreto, como se podrá comprobar en esta ponencia, la familia y
los amigos de las personas con discapacidad se ven favorecidos al aplicarse un
modelo de gestión compartida del servicio de asistencia personal, en el que
interviene no solo el usuario sino también su entorno más directo.
h) Aportar valor público y bien-estar social (macro-resultados). La gestión compartida
de servicios públicos debe entenderse como una estrategia de gestión que
contribuye a aportar valor público, ya que permite dar respuesta, en un contexto de
escasez de recursos, a las necesidades sociales y garantizar, así, un cierto nivel
de bien-estar social. De este modo, se configura como una fórmula necesaria, en
tiempos de crisis económica, para que la Administración pueda realizar su función
social, mantener la integración y cohesión social, garantizando el efectivo ejercicio
de los derechos y libertades de los ciudadanos.
Por tanto, para poder desarrollar un modelo de gestión compartida de servicios
públicos resulta indispensable que las administraciones públicas aprendan a tratar a
los ciudadanos, en general, y a sus propios usuarios, en particular, “no sólo como
receptores de recursos, sino también como sujetos portadores de capacidades de
diverso tipo, todas ellas potencialmente útiles en aras a la persecución del interés
general” (Arena, 2000:151). Además, es importante resaltar que la gestión compartida
de servicios públicos no solo debe interpretarse como un instrumento o herramienta de
producción y prestación de servicios, sino también como una estrategia que
transforma los procesos de diseño y prestación de los mismos, ya que los recursos y
los valores utilizados para su producción son aportados por individuos que no forman
parte de la organización administrativa y, de este modo, todos los actores participantes
contribuyen conjuntamente a la configuración de la prestación y a la consecución de
los resultados (Ostrom y Ahn, 2003: 163; Bovaird, 2005: 222; Slatter, 2010). A
continuación, se analiza un caso de gestión compartida de servicios públicos: el
Proyecto de Vida Independiente de la Comunidad de Madrid.
3. El caso del Proyecto de Vida Independiente de la Comunidad de Madrid
(CAM)
3.1. Orígenes. El reconocimiento de la discapacidad como problema social
El 13 de diciembre de 2006, la Organización de Naciones Unidas (ONU) celebró
una “Convención Internacional sobre los Derechos de las personas con discapacidad”
en Nueva York. Esta reunión dio un paso más en la defensa y garantía de los
derechos humanos al reconocerse “el derecho a vivir de forma independiente y a ser
incluido en la comunidad” a las personas con discapacidad (artículo 19). Para el
desarrollo de este derecho, la ONU recomendó a los distintos Estados participantes
que fomentasen y desarrollasen las medidas institucionales necesarias para que las
personas con discapacidad pudiesen vivir y participar en igualdad de condiciones que
el resto de los ciudadanos en su comunidad, garantizándoles, sobre todo, tres
aspectos básicos: la oportunidad de elegir (por ejemplo, el lugar de residencia); la
disponibilidad de servicios de apoyo (asistencia domiciliaria y residencial, entre otros),
especialmente se destacó la importancia del servicio de asistencia personal como
elemento clave para evitar su aislamiento y facilitar su existencia y su inclusión en la
comunidad; y el acceso, en igualdad de condiciones, a las instalaciones y los servicios
comunitarios. Por tanto, el reconocimiento de este derecho implica un cambio
sustancial en la interpretación del problema de la discapacidad, al considerarla no
como un problema individual, sino como un problema social (Pastor Albaladejo, 2012).
De este modo, el derecho a vivir de forma independiente y a ser incluido en comunidad
de las personas con discapacidad (o diversidad funcional, según la nueva terminología
utilizada por el Foro de Vida Independiente en España desde el año 2005) supone el
reconocimiento normativo de las viejas y constantes reivindicaciones iniciadas en los
años setenta en EEUU por el “Movimiento de Vida Independiente” (autonomía, no
discriminación, accesibilidad universal, normalización del entorno, apoyo mutuo y
transversalidad) y que se fueron extendiendo y ganando adeptos a lo largo del tiempo
en casi todos los países del mundo.
Teniendo en cuenta lo señalado, hoy en día, la mayor parte de los Estados han
incorporado en su agenda gubernamental el problema de la discapacidad y han ido
formulando e implantando, en mayor o menor medida, políticas y programas públicos
destinados a este colectivo en los que se recoge como principio y objetivo
fundamental, el fomento de la Vida Independiente. En abril del 2008, el Estado español
ratificó y se adhirió a las medidas derivadas de la Convención de la ONU, aunque
unos años antes ya había aprobado dos normas básicas: la Ley 51/2003 de Igualdad
de Oportunidades, No discriminación y Accesibilidad Universal, y la Ley 39/2006 de
Promoción de la Autonomía Personal y de Atención a las personas en situación de
dependencia. Sin embargo, hay que destacar que la Comunidad de Madrid ha sido la
pionera en España a la hora de impulsar y llevar a cabo programas, planes y
proyectos destinados a favorecer y garantizar la vida independiente de las personas
con discapacidad de su ámbito territorial, como se podrá comprobar en esta ponencia.
3.2. Marco normativo del Proyecto Vida Independiente de la CAM
En el año 2006, la Consejería de Familia y Asuntos Sociales de la CAM (actual
Consejería de Asuntos Sociales), a través de la Dirección General de Servicios
Sociales, impulsó y puso en marcha un proyecto piloto pionero en España denominado
“Vida Independiente y Promoción de la Participación Social”.
Cuadro 1. Plan de Acción para personas con discapacidad de la CAM (2005-2008)
Principios

Participación activa de las personas con discapacidad, sus representantes y familias, en el proceso
de elaboración del Plan de Acción como partes implicadas en el diseño de las políticas

Abordaje integral en la atención a las personas con discapacidad, teniendo en cuenta el abordaje
multidimensional y el carácter interdisciplinar de las actuaciones.

Transversabilidad, como instrumento necesario para el abordaje integral de las actuaciones
dirigidas a las personas con discapacidad, implicando para ello a los diferentes órganos de
gobierno de la CAM, en función de sus competencias
Finalidad

Avanzar en el desarrollo de los derechos de las personas con discapacidad, desde el punto de vista
de la no-discriminación y de la articulación de las medidas de acción positiva necesarias para
garantizar una efectiva igualdad de oportunidades.
Objetivos

Promover la vida independiente (tomar decisiones sobre la propia vida)

Impulsar la accesibilidad universal a bienes, entornos y servicios, como forma de garantizar la
plena participación.

Incorporar la perspectiva de género para avanzar en la igualdad de trato, no discriminación y
participación de las mujeres con discapacidad en el ejercicio de la soberanía.

Avanzar en la calidad de los servicios, mejorando la organización de los centros y servicios y la
cualificación de los profesionales.
Fuente: Elaboración propia a partir del Plan de Acción para Personas con Discapacidad de la Comunidad de Madrid
(2005-2008)
El marco normativo en el que se incluye esta iniciativa es el Plan de Acción para
Personas con Discapacidad (2005-2008) de la CAM. Como se puede observar en el
Cuadro 1, los principios (participación activa, abordaje integral y transversalidad), la
finalidad (avanzar en el desarrollo de los derechos de las personas con discapacidad)
y los objetivos del Plan se destinan a garantizar el “derecho a vivir de forma
independiente y a ser incluido en la comunidad” de las personas con discapacidad del
ámbito regional. En concreto, el Plan de Acción incluye un Programa dedicado
exclusivamente a la Vida Independiente (Programa 3). Este Programa se
fundamentaba en la Ley de Servicios Sociales, en donde se señalaba que era
necesario prever los apoyos y ayudas necesarias para que las personas pudieran vivir
dignamente a lo largo de su vida, según avanzaba su edad. Los objetivos específicos
que se pretendían alcanzar con el Programa Vida Independiente eran los siguientes:
apoyar la vida activa, la participación social y la permanencia en la vivienda habitual;
impulsar la accesibilidad para mejorar la autonomía personal; y promocionar la
autodeterminación de las personas con discapacidad. Entre las medidas que se
preveían para articular el primer objetivo específico se contemplaba la promoción de
experiencias innovadoras para favorecer la vida activa y la participación social,
incluyendo como una de las propuestas el llevar a cabo una experiencia piloto sobre
asistencia personal para personas con discapacidad física gravemente afectadas, lo
que se denominó “Proyecto Vida Independiente y Promoción de la Participación
Social”.
3.3. El Proyecto de Vida Independiente como gestión compartida de servicios
públicos
El Proyecto “Vida Independiente y Promoción de la Participación Social” fue una
iniciativa innovadora mediante la que se pretendía prestar el apoyo necesario a las
personas con gran diversidad funcional de la CAM con la finalidad de que pudiesen
adquirir las destrezas suficientes para tomar las riendas de su propia vida. En
concreto, lo novedoso de esta experiencia fue la creación y prestación, por primera
vez en el ámbito español, del “Servicio de Asistencia Personal” (SAP). Un servicio
cuyo modelo de gestión responde a la categoría de gestión compartida de servicios
públicos, ya que la Administración autonómica ha utilizado los recursos y capacidades
de determinados agentes externos (ASPAYM-Madrid, usuarios del servicio público,
etc.) para poder producirlo y prestarlo.
3.3.1 Los múltiples actores participantes y sus recursos
El Proyecto de Vida Independiente y Promoción de la Participación Social de la CAM
supuso la puesta en marcha del servicio de asistencia a las personas con diversidad
funcional (SAP). En el diseño, prestación y/o evaluación de este servicio han
participado, en mayor o menor medida, los actores siguientes: a) Comunidad de
Madrid; b) Asociación de parapléjicos y personas con gran discapacidad física de la
CAM (ASPAYM-Madrid); c) Oficina de Vida Independiente; d) Asistentes Personales;
e) usuarios (personas con discapacidad o diversidad funcional); f) otros actores
(entorno de los usuarios, universidad, etc.).
a) La Comunidad de Madrid fue, a través de la Consejería de Familia y Asuntos
Sociales (actual Consejería de Asuntos Sociales), la impulsora del Proyecto. En
concreto, su papel se ha focalizado en financiar, supervisar y evaluar la
implantación de los SAP. Para la supervisión y evaluación se constituyó una
Comisión de Seguimiento compuesta por técnicos perteneciente a la
administración regional y por las asociaciones implicadas en la gestión del
proyecto (ASPAYM-Madrid).
b) La Asociación de Parapléjicos y Personas con gran discapacidad física de la CAM
(ASPAYM-Madrid) es una organización privada de ámbito asociativo que
representa al colectivo de lesionados medulares y a las personas con gran
discapacidad física y, por ello, su misión primordial consiste en defender sus
derechos y favorecer su autonomía para mejorar su calidad de vida y lograr su
plena integración en la sociedad. Por tanto, entre sus objetivos se encuentran los
siguientes: promover la permanencia en el entorno habitual de la persona con gran
diversidad funcional y orientarla para que puedan desarrollar una vida activa (OVI,
2008: 62).
Esta asociación es la entidad gestora del proyecto. Por ello, y siendo fiel a la
filosofía de vida independiente, creó e implantó una Oficina de Vida Independiente.
Esta unidad administrativa se compone de personal vinculado a ASPAYM-Madrid,
lo que no es de extrañar ya que el perfil altruista de los miembros de este tipo de
organizaciones y su experiencia en el sector de la discapacidad pone en evidencia
su idoneidad para prestar esta tipología de servicios sociales. Además, a ello se
suma que tanto la administración regional como esta asociación comparten los
mismos objetivos: garantizar la vida independiente de las personas con
discapacidad. De este modo, se convierte en el agente idóneo para gestionar el
SAP y participar con la CAM en su seguimiento y evaluación.
c) La Oficina de Vida Independiente (en adelante OVI) es una unidad administrativa
que se constituyó el 1 de julio de 2006 para gestionar el Proyecto Piloto de “Vida
Independiente y Promoción de la Participación Social”, en general, y el SAP, en
particular, convirtiéndose en el primer órgano de estas características en España
(la segunda OVI se creó en Barcelona en octubre de 2006 y la tercera en Galicia
en 2010). Para el buen desarrollo de su cometido se le otorgó el contenido
funcional siguiente:
- Gestionar y coordinar la asistencia personal de los usuarios participantes en el
proyecto.
- Informar y asesorar sobre el SAP y sobre Vida Independiente.
- Formar en vida independiente a las propias personas con diversidad funcional,
a los asistentes personales (en adelante APs) y a los familiares, con los que se
convive habitualmente.
- Fomentar el consejo y apoyo entre iguales. Esta actividad consiste en
proporcionar el conocimiento necesario a las personas con diversidad funcional
para que controlen al máximo la gestión de su asistente personal.
- Crear una bolsa de empleo de APs y mantenerla actualizada. Esta actividad es
fundamental en la prestación del servicio de asistencia personal, sobre todo
porque los usuarios-participantes utilizan este recurso para seleccionar a sus
APs cuando surge algún imprevisto (bajas por enfermedad y cambio de trabajo,
entre otros).
- Atender de manera directa y permanente. En este sentido, la OVI presta
atención presencial de lunes a viernes de 9:00 a 18:00 horas. Además, informa
y resuelve también consultas por vía telefónica, por correo electrónico y por
fax.
- Elaborar la documentación técnico-administrativa necesaria para el
funcionamiento eficaz de la OVI, entre otra la siguiente, los impresos de
solicitud de ampliación de horas de los participantes, los cuestionarios, el
material de apoyo de los cursos de formación y la actualización de registros y
bases de datos.
- Gestión del presupuesto. La OVI ejecuta y ejerce el control de los gastos.
- Gestión de personal (gestión de los APs). Esta función comprende las tareas
siguientes: registro, actualización y seguimiento de las altas y bajas;
tramitación y firma de contratos; gestión de nóminas; información y control de
vacaciones; y tramitación de la póliza de responsabilidad civil y accidente, entre
otras. Sin embargo, se prevé la creación de una página web a través de la cual
se puedan realizar estos trámites vía telemática (control del bono-horas, firma
de partes de asistencia de los APs, etcétera).
- Analizar la evolución del usuario (persona con discapacidad) en su Plan de
Vida Independiente a lo largo del tiempo (asistencia a cursos, reuniones
periódicas, capacidad para buscar sus propios APs, etcétera). Esta evaluación
continua refuerza el proceso de devolución y evaluación de la prestación del
servicio.
En lo relativo a su dimensión organizativa, la OVI ha estado compuesta, en sus
orígenes, por un equipo técnico integrado por cinco profesionales: una
coordinadora a tiempo completo que es experta en la materia y usuaria del servicio
de asistencia personal; dos trabajadores sociales; y dos auxiliares administrativos.
Sin embargo, el actual Programa 2009-2011 ha apostado por reducir el personal
vinculado a la unidad administrativa, por le que se ha pasado de cinco a cuatro
miembros: un coordinador; un trabajador social; un auxiliar administrativo; y un
técnico medio de gestión económica-contable. Como se ha destacado, el
coordinador de la OVI es también usuario del servicio, lo que denota un perfil
claramente vinculado e implicado con el proyecto a desarrollar.
d) Los Asistentes Personales (APs) son una nueva figura laboral cuyo objetivo
principal es servir de apoyo a la persona con discapacidad en la realización de sus
actividades cotidianas (trabajo, ocio, etcétera), adaptándose a sus horarios y sus
necesidades.
e) Los Usuarios (personas con discapacidad o diversidad funcional) son los actores
clave de esta iniciativa, sobre todo porque no solo son los destinatarios del servicio
final sino que coparticipan también en su diseño y control, son los que
“autogestionan” el SAP. De este modo, se produce el empoderamiento del
ciudadano al participar de forma directa en la configuración del servicio público
recibido.
En concreto, la participación del ciudadano-usuario en la coproducción del
servicio se vislumbra en las actividades siguientes:
- Elaboración de su “Plan Individual de Vida Independiente” (en adelante PIVI).
En este documento el usuario del servicio detalla libremente las tareas y la
cantidad de horas que necesita de asistencia personal; es decir, diseña el
servicio de asistencia personal que desea recibir, en función de sus
necesidades reales y del futuro plan de vida que quiere poner en marcha. Esta
medida fomenta, sin duda, la independencia y autodeterminación de la persona
con diversidad funcional.
- Autogestión de su propia asistencia personal. El usuario del servicio público,
una vez haya establecido el número de horas de asistencia, podrá determinar
el proceso de selección y elegir la persona que hará las funciones de asistente
personal. El asistente personal, contratado a tal efecto, será la persona que
acompañará y apoyará a la persona con discapacidad en el desarrollo de su
PIVI.
- Concreción del sistema de imprevistos o emergencias y participación en su
difusión.
Como se puede apreciar, el SAP se diseña y autogestiona por su propio
destinatario, la persona con diversidad funcional que lo recibe, en colaboración
con los profesionales que educan, impulsan y asesoran al participante durante el
proceso de concreción de su plan de vida.
f) Otros actores. En el modelo de gestión compartida del SAP participan, en mayor o
menor medida y de manera indirecta, diversos actores, entre otros, los familiares y
amigos de las personas con discapacidad, las universidades, etc.
En el siguiente epígrafe se aborda el nivel de intervención de todos los actores
citados.
3.3.2. Niveles y grados de intervención de los actores participantes
Esta experiencia de gestión compartida en los SAP se caracteriza por contar con
un pequeño entramado de actores que han ido creciendo a medida que esta iniciativa
iba tomando forma y estabilidad. Por tanto, la red de actores e interrelaciones se ha
hecho más compleja conforme iba evolucionado el modelo. Actualmente en este
entramado relacional intervienen diferentes actores que participan de manera diversa:
actores públicos (CAM), agentes procedentes de la sociedad civil cuya participación es
de ámbito asociativo (ASPAYM-Madrid y la entidad gestora del proyecto compuesta
por su personal, la OVI), redes familiares, ciudadanos que intervienen de manera
individual (usuarios) y personal contratado para el servicio (APs). Estos sujetos ocupan
un estatus distinto en el proceso de coproducción del servicio, principalmente forman
parte del nivel micro y meso del proceso de diseño y gestión del proyecto; es decir,
integran los espacios de relación donde se producen las experiencias directas de
coproducción respecto al objetivo a alcanzar (la autonomía de las personas con
diversidad funcional).
El micro nivel se constituye por los ciudadanos-usuarios y ASPAYM- Madrid,
que es quien crea la OVI para poder gestionar el SAP; es decir, por los actores que se
encargan directamente de la gestión de los recursos, de fijar los tiempos y la
asistencia, de establecer los límites y de formular las coaliciones, entre otras
cuestiones. Estos participantes asumen un liderazgo clave en el proceso de
coproducción del servicio, ya que definen y determinan el destino de los recursos
económicos aportados por la CAM y establecen, además, la propuesta de servicio
(PIVI y recursos vinculados). En definitiva, estos actores sociales no solo delimitan el
problema y plantean alternativas para su solución, sino que determinan también el
proceso de implementación y participan en la evaluación del programa.
Un segundo nivel estaría integrado por aquellos actores (familiares, amigos, APs y
departamento autonómico –Consejería de Asuntos Sociales-) que tienen una
vinculación directa con el primer nivel. En este caso, se destacan dos grupos de
agentes. Por un lado, aquellos que se relacionan directamente con los ciudadanosparticipantes (familiares, amigos y APs). Por otro lado, la Administración regional
(CAM) que aporta los recursos económicos y establece los topes o límites en el
servicio (principalmente a través de su participación en la Comisión de Seguimiento),
lo que le permite influir en la prestación, pero no determinar el contenido del proceso
co-productivo. Estos actores de segundo nivel proporcionan los recursos económicos,
materiales y temporales pero no deciden su gestión diaria y su destino final.
Por último, hay que señalar la existencia de un tercer nivel de actores en el
proyecto, los que no participan de su gestión y producción, pero que se mueven en
torno a él y con los que se entablan alianzas. En esta categoría se incluyen
asociaciones, universidades, administraciones públicas y foros (p. ej.: el Foro de Vida
Independiente) que, aunque no participan de forma directa, influyen en los valores y
ayudan, además, a transferir los resultados de la experiencia.
3.3.3. Estructuras y procesos compartidos
La gestión compartida de servicios públicos intenta generar espacios de
reciprocidad e intercambio entre los actores que participan de forma directa en el
diseño y puesta en marcha del servicio público. De este modo, la prestación de
servicios se interpreta no como un producto final (usuario-consumidor), sino como un
proceso prestacional (ciudadano).
Las estructuras y procesos compartidos que se han detectado en el SAP son los
siguientes:
a) La Comisión de Seguimiento. Esta unidad administrativa de supervisión y
seguimiento del SAP se contempla en el contrato administrativo firmado entre
ASPAYM-Madrid y la CAM (cláusula séptima del Pliego de Prescripciones
Técnicas del contrato) y en sus deliberaciones y decisiones participan tanto la
CAM como los representantes de ASAPYM-Madrid. Sin embargo, en este espacio
de interrelación se detecta una ausencia clara de los interesados y beneficiarios
directos del proyecto, lo que limita el proceso de empoderamiento de estos
ciudadanos-usuarios (personas con discapacidad) que se traslada necesariamente
a los otros procesos y estructuras planteados.
La Comisión de Seguimiento desempeña cometidos que van desde la selección de
los participantes (usuarios) hasta el desarrollo de los servicios. En concreto, se
encarga, entre otras cuestiones, de seleccionar y valorar a los usuarios del servicio
(gestión de altas y bajas); de celebrar reuniones mensuales de seguimiento en las
que examina a cada usuario individualmente y el grado de desarrollo global del
proyecto; y de realizar la evaluación anual de los resultados del proyecto.
a) La Red de apoyo entre iguales1y las reuniones. La Red de apoyo entre iguales y
las reuniones son espacios eminentemente coparticipativos y de ayuda mutua que
generan procesos de diálogo e intercambio entre actores. En concreto, esta
estructura pretende impulsar redes de intercambio, apoyo y relación entre los
usuarios del servicio, los APs y la OVI, y contribuir con ello a la generación de
valores, objetivos e intereses comunes que vinculen a sus miembros y a su
entorno. Los encuentros de esta red dieron lugar al Foro de Oficina de Vida
Independiente, un espacio que permite la comunicación entre las personas con
diversidad funcional que participan en el proyecto y al que pueden adherirse los
1
Uno de los participantes en esta red expresó “¿Cómo puede formarse la personalidad o el carácter de alguien si otros
eligen por él?” (OVI, 2008: 86).
nuevos usuarios del servicio. A través de estas reuniones se han creado grupos de
trabajo y con el esfuerzo de los participantes se han elaborado diversos
documentos, entre los que destaca el que relata las historias de vida de sesenta y
dos participantes y usuarios del servicio. Además, esta red de apoyo entre iguales
propicia y fomenta el intercambio de recursos existentes, como por ejemplo el
préstamo de APs. En este ámbito es donde se puede detectar realmente un
empoderamiento y una participación activa de los interesados y su entorno, ya que
no solo se sienten productores de su propia realidad, sino también facilitadores y
desarrolladores de una comunidad con valores y de procesos de relación e
intereses. Por ello, estas redes y reuniones son también instrumentos de
aprendizaje y de refuerzo de confianza entre sus integrantes, ya que no solo
contribuyen a difundir el coste de los recursos asociados al desarrollo del proyecto,
sino también a solventar los conflictos entre los actores participantes (usuarioasistente-familia).
b) Los procesos de iniciación, diseño y puesta en marcha del PIVI. La participación
de los usuarios en el SAP no es automática, sino que forma parte de un proceso
que se origina con una entrevista personal que realiza la OVI al futuro participante,
en donde se le informa sobre el servicio, sobre cuál debe ser el papel que debe
ejercer en su configuración y sobre el PIVI, pasándole también un primer
cuestionario2. Una vez aceptado, los usuarios del servicio participan de manera
activa en la descripción de sus necesidades individuales, en el diseño de su plan
de vida y en la valoración de los posibles recursos que se pueden utilizar para
alcanzar los objetivos previstos. El PIVI del usuario será revisado conjuntamente
con el equipo técnico de la OVI antes de su aplicación. Este proceso colaborativo
supone un cambio y una transformación de la realidad y del entorno de la persona
con diversidad funcional, ya que la retroalimentación -el feed-back entre
participante y experto- ha sido un factor fundamental para el desarrollo individual
de cada persona. Sin embargo, esta dinámica participativa y horizontal
(participante-experto) se interrumpe con el papel supervisor de la Comisión de
Seguimiento quien establece los límites en las solicitudes, las horas, etc.
c) Los proceso de evaluación continua. La evaluación continua realizada con cada
participante refuerza el proceso de devolución y evaluación de la prestación del
servicio. Así la OVI analiza la evolución del usuario en su PIVI a lo largo del tiempo
(asistencia a cursos, reuniones periódicas, capacidad para buscar sus propios APs
y supervisión de su gestión económica para la asistencia personal, entre otras
cuestiones); sus experiencias de vida, su gestión de la asistencia personal y su
participación, como grupo, en el buen desarrollo del proyecto. Dentro del espectro
de tareas y funciones que determinan la autonomía del participante hay que sumar
la implicación en la descripción del programa a nivel general. A partir del 2007 se
fortalece este aspecto con la incorporación de ciertos usuarios-participantes en el
diseño y gestión del sistema de imprevistos o emergencias (modelo a seguir en las
sustituciones de los APs)3.
d) Los procesos formativos sobre la vida independiente y la autodeterminación de las
personas con diversidad funcional y su entorno (familias, gestores del programa,
profesionales en materia de dependencia). Estas acciones fomentan la
socialización, el aprendizaje y la sensibilización de los destinatarios y contribuyen,
además, a la creación de redes colaborativas destinadas a reforzar y ahondar en el
desarrollo de este nuevo modelo compartido de servicios sociales.
2
En la primera entrevista, la OVI informa al posible usuario-participante sobre el Proyecto de Vida Independiente ¿en
qué consiste? ¿qué servicios ofrece? ¿cómo se puede participar en el mismo? ¿qué implica participar en el proyecto?,
y le explica, además, el documento sobre el PIVI, realizándole un primer cuestionario antes de su participación en el
proyecto. En la segunda entrevista, la OVI revisa, junto con el usuario, el PIVI y determina el cálculo de horas que
necesita AP.
3
Fueron los participantes del programa los que decidieron el sistema de imprevistos y no la OVI-Madrid. El apoyo entre
iguales resultó la mejor opción (OVI, 2009: 32)
3.3.4. Resultados y valores
La gestión compartida pretende ser una alternativa rentable en la prestación de
servicios público y en la generación de valor público, en términos de eficacia y equidad
social. Ello se consigue dando respuesta a las necesidades individuales y grupales de
la sociedad, lo que contribuye no solo a desarrollar la integración y cohesión, sino
también a reforzar los principios democráticos mediante el ejercicio de derechos y
obligaciones ciudadanas (Pastor Albaladejo y García Solana, 2012). Teniendo en
cuenta lo señalado, algunos de los resultados obtenidos han sido los siguientes:
En primer lugar, y desde el punto de vista de los valores democráticos y de la
construcción del concepto de ciudadanía (derechos políticos, civiles y sociales), esta
experiencia de gestión compartida de servicios públicos ha permitido garantizar no
solo el derecho a vivir de manera independiente y a ser incluido en comunidad de las
personas con discapacidad, sino también que estos ciudadanos puedan gozar de las
mismas oportunidades que el resto de los ciudadanos para desarrollar su vida,
recuperando así su rol de ciudadanos de pleno derecho. De este modo, estos
ciudadanos, con grave riesgo de exclusión social junto a sus familias, ven la
posibilidad de integrarse en el ámbito laboral, educativo, social y personal (familia,
amigos, parejas). En concreto, el 67% de los usuarios del SAP se han incorporado al
mercado laboral y el 22% estudian. Además, el 97% de los participantes en el proyecto
se encuentran satisfechos con los cambios positivos introducidos en su vida diaria y el
92% con poder acceder, al igual que el resto de los ciudadanos, al ocio, la cultura y el
tiempo libre. Por ello, esta iniciativa no sólo contribuye a la socialización de las
personas que participan en este programa, quienes recobran un rol y posición en su
familia y entorno, sino que permite también crear espacios de reflexión, intercambio y
defensa de derechos humanos elementales4.
En segundo lugar, este modelo se caracteriza por la transparencia en el proceso
de prestación del servicio público, ya que desde un primer momento se conoce el valor
económico del proyecto, las finalidades y los objetivos vinculados al programa (a
través de las reuniones).
En tercer lugar, esta experiencia compartida responde a criterios de efectividad y
calidad. Los resultados de los procesos de evaluación ponen en evidencia que el 97%
de los usuarios del SAP se encuentran plenamente satisfechos, ya que este servicio
les ha permitido transformar y mejorar sus vidas.
En cuarto lugar, esta iniciativa propone un nuevo modelo de gestión de servicios
sociales, participativo e integrador, que fomenta la incorporación del ciudadanoparticipante en el centro del proceso de prestación del servicio. Esta incorporación del
ciudadano no sólo se detecta a título individual, mediante su participación activa, sino
que tiene también un impacto colectivo, ya que su entorno (otros participantes del
programa, expertos, familia, pareja, etc.) se ve afectado por el proceso de vida
independiente, produciéndose, así, una transformación de su realidad.
Por último, este modelo de gestión compartida ha fomentado, además, la
constitución de redes (tanto en el ámbito de intereses más próximo al SAP como con
otros colectivos y entidades -universidades, empresas, etc.-.) lo que ha permitido no
sólo reforzar el éxito de la experiencia sino generar, además, alianzas que ayuden a
afianzar su continuidad y permanencia. A ello se suma el reconocimiento nacional e
internacional que ha tenido esta experiencia compartida de servicios públicos. En
concreto, se le han concedido diversos premios (entre otros, el Premio a la Mejor
Acción Autonómica en los V Premios del Comité Español de Representantes de
Personas con Discapacidad en noviembre del 2006; Premio Nacional ASPAYM,
“Premio Institucional”, en 2007) y ha recibido múltiples felicitaciones, entre otras, de la
Red Europea de Vida Independiente, de la Federación Internacional de Personas con
4
“Derecho a una vida independiente y a ser incluido en la comunidad” (artículo 9, Convención Internacional sobre los
Derechos de las Personas con discapacidad, ONU, 2006).
Discapacidad Física, de la Organización Mundial de Personas con Discapacidad y del
Foro Vida Independiente.
4.
Conclusiones
El estudio del Proyecto de Vida Independiente y Participación Social de la CAM
como experiencia de gestión compartida de servicios públicos ha permitido extraer las
siguientes conclusiones.
En primer lugar, se ha podido comprobar como la gestión compartida de servicios
público, en el caso del SAP, no es solo un simple instrumento de gestión y captación
de recursos externos procedentes de la sociedad civil (modelo gerencialista), sino
también una estrategia que refuerza los valores democráticos y que permite articular
los derechos de las personas con discapacidad e integrarlas en la sociedad en
igualdad de condiciones que el resto de los ciudadanos (modelo neo-público).
En segundo lugar, se ha manifestado como el Plan de Acción para las personas
con discapacidad (2005-2008) de la CAM es el origen normativo del SAP, donde se
contempla un Programa dedicado exclusivamente a la Vida Independiente (Programa
3) del que forma parte la experiencia piloto Proyecto de Vida Independiente y
Participación Social. Por tanto, los objetivos, los principios y la finalidad de la
experiencia han estado desde el inicio claramente delimitados.
En tercer lugar, se ha verificado como el caso analizado es claramente un modelo
de gestión compartida de servicios públicos, en el que participan distintos actores
públicos (CAM) y privados (ASPAYM-Madrid, usuarios, etc) que intervienen en la
coproducción del servicio, aportando sus capacidades y recursos, con la finalidad de
que las personas con discapacidad de la Administración regional madrileña puedan
mejorar su calidad de vida, poder vivir de forma independiente, en igualdad de
condiciones y gozando de las mismas oportunidades que el resto de los ciudadanos
de la CAM.
En cuarto lugar, se ha podido comprobar como el ciudadano-usuario interviene de
manera directa en el diseño y la gestión del SAP. En concreto, las personas con
discapacidad definen y desarrollan su PIVI, lo que les ha permitido alcanzar elevadas
cuotas de autonomía. Este resultado ha sido posible porque existía una compatibilidad
entre los objetivos planteados por los actores clave, lo que permitió que cada valor y
recurso aportado redundara en el alcance de los objetivos de coproducción del servicio
y que además se reforzaran los lazos de confianza entre los actores participantes. En
este sentido, los foros, las redes y la formalización de propuestas y acuerdos (PIVI,
contratos, etcétera) entre la OVI, ASPAYM-Madrid y los usuarios han contribuido a
afianzar las conexiones de la red y la infraestructura de colaboración generando una
identificación clara del proyecto y de sus integrantes. Además, se han constituido
redes de apoyo, tanto entre los usuarios y su entorno, como entre estos y otras
entidades -universidades, empresas, etcétera-, lo que ha contribuido no sólo al éxito
del proyecto, sino también a generar alianzas que ayuden a consolidar su continuidad
y permanencia
En quinto lugar, se ha demostrado como este modelo de gestión compartida de
servicios público ha sido una experiencia exitosa, en términos de aportación de valor
público, no solo porque ha permitido que las personas con discapacidad física grave
de la CAM puedan realizar sus actividades cotidianas, sino porque ha facilitado
también su integración social, laboral, educativa y familiar. Además, la mayor parte de
los usuarios del SAP se encuentran plenamente satisfechos, ya que este servicio les
ha permitido transformar y mejorar sus vidas. A ello se suma que esta iniciativa ha
tenido un importante reconocimiento nacional e internacional.
En sexto lugar, a pesar de los beneficios señalados, existen diversos desafíos que
se deben afrontar de cara a reforzar este modelo de gestión compartida de servicios
públicos. En concreto, sería conveniente profundizar en la participación de los
ciudadanos en la toma de decisiones y en el desarrollo del servicio. Como se ha
destacado, uno de los elementos clave de esta iniciativa fue la creación y promoción
de foros y redes de deliberación e intercambio que permitieron delimitar no sólo las
características del programa de vida independiente a nivel individual sino también
general. Los participantes es estos espacios de intercambio suelen plantear la
necesidad de ahondar en las herramientas de contacto entre los actores intervinientes
en el proceso de provisión del servicio (las reuniones horizontales, entre ellas). Más
que nada porque se debe tener en cuenta que para que exista un empoderamiento
real del ciudadano-usuario sería necesario crear espacios de diálogo y feed-back entre
la administración regional, la entidad adjudicataria y los beneficiarios directos, ya que
los fondos son asignados por la CAM y el peso de su gestión y distribución lo asume la
entidad adjudicataria (ASPAYM-Madrid). Además, en el nuevo marco regulador se han
limitado las posibilidades de que sean los ciudadanos-usuarios, junto con la OVI, los
corresponsables de las decisiones sobre el diseño del servicio, los encargados de su
autogestión y/o redistribución de los recursos asignados, al destacarse la Consejería
de Asuntos Sociales como responsable de la selección final y garante de la igualdad
de oportunidades, sin dar entrada a los participantes en el programa.
Para terminar, solo cabe decir, parafraseando a Blanca Olías de Lima (2007), que
“por más que la Constitución y las leyes reconozcan derechos y obligaciones, si la
Administración no los vive, promueve y respeta en cada una de sus actuaciones la
ciudadanía acaba siendo un término vacío y carente de vigencia”. En este sentido,
como se ha puesto en evidencia a lo largo de esta ponencia, la Administración regional
madrileña ha llevado a cabo las actuaciones necesarias (en este caso recurriendo a
un modelo de gestión compartida de servicios públicos) para materializar el “derecho a
una vida independiente y a ser incluido en comunidad” de las personas con
discapacidad física grave de su ámbito territorial. De este modo, el modelo de gestión
compartida de servicios públicos no solo ha contribuido a que este colectivo
recuperara su estatus de ciudadanos de pleno derecho, sino también a mejorar la
calidad de vida de las personas con discapacidad y de su entorno más directo
(familiares, amigos y parejas), fortaleciendo, así, la cohesión y el bien-estar social.
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