Download Economia Salvadoreña al final del siglo XX Roberto Rivera Campos

La economía salvadoreña al final del siglo:
desafíos para el futuro
Roberto Rivera Campos
FLACSO
A Anabel
vi
Agradecimientos
Deseo dejar constancia de mis agradecimientos:
A Carlos Briones, por proponerme la idea de escribir un libro sobre la economía
salvadoreña y por las horas que dedicó a leer varios borradores de los capítulos
para presentarme comentarios invaluables, que enriquecieron el producto final.
A Héctor Dada, por el apoyo institucional al proyecto y por la paciente espera del
libro, que se alargó más de lo esperado.
A Antonio Zuleta, por ayudarme con la actualización de los datos y elaboración de
las gráficas y cuadros de todo el documento.
v
PRESENTACIÓN
Terminado el conflicto armado − después de más de una década de destrucción y
muerte que concluyó en una situación en la que ninguno de los bandos creyó
obtener ventajas en la búsqueda de un triunfo definitivo en los campos de batalla
− la economía salvadoreña entró en un período de rápida expansión. El cambio
del marco socio−político en el que se desarrollaba la economía tiene mucho que
ver con este crecimiento, expresado principalmente en una rápida conversión en
demanda efectiva de gran parte de la demanda reprimida por los largos años de
guerra; además, otros factores fueron también muy importantes: la formalización
de la internalización de las remesas familiares enviadas por los salvadoreños
emigrados; la inversión pública para la reconstrucción y para el cumplimiento de
los Acuerdos de Paz; la ayuda externa para apoyar este esfuerzo interno.
La política económica salvadoreña pudo pasar entonces de estar orientada a
soportar el esfuerzo militar gubernamental, a una de desarrollo fundamentada en
las
líneas
básicas
de
las
propuestas
que
los
organismos
financieros
internacionales hacían en la época, lo que fue posible gracias a que las
condiciones existentes permitieron aplicarlas sin las resistencias apreciadas en
otros países; asumiendo las remesas una buena parte de las responsabilidades
de una política social, siendo la ausencia de conflicto armado un logro priorizado
por la población, renovándose la actividad económica en porcentaje apreciable,
retomado el control del gobierno por parte de sectores ligados al empresariado,
las medidas de reducción de las barreras arancelarias y de eliminación de
diversos espacios de intervención estatal pudieron ser realizadas con relativa
libertad La nueva política económica debía, a partir de su nueva lógica, eliminar
determinados instrumentos remanentes de la época de la sustitución de
importaciones (que durante veinticinco años habían dado estabilidad y
crecimiento a la economía) y también a algunos generados para apoyar la acción
militar; a causa de la desaparición de las motivaciones de su existencia y de la
vi
base de su funcionamiento, habían entrado en obsolescencia y en contradicción
con la lógica de la economía mundial al momento de la firma de la paz.
Tal como lo señala Roberto Rivera Campos en el texto que presentamos, fue
considerable el crecimiento de los primeros años de esta década; pero más rápido
de lo esperado por analistas y actores económicos, la economía entró en un
período de desaceleración y de relativo estancamiento. En cierta medida,
perdidos los impulsos originales que señalamos arriba, no ha podido encontrarse
una forma adecuada de responder al reto del necesario nivel de incremento del
producto − y de la indispensable distribución de sus beneficios − que permita
enfrentar las condiciones de vida de la mayoría de la población, y se cree la
estabilidad social que de mejor espacio a la actividad productiva.
El autor nos da su visión de este proceso. Con dominio de la teoría y de la técnica
económicas, Rivera Campos nos muestra con claridad una interpretación de la
lógica de comportamiento del esquema de crecimiento aplicado ya por diez años,
de la que surgen las restricciones que obstaculizan las posibilidades de la
superación de las debilidades encontradas. Para él, la forma de salir del
estancamiento es avanzando en el fortalecimiento de la capacidad reguladora del
Estado, en la apertura hacia una economía de "mercado", en la ejecución de una
política monetaria menos rígida.
El Programa El Salvador de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(FLACSO) aspira a que el resultado de esta investigación, siendo una innegable
contribución a la reflexión sobre problemas centrales de la realidad salvadoreña,
proporcione una base seria de discusión con otras interpretaciones del mismo
proceso elaboradas a partir de visiones y concepciones económicas diferentes.
Reconocemos a Roberto Rivera Campos por el aporte de este trabajo en el marco
del programa de investigación del FLACSO El Salvador. A Carlos Briones,
Coordinador Académico del Programa El Salvador al dar inicio la ejecución del
vii
proyecto, por su permanente participación. Al Real Ministerio de Relaciones
Exteriores de Noruega por su apoyo a nuestras actividades académicas, lo que
hizo posible la ejecución de esta investigación. Al personal de la FLACSO por su
respaldo en las tareas de apoyo y de edición de los textos. Las ideas expresadas,
evidentemente, son responsabilidad exclusiva del autor.
San Salvador, enero de 2000.
Héctor Dada Hirezi
Director
FLACSO El Salvador
viii
Introducción
El Salvador está entrando al siglo XXI finalizando una década de cambios. Estos
cambios se han producido en varios ámbitos del quehacer de la sociedad, siendo
el principal, y de mayores consecuencias, el que se produjo en enero de 1992 con
la firma de los Acuerdos de Paz entre las partes contendientes. Con los Acuerdos
se constituyeron las bases para un desenvolvimiento social con mayor estabilidad
política, en el que los antiguos grupos enfrentados en armas pasaron a competir
en la arena política. La transformación de armas por votos ha permitido que la
antigua guerrilla hoy posea cerca de una treintena de diputados en la Asamblea
Legislativa, que se encuentre administrando una cantidad significativa de alcaldías
en el país, incluyendo la de San Salvador, y que se apreste a participar en las
próximas elecciones de marzo de 2000 por diputados y alcaldes.
En este marco de evolución política, la década también vio el cambio de modelo
económico, dejando atrás la estrategia de industrialización por sustitución de
importaciones, en la que el sector público jugaba un papel activo para promover el
desarrollo de la industria nacional, a través de las políticas económicas, para
modificar a propósito la asignación de los recursos económicos. Las reformas de
los noventa, por el contrario, buscaron que el sector público jugara un papel más
neutro, dejándole al mercado el papel de la asignación de los recursos conforme a
las señales de precios relativos. De esta manera, desde principios de la década,
se impulsaron reformas contenidas en un programa de estabilización y ajuste
estructural, que privatizó la banca, abrió la economía a la competencia externa
bajando aranceles, y se liberalizaron precios.
Otro cambio importante ocurrió en el sostén financiero externo de la economía.
Durante los años del conflicto armado, la economía funcionó sobre la base del
apoyo de donaciones, creándole, de esta forma, un margen a la economía
nacional para poder funcionar, a pesar de un sector exportador muy deprimido,
resultado de la crisis internacional de la deuda y de la crisis política interna.
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Aunque el déficit en las cuentas externas fue considerable, el aparato productivo
no se sometió a la real restricción por importaciones, pues las donaciones, que
venían en forma de apoyo a la balanza de pagos, permitían pagar buena parte de
las importaciones de bienes y servicios. Este esquema cambió en los noventa,
pues una vez que el conflicto se resolvió por la vía de la firma de los Acuerdos de
Paz, las donaciones comenzaron a disminuir rápidamente. La emigración de
salvadoreños −un fenómeno que había sido provocado en los ochenta por el
conflicto mismo−, por otra parte, comenzó a traducirse en un flujo de remesas
familiares que llegó a sustituir con creces el flujo de donaciones y puso en marcha
nuevos dinamismos, tanto de crecimiento como de estabilidad económicos.
La década se inició con gran optimismo y se cierra con un poco de pesimismo. El
cambio de expectativas refleja el cambio de rendimiento económico del país. El
primer quinquenio fue un período de gran crecimiento, el segundo, uno con
características recesivas. Ciertamente, entre 1990 y 1995 la economía creció a
una tasa promedio de 6.2%, mientras que entre 1995 y 1999, la tasa se redujo a
2.8%, finalizando 1999 con un crecimiento cercano a 2%. ¿Cómo se explica este
ciclo? Se ha señalado que el rápido crecimiento durante la primera parte de la
década obedeció a un auge de consumo que creó una burbuja, que al reventarse
a mediados del decenio hizo perder energía a la actividad productiva. En efecto,
la década está terminando con el comercio, la construcción, la distribución de
vehículos y la agricultura entrampados con bajo ritmo de actividad económica,
impactando sobre la cartera de los bancos, cuya mora y activos extraordinarios se
han elevado significativamente.
El ciclo observado en los noventa ha estado cruzado a lo largo por una falta de
fortalecimiento exportador. La capacidad de competir internacionalmente, uno de
los objetivos del nuevo modelo: el crecimiento liderado por las exportaciones, no
ha cobrado fuerza durante estos años, más bien pareciera que esa capacidad se
ha debilitado. No cabe duda que las remesas familiares estuvieron entre los
factores que contribuyeron al dinamismo de crecimiento de los primeros años de
x
la década, pero también han estado prominentemente entre los factores que
incidieron en la pérdida de competitividad de las exportaciones salvadoreñas. El
mal holandés, que ha provocado la apreciación real de la moneda, ha erosionado
sustantivamente la competitividad, resultado de la combinación de un tipo de
cambio fijo y una inflación que hasta 1996 se mantuvo por encima de la inflación
internacional.
Un factor que ha caracterizado el lento dinamismo de la segunda mitad de los
noventa ha sido la tasa de interés real. En verdad, desde 1997 la inflación bajó a
cerca de 2%, sin embargo, la tasa de interés nominal se mantuvo rígida a la baja,
elevando de esta manera la tasa de interés real y el costo real de los recursos
financieros para los inversionistas, con implicaciones negativas para el
crecimiento de la producción y del empleo. A mediados de 1999 la tasa de
inflación se encuentra en cerca de −0.5% y la tasa de préstamos promedio en
cerca de 16%. ¿Cómo se explica este comportamiento de la tasa de interés real?
De cara al nuevo siglo, dos grandes desafíos son la sostenibilidad del crecimiento
y la reducción de la pobreza. Ambos no son independientes. No se puede esperar
resolver definitivamente el problema de la pobreza si no se sostiene por un largo
tiempo un crecimiento robusto, pero tampoco se puede sostener un crecimiento
robusto, en un medio globalizado, sobre una fuerza de trabajo pobre, mal
educada y poco sana. Visto en el largo plazo, el camino andado durante los
últimos cuarenta años ha sido altamente volátil, ha habido algunos períodos de
rápido crecimiento, otros de recesión y otros más de franco retroceso. El resultado
neto ha sido un crecimiento promedio insuficiente. En los últimos cuarenta años el
crecimiento promedio ha estado alrededor de 3%, una tasa ligeramente superior a
la tasa de crecimiento poblacional, de tal manera que el crecimiento del ingreso
percápita ha sido notablemente insuficiente en el período largo. El hecho más
destacable en este respecto es el retroceso que experimentó el ingreso percápita
en los años ochenta, resultando en que a finales del siglo todavía aquél se
encuentra debajo de su nivel de 1978.
xi
Estos son los temas que se abordan en el libro. En el primer capítulo se presenta
una descripción de las reformas económicas, de los diferentes momentos de las
políticas económicas y del contexto de cambio durante la década, analizando
este contexto a principios, a mediados y a finales del decenio. Se presentan las
características más notables del paso del auge a la desaceleración y se discute
sobre la naturaleza del logro más importante de la década: la estabilización
macroeconómica. En el segundo capítulo, se estudia el impacto de las remesas
familiares en la competitividad y la tasa de interés real. Se argumenta que las
remesas familiares generan una especie de mal holandés que provoca una
apreciación real de la moneda, disminuyendo la competitividad de las
exportaciones, y se señala la manera en que se imbrican el fenómeno de las
remesas familiares y las políticas cambiaria y monetaria, causando elevación de la
tasa de interés real; es decir, se muestra que la respuesta de política monetaria,
por medio de la esterilización, para mantener estable el tipo de cambio, vuelve
rígida la tasa de interés nominal frente a una inflación declinante, provocando el
encarecimiento de los recursos financieros. El capítulo termina discutiendo sobre
las implicaciones para la política económica. El tercer capítulo aborda
analíticamente, en primer lugar, el auge de consumo de principios de la década,
identificando posibles causas, y, en segundo lugar, el comportamiento del ahorro
en ese mismo período. Una discusión sobre las implicaciones de la persistencia
del lento crecimiento para la estabilidad y sobre su naturaleza conyuntural o
tendencial se presenta al final. El cuarto capítulo adopta la perspectiva de largo
plazo y elabora sobre los dos grandes desafíos: el crecimiento y la pobreza y
argumenta que las causas de la persistencia de grandes niveles de pobreza se
encuentran en buena parte en un proceso de crecimiento que en el largo plazo ha
sido claramente insuficiente y en una baja eficacia para convertir el escaso
crecimiento en reducción de la pobreza, como resultado de instituciones
inapropiadas y de políticas sociales insuficientes e ineficientes. El libro termina
con algunas conclusiones generales.
xii
CAPITULO 1
UNA DÉCADA DE CAMBIOS
Cinco grandes hechos han caracterizado la evolución de la economía salvadoreña
en los años noventa, los cuales han ido moldeando la estructura que la economía
ha tomado en estos últimos años del siglo XX. Estos hechos moldeadores han
tenido distintos impactos en diferentes momentos de la década; algunos han sido
positivos, otros negativos y algunos de ellos han tenido de ambas cosas. ¿Cuáles
son estos elementos caracterizadores de la década? Identificar estos elementos
nos permitirá, desde un principio, definir las tendencias dominantes y, sobre todo,
darle un contexto de referencia a la evolución observada, para evitar caracterizar
la economía en abstracto. En primer lugar, al tomar distancia de los
acontecimientos diarios de la economía, no se puede dejar de observar que la
década se inauguró con la aplicación de un programa de estabilización y ajuste
estructural que ordenó las variables macroeconómicas, pero que, principalmente,
reorientó la economía hacia el mercado y la abrió a mayor competencia
internacional; en segundo lugar, al nivel político los salvadoreños fuimos testigos
de un hecho sin precedente: la firma de los Acuerdos de Paz, que devolvió la
estabilidad social necesaria para que exista suficiente certidumbre sobre el futuro
de los negocios y la propiedad; en tercer lugar, aunque las remesas familiares
habían fluido hacia El Salvador desde la década pasada, fue solamente en los
inicios de los noventa que adquieren una magnitud tal que comienzan a incidir
incluso en las decisiones de la política económica; en cuarto lugar, destacamos
que la continuidad de la administración del Ejecutivo por el mismo partido, ha
llevado a seguir impulsando las líneas generales del modelo de mercado, dándole
tiempo para madurar sus potencialidades; y, en quinto lugar, como parte del
contexto de la globalización de las economías, desde finales de 1994 una serie de
crisis financieras internacionales han impactado en distintos grados la economía
salvadoreña: la crisis de México en 1994 coincide con el inicio de la pérdida de
energía de la economía nacional; la crisis asiática y luego la rusa, con su contagio
14
a Brasil y a otras economías suramericanas, han prolongado el ciclo de bajo
crecimiento del último quinquenio de la década con la que estamos finalizando el
siglo.
Al nivel más general, estos son los hechos que identificamos como más
relevantes que han conformado el marco en el que la economía salvadoreña ha
ido adquiriendo sus potencialidades y limitaciones recientes y que nos permite
caracterizar el período analizado como una década de cambios. En este capítulo
se realiza una revisión de la evolución de las políticas económicas, de los factores
externos y de la economía misma durante los últimos 10 años del siglo XX.
1. Estabilización y ajuste estructural
La nueva administración que arribó en julio de 1989, traía consigo un plan
económico bien definido, elaborado sobre la base de los programas de
estabilización y ajuste estructural tradicionales, frecuentemente aplicados en
América Latina. El contenido del programa había sido elaborado por FUSADES,
con el apoyo de expertos internacionales y la colaboración de un equipo de
economistas nacionales1.
El nuevo programa económico de gobierno tenía los siguientes cuatro objetivos:
crear las condiciones para erradicar la pobreza, lograr un crecimiento sostenido,
reducir la participación del estado en la economía, y utilizar más plena y
eficientemente los recursos del país2. El elemento aglutinador del nuevo programa
era la promoción del libre mercado, a través del cual se facilitaría el logro de los
objetivos mencionados. En esta visión, que ya en ese momento era una corriente
que se había asentado firmemente en la economía internacional, el mercado
constituía el mejor y más eficiente asignador de los recursos, por medio del cual el
1
Una descripción de la participación de FUSADES en la elaboración del Plan Económico que serviría de
base para el Plan Económico del gobierno se encuentra en Liévano (1997).
2
Liévano (1997), pg. 14.
15
sistema de precios refleja la escasez relativa de los bienes; a su vez, la sustitución
del estado por el mercado, al liberar las fuerzas de la iniciativa privada,
impulsaría, según el modelo, el crecimiento sostenido, apoyado en la asignación
eficiente de los recursos. El objetivo de la creación de las condiciones para
erradicar la pobreza era un resultado inducido por el crecimiento sostenido, cuya
base es la teoría del rebalse: los beneficios del crecimiento desbordan hacia los
pobres.
Las críticas de ese momento a esta visión económica enfatizaban las fallas del
mercado para asignar eficientemente los recursos de la economía, que existen
aún en los mercados desarrollados, pero que en los subdesarrollados, como El
Salvador, son abundantes, tanto por el tamaño reducido de los mercados que
permiten la existencia de monopolios y oligopolios, como por la falta de
regulaciones en la operación de algunos mercados específicos. En lo que a la
pobreza se refiere, se enfatizaba que la teoría del rebalse no operaría, como no lo
había hecho en otras partes del mundo, y que por lo tanto se requería de atacar la
pobreza de frente, dándole un rol importante al estado en esa tarea.
En julio de 1989 se puso en marcha el programa de estabilización y ajuste
estructural, y estaba constituido por dos componentes: el plan económico y el plan
social; cada uno de ellos, a su vez, tenía una perspectiva de corto plazo y una de
largo plazo3. La perspectiva de corto plazo del plan económico estaba formada
por el programa de estabilización de la economía y se extendería hasta diciembre
de 1990. La perspectiva de largo plazo se basaba en la reorientación de la
economía hacia el mercado, y correspondía típicamente a un programa de ajuste
estructural. El plan social, por su parte, descanzaba, en el corto plazo, en los
planes de compensación social para amortiguar los impactos negativos que
pudieran resultar de la aplicación del plan económico; en el largo plazo el plan
social estaba conformado por los planes sociales integrados.
3
Liévano (1997)
16
1.1 El plan económico
El programa de estabilización y ajuste estructural estaba aglutinado alrededor del
mercado, y en el corto plazo se buscaba eliminar los desequilibrios
macroeconómicos fundamentales: la inflación, el déficit fiscal, el déficit de cuenta
corriente y lograr una tasa de interés real positiva que fuera compatible con la
apropiada asignación de recursos de la economía. Como ya se señaló, en el largo
plazo se buscaba establecer un mayor campo de acción para el mercado,
reduciendo la participación del estado y liderando el crecimiento con las
exportaciones no tradicionales extrarregionales. Sobre esas bases se diseñaron
las políticas macroeconómicas y las reformas institucionales correspondientes.
1.1.1 La nueva política macroeconómica
Conforme con los objetivos establecidos de estabilización y de reorientación de la
estrategia económica, se formularon las políticas monetaria, fiscal y cambiaria.
Desde el punto de vista macroeconómico, la inflación se disminuiría con el control
monetario. Para ello era indispensable que el BCR tuviera control de la expansión
del crédito al sector privado y que se eliminara su financiamiento al gobierno. El
déficit fiscal se reduciría fortaleciendo la recaudación, simplificando la estructura
tributaria y reduciendo el gasto público. El déficit de la cuenta corriente solamente
se podía resolver de manera sostenida si se fortalecían las exportaciones4,
particularmente las exportaciones no tradicionales extrarregionales, para lo cual
se adoptaría una política cambiaria que permitiera reflejar el valor real de la
moneda. En este sentido se adoptó un tipo de cambio libre de mercado, para que
automáticamente se fuera ajustando a los movimientos de la oferta y de la
demanda de divisas.
4
El fortalecimiento de las exportaciones iba más allá de sólo apoyar la cuenta corriente. Las bondades de
un crecimiento liderado por las exportaciones se veían en que explotan el mercado mundial y, por lo tanto,
no experimentan las limitaciones del mercado doméstico.
17
1.1.2 La reforma económica
El paso más urgente de la reforma económica era la privatización de la banca,
que había sido nacionalizada a principios de la década anterior y que había sido
administrada con frecuencia con criterios políticos en cuanto a la asignación del
crédito. No hay duda que a mediados de 1989 la banca estaba en condiciones
precarias y que requería ser saneada. De esta manera se lograría que los
recursos de la economía se intermediaran privadamente y se rigieran por los
principios de mercado.
Un elemento teórico frecuentemente utilizado en la época, era señalar la
importancia de privatizar la banca para eliminar la represión financiera a que
estaba sometida la economía. Este concepto se remonta hasta principios de los
años setenta. MacKinnon (1972) argumentaba que el crecimiento en los países
subdesarrollados estaba limitado por lo que él llamó la represión financiera y que
consistía en que la inversión requerida para el crecimiento estaba limitada por el
escaso ahorro nacional en estos países, lo cual provenía del hecho de que las
tasas de interés real se mantenían negativas por incumbencias políticas en los
sistemas financieros. La solución a este problema radicaba, en consecuencia, en
la liberalización de los sistemas financieros. Esto traería consigo la constitución,
por medio del mercado, de tasas de interés reales positivas con el consecuente
estímulo al ahorro. Este principio teórico estaba también en los noventa en la
base de la propuesta de privatización de la banca.
La segunda reforma importante era la comercial. Esta reforma representaba, de
alguna manera, la eliminación de la estrategia económica que había estado
vigente durante los últimos 40 años: la estrategia de industrialización por
sustitución de importaciones5. La reforma consistía, en primer lugar, en reducir el
5
La estrategia de industrialización por sustitución de importaciones dominó la visión del desarrollo desde los
años treinta en América Latina. En El Salvador se puede argumentar que fue con la revolución de los
18
piso y el techo arancelarios, de tal forma que la economía se fuera integrando de
forma efectiva a la competencia internacional. El argumento tradicional ha
sostenido que la industrialización por sustitución de importaciones había
conformado, mediante el proteccionismo, una industria ineficiente incapaz de
competir con los productores internacionales, lo cual había provocado, a su vez,
la incapacidad del aparato productivo de desarrollar las exportaciones. Esto se
traducía en una estructura productiva orientada a un mercado interno reducido,
razón por la cual se agotaba rápidamente cualquier impulso de crecimiento
económico6.
La tercera reforma importante era la reforma fiscal. El objetivo de esta reforma era
el fortalecimiento de las cuentas fiscales, para lo cual, por el lado de los ingresos
del gobierno, era necesario simplificar la estructura tributaria, modernizar algunos
impuestos y volverlos más neutrales; y, por el lado del gasto, se debía eliminar el
exceso de burocracia y volver eficiente el funcionamiento del estado. El marco
general comprendía la modernización de la estructura del sector público, lo que
comprendía privatizar varias de las instituciones de servicios públicos: las
empresas autónomas y los ingenios. Una de las primeras medidas que se
adoptaron fue la abolición del INCAFE y del INAZUCAR, que controlaban el
comercio exterior de los dos principales productos de exportacion tradicionales del
país. Asimismo, el programa de modernización comprendía la introducción de
métodos y sistemas más efectivos para la gestión pública.
1.2 La nueva política social
El componente social del programa buscaba crear bases para la erradicación de
la pobreza. Dada la magnitud del problema, las medidas contenidas en la política
social eran limitadas. El mensaje central de la estrategia social era hacer de El
Salvador un país de propietarios7.
mayores ( Mayor Oscar Osorio y Mayor Oscar Bolaños) en 1948 que formalmente se introdujo tal estrategia.
6
Ver Rivera Campos, R (1986).
7
Ver Liévano (1997), pg. 39, para una argumentación interesante de por qué este objetivo.
19
La estrategia se sustentaba en los siguientes principios: focalización del gasto
social hacia los más pobres, descentralización de los servicios sociales, subsidios
a la demanda, y participación privada y comunal en la ejecución de proyectos. Tal
estrategia formulaba acciones en las áreas de programas compensatorios y de
programas de rehabilitación y modernización de los sectores sociales.
Los programas compensatorios estaban orientados al alivio del impacto de las
políticas de estabilización y ajuste entre los grupos sociales más vulnerables,
estableciéndose los tipos siguientes: desarrollo de la infraestructura básica,
generación de empleo, mejoramiento de ingresos, subsidios directos e indirectos.
La ejecución de estos programas se fortaleció en 1991 con la creación del Fondo
de Inversión Social (FIS), para el financiamiento de proyectos intensivos en mano
de obra, a cargo de grupos locales de desarrollo comunal y organizaciones no
gubernamentales8.
Los programas de rehabilitación y modernización de los sectores sociales, por su
parte, se aglutinaron en las categorías siguientes: focalización de los recursos,
descentralización de los servicios, y modernización institucional, y perseguían los
objetivos siguientes: mejorar la cobertura, provisión y capacidad administrativa de
los Ministerios de Salud, Educación y Planificación; fortalecer la cobertura,
provisión de servicios básicos a los 80 municipios más pobres a través de
programas de salud preventiva y educación primaria; y restaurar el gasto social en
salud y educación, con énfasis en la educación preprimaria y primaria y atención
primaria en salud9.
8
Por parte del sector público, participaron las instituciones siguientes: Comisión Nacional de Restauración
de Areas (CONARA), Secretaría Nacional de la Familia, Dirección General de Reconstrucción (DGR),
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS) y Ministerio de Educación (MINED).
9
El programa contenía objetivos específicos en la provisión de servicios sociales básicos. En educación se
buscaba: aumentar la cobertura del sistema en los niveles de parvularia y básica; mejorar la calidad de la
enseñanza; y disminuir la tasa de analfabetismo. Estos objetivos serían apuntalados por la creación del
programa EDUCO que consistía en administrar las escuelas a través de los padres de familia bajo la
supervisión del Ministerio de Educación. El plan social también contenía medidas específicas en las áreas de
salud y de agua y saneamiento, tanto para aumentar la cobertura de los servicios primarios y de agua
potable, como de disminuir las deficiencias nutricionales. En vivienda, el plan tenía los siguientes objetivos:
reestructurar las instituciones del sector; focalizar el uso de los recursos hacia las familias de más bajos
ingresos; privatizar la ejecución de programas y proyectos públicos; y promover la participación a través de
20
La economía salvadoreña, pues, inició la década experimentando una serie de
impactos de corta y larga duración; los primeros, estuvieron dirigidos a estabilizar
las variables macroeconómicas; los segundos, a modificar la estructura de su
funcionamiento. El resultado importante es que la economía entró en un proceso
gradual y sostenido de estabilización de precios y de equilibramiento de las
cuentas fiscales, al mismo tiempo que el mercado fue cobrando, también de
manera gradual, mayor presencia en el juego económico, por ejemplo, en el
sistema financiero y en el intercambio internacional.
2. Un contexto cambiante
El contexto político en que se desenvolvió la economía en los años noventa fue
uno bien particular. Al final de la década pasada comenzaron a darse algunos
cambios en las fuerzas políticas del país y en los actores internacionales que
anunciaban que una salida negociada al conflicto armado, que había estado
afectando al país durante más de 10 años, era posible en El Salvador. Entre estos
cambios cabe señalar la llegada de una nueva administración al ejecutivo, la
ofensiva armada de noviembre de 1989 y la caída del muro de Berlín en
Alemania, con repercusiones ideológicas importantes en el mundo, y que pondría
fin a la guerra fría que había orientado la política internacional después de la
segunda guerra mundial. La década, pues, comenzó con un proceso más
intensivo de negociaciones entre el Gobierno, la Fuerza Armada y el FMLN,
culminando en la firma de los Acuerdos de Paz en enero de 1992. Este es el
evento más importante de la década, el cual le devolvió estabilidad política al país
e hizo posible que la energía de la sociedad comenzara a canalizarse con mayor
intensidad hacia las actividades productivas. Simultáneamente, la llegada de una
nueva administración al Ejecutivo devolvió la confianza del sector privado al
gobierno y el apoyo a su gestión.
las municipalidades, ONG y las comunidades. Con este objetivo se crearía el Fondo Nacional de Vivienda
Popular y se liquidarían la Financiera Nacional de la Vivienda y el Instituto de Vivienda Urbana.
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Por otra parte, el contexto económico se caracterizó por la implementación del
programa de estabilización y ajuste estructural descrito anteriormente, en el que
destacaron la privatización de la banca, la apertura de la economía y la liberación
de precios. Estas medidas conformaron el marco en el cual se canalizaron las
energías productivas antes mencionadas. Al mismo tiempo, un flujo multiplicado
de remesas familiares a principios de la década terminó incidiendo en la
formulación de la política económica misma, en un marco en el cual la economía
regional se encontraba en plena recuperación.
A principios de los noventa, entonces, la economía se desenvolvió en un contexto
en que destacaban elementos de tipo político: la finalización del conflicto armado
con la firma de los acuerdos de paz y la recuperación de la confianza del sector
privado en la administración gubernamental, así como elementos de tipo
económico: la aplicación del programa de estabilización y reformas económicas,
el repunte de la entrada de las remesas familiares y la recuperación de la
actiividad económica en Centro América. A continuación se describe el contexto
de esos primeros años.
2.1 El contexto político a principios de la década
Como ya se indicó, en el contexto político de principios de los noventa surgieron
dos
elementos
importantes
que
hay
que
considerar
para
interpretar
adecuadamente la naturaleza de la evolución económica de esos años, los cuales
propiciaron un importante grado de estabilidad política y laboral, y contribuyeron a
facilitar al ejecutivo el ejercicio de la política económica. Se trató de la finalización
del conflicto armado y de la recuperación de la confianza del sector privado en la
administración gubernamental.
En efecto, desde finales de la década pasada se estaba gestando un importante
movimiento para la pacificación del país. Este movimiento culminó con la firma de
los Acuerdos de Paz en enero de 1992. La implicación de este proceso para el
22
desarrollo de la actividad económica es de gran importancia para entender el
repunte de la economía en esos años. La firma de los Acuerdos de Paz que cerró
la historia del conflicto armado y que permitió que la insurgencia transformara sus
votos armados en votos políticos, para tomar sus posiciones en la arena política,
trajo un mayor grado de estabilización que el que había existido en la década
anterior. A partir de entonces se reconformó el cuerpo político del país, dándole el
espacio correspondiente a la izquierda política. En 1997 el FMLN llegó a colocar
27 diputados del total de 84 en la Asamblea Legislativa y a ganar la mayoría de
alcaldías del país.
La confianza que provocaron los Acuerdo de Paz es el elemento más fundamental
para el impulso que cobró la inversión en esos años. Como veremos más
adelante, la inversión privada se expandió rápidamente durante los siguientes
años, generando un fuerte impulso para el crecimiento productivo del país, al
mismo tiempo que ingresaron recursos internacionales, motivados por los
acuerdos de reinserción de los excombatientes a la vida pacífica del país. Los
Acuerdo de Paz, pues, fueron el disparador que hizo posible el auge de
crecimiento de la actividad económica durante el primer quinquenio de la década.
Por otra parte, después de décadas en que el movimiento laboral había tenido
una participación muy activa en la vida política del país, los primeros años de la
década se caracterizaron por el repliegue de las organizaciones sindicales,
observándose muy poco su presencia en los distintos eventos que fueron
conformando la dinámica de la vida política y económica de la época. Este hecho
es importante de destacar, pues dá cuenta de la poca oposición que se presentó
a las reformas económicas que se implementaron en esos años: privatización de
la banca e introducción del IVA, entre otras, a diferencia de las fuertes
oposiciones observadas en América del Sur ante similares medidas.
El otro elemento de naturaleza política que formó parte del contexto desde
mediados de 1989, fue la confianza que depositó el sector empresarial en la
23
nueva administración. De hecho, la nueva administración había llegado al poder
siendo la alternativa del sector privado en ese momento. Esta confianza liberó
todas las dificultades que la aplicación de la política económica había enfrentado
en la década anterior ante el divorcio, en términos prácticos, entre la empresa
privada y la administración demócrata cristiana. El enfrentamiento, casi personal,
entre el Presidente Duarte, por un lado, y las gremiales de la empresa privada y
algunos medios de comunicación, por el otro, fue uno de los determinantes de la
casi paralización de la gestión económica a mediados y finales de ochenta. La
identificación entre la empresa privada y la nueva administración gubernamental
fue tan intensa a partir de mediados de 1989, que las oposiciones por parte del
sector privado, que normalmente experimentan algunas reformas económicas en
las aplicaciones de los programas de estabilización y ajuste estructural, no
existieron en El Salvador, y los costos, que trae consigo la reforma comercial,
fueron asumidos sin mayor cuestionamiento por el sector privado. Estos costos
privados resultan de la mayor competencia que enfrentan las empresas
domésticas ante la entrada de nuevos productos importados a los que se les abre
la puerta con las reforma comercial. En El Salvador hubo productos que bajaron
en un primer momento de una protección de hasta 290% a una de 30%. La
profundidad de la confianza entre el sector privado hacia el gobierno significó
según Segovia (1995) que "su apoyo casi incondicional al gobierno (fuera)
decisivo para llevar a cabo el programa de ajuste, que por su índole traía
aparejados cambios en las reglas del juego económico, con efectos a veces
negativos, por lo menos en el corto plazo, para ciertos sectores (particularmente
para el sector agropecuario y algunos sectores industriales)"10.
2.2 El contexto económico a principios de la década.
En los primeros años de la década, la economía estaba siendo moldeada por la
estabilización y las reformas económicas; se encontraba ante el repunte de las
remesas familiares, que ingresaron en cantidades no esperadas; y comenzaba a
10
Segovia, Alexander. (1996).
24
recibir
los
impulsos
que
la
renovada
dinamización
de
la
economía
centroamericana le estaba transmitiendo por la vía del comercio internacional.
Los noventa iniciaron con un contexto económico diferente al que había
predominado en los ochenta. La nueva administración implementó un programa
de estabilización y puso en marcha una serie de reformas, las cuales describimos
en la sección anterior de este capítulo. No hay duda que las dos reformas que
más impacto tuvieron en la evolución posterior de la economía fueron la reforma
comercial y la financiera. La primera abrió rápidamente la economía, bajando los
techos desde 290%, en algunos productos, hasta 30%. Esta apertura impulsó un
torrente de importaciones que tuvo un efecto importante en la estructura del
consumo de los salvadoreños después de 1989 y contribuyó a crear expectativas
positivas en los consumidores sobre el futuro del país. Al mismo tiempo, como
resultado de la reforma comercial, la producción doméstica se vio sometida a una
competencia internacional, de la cual había estado protegida durante los últimos
cuarenta años. Esto tuvo implicaciones importantes en la estructura productiva
doméstica. Y aunque, como ya se señaló antes, el sector privado en un principio
acompañó al gobierno en esta reforma sin poner mayor atención a los efectos de
la competencia de las importaciones, gradualmente, con el pasar de los años, la
competencia que desató la apertura comercial ha ido siendo motivo de
preocupación y de queja de algunos productores nacionales. El argumento inicial
había sido el de una liberación comercial acompañada de liberación del tipo de
cambio, con lo cual se esperaría que el tipo de cambio se iría ajustando
libremente para compensar las disminuciones arancelarias. En la medida que la
política monetaria congeló el tipo de cambio después de 1992, los sectores
productores experimentaron la pérdida de competitividad neta, y la protesta al
respecto ante la política económica fue cobrando fuerza con los años.
La segunda reforma privatizó la banca. El sistema financiero no podía continuar
funcionando con el estado en que se encontraba la banca nacionalizada en 1989,
sus carteras C y D representaban el 37% de la cartera contabilizada y hubo
25
necesidad de emitir ¢2,450 millones para su saneamiento y fortalecimiento. La
banca ya privatizada creó un impulso importante para la modernización de la
intermediación de los recursos: en primer lugar, contribuyó a la confianza en el
sector financiero, después de la pérdida de confianza en el sistema en la década
anterior por la mala administración y el uso del criterio político en la asignación de
recursos; en segundo lugar, se alcanzaron tasas de interés reales positivas, que
estimularon el ahorro privado, y fluyeron hacia la banca mayores recursos para
intermediación; y en tercer lugar, creo competencia al sistema, provocando la
introducción de nuevos instrumentos financieros que expandieron la capacidad de
colocación de los recursos bancarios. Uno de los resultados de la privatización fue
un cambio drástico en el acceso de los salvadoreños al crédito para el consumo.
Como veremos más adelante, en la primera mitad de la década, el crédito del
sistema financiero al sector privado llegó a crecer en algunos momentos hasta el
42% anual.
En general, el marco de las reformas económicas contribuyó a crear un ambiente
de vuelta a la normalidad, después de una década de incertidumbre y
estancamiento económicos durante el conflicto. Así, por ejemplo, además de la
privatización bancaria, las políticas de saneamiento de las finanzas públicas y de
liberación de precios constituyeron un buen marco de confianza y de expectativas
optimistas para los agentes económicos.
Una preocupación de la época era la evidente reducción de las donaciones
oficiales, una vez el conflicto armado terminara y se asentara el fin de la guerra
fría en el marco internacional. Durante los ochenta, las donaciones oficiales,
particularmente las provenientes de la AID, habían financiado prácticamente los
déficit de la economía. Estos fondos habían financiado no sólo el déficit externo a
través de las donaciones en dólares para apoyo de la balanza de pagos, sino
también el déficit fiscal al convertirse los dólares en colones. De esta manera, los
formuladores de las políticas económicas en esos años no tuvieron que
26
preocuparse por los déficit mencionados11. Las expectativas eran diferentes en los
noventa con el final del conflicto, y, ante los acontecimientos políticos ocurridos
después de la caída del muro de Berlín, era evidente que la ayuda internacional
se redireccionaría en los noventa y, por lo tanto, habría que administrar la política
económica para mantener equilibradas las distintas cuentas económicas. Esto
hacía urgente la formulación de un programa de estabilización.
Por otro lado, un fenómeno social ocurrido como consecuencia del conflicto
armado, había comenzado a tener un impacto económico extraordinario en las
finanzas de la economía. Los salvadoreños emigrados durante los años ochenta
estaban remesando desde hacía algunos años grandes cantidades de dólares a
sus familiares en El Salvador. A inicios de los noventa, pues, se daba una
sustitución providencial de fondos externos: las remesas familiares sustituían con
creces las donaciones oficiales, lo cual significaba que la formulación de la política
económica continuaría contando, durante varios años por delante, con un
financiamiento unilateral de recursos externos. El Cuadro 1.1 muestra la evolución
de estos flujos de remesas y donaciones.
11
Rosa (1993) es un buen estudio del papel jugado por la AID en esos años.
27
Cuadro 1.1
Evolución del flujo de recursos externos en los noventa
(Millones de colones)
Dona c iones
ofic ia le s
Remesa s
p riva d a s
Tota l de
tra nsferenc ia s
1989
1990
282.4
223.3
236.8
345.4
519.2
568.7
1991
178.5
542.8
721.3
1992
226.5
707.9
934.4
1993
1994
1995
220.3
284.9
197.2
823.2
939.3
1,196.8
1,043.5
1,224.2
1,394.0
1996
1997
64.4
55.4
1,194.9
1,308.2
1,259.3
1,363.6
1998
31.1
1,486.0
1,517.1
Fuente: Fond o M oneta rio Interna c iona l y Ba nc o Centra l d e
Reserva d e El Sa lvad or.
Ciertamente, el cuadro muestra que las donaciones oficiales se redujeron, aunque
lo hicieron gradualmente hasta 1995 y rápidamente después. Las remesas
familiares, si bien es cierto que ya en 1989 representaban un monto considerable,
en los primeros años de la década crecieron aceleradamente hasta cuadruplicar
aquel monto en 1994. Como resultado de la evolución combinada de remesas y
donaciones, el total de transferencias más que se duplicó en los primeros seis
años y se triplicó al final de la década.
Para la economía, esta disposición neta de recursos externos representaba el
incremento de la demanda nacional por bienes de consumo, principalmente de
parte de ciudadanos de bajos recursos. Como veremos más adelante, el impulso
de la demanda, provocado por la entrada de remesas familiares, afectó la
economía en dos sentidos: por un lado, fue una fuente de crecimiento al contribuir
junto con otros factores al auge del consumo de la primera parte de la década; por
el otro, generó una apreciación real de la moneda que llevó a perder
competitividad internacional a la producción doméstica. Desde otro ángulo, las
remesas también contribuyeron, indirectamente, con recursos de intermediación
para una banca recién privatizada y estimulada a crecer rápidamente frente a la
28
competencia, expandiendo el crédito a los consumidores, que se enfrentaban a
una economía que ponía a su disposición una oferta ampliada de productos
importados, resultado de la reciente apertura comercial.
Las remesas familiares han sido un flujo que ha adoptado distintas facetas para
condicionar la evolución de la economía nacional en sus distintas variables: el
crecimiento, los precios, la competitividad, el crédito, la balanza comercial y la
apreciación cambiaria. En los siguientes capítulos se hacen esfuerzos por
comprender estos efectos.
El tercer elemento del contexto económico al principio de la década fue la
evolución de la economía centroamericana. El crecimiento que experimentaron
los principales socios en el comercio de El Salvador fue un factor que incidió
significativamente en la evolución de su economía en esta década. Entre 1984 y
1989 la economía centroamericana creció a una tasa promedio de 2%, mientras
que entre 1989 y 1994 su crecimiento promedio se duplicó a 4%. Pero entre 1991
y 1994 el crecimiento de algunos de los países centroamericanos se aceleró,
como lo muestra el Cuadro 1.2:
29
Cuadro 1.2
Centroamérica: crecimiento económico y propensión a importar
1991
1992
1993
2.3
7.7
6.3
1995
1996
1997
1998
−0.6
3.7
6.2
Va ria c ión p orc entual
PIB real
Costa Ric a
1994
4.5
2.4
El Sa lva dor
3.6
7.5
7.4
6.0
6.5
1.8
4.0
3.4
Gua tem a la
3.7
4.9
3.9
4.0
4.9
3.0
4.3
4.9
Hondura s
3.3
5.6
6.2
−1.3
4.1
3.7
5.1
3.0
Nic a ra g ua
−0.2
0.4
−0.4
3.3
4.3
4.7
5.1
4.0
43.0
47.2
47.4
50.85
59.97
Porc enta je de l ingreso
Propensión media a importar
Costa Ric a
39.1
45.7
45.2
El Sa lva dor
30.5
32.4
27.8
27.9
30.1
25.7
26.57
26.21
Gua tem a la
21.6
27.4
27.5
26.3
26.8
24.3
25.29
27.93
Hondura s
37.6
36.3
36.8
43.1
41.5
45.1
45.46
46.52
Nic a ra g ua
51.0
49.8
41.2
47.5
52.5
58.8
71.88
70.21
Fuente: Boletín Esta dístic o va rios a ños, Consejo Moneta rio Centroa m eric a no, Sec reta ria Ejec utiva .
Ciertamente, exceptuando Nicaragua, todos los países elevaron su tasa de
crecimiento durante 1992 y 1993. El Salvador y Costa Rica alcanzaron tasas
superiores a 6% en esos años. Guatemala entre 1992 y 1995 creció a una tasa
promedio cercana a 4.5%; y Honduras mantuvo un fuerte crecimiento, superior a
5.5% durante 1992 y 1993.
Nótese también, cómo aumentó la propensión media a importar de la mayoría de
los países de la región. Costa Rica, por ejemplo, en 1991 importaba solamente el
39% de su ingreso; en 1993 elevó esta proporción a 47%. Igualmente, Honduras
elevó su propensión a importar de 37.6% en 1991 a casi 50% en 1994.
De esta manera, coincidiendo con la firma de los Acuerdos de Paz en El Salvador
en 1992, en Centroamérica se inició un repunte muy importante, que tuvo
retroalimentación entre los países y que fortaleció el crecimiento regional a través
de las importaciones mutuas de los países. El Cuadro 1.3 muestra cómo
evolucionaron las exportaciones de El Salvador a Centroamérica:
30
Cuadro 1.3
Exportaciones de El Salvador a Centroamérica
(Millones de dólares)
Costa Ric a
Guatemala
Honduras
Nic aragua
Total
1991
1992
1993
1994
51.5
60.7
66.0
71.9
97.4
139.5
161.2
177.3
22.6
32.9
47.9
56.0
28.7
46.4
34.9
36.4
200.2
279.5
310.0
341.6
1995
1996
1997
1998
88.2
93.3
111.8
110.3
216.5
210.6
265.2
282.5
79.5
97.5
136.6
148.8
42.3
53.7
64.8
75.0
426.5
455.1
578.4
616.6
Fuente: Boletín Estadístic o varios años, Consejo Monetario
Centroameric ano, Sec retaría Ejec utiva.
El impulso que recibió el crecimiento de la producción salvadoreña por las
importaciones de la región es evidente a partir de las cifras anteriores. Las
exportaciones totales de El Salvador a Centroamérica casi se duplicaron durante
el primer quinquenio de la década. La mayor demanda por nuestras exportaciones
provino de Guatemala, que sólo en 1992 creció 43%. Honduras también aumentó
significativamente su demanda por los productos salvadoreñas, de tal forma que
entre 1991 y 1996 las exportaciones de El Salvador a Honduras más que se
triplicaron, convirtiéndose en el segundo socio importador regional más importante
de El Salvador, después de Guatemala. Pero el hecho significativo es que el
movimiento expansivo de la demanda centroamericana por las exportaciones
salvadoreñas fue generalizado.
El contexto en que evolucionó la economía salvadoreña en el primer quinquenio
de los noventa, estuvo caracterizado, en primer lugar, por la recuperación de una
importante estabilidad política a partir de la firma de los Acuerdos de Paz a
principios de 1992; en segundo lugar, por la recuperación de la confianza del
sector privado en la nueva administración12; en tercer lugar, por la puesta en
marcha de un programa de estabilización económica y de una serie de reformas
estructurales, dentro de las cuales sobresalieron la privatización de la banca y la
reforma comercial; en cuarto lugar, por la reducción rápida de las donaciones
12
Ver Segovia, A (1995) sobre la importancia de este factor en este período
31
oficiales, imponiendo al gobierno mayor urgencia para equilibrar las cuentas
fiscales, y por la expansión del flujo de remesas familiares que permitió a la
economía continuar contando con un importante componente de financiamiento
externo; y, en quinto lugar, por un entorno centroamericano en plena recuperación
después de una década de conflictos regionales y de estancamiento económico,
el cual creó una fuerte recuperación de la demanda de las exportaciones
salvadoreñas que sirvió de impulso adicional al crecimiento económico de esos
años.
2.3 El contexto de mediados de la década
A finales de 1994 comenzaron a darse ciertos cambios en el entorno político y
económico del país. En primer lugar, a mediados de 1994 se estableció una
nueva administración del gobierno del mismo partido; en segundo, se articuló un
discurso económico en torno a la globalización que buscaba darle una nueva
orientación a la política económica, en el sentido de redireccionar la estrategia de
crecimiento hacia la atracción de la inversión extranjera; en tercero, a finales de
1994 emergió la crisis de México que introdujo incertidumbre a la evolución de las
economías latinoamericanas; en cuarto, los primeros indicios de desaceleración
económica se comenzaron a manifestar en el sector construcción; en quinto, las
economías centroamericanas entraron en un ciclo de bajo crecimiento; y por
último, en sexto, el Banco Central adoptó una política crediticia más
conservadora. En este contexto, el crecimiento de la economía salvadoreña se
frenó rápidamente a mediados de 1995 y entró en un ciclo de lento crecimiento
que se extiende hasta finales de la década.
A mediados de 1994, al inicio de la segunda administración de ARENA, la
evidencia mostraba que la economía estaba creciendo fuertemente, arriba de 8%
anual, que las principales variables macroeconómicas se encontraban bajo un
relativo control, que el espacio de operación del mercado se había ampliado y que
la confianza internacional había mejorado considerablemente. Pero los resultados
32
también mostraban que el objetivo de liderar el crecimiento por medio de las
exportaciones se había alejado a medida que avanzó la década. Existía en este
sentido un sentimiento de frustación en los exportadores y en algunas
instituciones que habían apoyado el modelo de crecimiento liderado por las
exportaciones. Por otro lado, las críticas de que el éxito del crecimiento se
apoyaba en el consumo doméstico y no en el crecimiento exportador, iban en
aumento.
El crecimiento apoyado en la inversión extranjera fue el elemento que vino a darle
a la política económica una nueva lógica y perspectiva. El argumento era que si
bien la economía había alcanzado los logros señalados en el párrafo anterior13,
esto no era sostenible, si no se tomaban en cuenta las nuevas realidades
mundiales. Estas nuevas realidades estaban determinadas por el fenómeno de la
globalización.
Un reporte de abril de 1993, escrito por el entonces asesor del Banco Central de
Reserva y posteriormente Ministro de Hacienda, Manuel Hinds, se constituyó en la
pieza más influyente en la redefinición de la visión del desarrollo de la nueva
administración. Este reporte indicaba que a pesar de que el gobierno había
"establecido los fundamentos de una buena estructura para el desarrollo de una
economía de libre mercado...aún los objetivos últimos de las políticas
gubernamentales no se estaban alcanzando"14. El problema se planteaba en que
"Si la agricultura y la industria no se recuperan, y si los servicios no se vuelven
exportables, una declinante capacidad de importar puede llegar a ser un
importante obstáculo para el crecimiento económico del país"15.
La globalización significaba que, si se quería sostener el desarrollo económico,
había que adaptarse a las nuevas formas de hacer negocios, y estas formas
estaban determinadas por el desarrollo de la tecnología de las comunicaciones y
13
A finales de 1994, cuando se discutía este tema, la economía estaba en pleno auge de crecimiento. En
efecto, ese año la economía creció 7%.
14
Hinds (1993) El Salvador: What now? Pg. 1
15
Hinds (1993) Op. Cit. Pg.2
33
de la información, que permitía a las grandes empresas repartir entre países su
proceso de producción y distribución al nivel del mundo. Este hecho creaba
espacios en esas cadenas productivas mundiales en donde los países
subdesarrollados podían integrarse como partes de esas cadenas, en los
componentes menos sofisticados del proceso productivo: "Para permanecer
competitivos, y concentrarse en el desarrollo de nuevas tecnologías, los países
desarrollados necesitan servicios en las partes menos sofisticadas
del ciclo
productivo. Una vez establecida esta conexión, los países en desarrollo pueden
utilizarla para desarrollar tanto su capital humano como su propia habilidad para
innovar"16.
El artículo, influyente en la concepción de la nueva administración, concluía que si
bien las reformas llevadas a cabo por el gobierno hasta ese momento habían sido
necesarias, no eran suficientes para incitar el desarrollo sostenible y que las
medidas complementarias tenían que ser tomadas pronto, de otra manera el país
podría verse sujeto a fuertes imbalances macroeconómicos.
Aunque el informe ponía mucha atención en las limitaciones que los sistemas
insuficientemente desarrollados de generación y distribución de energía, de
caminos y de educación representan para el desarrollo, señalaba que el factor
particular más importante y necesario para integrar el país a los mercados
internacionales es el desarrollo de un sistema de comunicaciones de clase
mundial: "ningún país puede esperar competir como productor o como receptor de
inversión
extranjera
si
no
cuenta
con
el
más
moderno
comunicaciones"17.
El informe terminaba haciendo las siguientes recomendaciones:
16
17
Hinds (1993) Op. Cit. Pg. 12
Hinds (1993) Op. Cit. Pg. 17
34
sistema
de
Primero, integrar la economía del país a la economía norteamericana y
convertir su cercanía en pieza clave de la estrategia para desarrollar el
país;
Segundo, adquirir el factor clave que determinará el éxito económico en el
siglo veintiuno: alta tecnología
Tercero, privatizar ANTEL, CEL y los puertos. Esto ayudaría a liberar
recursos para que el gobierno invirtiera en educación, salud y caminos, y
aumentaría la eficiencia de la inversión misma.
Esta perspectiva fue cambiando la estrategia de desarrollo económico. Ya no se
trataba de alcanzar un crecimiento liderado por las exportaciones a la manera
tradicional, sino de integrarse a la economía norteamericana, en la cual la
atracción de la inversión extranjera se volvió crucial18. En un segundo momento, a
mediados de 1994 se amplió esta estrategia en dos componentes adicionales:
abrir de manera plena la economía, eliminando unilateralmente los aranceles a las
importaciones y establecer una caja de convertibilidad que fijaría el dólar en
¢10.00. En noviembre de 1994, una comitiva económica presentó en Washington
ante el Fondo Monetario Internacional,
El Banco Mundial y el Banco
Interamericano de Desarrollo, la propuesta de crear un Currency Board en El
Salvador. La propuesta que fue discutida ante una comisión de estas instituciones
no recibió en ese momento el apoyo esperado19. En seguida, a principios de 1995,
comenzó a tomar forma la propuesta más radical de dolarizar la economía al
estilo de Panamá.
18
El rol de la política económica cambiaba significativamente según la estrategia de que se tratara. Por
ejemplo, para una estrategia de crecimiento liderado por las exportaciones se requiere una política cambiaria
que no permita que se aprecie el valor real de la moneda, lo cual puede implicar un tipo de cambio flexible.
Para una estrategia de crecimiento liderado por la inversión extranjera, por el otro lado, es más importante la
eliminación del riesgo cambiario para el inversionista extranjero, lo cual implica una política de fijación del
tipo de cambio.
19
La argumentación de los representantes del gobierno apuntaba a que una de las bondades del Currency
Board sería la disminución de la tasa de interés, ante lo cual respondió uno de los asistentes "aun no
alcanzo a ver cuál es el mecanismo que hará bajar la tasa de interés". Reunión de noviembre de 1994.
35
Estas dos medidas, la abolición de los aranceles y la dolarización de la economía,
constituyeron a partir de enero de 1995 los componentes clave de la estrategia
del gobierno. Sobre la abolición de los aranceles se llegó a mencionar convertir El
Salvador en una zona franca, y sobre la dolarización se señalaron los beneficios
que traería en términos de eliminación del riesgo cambiario y reducción de tasas
de interés, y se presentaron Hong Kong y Argentina como dos ejemplos exitosos.
A mediados de 1995 el componente de dolarización de la economía de la nueva
estrategia de atraer la inversión extranjera se frustró, tanto por la oposición que
recibió de distintos sectores del país, como por la incertidumbre que había
introducido la crisis de México de diciembre de 1994. El entorno latinoamericano
en 1995 se volvió incierto a raíz de la devaluación y de la crisis financiera de
México. Sobre todo por los efectos que estaba irradiando a algunos países
suramericanos. Argentina se encontraba en dificultades de mantener su caja de
convertibilidad a raíz del retiro inmediato de los flujos de capital de la región.
La apertura total de la economía se redujo, por su parte, a un programa de
desgravación gradual, el cual, en enero de 1999, terminó con la siguiente
estructura arancelaria:
Cuadro 1.4
Programa de desgravación arancelaria
Ac tua l
1 Ag o. 96
1 Dic . 96
Bienes de Ca pital
1%
1%
0%
0%
Materia Prima
5%
3%
0%
0%
Bienes Intermedios
10%
10%
10%
9%
8%
7%
6%
5%
Bienes Intermedios
15%
15%
15%
14%
13%
12%
11%
10%
Bienes Finales
20%
20%
20%
19%
18%
17%
15%
15%
Tipo de Bien
1 Jul. 97 1 Ene. 98
1 Jul. 98
1 Ene. 99
1 Jul. 99
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
Fuente: Ministerio de Economía.
La crisis mexicana puso también en tela de juicio la sostenibilidad del éxito de las
políticas de liberalización que se estaban aplicando en la región, principalmente,
36
interrogando el futuro del crecimiento apoyado en los auges de consumo, como el
que se estaba desarrollando en ese momento en El Salvador.
Por otra parte, los primeros signos de preocupación por un posible rompimiento
de la burbuja consumista habían comenzado a aparecer en algunos sectores de
la economía. Al tercer trimestre de 1994, el sector construcción mostraba una
combinación de variables que preocupaban a las autoridades económicas. Un
estudio de FUSADES20 de diciembre de ese año, señalaba: "algunos
observadores se han manifestado preocupados ante: 1) lo que denominan
especulación en el mercado de la vivienda y 2) la percepción de que algunas
unidades de elevado valor han experimentado dificultades de colocación"21 . El
estudio se basó en el análisis de 302 boletas de créditos hipotecarios de largo
plazo de varios bancos y financieras y en una encuesta de 528 personas con
ingresos mayores de ¢10,000, sobre motivos de adquisición de viviendas.
El estudio argumentaba que el mercado de viviendas era un mercado inflado por
las expectativas de los constructores y de los demandantes. Los siguientes dos
párrafos del estudio muestran el ambiente de expectativas que existía en el
mercado de la construcción de viviendas de esos años:
"¿Qué tipo de expectativas han jugado un papel preponderante? Por el lado de la
oferta, las expectativas formadas a través de las señales de rentabilidad que
envían los mercados. Cuando los constructores percibieron rentabilidad y
disponibilidad de financiamiento, construyeron casas y al notar que vendían las
casas rápidamente decidieron no sólo subir el precio, sino que construir más y a
mayores precios. La noticia de que era rentable construir atrajo a más
constructores, inclusive a individuos que no habían incursionado previamente en
dicho sector, aumentando el número de oferentes. El mecanismo de seguir
aumentando
precios y unidades puede seguir hasta que las casas tengan
20
FUSADES, "La vivienda y locales comerciales de más de ¢300,000 y su incidencia en el Sistema
Financiero", diciembre de 1994.
21
FUSADES, Op. Cit. Pg. 4.
37
problemas de colocación. Esto es lo que se está comenzando a percibir. Los
constructores se supone que tomarán estas señales del mercado para no
construir casas en los segmentos en que existan problemas. Sin embargo, la
respuesta de los constructores
para aumentar la cantidad de unidades está
rezagada por el tiempo que tardan en construirlas. Las viviendas en existencia
ahora responden a las señales del mercado de un año atrás"22.
Además, "(P)or el lado de la demanda, han influido al menos dos expectativas. La
primera fue la percepción de que los precios
de las viviendas se estaban
incrementando y que esto era un fenómeno irreversible, y de que los
demandantes compraban la casa en ese momento o posteriormente estaría fuera
de su alcance. Dicha percepción tomó más fuerza por el aumento de valor de las
casas recién compradas e indujo a más personas a comprar casas. La segunda
expectativa fue de inversión de algunos compradores, dado que el precio de las
casas aumentaba, era una inversión rentable comprar una casa para alquilarla o
revenderla"23.
El estudio concluía que en ese momento las casas que no habían sido colocadas
en el segmento de ¢300,000 a ¢500,000 era de 55%; en el de ¢500,001 a
¢1,000,000 de 29%; en el de ¢1,000,001 a ¢1,500,000 de 33%; y en el de más de
¢1,500,000 de 57%. El informe señalaba que el segmento de casas caras era el
que se encontraba en mayores dificultades, frente a un agotamiento de la
demanda, y se recomendaba precaución para el financiamiento de proyectos de
construcción para viviendas de este valor.
Respecto a los locales comerciales, el estudio indicaba que el Centro Comercial
Loma Linda manifestaba problemas y se percibía que en algunos otros centros
comerciales construidos en los últimos tres años habían locales vacíos, tal era el
caso de Feria Rosa y de Villas Españolas y se recomendaba precaución en el
financiamiento de nuevos proyectos.
22
23
FUSADES, Op. Cit. Pg. 10.
FUSADES, Op. Cit. Pg. 11.
38
Visto desde la perspectiva de finales de la década, el estudio permite destacar
que el sector construcción había sido parte de una burbuja de crecimiento rápido
con especulación de precios, y que aunque al tercer trimestre de 1994 la
economía
como
un
todo
seguía
creciendo
fuertemente,
el
sector
ya
experimentaba los primeros signos de agotamiento de la demanda. Ciertamente,
la economía siguió creciendo hasta el segundo trimestre del siguiente año a tasas
superiores al 7% anual (7.2% y 8.1% en el primer y segundo trimestres,
respectivamente), e inició el ciclo de lento crecimiento el tercer trimestre de ese
año.
Hasta mediados de 1995 la política crediticia fue acomodaticia al crecimiento del
consumo. El crédito al sector privado se dejó crecer hasta tasas superiores al 40%
en esos años, lo cual contribuyó a estimular el crecimiento de ese período
apoyado en la demanda de bienes de consumo domésticos e importados.
Ciertamente, como se muestra en el Gráfico 1.1, el crédito a las familias y
empresas en el segundo trimestre de 1995 creció a tasas superiores al 40%. Esta
política crediticia laxa, tuvo que ser abandonada en agosto de 1995, cuando se
observó pérdida de reservas internacionales como consecuencia del rápido
crecimiento del crédito24. Para responder a la pérdida de reservas internacionales,
el Banco Central de Reserva aplicó, además de mayor esterilización de liquidez,
un ajuste del encaje legal de un punto porcentual semanal a partir de agosto para
elevarlo de 20% a 35%. El resultado de estas políticas redujo el crecimiento del
crédito a finales de 1995 a sólo 19%. El freno a la expansión crediticia operó como
un impacto recesivo sobre la economía. En efecto, como ya se señaló antes, la
economía inició desde mediados de ese año un ciclo largo de lento crecimiento.
24
En un régimen cambiario fijo, el crecimiento del crédito por encima del crecimiento de la demanda de
dinero se traduce en decrecimiento de las reservas internacionales. Esto es lo que ocurrió durante el primer
semestre de 1995, cuando el crédito estuvo creciendo a tasas superiores al 40% anual y la demanda de
dinero no crecía más allá de 30%. Para un análisis completo de esta relación véase Rivera Campos (1996)
"Remesas familiares, mal holandés y política económica" Boletín Económico y Social, marzo de 1996.
FUSADES
39
¿Por qué se permitió que el crédito se expandiera a tales tasas cuando los
criterios de una sana política monetaria exigían tasas mucho menores, pues el
producto nominal en el primer trimestre de 1995, por ejemplo, crecía a sólo el
18% y el crédito lo hacía al 42%? No es posible determinar con la información
disponible las motivaciones para tal permisividad, pero sí es posible señalar que
como resultado de esta política de crecimiento del crédito se estimuló, por un
lado, el crecimiento de la burbuja, y, por el otro, se facilitó una dinámica de
crecimiento acelerada de los bancos con altas rentabilidades, sin valorar
suficientemente, en algunos casos, el riesgo asociado a gran parte del torrente de
crédito que se estaba otorgando en esos años, en una carrera por crecer
rápidamente. Esta situación es importante destacarla porque cuando la economía
real inicio su ruta de lento crecimiento en el tercer trimestre de 1995, la cartera de
los bancos inició su propia ruta de deterioro, con las moras bancaria en ascenso
hasta finales de la década, particularmente la de aquellos bancos y financieras
sobrecargadas con créditos de la construcción.
40
Gráfico 1.1
Sistema Financiero: crédito sector privado
Variación anual %
44
40
36
Crédito
32
28
Crédito real
24
20
16
12
8
4
0
E F M A M J
J
1995
A S
O N D E F M A M J
J
A S O N D E F M A M J
J
A S O N D E
1997
1996
F M A M J
J
A S O N D E F M A M J
1998
J
A S
1999
Fuente: Elaborado con base en Informe de Liquidez sobre la Economía,
varios números, BCR.
Finalmente, a la altura de 1994, las economías centroamericanas ya estaban
mostrando signos de agotamiento en relación con el rápido crecimiento que
habían mostrado en los dos años anteriores. En el Cuadro 1.2 se observó que
Costa Rica inició su desaceleración en 1994 hasta terminar en contracción
económica en 1996; que Honduras experimentó una contracción de cerca de un
punto y medio porcentual en 1994 y, que aunque los siguientes años creció, ya no
lo hizo a los niveles anteriores. En 1996 todas las economías, exceptuando la de
Nicaragua, se habían desacelerado y Costa Rica estaba en recesión. No hay
duda que el dinamismo de la demanda por las exportaciones salvadoreñas
provenientes de la región disminuyó y ese fenómeno contribuyó al crecimiento
que comenzó a experimentar El Salvador después de 1994.
41
La mitad de la década, pues, constituyó un punto de inflexión de la economía
salvadoreña en el que se pasó de una fase de auge económico a una de lento
crecimiento. En ese momento se comenzó a conformar una visión ligeramente
diferente, por parte del nuevo gobierno, de cuáles deberían ser los motores del
crecimiento; se hizo un esfuerzo fallido por dolarizar la economía; y se sintió el
impacto de la crisis mexicana en la región. De esta manera, la economía entró al
segundo quinquenio de la década con las energías disminuidas para mantener un
crecimiento satisfactorio.
2.4 El contexto de finales de la década
El contexto de los últimos años de la década se puede caracterizar por los
siguientes factores: la producción parece encaminarse a un nuevo ciclo de bajo
crecimiento que podría terminar en recesión; las crisis financieras internacionales,
particularmente la de Rusia con su contagio hacia Brasil, ha tenido efectos sobre
El Salvador; los precios de los productos primarios de exportación han caído
nuevamente de manera significativa; y las privatizaciones de las distribuidoras de
energía eléctrica y de las generadoras térmicas, y de las telecomunicaciones, se
llevaron a cabo con efectos positivos sobre la competencia. La evolución
trimestral del PIB se muestra en el gráfico siguiente.
42
Gráfico 1.2
PIB trimestral
(Tasas de crecimiento)
Crecimiento %
10
8
6
4
2
0
I 95 II
III
IV I 96
II
III
IV I 97 II
III
IV I 98
II
III
IV I 99 II
Fuente: BCR
En él se observa el ciclo depresivo que se inició en el tercer trimestre de 1995 y
que alcanzó su punto mínimo en el segundo trimestre de 1996 con una tasa anual
de crecimiento de 0.7%. Luego vino un ligera recuperación que ha dado paso a un
segundo ciclo depresivo que se ha extendido durante 1999: las tasas de
crecimiento anual han caído y a mitad del año se encontraba apenas en 2.2%.
Los sectores construcción y comercio aún se encuentran deprimidos, como se
muestra en los indicadores trimestrales de la encuesta Dinámica Empresarial de
FUSADES, y la agricultura continúa con su tendencia de largo plazo de retroceso.
43
Gráfico 1.3
Indicador de actividad − Sector Construcción
Saldo neto
100
50
0
−50
1995
−100
I−95 II
III
1996
IV I−96 II
1998
1997
III
IV I−97 II
III
IV I−98 II
1999
III
IV I−99 II
III
Fuente: FUSADES, Encuesta Dinámica Empresarial.
Algunos observadores han señalado la importancia de estudiar la naturaleza de
esta baja tasa de crecimiento: ¿se trata sólo de un ciclo coyuntural o se trata de
un fenómeno estructural? En el primer caso se trataría de una situación temporal
que se ha prolongado, después de la cual la economía recuperaría su tasa de
crecimiento anterior. Si se trata del segundo caso, el crecimiento se estaría
acomodando a una tasa de crecimiento normal más baja. En lo que a política
económica se refiere, si la depresión es coyuntural sería cuestión de tiempo para
recuperar el crecimiento y no habría necesidad de tomar medidas; si, por el
contrario, la depresión es estructural se debería comenzar a tomar algunas
medidas que incidan positivamente sobre la productividad25.
25
Esta discusión se retoma al final del Capítulo 3.
44
Gráfico 1.4
Indicador de ventas − Sector Comercio
Saldo neto
100
50
0
−50
1995
−100
I−95 II
III
1997
1996
IV I−96 II
III
IV I−97 II
1998
III
IV I−98 II
1999
III
IV I−99 II
III
Fuente: FUSADES, Encuesta Dinámica Empresarial.
Sobre el comportamiento más reciente de la economía han incidido, además de
los factores domésticos, dos factores internacionales: la disminución reciente de
los precios de los productos primarios y la crisis de Rusia y su contagio a Brasil.
En relación con los precios de los productos principales de exportación el Gráfico
1.5 y el Cuadro 1.5 muestran sus evoluciones.
Tanto el precio del café como del azucar cayeron significativamente durante 1998
y se han mantenido bajos durante 199926. Ambos productos redujeron sus precios
casi la mitad entre principios de 1998 y mediados de 1999. Indudablemente, este
impacto externo ha creado un efecto contractivo sobre la actividad económica y el
empleo, que se ha agregado a la ya deprimida economía.
26
El precio del café se recuperó notablemente durante el último trimestre de 1999.
45
La crisis financiera internacional puede haber provocado un efecto similarmente
contractivo. La crisis de Rusia de mediados de 1998 provocó una estampida de
los capitales financieros internacionales hacia puertos más seguros. Brasil se
contagió de la crisis casi inmediatamente y progresivamente otros países
latinoamericanos fueron también entrando en dificultades. El impacto externo de
la crisis financiera internacional disminuyó el potencial de crecimiento de América
Latina durante 1999, no obstante, al final, la reacción de la región a la crisis
internacional ha sido menos negativa de lo que se esperaba al principio del año:
inicialmente se había esperado una crisis significativa en la región, sin embargo, a
la altura del tercer trimestre se estimaba que América Latina cerraría el año
solamente sin crecimiento: −0.1%.
46
Gráfico 1.5
Precios promedios de café
(US dólar por quintal)
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
Ene
Feb
Mar
Abr
May
1998
Jun
Jul
Ago
1999
Fuente: Elaboración propia sobre la base de cifras del BCR.
Cuadro 1.5
Precios spot del mercado mundial No. 11 y Americano No. 14
para azúcar cruda, US$ Ctvs./Lb.
Año calendario
M eses
Contra to No. 11
1998
1999
Contra to No. 14
1998
1999
Ene
11.43
7.92
21.85
22.41
Feb
10.57
6.74
21.79
22.38
M ar
9.92
5.78
21.74
22.54
Ab r
9.3
5.15
22.14
22.57
M ay
8.86
4.75
22.31
22.66
Jun
7.92
5.6
22.43
22.61
Jul
8.58
5.67
22.66
22.65
Ago
8.45
6.21
22.21
22.69
Prom ed io
9.38
5.98
22.14
22.56
Fuente: United States Department of Agriculture (USDA) y
Asocia ción Azucarera de El Salvador
Tanto por el encarecimiento del crédito internacional como por la disminución de
la demanda externa proveniente de la región, la economía salvadoreña se vio
47
afectada negativamente por los efectos de la crisis financiera internacional. Es
importante tomar en cuenta la influencia del contexto internacional en la reducción
del crecimiento de la economía salvadoreña en 1999, porque indicaría que si la
economía
latinoamericana
Internacional para
responde
como
estima
el
Fondo
Monetario
el próximo año con un crecimiento de 3.5%, la economía
salvadoreña podría experimentar un empuje positivo de crecimiento a partir del
próximo año.
En los últimos años, por otra parte, la pérdida de dinamismo de la economía ha
puesto de manifiesoó algunas debilidades del desarrollo de sistema financiero
nacional. El auge de crecimiento de la primera mitad de la década permitió que
los bancos y financieras recién privatizadas explotaran la demanda de crédito de
una población ávida de consumo, así como las condiciones que facilitó la política
monetaria para expandir el crédito. La exacerbación de la competencia de los
bancos y financieras por crecer sacrificó la calidad de algunos de los préstamos
otorgados, resultado de una menor atención a las características de riesgo de las
carteras que se estaban conformando. La atención prestada a los créditos de
construcción, por ejemplo, condujo a que la solvencia de varios bancos y
financieras quedaran dependiendo de lo que ocurriera con este sector. Cuando
después de finales de 1994, como se indicó antes, el sector construcción entró en
dificultades, la cartera de varias instituciones financieras comenzó a deteriorarse.
Además, el deterioro de la economía en general, es decir, su pérdida de
crecimiento, afectó las carteras de algunos bancos y financieras, que se
encontraron con empresas industriales, comerciales, agrícolas y de servicios que
no podían pagar, con el consecuente crecimiento de la mora bancaria. El
deterioro del dinamismo económico también develó un par de fraudes financieros:
CREDICLUB y FINSEPRO en 1997. Más recientemente, como resultado en gran
parte de una cartera de créditos morosa con alto contenido de préstamos a la
construcción, el banco CREDISA comenzó a liquidarse a finales de 1998. Estas
experiencias pusieron en evidencia los problemas de transparencia bancaria y de
las precarias independencia y capacidad técnica de supervisión de la
48
Superintendencia del Sistema Financiero. El resultado positivo de estos
lamentables eventos ha sido la reformación de la Ley de Bancos que, finalmente
despúes de mucha discusión, ha sido aprobada por la Asamblea Legislativa, con
la cual se espera el fortalecimiento del sistema financiero salvadoreño.
El hecho importante es que muchos bancos en la actualidad se encuentran aún
con carteras deterioradas: la mora del sistema bancario pasó de 3% en el primer
trimestre de 1995 hasta 6.5% en el segundo trimestre de 1999. La dependencia
que ha mostrado el sistema bancario respecto al crecimiento de la economía,
señala que una economía real con mucha energía de crecimiento es condición
necesaria para la sanidad bancaria. Mientras la economía se encuentre sin esa
energía no es posible hablar de la estabilidad del sistema financiero.
Gráfico 1.6
Indicadores de calidad de activos crediticios
(En porcentajes)
7
6
5
4
3
2
1
0
I
II
III
1995
IV
I
II
III
1996
IV
I
II
III
1997
Resrv. de saneam./ Act. de riesrgo bruto
IV
I
II
III
1998
IV
I
II
III
IV
1999
Morosidad = Prést. venc./ Prét. brutos
Fuente: Elaborado con base en Informe del Boletín Estadístico, Bancos y Financieras,
Superintendencia del Sistema Financiero, varios años.
Otro resultado relevante de finales de la década fue la privatización de las distribuidoras de energía
eléctrica a principíos de 1998 y de ANTEL a mediados del mismo año. La privatización de las
telecomunicaciones debe destacarse porque, como se indicó antes, el ejecutivo había identificado
la construcción de un moderno sistema de comunicaciones como la pieza clave para integrar el
49
país a los mercados internacionales. Los sucesos posteriores a la privatización de ANTEL han
mostrado el empuje de la competencia en ese sector cuando está en manos del sector privado. La
competencia desatada en el mercado de los celulares ilustra los potenciales de la privatización: el
número de celulares creció desde menos de 50,000 unidades en 1998, año de la liberalización del
sector de telecomunicaciones, hasta 360,000 a mediados de 1999, una cifra muy cercana a las
400,000 líneas telefónicas fijas que existía en 199827. Aún nos encontramos a gran distancia de
poseer un sistema de comunicaciones de clase mundial, pero la liberalización de las
telecomunicaciones es un avance importante que crea expectativas optimistas en esta dirección.
3 Del auge a la desaceleración
El primer quinquenio de la presente década fue un período de recuperación económica de América
Latina y particularmente de Centroamérica. La demanda de importaciones proveniente de los
socios centroamericanos impulsó la inversión privada y la recuperación de la producción
salvadoreña. También la estabilidad política que se logró después de la firma de los acuerdos de
paz y las expectativas de la sociedad contribuyeron a este resultado. El gráfico siguiente muestra
las evoluciones del crecimiento económico y de la inversión privada en los noventa.
Gráfico 1.7
Crecimiento real de la economía e inversión privada
8
20
7
6
15
5
4
10
3
2
5
1
0
0
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Crecimiento
Inversión
Fuente: Consejo Monetario Centroamericano (1998).
Desde casi estancamiento, con un crecimiento muy reducido en 1989, la
economía comenzó a crecer gradualemente en los siguientes dos años hasta
alcanzar niveles superiores a 7% en 1992 y 1993. Aunque inferior que en los dos
27
SIGET y compañías telefónicas
50
años anteriores, en 1994 y 1995 el crecimiento continuó siendo no inferior a 6%,
pero declinó rápidamente en los siguientes años, hasta terminar en 1996 en 1.8%.
La expectativa para 1999 es que la economía crezca sólo 2.0%.
Al auge de la economía en el primer quinquenio y la desaceleración con que inició
el segundo quinquenio, correspondió también una evolución similar en la inversión
privada. A lo largo del primer quinquenio la inversión privada fue elevándose
rápidamente hasta alcanzar un máximo de 15 puntos porcentuales del PIB en
1995, para luego decaer a sólo 12.5 puntos en 1996. No hay duda, entonces, que
el rápido crecimiento de los primeros años de los noventa obedece a una
renovación muy positiva de las expectativas de los inversionistas. El contexto de
esos años, que describimos antes, contribuyó a formar las expectativas que
indujeron a los empresarios a elevar el nivel de inversión en los primeros años de
la década.
La estructura sectorial del crecimiento experimentado con las reformas
económicas cambió
significativamente; su evolución se puede apreciar en el
siguiente cuadro.
51
Cuadro 1.6
Estructura sectorial del crecimiento
(Porcentaje de crecimiento)
Agric ultura
Ind ustria
1
Construc c ión
Com erc io
Fina nc ieros
1991
−0.3
5.9
10.3
7.0
−3.7
1992
8.0
9.9
6.4
11.5
21.4
1993
−1.4
8.3
8.3
6.4
10.7
1994
−2.4
7.4
11.5
8.6
20.2
1995
4.5
6.9
6.1
9.9
16.4
1996
1.3
1.7
2.7
0.4
2.7
1997
0.5
8.0
5.1
2.2
12.7
1998
−1.9
8.0
4.4
0.8
6.4
1: La ind ustria inc luye los servic ios ind ustria les d e ma q uila . Estima d os p rop ios d el
c rec imiento de la ind ustria exc luyend o los servic ios p or m a q uila son los sig uientes:
1991=5.6%; 1992=8.9%; 1993=3.7%;1994=5.5%; 1995=5.0% y 1996=2.2%. Tómese nota
d e la c onsid era c ión sob re la ta sa rep orta d a d e c rec imiento sec toria l d e 1993 en
la Re vista d el Ba nc o Centra l d e Reserva .
Fuente: Revista Trimestral del Banco Central de Reserva.
Primeramente, nótese el estancamiento del sector agrícola, el cual, exceptuando
un fuerte crecimiento en 1992 y un crecimiento un poco menor del promedio de
toda la economía en 1995, mostró en todos los años de los noventa más bien un
comportamiento contractivo.
El sector industria, por su parte, mostró un crecimiento bastante significativo
durante los noventa, pero gran parte de su crecimiento se debió al fuerte
crecimiento que experimentaron los servicios de maquila a partir de 1993. Cuando
se deducen esos servicios de la industria, los resultados muestran que la industria
creció fuertemente en 1991 y 1992, pero que a partir de entonces su crecimiento
estuvo por debajo del crecimiento promedio de toda la economía. Estas cifras se
encuentran en la nota 1 del cuadro anterior. No obstante, el sector industrial
experimentó un crecimiento importante a lo largo de la década, y, al igual que los
restantes sectores, perdió su impulso en 1996.
52
Los sectores que sí impulsaron el crecimiento en el primer quinquenio de los
noventa fueron: la construcción, el comercio y los servicios financieros. Todos
ellos crecieron por arriba del promedio del crecimiento de la economía,
exceptuando el comercio en 1993. En este sentido es facil ver que fueron estos
sectores los que impulsaron la economía en los noventa. Esto se corresponde con
el contexto en que se desarrolló la actividad económica en esos años. La
liberalización financiera impulsó el crecimiento bancario; la apertura de la
economía fomentó el comercio, particularmente de las importaciones; y el flujo de
recursos externos, y su mayor intermediación por una banca privada en
expansión, facilitó la construcción, especialmente de viviendas. Nótese que fue el
sector construcción el primero que mostró agotamiento en 1995 y que fue el más
afectado en 1996.
Gráfico 1.8
Participación de los sectores en PIB
(Precios constantes)
1990
Admón. Públic a
7.6%
3.6%
Servic ios*
19.8%
Comerc io
15.7%
1998
Admón. Públic a
5.6%
Construc c ión
3.8%
Otros
13.5%
Agric ultura
17.7%
Servic ios*
20.0%
Comerc io
19.3%
Industria
22.1%
Otros
16.0%
Agric ultura
12.4%
Industria
22.9%
* Servic ios exc luye alquiler d e vivienda
Fuente: Banco Central de Reserva
Por otra parte la estructura de la demanda también cambió significativamente en
los años analizados. El Cuadro 1.7 es ilustrativo del comportamiento de la
economía salvadoreña en los años noventa.
53
Las cifras cuentan una historia muy particular de la evolución de la economía
salvadoreña. El flujo de remesas familiares y donaciones oficiales (transferencias)
le ha permitido al país disponer de un ingreso nacional (ingreso nacional bruto)
muy por encima de su producto (PIB). Este excedente fue aumentando desde 8%
en 1990 hasta 14% en 1994, y desde entonces declinó gradualmente. De esta
manera, el consumo ha podido representar cerca de todo el producto y aún dejar
recursos para el ahorro (ahorro nacional bruto). Por otra parte, la absorción del
país (consumo + inversión) ha sido muy superior a su producción. En 1990, se
absorbió el 113% del producto, resultado de un consumo de 99% y una inversión
de 14%. La absorción fue aumentando hasta un máximo de 116% en 1995 y a
partir de ese año declinó ligeramente.
Cuadro 1.7
Cuenta de ingreso y producto nacional
(Coeficientes del PIB)
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Consumo
0.99
0.98
0.98
0.96
0.96
0.96
0.98
0.96
0.96
Inversión
0.14
0.15
0.19
0.19
0.20
0.20
0.15
0.15
0.17
Exp ortac iones
0.19
0.17
0.16
0.19
0.20
0.22
0.21
0.24
0.23
Importa c iones
0.31
0.31
0.32
0.34
0.35
0.38
0.34
0.35
0.36
PIB
1.00
1.00
1.00
1.00
1.00
1.00
1.00
1.00
1.00
Transferenc ia s má s pnfx
0.09
0.15
0.17
0.16
0.17
0.16
0.13
0.13
0.13
Ingreso nac ional bruto
1.05
1.10
1.13
1.13
1.14
1.14
1.11
1.11
1.12
Ahorro nac ional bruto
0.05
0.12
0.16
0.17
0.19
0.17
0.13
0.15
0.16
Fuente: Cálculos propios con base en datos a precios corrientes de la Revista Trimestral, varios años. Banco Central
de Reserva.
La contrapartida del exceso de absorción es el déficit de las exportaciones netas
(exportaciones − importaciones). El cuadro muestra el exceso de importaciones
en relación a las exportaciones. Esa brecha se fue ampliando en la medida que
avanzó el quinquenio. El déficit de exportaciones netas, al igual que el exceso de
absorción sobre el producto, pasó de 13% en 1990 a 16% en 1995.
54
A pesar del elevado déficit de exportaciones netas, el ahorro externo ha sido
relativamente bajo: de 4% en 1990 pasó a 1% en 1994, aunque luego creció
ligeramente. Esto ha sido posible porque como ya indicamos, las remesas y las
donaciones recibidas han permitido un elevado consumo y, a la vez, un ahorro
nacional creciente en la primera parte de la década, que ha permitido financiar la
mayor parte de toda la inversión.
El último aspecto que se observa en el cuadro anterior, que ha sido destacado por
varios autores28, es el bajo ahorro interno. El ahorro interno viene a representar el
esfuerzo de ahorro a partir de lo producido internamente; en contraste, el ahorro
nacional es el esfuerzo de ahorro a partir del ingreso nacional, el cual incluye las
remesas y donaciones. El esfuerzo interno representó solamente el 1% en 1990 y
gradualmente aumentó en los siguientes años a 4%. El bajo esfuerzo de ahorro
interno es la contrapartida natural de un exceso de consumo en relación a lo
producido. En el capítulo 3 se analiza con más detalle el tema del ahorro interno.
Finalmente, vale la pena destacar que a pesar de que el país ha contado con un
flujo neto de recursos externos en forma de transferencias unilaterales, el tamaño
del ahorro nacional ha sido bajo, aunque aumentó durante el quinquenio. La tasa
de ahorro nacional ha sido muy similar a su tasa histórica y a la tasa de ahorro de
los países latinoamericanos, exceptuando Chile.
4. Una década de estabilidad macroeconómica
Para hacer sostenible la estrategia de crecimiento liderada por las exportaciones,
el programa económico que se aplicó a partir de 1989 tuvo un importante
componente de estabilización; como ya se indicó, buscaba liberalizar el tipo de
cambio, reducir la inflación, eliminar el déficit fiscal e impulsar el ahorro. La
evolución del tipo de cambio se muestra a continuación.
28
Segovia (1995) y Rivera Campos (1994)
55
Gráfico 1.9
Evolución del Tipo de Cambio
1989−1998
10
8
6
4
2
0
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Oficial
Interbanc
Casa de cambio
M. Negro
Fuente: Fondo Monetario Internacional y Consejo Monetario Centroamericano (1998).
En 1989 existían tres precios para el tipo de cambio: el oficial, garantizado por el
Banco Central, el interbancario y el del mercado negro, con valores diferentes;
oficial estaba establecido en ¢5.00, el interbancario promedió el año ¢5.48 y en el
mercado negro se estableció en ¢5.96 en promedio. En septiembre, la última cifra
disponible en el mercado negro, muestra un tipo de cambio de ¢6.42. Lo
importante es destacar que la política cambiaria que se siguió y que consistió en
la aplicación de las medidas que antes se indicaron, llevaron a eliminar el
mercado negro y a provocar la convergencia de los tipos de cambio vigente.
Todavía en 1990 los tres tipos existentes diferían, siendo el establecido en las
recién inauguradas casas de cambio el más alto. La convergencia total ocurrió en
1991. A partir de allí prácticamente el tipo de cambio ha permanecido igual en los
tres mercados, como resultado de la política cambiaria.
El segundo aspecto que destaca en la evolución del tipo de cambio es la
congelación que ocurrió a partir de 1993. Ciertamente, como muestra el gráfico
56
anterior, el tipo de cambio flotó libremente, con poca intervención del Banco
Central, entre mediados de 1989 y finales de 1992 −en noviembre de 1992 el tipo
de cambio en las casas de cambio promedió ¢8.99 a la compra−, a partir de 1993,
sin embargo, la política cambiaria optó por la intervención del Banco Central para
estabilizar el dólar en un precio relativamente fijo: ¢8.72 a la compra y ¢8.79 a la
venta.
¿Cuál fue la causa de este cambio de política? Parece ser que la respuesta está
en los recursos externos que fluyeron crecientemente al país. El cuadro siguiente
muestra el comportamiento de las remesas familiares entre 1989 y 1993 en
millones de dólares, en porcentaje de PIB y en tasa de crecimiento:
Cuadro 1.8
Evolución del flujo de remesas familiares
M illones
d e US$
Porc enta je
d el PIB
Porc enta je
de
c rec imiento
1989
1990
1991
203.0
321.9
517.6
4.1
6.3
8.8
4.8
58.6
60.8
1992
1993
1994
1995
1996
685.3
790.6
964.3
1,061.3
1,086.6
10.4
11.4
11.9
11.2
10.4
32.4
15.4
22.0
10.1
2.4
1997
1,199.5
10.7
10.4
1998
1,338.3
11.3
11.6
Fuente: Fondo Monetario Internacional (1998).
La evolución de las remesas familiares muestra que entre 1990 y 1992 se dio una
fuerte expansión del flujo que ingresó al país29. En 1990 y 1991, por ejemplo, las
remesas crecieron 58% y 61%, respectivamente. Aún en 1992 las
remesas
crecieron 32%, lo cual significa que en 1992 se recibió un monto de remesas de
más de 3 veces del de 1989, cuando la política cambiaria se diseñó. Mientras en
1989 las remesas representaban solamente el 4% del PIB, en 1992 habían
29
Es posible que la cifra de remesas familiares en los ochenta esté subestimada, debido tanto a los métodos
de medición como a la canalización de dólares hacia el mercado negro. La primera estimación de las
remesas familiares la realizó Segundo Montes a mediados de los ochenta
57
ascendido a 10%. Este flujo ampliado expandía el ingreso nacional precisamente
en 10% respecto al producto nacional. Indudablemente, este fenómeno llevó a
repensar la política cambiaria y finalmente a su modificación. En efecto, a partir de
1993 el Banco Central desarrolló una política cambiaria más intervencionista. La
participación del Banco se realizó ya no sólo para eliminar las especulaciones
coyunturales, sino para mantener el tipo de cambio fijo. El objetivo del BCR a
partir de entonces fue estabilizar el tipo de cambio nominal en un valor fijo: ¢8.75
en promedio; para lo cual, el Banco Central sale, desde entonces, a vender
dólares cuando existe una deficiencia de dólares en el mercado en relación con
su demanda y a comprar, en caso contrario.
Este cambio de política, sin embargo, obligó a renunciar a algunos objetivos que
se habían establecido al formular el plan económico de gobierno. En verdad, al
congelar el valor del dólar en un ambiente de mayor inflación que la internacional
se encarecieron las exportaciones salvadoreñas, con lo cual se volvieron menos
competitivas, en contradicción con la estrategia de crecimiento liderado por las
exportaciones planteada en la primera parte de la década,.
Pero el combate a la inflación al apoyarse en el anclaje del tipo de cambio,
comenzó a tener éxito notable después de 1992, como se muestra en el gráfico
siguiente:
58
Gráfico 1.10
Evolución de la inflación
1989−1998
25
Porcentaje
20
15
10
5
0
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Fuente: Banco Central de Reserva y Consejo Monetario Centroamericano.
El gráfico es elocuente por sí mismo. Hay varias cosas que se desprenden de él.
La primera, que la inflación en El Salvador durante los noventa siempre fue lo que
puede llamarse inflación moderada; la segunda, que desde 1989 existió una
tendencia de la inflación a converger hacia el nivel internacional, que se encuentra
promediando 2%. A estos dos resultados contribuyó el tipo de política cambiaria
que ha predominado en El Salvador desde 1993, pues exceptuando el período
que va de mediados de 1989 a finales de 1992 en que se dejó flotar el dólar, la
política cambiaria ha mantenido fijo el tipo de cambio. Lo que interesa destacar es
que el proceso de convergencia hacia la inflación de EEUU, aunque lento, alcanzó
su objetivo en 1997.
El otro aspecto importante acá es que desde 1993 hasta 1996, el anclaje del tipo
de cambio representó un deterioro de la capacidad competitiva de las
exportaciones, provocado por el exceso de la inflación doméstica respecto a la de
EEUU. No obstante, a partir de 1997, se nos planteó una nueva situación en la
59
cual desapareció la apreciación cambiaria, en la medida que la inflación
descendió al nivel internacional. Este es un logro importante que debe destacarse,
ya que a su éxito contribuyó el haber anclado el tipo de cambio.
Si antes de 1997 se planteaba la necesidad de modificar la política cambiaria por
la apreciación real de la moneda que provocaba, hoy los parámetros son distintos,
pues ha desaparecido la apreciación en cuestión. El anclaje del tipo de cambio
nominal hoy es más plausible desde el punto de vista de la competitividad de las
exportaciones. En el Capítulo 2 se estudian las implicaciones que para la tasa de
interés real han tenido las remesas familiares, después que la inflación convergió
al nivel internacional.
En lo que a los equilibrios externos se refiere, consecuente con la apreciación real
de la moneda, debido al flujo abundante de recursos externos, el déficit de la
balanza comercial se fue ampliando rápidamente en los años noventa. Las
exportaciones
crecieron
muy
lentamente
y
las
importaciones
crecieron
rápidamente. El Cuadro 1.9 muestra la evolución de estas variables. Las
exportaciones comenzaron a recuperarse muy lentamente desde 1990, mientras
las importaciones crecieron muy rápidamente a lo largo de la década. Es este
comportamiento asimétrico el que explica el crecimiento rápido del déficit
comercial, el cual llegó a alcanzar 17% del PIB en 1995.
Lo que este elevado déficit indica es que la capacidad exportadora del país no
está acorde con su demanda importadora; en otras palabras, el elevado déficit
externo muestra que la absorción del país se encuentra muy por encima de la
capacidad productiva del país30. A lo largo de estos años, la sociedad salvadoreña
ha estado absorbiendo consumo e inversión en cantidad mayor a la que produce,
lo cual significa que ha estado viviendo por encima de sus capacidades
30
La ecuación que da cuenta de esta afirmación es la siguiente: Y−A = X−M. Si las importaciones (M) son
superiores a las exportaciones (X), necesariamente la absorcion (A) excede al producto del país (Y). La
absorción se define como la suma del consumo y las inversiones privada y pública.
60
productivas. Esto se ha hecho a costa de mantener un déficit externo de igual
magnitud.
Cuadro 1.9
Evolución de la balanza comercial (Mercancias)
Millones de dólares
1
Défic it % d el PIB
Exp orta c iones
Imp orta c iones
Défic it
1988
608.8
1,006.9
398.1
8.5
1989
1990
1991
497.5
582.2
588.0
1,161.3
1,262.5
1,315.0
663.8
680.3
727.0
13.4
13.3
13.7
1992
597.5
1,587.8
990.3
16.6
1993
1994
1995
1996
1997
1998
742.0
818.9
1,005.4
1,024.3
1,349.2
1,245.8
1,774.6
2,094.4
2,642.1
2,480.8
2,757.5
2,926.0
1,032.6
1,275.5
1,636.7
1,456.5
1,408.3
1,680.2
14.9
15.8
17.2
14.0
12.6
14.2
1: Pa ra el c á lc ulo d el PIB en d óla res se ha n usa d o los siguientes tip os d e
c a mb io: 1991: ¢8.02; 1992: ¢8.37; 1993: ¢8.70; a p a rtir d e 1994: ¢8.75. (Ver
Revista s d el Ba nc o Centra l d e Reserva )
Fuente: Años 1989 y 1990: FMI (1995); Años 1991−1998: Consejo M oneta rio
Centroa meric a no (1998)
Ningún país puede permanecer en estas condiciones por mucho tiempo. El caso
de El Salvador es singular, pues las transferencias unilaterales31 que ha estado
recibiendo le han permitido mantener esta situación sin enfrentar una crisis
externa de divisas. El Cuadro 1.10 muestra la evolución del déficit externo, de las
transferencias unilaterales y de la cuenta corriente32.
La primera característica que destaca en el Cuadro 1.10 es la sustitución que
ocurrió a partir de 1989 de transferencias unilaterales oficiales (donaciones) por
privadas (remesas familiares en su mayoría). Obsérvese que de 1988 a 1991 las
donaciones
se habían reducido a la
mitad, hasta ser, prácticamente,
insignificantes en 1996. También nótese que en el mismo período (1988−1991)
las remesas se habían más que duplicado y continuaron creciendo hasta alcanzar
31
Las transferencias unilaterales están constituidas por las remesas familiares y las donaciones oficiales. Se
les llama transferencias unilaterales por que constituyen un flujo en una sola dirección, pues no les
corresponde un producto en contraparte, como ocurre en una transacción comercial.
32
La cuenta corriente es el déficit externo de mercancías, servicios y renta, sumado a las transferencias
unilaterales y su monto muestra la demanda de ahorro externo.
61
un máximo histórico de 12.5% en 1995 y luego también en 1998. Como resultado
de esa sustitución, el total de transferencias con que ha contado El Salvador
desde 1988 supera el 10% del PIB. Ha sido este flujo de transferencias el que le
ha permitido al país mantener déficit externos elevados −el déficit externo se
elevó hasta 18% en 1992− y no tener dificultades en la cuenta corriente. Como se
ve en el cuadro 1.10, el déficit en la cuenta corriente más alto ocurrió en 1989,
pero en general se ha mantenido abajo de 3%. En 1994, por ejemplo, el déficit
externo ascendió a 16.1% y la cuenta corriente casi cerró en equilibrio.
Cuadro 1.10
Evolución de la cuenta corriente
(Porcentaje
del PIB)
1
Défic it exte rno
Tra nsf. Ofic .
Tra nf. Priv.
Défic it C.C .
1988
1989
1990
1991
9.8
14.1
13.8
15.8
6.1
5.7
4.4
3.3
4.7
4.8
6.8
10.2
−1.1
3.7
2.6
2.2
1992
1993
1994
1995
1996
1997
18.2
16.2
16.1
17.2
13.8
11.8
3.8
3.2
3.5
2.0
0.6
0.5
11.9
11.8
12.4
12.5
11.5
11.7
2.5
1.2
0.2
2.7
1.6
−0.9
1998
12.7
0.3
12.5
0.7
2
1:Co mp rende el d éfic it d e b ie nes, se rvic ios y re nta
2: El d éfic it e n c uenta c orriente resulta d e resta r la s tra nferenc ia s ofic ia les y
p riva d a s d el d éfic it externo (sig no nega tivo signific a supe rá vit)
Fuente: Años 1989−1990, FMI (1995); Años 1991−1998 c a lc ula d o c on b a se en
Consejo Mo neta rio Centro am eric a no (1998)
El flujo de recursos, pues, le ha permitido a la economía operar por varios años
con una absorción −consumo más inversión− mucho mayor que su producción, y
mantenerse libre de problemas de endeudamiento externo creciente, al mismo
tiempo que se mantiene la estabilidad del tipo de cambio. No hay duda que ante
la ausencia de estas transferencias la capacidad con que la política económica ha
mantenido la estabilidad cambiaria habría sido muy distinta.
62
Por otra parte, el control del déficit fiscal constituyó uno de los objetivos más
importantes del programa de estabilización en los noventa. Ciertamente, como ya
observamos al inicio de este capítulo, varias reformas se llevaron adelante en
términos de simplificación tributaria y fiscalización. El Cuadro 1.11 muestra la
evolución del ahorro corriente, del déficit fiscal antes de donaciones y del déficit
fiscal incluyendo donaciones.
El primer punto importante que destaca del Cuadro 1.11 es que después de un
descenso rápido del déficit en 1990, éste volvió a elevarse rápidamente, y en
1992 había vuelto al nivel de 1989. A partir de ese año el déficit comenzó
sistemáticamente a disminuir. A este resultado contribuyó el aumento del ahorro
corriente, el cual en 1995, por ejemplo, llegó a representar un poco más de 3
puntos porcentuales del PIB. El aumento del ahorro del Sector Público No
Financiero fue suficiente para provocar la reducción del déficit fiscal a partir de
1992, a pesar de la disminución rápida de las donaciones oficiales después de
firmados los acuerdos de paz en 1992.
Cuadro 1.11
Evolución de las cuentas del Sector Público No Financiero
(Porcentaje del PIB)
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Impuestos
7.6
8.1
9.5
9.6
10.3
10.9
12.0
11.2
11.0
11.1
Ga stos c orrientes
11.8
11.4
14.8
13.9
13.6
14.0
13.9
15.5
13.8
14.5
Inversión Fija
Ahorro corriente
3.9
2.1
3.8
6.2
4.3
3.9
3.6
4.2
3.7
3.7
1
−1.5
−0.3
−0.8
0.2
0.8
2.0
3.2
1.8
1.9
1.1
Déficit exc luyendo donac iones 2
5.8
2.5
4.9
6.5
3.6
2.0
0.9
2.6
2.0
2.1
Déficit incluyendo donac iones 2
4.2
0.4
2.8
4.6
1.6
0.6
0.1
2.5
1.8
2.0
1: Valores negativos ind ica n desahorro
2: Valores positivos ind ica n déficit
Fuente: 1989−1990, FMI (1995); 1991−19998, calculados con base en Consejo Monetario Centroamericano (1998).
El aumento del ahorro corriente ocurrió como resultado del aumento de la carga
tributaria que entre 1989 y 1995 aumentó más de 4 puntos porcentuales, mientras
que el gasto corriente aumentó en el mismo período sólo un poco más de un
punto porcentual.
63
Llama la atención también el hecho que los gastos corrientes en lugar de
reducirse durante el período en que se aplicó el programa de estabilización, más
bien aumentaron y que en 1998 éstos fueran mayores, como porcentaje del PIB,
que en 1989. En efecto, mientras que en 1989 los gastos corrientes del gobierno
sólo representaban el 11.8% del PIB, en 1998 representaban el 14.5%. Aunque
los grandes aumentos de 1991 y 1996 se deben al pago de las salarios por los
decretos de retiros voluntarios de empleados públicos que se aplicaron en esos
años, los datos muestran que el gasto del sector público ha tenido la tendencia a
aumentar en relación con la producción interna de la economía, a pesar de que
uno de los más importantes objetivos del programa de reformas que se inició en
1989 fue reducir el tamaño del estado en la economía.
Este hecho es importante porque 1995 constituye un año de inflexión en el control
del déficit fiscal, no sólo porque después de ese año, y consistente con la
desaceleración económica, los gastos corrientes aumentaron y los ingresos
tributarios disminuyeron33.
En general, la evolución de las variables macroeconómicas en los noventa nos
muestra que el programa de estabilización tuvo relativo éxito, aunque para ello se
sacrificaron algunos objetivos que se plantearon inicialmente, como fue el
impulsar un crecimiento liderado por las exportaciones. El tipo de cambio nominal
se estabilizó, la inflación convergió hacia la inflación internacional muy
gradualmente, lo cual provocó un continuo deterioro de la capacidad competitiva
de las exportaciones. No obstante, en 1997, con un nivel inflacionario similar al
internacional, se puede argumentar que la política antiinflacionaria alcanzó su
objetivo y que no hay motivos para que la moneda continúe apreciándose en
términos reales. Las exportaciones, sin embargo, acumularon una pérdida de
competitividad entre 1990 y 1997, a través de la apreciación real de la moneda
33
Esta disminución en la carga tributaria está asociada a la pérdida de crecimiento que experimentó la
economía a partir del segundo semestre de 1995.
64
que ascendió al 29%34. La pérdida de competitividad de las exportaciones
aparece, de esta manera, como el principal costo de la estabilización
macroeconómica. Asimismo, el esfuerzo excesivo por bajar la inflación al nivel
internacional ha provocado una intensa política de esterilización que ha
mantenido elevadas las tasas de interés nominales. Las altas tasas de interés que
se resisten a bajar a pesar de la disminución de la inflación, que ha significado
para la economía nacional altos costos reales de los recursos financieros, ha ido
ahogando la capacidad de crecimiento de la economía, al implicar costos mayores
para la producción. Así, el alto costo del crédito, y su efecto depresivo sobre la
inversión, aparece como el segundo costo de la estabilización macroeconómica35.
El análisis de la evolución económica ha mostrado, sin embargo, que ésta no se
encuentra
libre
de
dificultades.
La
gran
amenaza
de
la
estabilidad
macroeconómica alcanzada es el déficit fiscal. El reto hacia adelante se encuentra
en el fortalecimiento de las finanzas públicas, que permita recuperar rápidamente
el equilibrio fiscal.
Conclusiones
El Salvador ha finalizado un período que podríamos caracterizar como una
década de cambios. Algunos de los cuales han sido de naturaleza política y otros
de naturaleza económica. Estos cambios, que se han operado en un contexto de
globalización de las economías, han contribuido a conformar los dinamismos
actuales del funcionamiento económico. Los dos cambios más importantes que se
observaron en la década fueron, por un lado, la aplicación del programa de
reformas económicas de principios de la década; y, por el otro, la firma de los
Acuerdos de Paz de enero de 1992, que propició la estabilidad política, condición
necesaria de un buen desenvolvimiento de la actividad económica.
34
35
Ver capítulo 2
Ver Capítulo 2
65
El programa de reformas económicas y la firma de los Acuerdos de Paz se dieron
en un contexto caracterizado por tres elementos: coincidencia de propósitos entre
el sector privado y la nueva administración gubernamental; reactivación de las
economías centroamericanas después de los conflictos políticos de la región; y
aumento del flujo de recursos externos, en forma de remesas familiares, que
facilitó el financiamiento externo de la economía.
El programa económico estaba construido alrededor de una estrategia de
crecimiento liderado por las exportaciones y estaba constituido por un paquete de
estabilización macroeconómica −disminución de la inflación, flotación del tipo de
cambio y reducción del déficit fiscal− y por un paquete de reformas económicas
−la reforma financiera, la reforma fiscal y la reforma comercial.
Los logros del programa son mixtos. La flotación del tipo de cambio se abandonó
a finales de 1992 y se intensificó la intervención del Banco Central en el mercado
cambiario para estabilizar el tipo de cambio nominal. Este cambio de política, por
un lado, limitó el potencial de la estrategia de crecimiento liderado por las
exportaciones, debido a la pérdida de competitividad que provocó tal medida, y
por el otro, facilitó que la política monetaria fuera exitosa en disminuir la inflación
hasta alcanzar la tasa internacional en 1997, después de varios años de esfuerzo
antiinflacionario. El déficit fiscal, por su parte, tendió a disminuir en el primer
quinquenio, como resultado de la aplicación de las políticas de estabilización; no
obstante, desde 1996 los logros en materia fiscal se han revertido y hoy la
cuestión fiscal se ha convertido en el eslabón más frágil de la estabilidad
macroeconómica.
Las reformas económicas también avanzaron significativamente. La reforma
financiera se aplicó rápidamente, privatizando la banca e introduciendo algunas
reformas sustantivas a la supervisión y regulación del sistema financiero. La
banca privatizada se constituyó en un fuerte impulsor del crecimiento financiero
en el país. Algunos problemas, sin embargo, preocupan en torno a la banca. El
66
rápido crecimiento se hizo, en algunos casos, con elevados riesgos, que han
deteriorado la cartera de algunos bancos desde 1997. Por otra parte, aunque la
inflación ha disminuido, las tasas de interés real se han mantenido elevadas e
incluso aumentado, lo cual no contribuye a impulsar la inversión y el crecimiento.
La reforma comercial se aplicó de inmediato a principios de la década y creó un
torrente de importaciones que elevó extremadamente el déficit de la balanza
comercial. La economía, sin embargo, no experimentó dificultades en su balanza
de pagos, pues las remesas financiaron aquel déficit. La coincidencia de
propósitos de principios de la década permitió que la rebaja arancelaria no fuera
cuestionada por los sectores económicos; a medida que la década ha avanzado,
sin embargo, algunos sectores han comenzado a cuestionar el grado de apertura
alcanzado.
La reforma fiscal se aplicó con fuerza asimétrica. Un logro importante fue la
simplificación de la estructura tributaria, reduciendo la diversidad de impuestos de
antes de los noventa a sólo tres tributos: IVA, renta y aranceles. El ajuste de la
carga tributaria ha sido poco. Aún en 1999 se encontraba abajo de 11%, siendo
una de las más bajas de América Latina. Por el lado del gasto, es poco lo que se
ha hecho. No obstante, la privatización de varias instituciones autónomas,
particularmente de ANTEL, ha constituido un progreso importante.
En la actividad real, después de una explosión de crecimiento entre 1992 y 1994,
en que la economía creció a tasas no menores de 6%, el crecimiento de la
producción y el empleo se ahogó a partir de mediados de 1995. La economía
todavía no ha revertido esta depresión del crecimiento. El crecimiento lento de la
economía ha estado determinado por la recesión que han experimentado desde
1995 la construcción y el comercio. La agricultura, afectada desde los ochenta por
la crisis política y la reforma agraria, mantiene su tendencia recesiva de largo
plazo.
67
Cuatro grandes temas se identifican en este capítulo que determinan la dinámica
actual de la economía salvadoreña. El primero es el mal holandés que provoca la
entrada de remesas familiares; el segundo, la baja tasa de ahorro de la economía
y el auge del consumo; el tercero, la sostenibilidad del crecimiento de la economía
y el desafío de la pobreza. A esos temas se dedican los siguientes capítulos.
68
APENDICE
La aplicación del programa de estabilización y ajuste estructural en los
primeros años
El programa de estabilización y ajuste estructural comenzó a ser aplicado desde
que la nueva administración tomó posesión en julio de 1989.
2.1 La aplicación de la política cambiaria
En el área cambiaria se estableció a principios de 1990 un único mercado
bancario para todas las transacciones, lo cual permitió que el tipo de cambio
comenzará inmediatamente a flotar hacia arriba; se aprobó la Ley de Casas de
Cambio de Moneda Extranjera;
y en 1991 se derogó la Ley de Control de
Transferencias Internacionales, con lo cual se eliminaron los controles de cambio.
No obstante que después de enero de 1990 el dólar se dejó flotar, en los meses
posteriores el BCR intervinó para evitar el ascenso observado, lo cual como indica
CENITEC36, provocó que FUSADES afirmara que "La recuperación económica no
tendría lugar a menos que el BCR intervenga en el mercado de divisas para
ordenar y suavizar la trayectoria del tipo de cambio a un nivel realista, no para
impedir que esto suceda"37. Esto a su vez obligó al BCR a informar que no
volvería a interrumpir la libre flotación de la divisa.
Este hecho es importante destacarlo porque muestra que el BCR desde temprano
ya se veía inducido no a regular las especulaciones sobre la moneda, sino a
intervenir en el mercado cambiario para evitar el ajuste del valor del dólar según el
juego de la oferta y la demanda de dólares. Finalmente, después del ascenso que
mostró el dólar entre julio y septiembre de 1992, cuando el dólar llegó a valer
cerca de ¢9.35, la política del BCR se definió por un anclaje del tipo de cambio en
36
CENITEC (1990)
FUSADES (1990)
37
69
¢8.75 por dólar, donde se ha mantenido hasta la fecha, interviniendo no para
modificar las fluctuaciones inespereadas del dólar, sino para mantenerlo anclado
en el valor indicado, ya como una estrategia antiinflacionaria.
2.2 La liberalización de las tasas de interés
La liberalización de las tasas de interés fue un proceso gradual. El proceso
consistió en ir ajustando la tasa de interés básica pasiva (la tasa que se paga por
los depósitos a 180 días: TIBP) para mantenerla un determinado número de
puntos porcentuales por arriba de la inflación, e ir simultáneamente ajustando la
tasa de interés básica activa (la tasa que se paga por los créditos: TIBA),
igualmente, por un número definido de puntos porcentuales por encima de la
TIBP. Así, por ejemplo, entre enero y julio de 1991 se ajustó semestralmente la
TIBP a la inflación semestral anualizada y se estableció para la TIBA un margen
de 4 puntos porcentuales arriba de la TIBP. Entre julio y septiembre de ese año la
TIBP se fijo un punto porcentual arriba de la inflación anual y el margen se elevó a
5 puntos porcentuales.
En marzo de 1992 todos los tipos de interés habían sido liberalizados. El BCR
también estableció un tipo de interés uniforme para todos los créditos a corto
plazo, excepto para líneas a microempresas, sector agrario reformado y líneas de
crédito externas. En julio de 1992, se liberalizaron los tipos de interés para los
depósitos en moneda extranjera. Además, el BCR elevó gradualmente la tasa de
redescuento por arriba de la TIBP.
Nótese que al momento de plena libaralización de las tasas de interés, en primer
lugar, ya se había logrado establecer por medio de la regulación del BCR una
tasa de interés real positiva, que era un objetivo de la liberalización financiera, en
segundo lugar, cuando se liberalizaron plenamente las tasas de interés, la política
cambiaria ya había anclado el dólar en ¢8.75.
70
Con el establecimiento de la ventanilla de redescuento unificada (VRU) en marzo
de 1992, destinada a financiar actividades de corto plazo en el sector
agropecuario, el Banco Central de Reserva cesó de asignar cuotas crediticias por
actividad económica. Bajo esta nueva figura, a cada intermediario se le adjudica
un monto global− según su nivel de depósitos− a fin de permitir mayor autonomía
en la administración de fondos. Las operaciones de redescuento fueron
clausuradas en julio de 1994
En diciembre de 1991 el BCR creó la ventanilla de liquidez automática (VLA), para
financiar entidades con problemas de liquidez a un tipo de intrerés por arriba del
de mercado. Actualmente, cada Banco tiene acceso automático a este crédito en
tres tramos sobre sus depósitos en encaje legal: 5% a un interés de la TIBP más
10 puntos porcentuales; siguiente 10% a la TIBP más 20 puntos porcentuales; y el
15% a la TIBP más 30 puntos porcentuales, lo cual, a la TIBP de este momento,
eleva el tercer tramo a cerca de 40%.
En julio de 1991 el BCR inicia las operaciones de mercado abierto con la
colocación de certificados de estabilización monetaria (CEM), mediante el
mecanismo de subasta. A partir de 1992 la creación de la Bolsa de Valores
permitió mayor fluidez en estas operaciones. Inicialmente, sólo intermediarios
financieros estaban autorizados para transacciones de CEM a un plazo de 30
días. Actualmente, los CEM han dado paso a los Certificados de Administración
Monetaria, CAM, además de que recientemente se han introducido los CAM en
dólares, conocidos como CAM−D. Los CAM se extienden para períodos que van
desde 28 días hasta 364 días y la fijación de la tasa de redescuento, así como la
asignación, se realizan por un proceso de subasta. Hoy los CAM pueden ser
negociados por los bancos e instituciones financieras no bancarias, compañías de
seguros e instituciones oficiales autónomas registradas en el BCR.
71
2.3 La política crediticia
La política crediticia, como ya indicamos, estaba orientada a reducir la
dependencia de las instituciones financieras de los recursos del BCR. Se creó el
Fondo de Crédito de Inversiones (FCI) para apoyar por parte del BCR al sector
privado en sus inversiones. Pero el objetivo era independizar al BCR del crédito al
sector privado, de tal forma que finalmente se creo en 1994 el Banco
Multisectorial de Inversiones (BMI), como una institución independiente del Banco
Central, para hacerse cargo del crédito para inversiones privadas, asumiendo la
línea del FCI. De esta manera, el BCR se dedicaría exclusivamente a la política
monetaria y tendría capacidad de incidir sobre la política crediticia solamente
mediante instumentos indirectos, como la tasa de encaje legal y las operaciones
de mercado abierto. El desarrrollo de las operaciones de mercado abierto se
facilitó por las aprobaciones por el BCR del Reglamento Interno de la Bolsa de
Valores y del Instructivo para la calificación e Inscripción de valores en la Bolsa,
en 1991.
2.4 La reforma fiscal
La reforma fiscal se inicia en 1990 con la revisión de impuestos sobre la renta, lo
que significó una reducción en las tasas y ciertas exenciones. Así, en 1991, con el
decreto ejecutivo No 9 se amplían los deducibles y se otorga una deducción del
50% sobre reinversiones en planta y equipo. En mayo se reforma la ley del
impuesto de papel sellado y timbres y en abril se introducen reformas a la ley de
impuetos sobre el patrimonio.
Los principales cambios en el impuesto sobre la renta tienen lugar en el primer
semestre de 1992. En primer lugar, diferentes tipos de ingreso personal se
agruparon en una sola base impositiva. En segundo lugar, el númeo de tramos se
redujo de 24 a 3, la tasa marginal máxima se rebajó de 60% a 30% y se
estableció una tasa efectiva máxima del 25%. En tercer lugar, el ingreso mínimo
72
gravable se incrementó, eliminándose cerca del 40% de contribuyentes
asalariados. En cuarto lugar, una escala progresiva sobre el impuesto a
sociedades se reemplazó por una única tasa de 25% de ingresos en exceso de
¢75,000.00. En quinto lugar, se eliminó la doble tributación sobre beneficios,
mediante deducciones a dividendos. En sexto lugar, se instauró un sistema de
pagos mensuales− Para los trabajadores independientes, se estableció una tasa
de retención del 2%, en tanto que los ingresos de sociedades y profesionales se
gravan con una tasa del 1%.
En 1993 se abolió el impuesto sobre herencias debido a su alto costo de
recaudación e insignificante rendimiento y se enmendaron las disposiciones sobre
el impuesto a la propiedada sobre inmuebles.
Por el lado de los impuestos indirectos, el de timbres fue reemplazado a partir de
septiembre de 1992 con la introducción de una tasa del 10% de impuesto sobre el
valor agregado. Las exportaciones y ciertos bienes y servicios básicos −cereales,
leche, medicina, educación, salud, transporte público, servicios financieros,
electricidad y agua potable− quedaron exentos de dicho tributo. Asimismo, se
eximió a los contribuyentes con ventas inferiores a los ¢50,000.00 en el último año
antes de la entrada en vigencia y se abolió la mayoría de otros impuestos
indirectos, incorporándolos a la base impositiva del IVA. En junio de 1995 la
Asamblea Legislativa aprobó incrementar el IVA al 13%
Por el lado del gasto se eliminaron varias de las leyes de fomento fiscal y se
aplicó un programa de retiro voluntario en 1992. Este programa se repitió a finales
de 1995.
2.5 La privatización de la banca38
38
Esta sección está basada en Sorto (1992) y Liévano (1997)
73
En el segundo semestre de 1989 se evaluó el estado de la cartera de los bancos.
Las cartera D y E representaron el 37% de la cartera contabilizada y se
constituyeron reservas de saneamiento por un monto de 50% y 100%,
respectivamente. Con la aprobación de la Ley de Saneamiento y Fortalecimiento
de Bancos Comerciales y Asociaciones de Ahorro y Préstamo el 22 de noviembre,
se forzó nuevamente el incremento de las reservas de capital institucional hasta
alcanzar los ¢1700 millones. Con esta medida la posición patrimonial del sistema
pasó a −¢500 millones.
En noviembre de 1990 se creó el Fondo de Saneamiento y Fortalecimiento
Financiero (FOSAFFI), el cual realizó un cambio (swap) de cartera mala de los
bancos por bonos propios del BCR, saneando de esta manera la posición
financiera de las instituciones para su posterior privatización. Según Liévano
(1997), la Ley autorizó al BCR a emitir inicialmente ¢1,400 millones de bonos.
Posteriormente,
al
incorporarse
el
Banco
Hipotecario
al
proceso
de
fortalecimiento, se autorizó al BCR para emitir otros ¢850 millones y al Ministerio
de Hacienda, ¢200 millones, haciendo un total de ¢2,450 millones para ser
utilizados en el proceo de saneamiento y fortalecimiento de los bancos y
financieras.
El 29 de noviembre de 1990 se aprobó la Ley de Privatización de los Bancos
Comerciales y de las Asociaciones de Ahorro y Préstamo. Según Liévano (1997)
en la ley de privatización de bancos se establecieron los siguientes objetivos:
1. Vender todos los bancos y financieras antes de junio de 1994
2. Democratizar la propiedad
3. Asegurar una administración sana y eficiente
4. Despolitizar el sistema financiero y el crédito y
5. Lograr transparencia en el proceso de venta
Las disposiciones de la ley eran las siguientes:
74
1. El techo límite de propiedad era 5% de las acciones
2. Los interesados en adquirir más del 1% debían ser calificados por la
Superintendencia
3. Los deudores clases D y E no podían adquirir acciones
4. El estado no podía tener participación en las acciones
5. Las ventas hasta por ¢100,000 se harían en forma directa a los empleados y
pequeños inversionistas
y las mayores se venderían bajo subasta. La
modalidad de venta ofrecía 25% a los empleados y 25 % a los pequeños
inversionistas para
adquisiciones no mayores de ¢100,000. Estas
acciones se reservaban por 60 días. El otro 50% se ofreció a los inversionistas
de más de ¢100,000
En el proceso previo a la privatización se fusionó el Banco Financiero con el de
Desarrollo e Inversión, los bancos Capitalizador, de Crédito Popular y Mercantil
fueron declarados quebrados, y el Banco Hipotecario fue rehabilitado para su
posterior privatización. Hasta la fecha este banco no ha sido privatizado. Los
últimos cuatro bancos mencionados ya habían sido intervenidos por encontrarse
con los mayores índices de mora, baja rentabilidad y con alto riesgo para los
depósitos del público.
Las pérdidas de la banca nacionalizada ascendían a ¢2,700 millones y se
esperaba que con los esfuerzos de recuperación de cartera y por venta de
acciones de los bancos y financieras, se redujeran a ¢700 millones39.
El 11 de noviembre se inició formalmente la venta de los bancos Cuscatlán y
Agrícola Comercial. Según Liévano (1997), a mayo de 1994 se habían privatizado
cinco bancos y tres financieras; el total de accionistas ascendía a más de 20,000,
que poseían más de ¢1,200 millones; y más de 4,000 empleados eran
propietarios del 12% de las acciones con una inversión de más de ¢140 millones.
39
Liévano (1997)
75
2.6 La reforma comercial
La desgravación arancelaria se realizó rápidamente en las siguientes etapas:
1. EL 18 de septiembre de 1989 se estableció un piso de 5% y un techo de 50%
2. EL 1 de abril de 1990 se mantuvo el piso y se bajó el techo a 35%
3. El 5 de junio de 1991 se mantuvo el piso y se redujo el techo hasta el 30%
4. El 6 de enero de 1992 se mantuvo el piso y se redujo el techo hasta el 20%
con excepción de algunas partidas correspondientes a textiles y calzado.
Otras medidas complementarias que se aplicaron fueron las siguientes:
1. En 1989 se eliminaron los depósitos previos para la apertura de cartas de
crédito
2. En septiembre de 1989 comenzó a operar en el BCR el CENTREX para los
trámites de exportación
3. El 18 de abril de 1990 se publicó en el Diario Oficial el decreto No. 88 que
contenía la Ley de Reactivación de las Exportaciones que entre otras cosas
comprendía:
a. exención del pago de timbres sobre exportaciones
b. crédito fiscal del 8% sobre el valor FOB de las exportaciones no
tradicionales fuera del área centroamericana, la cual se redujo a 6%
en 1992
c. exención del impuesto al patrimonio a empresas que exportaran el
100% de su producción.
2.7 La inversión extranjera
76
1. El 10 de marzo de 1989 por decreto legislativo No. 189 se promulgó la Ley de
Fomento y Garantía de la Inversión Extranjera con los siguientes beneficios:
a. libre remisión de utilidades netas, salvo en inversiones en el sector
comercial y de servicios
b. libre remisión de fondos por liquidación parcial o total de empresas
c. crédito fiscal sobre impuestos de la renta y libre negociación de inversiones
extranjeras en El Salvador
2. El 18 de abril de 1990 se publicó el decreto No. 461 de la Ley del Régimen de
Zonas Francas y Recintos Fiscales, para las exportaciones fuera del área
centroamericana sin distinción del origen del capital.
2.8 Desregulación
1. El 27 de julio de 1989 la Corte Supremade Justicia declaró inconstitucional el
INCAFE y posteriormente hizo lo mismo con el INAZUCAR.
2. El 1 de agosto el MAG cerró las operaciones del IRA
3. A fines de 1989 y principios de 1990 se eliminaron los controles de precios
sobre 230 productos, dejando temporalmente bajo control únicamente los
correspondientes al cemento, los derivados del petróleo (este control se
eliminó parcialmente el 9 de enero de 1991), el azucar, los aceites vegetales y
la harina de trigo.
77
CAPITULO 2
MAL HOLANDÉS Y POLÍTICA
ECONÓMICA
El sector externo es uno de los sectores que han experimentado cambios
sustantivos en los últimos años. La política de apertura de la economía ejecutada
desde 1989 como parte del programa de ajuste estructural, que redujo los niveles
arancelarios desde un techo máximo de hasta 290% en algunos productos hasta
20%, y expuso la economía, como un todo, a mayor competencia internacional,
resultando en un rápido crecimiento de las importaciones en relación con el
crecimiento de la economía. La adopción del régimen cambiario libre con
intervención del Banco Central en el mercado cambiario fijó el tipo de cambio
nominal después de 1992 en ¢8.75 por dólar, en donde manteniéndose
prácticamente sin variación desde entonces, y sirviendo como ancla nominal
antiinflacionaria. En esas condiciones, el flujo creciente de remesas familiares que
provocó una especie de mal holandés, apreciando la moneda en términos reales
durante buena parte de la década y volviendo menos competitivas las
exportaciones. Para una economía tradicionalmente con altos niveles de
protección externa, la apertura a la competencia, el anclaje del tipo de cambio y el
alto
flujo
de
remesas
familiares
transformaron
significativamente
sus
características.
La fijación del tipo de cambio ha sido escogida como la piedra angular de la
estabilización macroeconómica y ésta como la condición necesaria en la
estrategia de atracción de la inversión extranjera. Ciertamente, aunque la
estrategia antiinflacionaria, apoyada en el anclaje nominal del tipo de cambio,
operó lentamente, no cabe duda que la persistencia de la política rindió sus frutos,
pues a finales de 1997 la inflación anual descendió al nivel internacional y desde
entonces se ha mantenido en torno a ella. Sin embargo, mientras la inflación
doméstica se mantuvo mayor que la inflación internacional entre 1993 y 1996, la
política cambiaria deterioró la capacidad de crecimiento de las exportaciones,
debido a la erosión de su competitividad en los mercados internacionales.
66
Asimismo, como se argumenta en este capítulo, los logros antiinflacionarios se
han transformado en una presión hacia el alza sobre la tasa de interés real, lo
cual ha sido percibido como freno para el proceso de inversión privada.
La política cambiaria ha sido el tema donde más disputa ha habido respecto al
manejo macroeconómico. Desde que comenzó a manifestarse la desaceleración
económica a mediados de 1995, se plantearon distintos tipos de propuestas; por
un lado, propuestas de devaluar la moneda con el objeto de estimular la
capacidad exportadora del país; por el otro, propuestas de flexibilizar el tipo de
cambio para reducir las tasas de interés para permitir una mayor inversión y
crecimiento económico. Estas propuestas se han presentado en un contexto en el
que el gobierno ha estado proponiendo, algunas veces más explícitamente que
otras, dolarizar la economía, con el objeto de afianzar aún más la estabilización
macroeconómica. Hasta el momento, la política cambiaria se ha mantenido sin
modificación.
De esta manera, en la primera sección de este capítulo se realiza una evaluación
de la evolución de las exportaciones e importaciones. Para entender por qué las
exportaciones han dejado de tener la importancia que tenían en los setenta, se
realiza el análisis de su evolución desde los años ochenta. Luego, en la segunda
sección, se presentan las características de la balanza de pagos. Se estudia a
continuación la política cambiaria y se desarrolla un análisis del mal holandés, los
precios y la tasa de interés real, el cual se apoya en un modelo de mal holandés
que se presenta en el Apéndice. El capítulo termina discutiendo las implicaciones
del análisis para la política de crecimiento económico.
2.1 Fragilidad productiva y solvencia financiera externa
El
comportamiento
de
la
economía
salvadoreña
ha
estado
altamente
condicionado por la evolución de su sector externo desde la década pasada.
67
Mientras la característica más marcada de América Latina en los ochenta fue la
ausencia de flujos de capitales externos hacia la región, como resultado de la
crisis de la deuda internacional que se desató después de 1982, en El Salvador,
su sector externo, en esa década, estuvo determinado por la masiva entrada de
donaciones oficiales; y cuando llegaron los noventa y en América Latina se revirtió
la situación de la década anterior y los flujos de capital financiero comenzaron a
fluir fuertemente hacia la región, en El Salvador los flujos de remesas familiares
sustituyeron rápidamente, y con creces, la disminución de las donaciones
oficiales.
El resultado de los comportamientos anteriores fue que mientras en la década
pasada la región latinoamericana estaba obligada a funcionar económicamente
con la limitación que le imponía la restricción externa40, El Salvador funcionaba, en
medio del conflicto militar y de la crisis económica, al margen de ese tipo de
restricción, lo cual le permitía importar sin grandes dificultades y mantener
limitados los efectos de la crisis y del conflicto. En los noventa, cuando El
Salvador ejecutó el programa de ajuste estructural, los flujos de remesas
familiares le relajaron la restricción externa, al igual que ocurrió en América Latina
con los flujos financieros, con la diferencia que las remesas familiares son menos
volátiles que los flujos de capital, y no aumentan la deuda internacional de un
país.
Como indicaremos en esta sección, la economía salvadoreña se caracteriza por
haber funcionado durante las últimas dos decadas sin ninguna restricción externa,
lo
cual
ha
permitido
el
rápido
crecimiento
de
las
importaciones,
el
amortiguamiento de los costos sociales del ajuste económico y la elevación del
bienestar de los consumidores por encima del nivel que el aparato productivo por
sí solo es capaz de proveer. Por otra parte, el costo que el país ha pagado por
este flujo de recursos que ha eliminado toda forma de restricción externa, ha sido
40
El modelo de las dos brechas, que es una buena representación del funcionamiento de las economías en
desarrollo, muestra que estos países típicamente se enfrentan a dos brechas que limitan su crecimiento: la
brecha externa y la brecha de ahorro−inversión.
68
el debilitamiento de su capacidad de exportar y, últimamente, el alto costo de los
recursos financieros para la inversión. Estos hechos se han reflejado en dos
indicadores del sector externo: el déficit de la cuenta corriente y el déficit de la
cuenta comercial. El bajo nivel del primero muestra la ausencia de una restricción
externa para el país e indica que El Salvador se encuentra en condiciones
financieras externas saludables. El elevado nivel del segundo, por el contrario,
típico de la economía desde mediados de la década pasada, indica que El
Salvador no tiene la capacidad productiva de mantener su propia demanda de
bienes y servicios externos para conservar el nivel de bienestar actual de su
población. Esta dualidad contradictoria marca el funcionamiento de la economía
salvadoreña actual: fragilidad productiva−solvencia financiera.
El sector externo salvadoreño cambió significativamente a partir de 1989. Las
causas de este cambio se encuentran focalizadas en dos factores principales, uno
de política económica −la apertura de la economía mediante la reforma
arancelaria−; y, el otro, de flujo de recursos externos −la expansión de las
remesas familiares enviadas principalmente desde los Estados Unidos por los
salvadoreños emigrados en la década de los ochenta−. Estos cambios
estructurales acompañaron entre 1989 y 1992 de la política de liberación del tipo
de cambio nominal con limitada intervención del Banco Central, la cual permitió
cierta flexibilidad cambiaria; después de 1992, sin embargo, la política cambiaria
ancló el tipo de cambio como estrategia de estabilización macroeconómica (véase
el Capítulo 1). Los efectos de estos cambios se manifestaron en el funcionamiento
económico, particularmente en las exportaciones, las importaciones y la balanza
comercial.
Los aspectos más notables del sector externo en los noventa son el elevado nivel
de las importaciones, por un lado, y la pérdida de importancia de las
exportaciones, por el otro. Ciertamente, en 1996, por ejemplo, las importaciones
de mercancías representaron el 23.5% del PIB, mientras que las exportaciones
representaron solamente el 9.9%. Las cifras indicadas muestran que la diferencia
69
entre las exportaciones e importaciones produjo en ese año un déficit de la
balanza de mercancías de 13.6%, una cifra que habría sumergido a cualquier
economía en una profunda crisis de balanza de pagos. Este no es el caso de El
Salvador, sin embargo, lo cual motiva a indagar no sólo la razones del déficit
mencionado, sino también las de este comportamiento atípico.
El objetivo de esta sección es explicar a qué obedece que la economía
salvadoreña opere con un déficit comercial de semejante magnitud. Una hipótesis
común al respecto indica que la apertura de la economía y el mal holandés que
provoca la entrada de remesas familiares explican ese resultado en los años
noventa. La hipótesis que se sostiene, por el contrario, reconoce el rol de las dos
variables anteriores en el fenómeno que se trata de explicar, pero encuentra
causas en la década pasada −el déficit de la balanza comercial es el resultado de
la crisis de los años ochenta y se agudiza en los años noventa como resultado del
mal holandés que han provocado los altos flujos de remesas familiares.
La importancia de esta hipótesis radica en que si éste es el caso, el problema del
sector externo se resuelve no solamente con políticas macroeconómicas que
compensen por el sesgo antiexportador que la política cambiaria mantuvo entre
1992 y 1996, sino que requiere además, y de manera más fundamental, de
medidas
de
ajuste
estructural
del
sector:
la
estructura
productiva,
la
infraestructura física y de recursos humanos, y la superestructura de apoyo
institucional. Para desarrollar esta hipótesis el análisis en esta sección se extiende
a la década pasada.
2.1.1 El retroceso exportador de los ochenta
El Gráfico 2.1 muestra la evolución de las exportaciones y de las importaciones
totales en millones de dólares desde 1980 hasta 1998.
70
Gráfico 2.1
Evolución de las exportaciones e importaciones de mercancias
(Millones de U$ dólares)
4,500
4,000
3,500
3,000
2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Exportaciones
Importaciones
Fuente: Istmo Centroameric ano: serieshistóric as macroec onómicas, CEPAL, 1998.
El gráfico, que es ilustrativo de la evolución de largo plazo del comercio exterior,
se extiende desde 1980 hasta 1998. En primer lugar, es evidente que el deterioro
de las exportaciones ocurrió principalmente durante la década pasada, pues a lo
largo de los ochenta, exceptuando en 1984 que hay una leve recuperación, las
exportaciones se van deteriorando continuamente. En 1989 las exportaciones
−medidas en millones de dólares− era inferior a la mitad del que había sido en
1980, lo cual muestra con claridad la gravedad del sector externo que
experimentaba la economía a finales de la década pasada. A partir de 1990, sin
embargo, la tendencia indicada se revierte y las exportaciones comienzan a
crecer muy lentamente, recuperando en 1994 el valor que habían tenido en 1980,
alcanzando $2,500 millones en 1998
Por su parte, las importaciones también se contraen en los primeros dos años de
la década pasada y luego tienden a estancarse en un nivel que se mantiene hasta
1988. Se puede decir que la tendencia dominante de las importaciones en la
década pasada fue el estancamiento. Este comportamiento de las importaciones
71
junto con el decaímiento de las exportaciones condujo a un deterioro cada vez
mayor de la balanza de mercancías −la diferencia entre las exportaciones y las
importaciones−. En efecto, durante el primer quinquenio de la década pasada la
diferencia entre ambas variables, como muestra el gráfico, fue pequeña; sin
embargo, a partir de 1985 la brecha entre ambas comienza a ampliarse
progresivamente hasta alcanzar el máximo déficit comercial de esa década en
1989.
Al final de la década pasada, pues, el déficit de la balanza de mercancías
ascendía a cerca de la misma magnitud de las exportaciones. Este resultado no
se explica por un crecimiento desmedido de las importaciones, las cuales se
habían estancado, sino por el agudo deterioro de las exportaciones. Por lo tanto,
para entender las causas del deterioro del sector externo en la década pasada
hay que concentrarse en la evolución de las exportaciones.
Es notable, asimismo, la recuperación de las importaciones en la década de los
noventa, particularmente después de 1992, es decir, después de la firma de los
Acuerdos de Paz. Aunque las exportaciones también se recuperaron en ese
período, la recuperación más bien fue débil, lo cual expandió aún más la brecha
de la balanza de mercancías.
Así, pues, las causas del déficit de la balanza comercial que actualmente
experimenta la economía salvadoreña pueden trazarse perfectamente hasta
principios de la década pasada. Mientras que en los ochenta el déficit comercial
externo fue provocado por el agudo deterioro de las exportaciones de mercancías,
en los noventa la ampliación de la brecha se debió a la rápida recuperación de las
importaciones y al debil crecimiento de las exportaciones.
Para poder determinar las razones de este deterioro de la balanza comercial, el
siguiente gráfico muestra la fuerte caída de las exportaciones en los años ochenta
y la evolución de sus componentes. Como allí se aprecia, las exportaciones
72
totales medidas en millones de dólares se redujeron a la mitad durante la década,
lo cual se explica mayormente por la reducción de las exportaciones tradicionales,
aunque las no tradicionales también contribuyeron significativamente a esta
pérdida de exportaciones.
La caída de las exportaciones tradicionales es muy marcada a lo largo de toda la
década, pero adquiere mayor severidad después de 1986. Las exportaciones no
tradicionales también se afectaron de manera similar, aunque con menor
gravedad. Estas declinaron casi sistemáticamente hasta 1986, reduciéndose a
más de la mitad entre 1980 y 1986, pero a partir de 1987 revirtieron la tendencia e
iniciaron una leve recuperación.
La evolución descrita muestra un sector externo a finales de la década pasada en
una franca crisis. Todos los tipos de exportaciones resultaron drásticamente
afectados con la crisis. La pérdida de exportaciones de café fue dramática, la
producción de algodón se extingió y las ventas a Centro América declinaron
significativamente con la crisis de la región.
Gráfico 2.2
Evolución de los componentes de las exportaciones
(Millones de US dólares)
73
1,600
1,400
1,200
1,000
800
600
400
200
0
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
No Tradicionales
Tradicionales
Fuente: CEPAL, Op. c it
El Cuadro 2.2 muestra la evolución de los rubros indicados durante los ochenta.
Indudablemente, la gravedad del sector exportador en esos años queda reflejada
en ese cuadro. La pérdida del valor de las exportaciones de café es la más grave
de todas. A finales de la década, El Salvador había perdido el 62.8% de su
capacidad de generar dólares para la economía salvadoreña. Es en estos años
que el café dejó de ser el principal proveedor de divisas para el país41.
En lo que al algodón se refiere, el país terminó con las exportaciones de algodón
en esa década. La crisis de las exportaciones también contó con el
empeoramiento de las exportaciones al Mercado Común −a finales de la década
se exportaba únicamente el 54% del nivel exportado en 1980−. Solamente estos
tres rubros de exportación representaron una pérdida de exportaciones de $605.7
millones durante la década.
Cuadro 2.1
Evolución de las exportaciones principales en la década pasada
(Millones de dólares)
41
Aun hoy las ventas de café se encuentran muy por debajo de los niveles que tradicionalmente
experimentaba en los setenta, a pesar de los altos precios internacionales del grano. En 1996, por ejemplo,
las ventas de café apenas alcanzaron la cifra de $332 millones, el mayor nivel de la presente década.
74
Rubros
Algodón
Café
MCCA
1980
615.2
84.6
295.8
1981
1982
452.6
402.6
53.6
45.2
206.5
174.2
1983
442.8
55.4
164.9
1984
1985
449.8
463.7
9.1
29.0
157.2
95.7
1986
1987
546.8
351.5
4.5
2.3
91.0
119.6
1988
358.0
0.3
139.8
1989
228.6
0.7
160.6
Fuent e: The World Bank, El Salvador: Meeting
t he C hallenge of Globalization, Vol. II, 1995
Varios son los factores que determinaron el pobre desenvolvimiento del sector
exportador: la apreciación del tipo de cambio real, que hizo perder competitividad
a las exportaciones, la caída de los precios de los productos tradicionales que
deterioró
los
términos
de
intercambio,
la
crisis
institucional
de
las
nacionalizaciones y reforma agraria, que cambiaron las reglas del juego
económico, y las crisis políticas del país y de la región centroamericana que
crearon inestabilidad para la inversión salvadoreña, la primera, y que desplomó la
demanda de sus productos desde Centroamérica, la segunda. Esta multiplicidad
de factores constituyeron las causas del deterioro exportador de la década
pasada. La crisis política interna, sin embargo, fue el detonante principal del
derrumbe exportador.
El Cuadro 2.2 muestra la evolución del tipo de cambio real en los ochenta en
relación con Estados Unidos, Guatemala y Costa Rica. El tipo de cambio real
ajustado por las exportaciones en relación con los tres países mencionados se
apreció significativamente durante la década. En relación con Estados Unidos, el
TCR se apreció 40%; la apreciación en relación con Guatemala fue 60% y en
relación con Costa Rica, 72%. El comportamiento del tipo de cambio real respecto
a Guatemala se explica principalmente por la política de devaluación que mantuvo
aquel país desde 1986, y respecto a Costa Rica por la política cambiaria agresiva
75
de devaluaciones −la moneda costarricense se devaluó de 9.24 colones por dólar
en 1980 hasta 81.51 en 1989.
Lo anterior significa que, durante la década, las exportaciones no tradicionales
salvadoreñas al resto del mundo estuvieron de manera continua perdiendo
competitividad debido a la apreciación del tipo de cambio real respecto a Estados
Unidos. Pero la pérdida fue significativa también respecto a los socios comerciales
centroamericanos.
76
Cuadro 2.2
Evolución del tipo de cambio en la década pasada
Nominal
TCR/ USA
TCR/ Guatem.
TCR/ C. Rica
1980
1981
2.5
2.5
139.0
118.0
243.0
228.0
304.0
106.0
1982
2.5
106.2
202.0
94.0
1983
2.5
97.1
184.0
107.0
1984
1985
2.5
2.5
88.2
75.9
187.0
160.0
99.0
84.0
1986
1987
1988
5.0
5.0
5.0
117.9
99.7
86.9
181.0
119.0
102.0
123.0
100.0
84.0
1989
5.5
82.8
97.0
84.0
TCR/ USA: Tip o d e c am b io rea l d e El Sa lva d or en rela c ión c on USA.
Tod os los TCR tienen a ño b a se d e c om p ara c ión 1990.
Fuente: Calc ula d o c o n ba se a c ifra s d e CEPAL, op . c it.
En relación con la evolución del precio del café, exceptuando 1986 en que el
precio promedio por quintal aumentó hasta $186, la tendencia dominante durante
la década fue de caída42 −en 1980 el precio promedio fue $153.7 y cayó
gradualmente primero hasta $134.2 en 1985 y después hasta $111.043 en 1989.
Aunque los precios del café evolucionaron desfavorablemente durante los
ochenta, el deterioro del precio del café fue más dramático en los primeros 4 años
de la siguiente década en que el precio por quintal llegó a caer hasta $55.6 en
1992.
Las crisis salvadoreña y de la región centroamericana, por su parte, afectaron
directamente de manera negativa la capacidad productiva del país, por un lado, y
la demanda de la región por los productos salvadoreños, por el otro. Este último
punto es importante mantenerlo presente, pues cuando finalizaron los conflictos
de la región en los noventa, fueron las exportaciones al MCCA las que
dinamizaron mucho del crecimiento de la economía salvadoreña.
42
La evolución negativa de los precios afectó el desenvolvimiento de las exportaciones de café en
Guatemala, por ejemplo, donde se redujeron entre 1980 y 1989 en un 19%, lo cual es mucho menor que el
59% en El Salvador. En Costa Rica, por el contrario, las exportaciones aumentaron 15% entre esos años.
Los datos provienen de CEPAL, op. cit.
43
The World Bank, op. cit.
77
En el siguiente cuadro se ilustra el deterioro de la producción nacional y el
estancamiento en Centro América en los años ochenta.
Cuadro 2.3
Evolución de la producción en El Salvador y Centro América
(Precios constantes)1
Primario
Secundario
Servicios
PIB El Salvador
PIB Centro América
1980
1981
846.0
791.3
803.3
721.8
1,641.1
1,503.8
3,289.4
3,016.8
19,435.5
19,244.4
1982
1983
754.3
730.5
671.1
687.5
1,422.2
1,452.4
2,847.6
2,870.4
18,475.0
18,482.4
1984
754.7
691.4
1,489.5
2,935.6
18,854.0
1985
1986
1987
1988
1989
746.6
723.6
739.1
732.4
736.0
719.3
373.4
766.2
792.9
811.8
1,527.7
1,551.5
1,588.2
1,618.5
1,629.2
2,993.6
3,012.5
3,093.5
3,143.8
3,177.0
18,797.1
19,029.5
19,660.3
20,013.0
20,650.4
1: Los datos de El Salvador está n medidos en millones de colones de 1962. El PIB de
Centroamérica está medido en millones de dólares de 1980.
Fuente: Los datos de El Salvador provienen de The World Bank, op. Cit; los datos de Centro
América, de CEPAL, op. cit.
Los sectores secundario y de servicios y el PIB se contrajeron fuertemente entre
1980 y 1982 y mantuvieron una leve recuperación a lo largo del resto de la
década. En cambio, el sector primario se deterioró continuamente durante todos
los años de la década pasada. Este deterioro del sector agropecuario es
consecuente con la pérdida de capacidad de exportación de productos
tradicionales que observamos antes.
Por su parte, la producción centroamericana, de igual manera, se contrajo como
un todo en los primeros tres años de la década y se recuperó levemente en el
resto del período. Aún en 1986 el PIB de la economía centroamericana era inferior
al que alcanzó en 1980 y a finales de la década era solamente 6% mayor.
Concomitante con esta crisis de la región, las exportaciones de todos los países
miembros del mercado común cayeron drásticamente.
78
Con la evidencia presentada hasta acá, quizas puede afirmarse que la crisis de
las exportaciones salvadoreñas se gestó en la década pasada, y se originó
principalmente en el conflicto social del país y en la crisis que experimentaron los
países de la región centroamericana. Innegablemente, la fuerte apreciación de la
moneda
en
términos
reales
en
relación
con
los
socios
comerciales
centroamericanos, deterioró adicionalmente la capacidad competitiva de las
exportaciones salvadoreñas a la región y al resto del mundo, y agudizó el
decaímiento exportador del país.
A finales de la década, de cara a la crisis de las exportaciones, y ante la
perspectiva del retiro de las donaciones oficiales44, era normal que el objetivo de
cualquier modelo de desarrollo buscara recuperar la capacidad exportadora del
país. Así, el modelo de desarrollo de los noventa se constituyó sobre la base de
una estrategia de crecimiento liderado por las exportaciones45.
2.1.2 ¿Hacia un crecimiento exportador en los noventa?
Varios acontecimientos ocurrieron en los noventa que incidieron de distintas
maneras en el sector externo de la economía: i) el programa de ajuste ejecutó una
rápida apertura internacional del comercio; ii) desde finales de la década anterior
las remesas familiares venían desplazando progresivamente a las donaciones
oficiales, tendencia que se consolidó en los noventa hasta desplazarlas con
creces a mediados de la década; iii) los Acuerdos de Paz de 1992 introdujeron
estabilidad política al país; y iv) la privatización del sistema financiero inició un
auge de la intermediación de recursos. Todos estos cambios pusieron en marcha
una serie de mecanismos que terminó impulsando un fuerte crecimiento de las
importaciones y ampliando fuertemente el déficit de la balanza comercial.
44
El rol que las donaciones oficiales jugaron en el país durante los años ochenta se encuentra en Rosa
(1991)
45
Las características de esta estrategia se presentaron en las primeras secciones del capítulo anterior.
79
El regreso a la normalidad política después del final del conflicto armado, provocó
expectativas de progreso en los agentes económico y eliminó la represión del
consumo de los años de la guerra, impulsando una fuerte demanda de bienes de
inversión y de consumo, nacionales e importados. La ampliación de la demanda
encontró gran parte de su financiamiento en un flujo crecido de dólares que
entraba al país como remesas familiares y que comenzó a ser intermediado de
manera más eficiente por un sector bancario privatizado, el cual introdujo un
conjunto ampliado de nuevos instrumentos financieros para el consumo, a la vez
que la apertura de la economía puso a la disposición de los consumidores un
menú ampliado de productos importados46.
En esta lógica de funcionamiento económico surgió un auge de consumo privado
y un drástico empeoramiento de la balanza comercial, provocado por un
crecimiento extremo de las importaciones. En el Gráfico 2.1, mostrado al inicio de
este capítulo, se observó la evolución de las exportaciones e importaciones en los
noventa. Innegablemente, las exportaciones revirtieron la tendencia de los
ochenta, pero no con la misma intensidad que lo hicieron las importaciones, lo
cual amplió la brecha comercial externa rápidamente. A continuación se
presentan las características de estas evoluciones.
Aunque las exportaciones crecieron en los noventa en términos de dólares
corrientes, su importancia dentro del PIB, sin embargo, continuó decayendo. Por
el otro lado, las importaciones no sólo crecieron en dólares corrientes, sino que su
proporción del PIB se mantuvo en una tendencia ligeramente ascendente. El
Gráfico 2.3 muestra esa evolución.
De 1990 a 1996 las exportaciones excluyendo maquila bajaron de 12.2% del PIB
a 9.9%, en una tendencia de disminución continua, y subieron ligeramente hasta
10.4% en 1998. Ya en 1992 las exportaciones constituían únicamente el 10% del
PIB y desde entonces no han recuperado una posición más importante dentro del
46
Esta interpretación se fundamenta y evidencia en el capítulo 3
80
producto. Este hecho muestra con claridad que el crecimiento liderado por las
exportaciones, promovido a finales de la década pasada como reacción al
derrumbe de las exportaciones de aquella década, lejos de recuperar la
importancia de las exportaciones para la economía, ha conducido, por el
contrario, a un mayor deterioro de ellas.
El gráfico también muestra el surgimiento en los noventa de la maquila. Los datos
representan las exportaciones netas en este rubro (exportaciones menos
importaciones). Estas exportaciones inician en 1992 y se mantienen creciendo
continuamente en los siguientes años. En 1998 la maquila exportó, en términos
netos, el 2.8% del PIB.
Entre 1990 y 1998 las exportaciones tradicionales y no tradicionales, excluyendo
la maquila, perdieron 2 puntos porcentuales dentro del PIB y la maquila ganó 2.8
puntos porcentuales, pues inició de cerca de cero. El resultado total de las
exportaciones, consecuentemente, presenta una ganancia de 0.8 puntos
porcentuales, como resultado de la combinación del dinamismo de la maquila y de
la pérdida de energía de las exportaciones tradicionales y no tradicionales.
En suma, el panorama de la evolución de las exportaciones se resume en que ha
habido un ligero deterioro de la importancia de las exportaciones durante los
noventa, adicional al que se produjo en los ochenta, y que se ha dado una
compensación de este deterioro por medio del surgimiento de las exportaciones
de la maquila. La crisis del sector exportador de bienes tradicionales y no
tradicionales, gestada durante los ochenta, se encuentra aún presente, y lejos de
aminorar parece empeorarse, como una característica ya estructural de la
economía. La maquila, por su parte, ha traído un alivio al total exportado del país.
81
Gráfico 2.3
Exportaciones e importaciones
(Porcentaje del PIB)
35
30
25
20
15
10
5
0
1990
1991
1992
1993
1994
Fuente: Elaboración propia con base en
datos del Banco Central de Reserva.
1995
1996
1997
1998
Importaciones sin Maquila
Exportaciones sin Maquila
Maquila Neto
Un análisis del comportamiento de los componentes de las exportaciones nos
permite encontrar diferencias significativas en las características de cada uno de
ellos. El Cuadro 2.4 muestra esta composición. La evolución que más destaca es
la de las exportaciones al Mercado Común Centroamericano (MCCA), cuyo
crecimiento fue más del doble durante los años mostrados, mientras que la
evolución de las exportaciones no tradicionales al resto del mundo y de las
exportaciones de café fueron realmente poco dinámicas.
82
Cuadro 2.4
Evolución de las exportaciones
(Millones de dólares)
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Totales
588.1
597.4
742.0
818.9
1,005.4
1,024.3
1,359.1
1,230.1
Tradicionales
272.1
217.2
295.7
324.0
425.8
414.5
603.6
420.2
219.5
151.2
235.4
270.9
361.9
339.0
517.8
323.5
Café
No Tradicionales
316.0
380.2
446.3
494.9
579.6
609.8
755.5
809.9
MCCA
193.7
257.2
310.2
343.1
426.7
454.8
576.1
590.0
Resto del Mundo
122.3
123.0
136.1
151.8
152.9
155.0
179.4
219.9
FUENTE: Ba nc o Centra l d e Reserva de El Sa lvad or. Progra ma Moneta rio y Fina nc iero, d ic iemb re 1998.
Una característica de la evolución de las exportaciones de café fue el hecho que
la mayor parte del incremento se explica por la evolución de sus precios. De un
precio promedio en los primeros tres años de $65.0 por quintal47, se pasó a un
precio promedio de $123.0 en 1996; mientras que el volumen experimentó apenas
un aumento de sólo 6% en todo el período analizado. De igual manera, cuando
los precios cayeron en 1998, las exportaciones cafetaleras cayeron desde $604
millones en 1997 a sólo $420 millones en 1998.
Los dos factores, entonces, que más influyeron en la evolución de las
exportaciones durante los primeros 7 años de la década fueron la recuperación de
las economías centroamericanas y el comportamiento favorable de los precios del
café. En la parte final de la década ambos factores han experimentado una
reversión importante que ha afectado a los dos rubros de exportación48.
Por su parte, las cifras de exportación muestran que la capacidad del país para
exportar al resto del mundo no ha cambiado de manera significativa desde 1989,
en que se definió la estrategia de llevar adelante un crecimiento liderado por las
exportaciones. En los años comprendidos entre 1991 y 1998 las exportaciones al
resto del mundo solamente han crecido a una tasa promedio de 8%.
47
Hasta 1993 la evolución del precio internacional del café fue desfavorable para la economía nacional.
48
A finales de 1999, los precios del café han vuelto a elevarse.
83
Cabe destacar, asimismo, que la expansión de las exportaciones al MCCA
tuvieron un efecto multiplicador importante hacia adentro, que explica en parte el
crecimiento económico que experimentó la economía durante el primer
quinquenio de los noventa, y que determinó la recuperación del dinamismo
industrial, cuyo mercado exportador se encuentra mayormente en la región.
Ciertamente, las exportaciones a la región es el único componente que aumentó
su participación en el PIB en la presente década: de 3.6% en 1991 pasó a 4.3%
en 1996.
La evolución de la estructura de las importaciones mostrada en el Gráfico 2.4, por
su parte, nos provee una información importante para entender los dinamismos
característicos de la década de los noventa. El aspecto que más destaca durante
el primer quinquenio de esta década es el aumento de la participación de las
importaciones de los bienes de consumo y de capital en la estructura de
importaciones. Esto significa que el dinamismo que mostró la economía en esos
años estuvo apoyada de manera importante en las importaciones de consumo y
en las importaciones de bienes de capital.
La primera de estas conclusiones induce a señalar con bastante claridad que la
dinámica del crecimiento que experimentó la economía salvadoreña durante el
primer quinquenio estuvo determinada fuertemente por un auge de consumo.
Aunque este punto se tratará más en detalle en el capitulo siguiente, la conclusión
anterior es una evidencia importante para la caracterización que se hará del auge
del crecimiento en la primera parte de los noventa.
84
Gráfico 2.4
Composición de las importaciones de bienes
1998
1991
Diversos
B. Capital
23.0%
1.1%
B. Consumo
26.5%
B. Capital
26.6%
B. Consumo
29.9%
Construcción
6.1%
5.8%
Combustible
Combustible
9.7%
M. Primas e Int.
2.8%
M. Primas e Int.
34.7%
33.8%
Fuente: Consejo Monetario Centroameric ano (1998).
La segunda evidencia del cambio en la estructura de las importaciones es la
referente a las importaciones de bienes de capital. Aunque la inversión productiva
puede reflejarse en la cifra de las importaciones de bienes de capital, lo cual
puede facilmente conducir a concluir que una gran parte de las importaciones se
orientó a la formación de capital, un análisis detallado de la estructura de la
importación de bienes de capital permite observar las características que adoptó
el proceso de importaciones que se dio en estos años.
La Gráfica 2.5 muestra que durante el primer quinquenio casi la mitad de las
importaciones de bienes de capital se dirigió al transporte, en donde está incluido
la importación de vehículos, buses y microbuses. La participación de ese rubro
aumentó en tres puntos porcentuales durante el período analizado. El otro rubro
que aumentó durante el primer quinquenio fue la importación de bienes de capital
del sector construcción que aumentó dos puntos porcentuales. Este resultado es
compatible con el dinamismo que experimentó el sector construcción durante ese
primer quinquenio. Ese análisis más detallado de las cifras indica que la
importación de bienes de capital se orientó fuertemente a vehículos y equuipos de
85
construcción de casas y edificios, más que a bienes de capital en el sentido
estricto del término de bienes para la producción de más bienes industriales y
agrícolas. En consecuencia, esta característica más bien reforzó el auge de
consumo señalado.
El resto de los sectores disminuyó su participación en el total de importaciones de
bienes de capital en los años indicados. La industria y la agricultura perdieron casi
dos puntos en su participación. El caso de la agricultura debe destacarse. En
1991 las importaciones de bienes de capital destinadas al sector agrícola apenas
representaban el 3.4% del total, lo cual da muestra de la insignificante inversión
que se estaba realizando en el sector al principio de la década, en compatibilidad
con el deterioro que experimentó el sector durante la crisis política de la década
pasada y que se evidenció en la sección anterior de este capítulo. La evolución
posterior muestra la persistencia de la baja importación de bienes de capital para
la agricultura, lo cual vuelve esta situación aún más difícil, pues aquella
participación se redujo a 3.1% en 1998. Estas cifras sugieren que la crisis del
sector agrícola en vez de revertirse durante estos años podría haberse agudizado
aún más.
Gráfico 2.5
Estructura de las importaciones de bienes de capital
1998
1991
Agricultura
3.4%
Otros
19.4%
Agricultura
3.1%
Industria
Otros
27.6%
19.6%
Construcción
3.6%
Construcción
9.5%
Transporte
Transporte
46.1%
38.9%
Fuente: Consejo Monetario Centroameric ano (1998).
86
Industria
28.9%
En suma, las importaciones se expandieron significativamente durante los
noventa, después del estancamiento en que cayeron durante la década pasada.
Este crecimiento fue mucho mayor que el que experimentaron las exportaciones.
La expansión de las importaciones estuvo determinada, en buena parte, por el
dinamismo que experimentaron el consumo, la construcción y el transporte. El
resultado es importante, pues muestra las características que adoptó el
crecimiento de la economía en la presente década.
2.1.3 Solvencia financiera externa en los noventa
Ya se ha señalado que una de las características del sector externo de los
noventa ha sido el elevado deficit comercial, el cual por sí sólo sería suficiente
para conducir a una grave crisis de la balanza de pagos; sin embargo, debido a la
entrada de un importante flujo de remesas familiares, el alto déficit de la balanza
comercial ha coexistido con un bajo déficit de la cuenta corriente y una
acumulación significativa de reservas internacionales netas. El siguiente cuadro
muestra las cifras de la balanza de pagos.
87
Cuadro 2.5
Evolución de la Balanza de Pagos
(Porcentaje del PIB)
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Exportaciones de bienes (FOB)
13.81
13.56
13.36
14.88
15.45
17.39
17.27
21.55
20.66
Export. de bienes (FOB) sin maquila
12.13
11.07
10.03
10.69
10.13
10.58
9.89
12.12
10.64
Importaciones de bienes (CIF)
27.58
28.36
27.79
30.91
31.83
35.04
31.10
33.35
33.38
Importación de bienes (CIF) sin maquila
26.30
26.47
28.52
27.74
27.85
30.06
25.79
26.52
26.22
Balanza Comercial
−13.77
−14.81
−14.43
−16.04
−16.38
−17.65
−13.83
−11.80
−12.72
Balanza Comercial sin maquila
−14.17
−15.40
−18.49
−16.23
−17.72
−19.48
−15.90
−14.40
−15.58
Servicios Netos
−0.48
0.40
0.25
−0.19
0.27
0.27
0.09
0.50
−0.69
Transferencias Netas
11.84
13.58
15.69
15.04
15.89
14.63
12.11
12.16
12.72
Privadas
7.19
10.22
11.89
11.87
12.38
12.58
11.52
11.67
12.45
Oficiales
4.65
3.36
3.80
3.18
3.51
2.05
0.59
0.49
0.26
Cuenta Corriente
−2.80
−2.22
−2.54
−1.18
−0.22
−2.75
−1.62
0.86
−0.70
Cuenta Corriente (Excl. trans. ofic.)
−7.45
−5.58
−6.35
−4.36
−3.74
−4.80
−2.22
0.36
−0.96
Cuenta de Capital
4.71
1.24
3.55
3.62
1.99
4.30
3.22
2.38
3.25
0.02
0.55
2.71
2.03
2.19
1.30
2.36
1.96
−0.18
Capital Bancario
−0.01
−1.60
−0.60
−0.19
−0.38
2.98
0.50
1.44
−0.46
Capital Privado 1/
4.70
2.29
1.44
1.79
0.19
0.02
0.36
−1.02
3.89
1.91
−0.98
1.00
2.44
1.77
1.54
1.59
3.23
2.55
−2.46
−0.79
−1.00
−2.08
−1.77
−1.54
−1.59
−3.23
−2.55
8.31
8.30
8.41
9.30
9.75
9.84
10.61
13.04
14.87
Capital Oficial
Saldo Balanza de Pagos
Reservas Internacionales Netas
Banco Central − Variación 2/
Banco Central − Nivel RIN
Bancos Comerc. y Financ.− Variación 2/
Bcos. Comerc. y Financ. − Nivel RIN
0.95
1.99
−0.48
0.68
−0.94
−0.92
−2.77
−2.06
−2.59
−1.51
1/ Incluye errores y omisiones.
2/ Signo (−) significa aumento.
FUENTE: Ba nco Mund ia l, Ba nco Central de Reserva y Progra ma Monetario y Financiero, versión julio 1999.
Como resultado de las tendencias de las exportaciones y de las importaciones
que se observan en el cuadro anterior y que describimos en los acápites
anteriores, la balanza comercial ha experimentado un déficit que sería
extraordinario para cualquier país. La década se inauguró con un déficit de 13.8%
del PIB, se elevó hasta 17.7% en 1995 y luego se redujo hasta 12.7% en 1998.
Obviamente, este movimiento se corresponde con el período de rápido
crecimiento de la primera mitad de la década y con el de lento crecimiento de la
segunda mitad, indicando que el déficit comercial tiene una correspondencia con
el ciclo de la economía, ampliándose en los auges y cerrándose en las
recesiones.
88
Un déficit de este nivel y su evolución son indicadores claros de que, por un lado,
la competitividad externa del país es muy baja y de que durante los noventa no ha
sido posible revertir el deterioro experimentado en los ochenta. Como ya
indicamos antes, en los últimos veinte años El Salvador ha experimentado una
pérdida de 18 puntos porcentuales en su tasa de exportación. Por otro lado, es un
indicador preciso de que los salvadoreños estamos viviendo por arriba de
nuestras capacidades productivas. En efecto, cualquier déficit de la balanza
comercial indica que los salvadoreños estamos absorbiendo, por la vía del
consumo y de la inversión, más de lo que producimos dentro de nuestras
fronteras. El hecho de que en 1998 el déficit de la balanza comercial de bienes y
servicios haya ascendido a 13.4% indica que los salvadoreños absorbimos 13.4%
más de lo que produjimos en ese año49.
¿Qué es lo que ha hecho posible que durante la década los salvadoreños
hayamos vivido por encima de nuestras capacidades productivas, sin provocar
una crisis financiera? La respuesta es sencilla: las transferencias unilaterales
netas que hemos recibido en estos años. Ciertamente, las transferencias que
recibimos del exterior nos llegaron a financiar nuestra absorción en 1995 en cerca
del 16% por encima de nuestro producto interno bruto. Este flujo de recursos
externos hizo posible que a pesar de ese exceso de consumo e inversión, la
cuenta corriente nunca mostrara un déficit durante toda la década por arriba de
3% −los niveles más altos de déficit durante la década se experimentaron en 1990
y 1995, 2.8% y 2.7% respectivamente, y el más bajo en 1998, 0.7%−. Estos
niveles de déficit en cuenta corriente afirman que la economía posee solvencia
financiera externa, no obstante el enorme déficit de la balanza comercial.
¿Cuáles son los mensajes que se pueden derivar de los resultados en la balanza
comercial y de la cuenta corriente? El bajo déficit de la cuenta corriente durante
los noventa indica que financieramente la economía salvadoreña se encuentra en
49
Si la suma del consumo y la inversión es mayor que el PIB, se absorbe más de lo que se produce.
89
condiciones viables, y que no hay necesidad de grandes cantidades de ahorro
externo, y, en consecuencia, de mayor endeudamiento externo, para continuar
operando en la forma en que lo ha hecho hasta ahora. El elevado déficit de la
balanza comercial, por su parte, nos dice que la economía no posee la capacidad
productiva para sostener el nivel de importaciones que realiza y, por lo tanto, para
mantener el nivel de bienestar que hasta ahora ha tenido la sociedad, al margen
de las remesas familiares. Son dos mensajes distintos, uno es de naturaleza
financiera, el otro, de naturaleza productiva.
El reconocimiento de esta dualidad de la situación externa es de la mayor
importancia para los formuladores de políticas y estrategias económicas. No cabe
duda que la disminución rápida de las remesas familiares nos dejarían en una
situación en la cual el nivel de bienestar actual no se podría mantener ni
productiva ni financieramente. El otro problema que plantea la situación anterior
es que el financiamiento de las importaciones realizado por la vía de las
exportaciones, supone mayor empleo interno de salvadoreños en la producción
de esas exportaciones, mientras que el financiamiento de las importaciones por
remesas supone mayor empleo para salvadoreños residentes en Estados Unidos.
En otras palabras, la situación actual de financiar las importaciones con remesas
provoca debilitamiento de la capacidad nacional de generar empleos domésticos.
Por estas razones, el deterioro progresivo de las exportaciones no se puede
simplemente obviar e indicar que no hay problema con la cuenta corriente y que el
endeudamiento externo se encuentra en niveles manejables. Ante el deterioro
indicado de la capacida de exportar, una política bien definida de exportaciones
es de la mayor importancia en la actualidad.
La particularidad del sector externo de la economía se observa también en que a
pesar del deterioro de las exportaciones, del creciente déficit comercial y de
operar con un régimen de tipo de cambio. que para propósitos prácticos opera
como uno de tipo de cambio fijo, aún puede acumular reservas internacionales. El
90
Cuadro 2.5 también muestra que el Banco Central ha ido acumulando
progresivamente reservas internacionales −en 1990 el monto de reservas del
BCR representó el 8.3% del PIB, en 1998 ese monto representó el 14.9%−. Esta
situación de mantener elevados déficit comerciales, relativamente baja deuda
externa y aún así acumular reservas internacionales en el BCR, es posible por el
intenso flujo permanente de remesas familiares.
Un episodio importante de destacar es el que ocurrió a principios de 1995. En
enero de aquel año el gobierno presentó su propuesta de introducir una caja de
convertibilidad que permitiría asegurar la fijación del tipo de cambio, como
condición importante para desarrollar la estrategia de insertar la economía
salvadoreña en la globalización. La propuesta, que luego evolucionó hasta
convertirse en una propuesta de dolarización de la economía, estaba
acompañada de medidas para una apertura más acelerada que terminaría en la
eliminación total de los aranceles. (Ver el capítulo anterior).
La propuesta tuvo un impacto inicial bastante importante en la opinión pública y
los gobiernos centroamericanos, pero rápidamente fue perdiendo fuerza hasta
desaparecer como estrategia a mediados del año. El argumento presentado por el
gobierno para desistir de la dolarización de la economía fue la inestabilidad que
se produjo en la región, como resultado de la crisis mexicana de diciembre de
1994.
Una de las repercusiones de los intentos por dolarizar la economía fue la rápida
pérdida de reservas internacionales del sector privado después del segundo
trimestre de ese año. Con el objeto de acumular reservas internacionales que les
permitiera alcanzar el nivel mínimo técnico para poner en marcha la dolarización
durante el primer trimestre, el Banco Central había eliminado el encaje legal para
los préstamos en dólares que los bancos privados podían adquirir para colocarlos
en colones en el mercado doméstico. El efecto de esta medida fue un rápido
endeudamiento de la banca privada en dólares a corto plazo, con lo cual se
91
provocó una notoria pérdida de reservas internacionales privadas. El sector
privado pasó de ser poseedor de activos internacionales netos por un equivalente
a 1.5% del PIB, a ser un poseedor de pasivos internacionales netos equivalentes
a un 2.0% del PIB. Las consecuencias de este experimento provocó el abandono
de la medida y la puesta en vigencia nuevamente del encaje legal para los
depósitos en dólares.
Otro episodio de política monetaria importante fue el que se desarrolló a
mediados de 1995. En agosto de ese año el Banco Central de Reserva introdujo
algunas medidas que buscaban frenar el ritmo de expansión del crédito al sector
privado. Durante 1993 el crédito que recibían las empresas y los particulares
había estado creciendo a un promedio cercano al 25% y concomitante con este
crecimiento del crédito, las reservas internacionales netas crecieron en ese año a
una tasa similar. Desde principios del siguiente año, sin embargo, la tasa de
expansión del crédito al sector privado saltó a cerca de 40% y se mantuvo hasta
el segundo trimestre de 1995 en torno a ese valor. La consecuencia de ese
comportamiento del crédito fue la desaceleración rápida de la acumulación de
reservas internacionales hasta comenzar a disminuir después del primer trimestre
de 1995.
Indudablemente, la política crediticia expansiva que validó el Banco Central de
Reserva en esos años contribuyó a impulsar el auge de consumo que se
experimentó durante el primer quinquenio de la década y que sostuvo el fuerte
crecimiento experimentado por la economía hasta mediados de 1995. La pérdida
de reservas internacionales, no obstante, envió una señal de las dificultades que
podría sufrir la política cambiaria en la cual se apoyaba la estrategia económica
del gobierno.
Como consecuencia de las señales negativas de la excesiva expansión crediticia
y de la disminución del crecimiento de las reservas internacionales, a lo largo del
primer semestre de ese año, el Banco Central había estado esterilizando
92
fuertemente liquidez. En efecto, mientras que en diciembre de 1994 el saldo de
Certificados de Administración Monetaria ascendía a ¢1,200 millones, en julio el
monto había aumentado hasta ¢3,000 millones50; es decir, casi se había triplicado.
Pero la medida no fue suficiente para eliminar el problema del rápido crecimiento
del crédito, y a partir de agosto de ese año, el Banco Central adoptó aumentos del
encaje legal de los depósitos del sector público. Ciertamente, la tasa de encaje
legal de los depósitos de ahorro se elevó de 20% a 35% y la de los depósitos en
cuenta corriente de 30% a 35%. Se estableció que ambas tasas aumentarían
gradualmente en un punto porcentual semanal hasta alcanzar las metas
establecidas51.
El resultado de ese episodio fue la rápida elevación de las tasas de interés. La
tasa de interés activa, por ejemplo, pasó de un nivel de 18% durante el primer
trimestre de 1995 a 20.5% en el primer trimestre del año siguiente. Concomitante
con este resultado, el ritmo de crecimiento de la economía se desaceleró
rápidamente
y
la
inversión
privada
se
estancó,
aunque
las
reservas
internacionales comenzaron a recuperar su ritmo de acumulación.
Una evaluación de ese episodio muestra claramente que a mediados de 1995 no
había otra alternativa para la política monetaria que la de frenar rápidamente la
excesiva expansión crediticia y soportar las consecuencias de este tipo de ajuste
monetario. De haber postergado estas medidas, la política cambiaria habría
entrado finalmente en crisis. No obstante la imposibilidad de postergar el ajuste
monetario en ese momento, debe
tenerse claro que el Banco Central nunca
debió haber permitido que el crédito se expandiera en los años anteriores a las
elevadas tasas que lo hizo. Innegablemente, esa permisividad del Banco
contribuyó a la inercia del auge de consumo que se venía desarrollando. Una
50
Programa Monetario y Financiero 1998. Boletín Económico, enero−febrero 1998, No. 115, año 10. Banco
Central de Reserva
51
También se adoptaron límites a los depósitos de las instituciones autónomas en los bancos y financieras,
en la forma de techos porcentuales que se podían depositar en cada banco.
93
lectura apropiada de ese episodio muestra que el ajuste fue una necesidad
posterior de una permisividad anterior de la política monetaria.
2.3 Perdiendo competitividad internacional
A partir de 1989 la economía ha funcionado en dos etapas bien definidas de
política cambiaria: la primera hasta finales de 1992 en la cual el régimen se
definía como de tipo de cambio libre e intervenciones de mercado del BCR para
evitar movimientos bruscos y especulativos de la divisa; la segunda, a partir de
1993 y vigente en la actualidad, en la que el régimen cambiario ha operado con
intervenciones del BCR, ya no sólo en el marco definido anteriormente, sino en el
de mantener el tipo de cambio nominal fijo. Mientras que en la primera fase el tipo
de cambio se ajustó libremente a la situación del mercado, subiendo la mayor
parte del tiempo, en la segunda, el régimen, aunque formalmente definido como
de tipo de cambio libre, en la práctica, ha operado como uno de tipo fijo.
El Gráfico 2.6 muestra tres momentos importantes de ajuste del tipo de cambio
nominal: el primero ocurrió casi al inicio de la nueva administración
gubernamental, en septiembre de 1989, en que el tipo de cambio pasó de ¢5.0
por dólar a ¢6.38, ajuste que representó una depreciación de 28%; el segundo
ocurrió en el primer trimestre del siguiente año cuando el tipo de cambio se movió
de ¢6.50 a finales de diciembre hasta ¢7.76 a finales de marzo, equivalente a una
depreciación del 19%; y el tercero, que sucedió entre finales del segundo
trimestre y principios del cuarto trimestre de 1992, al pasar el tipo de cambio de
¢8.18 en junio hasta 8.92 en noviembre, produciéndose una depreciación de
9.0%. Luego de este último episodio de depreciación cambiaria, el BCR acentuó
su intevención en el mercado para estabilizar el tipo de cambio en ¢8.72 por dólar,
lo cual fue logrado de manera definitiva a partir de principios de 1993.
Una conclusión importante que se deriva de la observación del gráfico anterior es
que mientras la intervención del Banco Central se mantuvo dentro del marco de
94
evitar los movimiento bruscos y especulativos del mercado cambiario, el tipo de
cambio nunca tendió a apreciarse en términos nominales, es decir, a disminuir el
valor en colones del dólar. Este punto es de la mayor relevancia porque muestra
que la decisión de anclar el tipo de cambio nominal provino, no de una presión
apreciátiva que resultaba de la entrada de dólares, sino más bien de motivos de
otra naturaleza. En este estudio se mantiene la hipótesis que la razón
fundamental de este cambio de política fue la prioridad que se le dio en el Banco
Central al objetivo de disminuir la inflación52.
Gráfico 2.6
Evolución del tipo de cambio
(Colones por US dólar)
10
9
8
7
6
5
4
E A J O E A J O E A J O E A J O E A J O E A J O E A J O E A J O E A J O E A J O E A J
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Fuente: Ba nc o Central d e Resreva .
La evolución de la esterilización de liquidez del Banco Central a través de la
compra y venta de Certificados de Estabilización Monetaria (CEM) durante 1992
ilustra el episodio de rápida depreciación de la moneda que ocurrió en el segundo
semestre de ese año; episodio que parece haber dado paso a la decisión de
52
En una economía abierta una manera de reducir la inflación se logra a través de fijar el tipo de cambio, lo
cual se conoce como anclaje del tipo de cambio nominal. De esta manera la inflación interna de un país
tiende hacia la inflación internacional. Vease al respecto Rivera Campos (1996).
95
anclar la moneda respecto al dólar en 1993. Recordemos que cuando se eleva la
demanda de dólares, paralelamente aparece una demanda de colones para la
adquisición de esos dólares. En otras palabra, el mercado cambiario está
estrechamente ligado al mercado monetario, y, por lo tanto, al mercado de bonos.
El siguiente cuadro muestra lo que ocurrió en el mercado de CEM en 1992.
Cuadro 2.6
Saldo de Certificados de Estabilización Monetaria en 1992
(Millones de colones en CEM)
Ene
Feb
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Nov
Dic
Bancos
625
596
608
646
818
594
439
314
95
34
10
99
Financieras
43
103
434
128
168
141
115
105
95
90
Asegur.
9
14
15
26
26
11
16
11
11
11
9
6
13
4
17
36
22
12
12
Bolsa
Emp. Pub.
Total
18
218
677
713
1,057
800
1,025
750
587
466
223
147
31
341
Fuente: The Worl Banc k, op. c it
El cuadro muestra la tendencia creciente que traía la colocación de CEM durante
el primer semestre de 1992. Ciertamente, en mayo del año analizado, el Banco
Central había colocado ¢1,025 millones en estos certificados, cantidad que
representaba un aumento de 51% respecto al mes de enero anterior. Pero a partir
de junio la evolución del mercado de CEM cambia de dirección de una manera
abrupta, hasta llegar a un mínimo en noviembre de ¢31 millones; es decir, la
acumulación de certificados se redujo en 6 meses al 3%.
El comportamiento descrito de los CEM es paralelo a lo que ocurría en el mercado
cambiario. En efecto, en ese período el tipo de cambio pasó de ¢8.16 por dólar en
mayo a ¢8.92 en noviembre. Este paralelo sugiere que a la par de la creciente
demanda de dólares se estaba dando una escasez de liquidez relativa que
obligaba a los tenedores de CEM a hacerlos liquidos (convertirlos en colones),
para satisfacer la demanda de dólares. No debe perderse de vista que este
96
mismo período es el de la fuga de dólares que ocurrió en lo que se conoció como
el escándalo de FOMIEXPORT.
El análisis anterior nos conduce a la conclusión que, efectivamente, cuando se
adoptó la decisión de anclar el tipo de cambio a principios de 1993, la experiencia
más reciente no era la de una tendencia de la moneda a apreciarse, sino la de un
fuerte movimiento especulativo que condujo a una rápida depreciación de la
moneda, lo cual pone de manifiesto que las causas más probables de esta
decisión fueron el temor a la capacidad del mercado de introducir fuertes
inestabilidades cambiarias y la meta de concentrarse en reducir la inflación hasta
el nivel internacional.
Ciertamente, esta política de anclaje del tipo de cambio a través de intervenir,
comprando y vendiendo dólares en el mercado por parte del BCR, ha sido
efectiva en mantener la estabilidad del tipo de cambio nominal después del
episodio arriba descrito. También el anclaje nominal del tipo de cambio ha
impulsado la inflación hacia abajo, aunque con relativa lentitud. En 1997 la
inflación en El Salvador terminó en 1.9%, la segunda inflación más baja en
América Latina después de Argentina; en 1999 se espera que termine en 0%.
La fijación del tipo de cambio nominal en un contexto de entrada masiva de
remesas familiares provocó un proceso de apreciación real de la moneda, que
explica muchos de los resultados que hemos mostrado en el sector externo.
Desde que se ancló el tipo de cambio nominal a principios de 1993, el exceso de
inflación doméstica respecto a Estados Unidos ha ido encareciendo el colón
salvadoreño respecto al dólar en términos reales, lo cual ha significado un
deterioro progresivo de la capacidad competitiva de la economía salvadoreña.
El Cuadro 2.7 muestra la evolución del tipo de cambio efectivo real entre 1990 y
1997. La característica principal es la caída del tipo de cambio efectivo real a lo
largo de los noventa: desde un índice de 100 al inicio de la década cayó
97
continuamente
hasta llegar a 71.8 en 1997. La otra característica de esa
evolución es la aceleración de la caída después de 1993, año en que, como ya se
señaló, se ancló el tipo de cambio nominal en cerca de ¢8.75.
Para que un régimen de tipo de cambio fijo funcione apropiadamente es necesario
mantener un nivel inflacionario lo más cercano posible al de sus socios
comerciales principales, si este no es el caso, el exceso inflacionario del país
provocará un encarecimiento de los productos nacionales frente a los de los
socios comerciales, con lo cual las exportaciones del país pierden competitividad.
Este encarecimiento de la producción doméstica es lo que se conoce como
apreciación real de la moneda. En el caso de El Salvador, la apreciación real de la
moneda entre 1990 y 1997 ascendió a 32.2%, lo cual representa una pérdida de
casi la tercera parte en capacidad competitiva de los productos salvadoreños.
La pérdida de competitividad de los productos salvadoreños está entre las causas
que han provocado las dificultades que ha experimentado la economía para
impulsar las exportaciones; su pérdida de competitividad se explica en gran parte
por la apreciación real de la moneda. No obstante, esta pérdida de competitividad
de las exportaciones por la vía cambiaria ha desaparecido desde 1997, a causa
de haber mantenido la inflación desde entonces cercana a la inflación
internacional y en los dos últimos años abajo de aquélla.
Cuadro 2.7
Evolución del Tipo de Cambio en la década pasada
1990
Nominal
Efectivo Real
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
6.85
8.02
8.36
8.7
8.73
8.75
8.76
8.75
8.75
100.00
94.65
88.25
80.82
79.46
74.12
70.58
69.12
67.84
El tip o d e c a mb io rea l está c a lc ula d o en rela c ión c on sus p rinc ip a les soc ios c om erc ia les. Año b a se
d e c om pa rac ión 1990.
Fuente: Ba nc o Centra l d e Rese rva .
98
¿Por qué se pierde competitividad por la vía cambiaria? Este es un resultado muy
bien documentado en la literatura económica y en la experiencia salvadoreña.
Siempre que hay un flujo externo importante de dólares a cualquier economía, ya
sea como resultado del auge de algún sector exportador, como ocurrió en
Holanda en los años sesenta con el descubrimiento de yacimientos de gas, o en
Inglaterra cuando descubrió petróleo en el Mar del Norte, o ya sea por la entrada
de recursos como las remesas familiares en el caso de El Salvador, ocurre un
encarecimiento
de
la
moneda
nacional
en
relación
con
las
monedas
internacionales, provocando perdida de competitividad de los otros sectores
productivos exportables del país en cuestión,
deprimiendo su capacidad
exportadora. Esto es lo que ocurrió con las exportaciones industriales de Holanda
e Inglaterra en las épocas indicadas, y lo que ha ocurrido con las exportaciones
salvadoreñas en los noventa. A este fenómeno de decaímiento exportador, como
resultado de la entrada masiva de recursos externos, se le conoce como mal
holandés.
2.4 Mal holandés, inflación y tasas de interés53
No cabe duda que la entrada de las remesas familiares ha tenido un impacto
importante en la estructura productiva de la economía. Pero como ya se indicó en
la sección anterior, el fenómeno de las remesas familiares es complejo y tiene
implicaciones que van más allá de la ayuda para las familias que las reciben,
tienen implicaciones positivas y, como todas las cosas de la vida, implicaciones
negativas. Indudablemente, las remesas familiares han contribuido positivamente
a mejorar las condiciones de vida de una población que en su mayoría se
encuentra entre los pobres del país y que recibe directamente los dólares
remesados por sus familiares en Estados Unidos. Pero los dólares que entran a la
economía de esta manera, inmediatamente pasan a formar parte del circuito de
demanda de la economía y, por lo tanto, pueden tener efectos positivos sobre el
crecimiento de la producción o negativos sobre la estabilidad de precios, es decir,
53
En el Apéndice se presenta un modelo de mal holandés que es la base de la interpretación de esta
sección.
99
pueden provocar inflación. El efecto inflacionario como ya se indicó en la sección
anterior hace perder competitividad a las exportaciones de El Salvador, al
volverlas más caras en relación con los mismos productos de la competencia
internacional. El deterioro de las exportaciones del país como resultado de ese
flujo extraordinario de dólares se conoce como mal holandés.
Lo esencial de este fenómeno lo constituye la entrada masiva de recursos
externos que tiende a abaratar el dólar (apreciación nominal del colón), lo cual
conduce a que si el Banco Central sostiene una política cambiaria como la que se
ha descrito antes en el caso salvadoreño, deba intervenir comprando dólares para
mantener el tipo de cambio estable. La compra de dólares es a su vez una venta
de colones −a cambio de los dólares el Banco Central tiene que entregar
colones−, lo cual aumenta la liquidez de la economía −más colones en
circulación− que tiende a aumentar la inflación. Puesto que el Banco Central,
además de tener el objetivo de estabilidad del tipo de cambio, también tiene el
objetivo de evitar la inflación, tiene que intervenir para retirar el exceso de colones
en circulación, para lo cual vende bonos (CAM: Certificados de Administración
Monetaria) a cambio de colones. De esta manera, el Banco Central de Reserva
vuelve a retirar los colones en exceso, que él mismo inyectó cuando compró el
exceso de dólares. Como una representación gráfica de este procedimiento de
control monetario y cambiario, se puede pensar que con la entrada de dólares, el
BCR se saca colones de la bolsa derecha para comprar el exceso de dólares y
evitar que el tipo de cambio disminuya, y de la bolsa izquierda simultáneamente
se saca Certificados de Administración Monetaria para colocarlos y retirar los
colones en exceso que inyectó, y evitar mayor inflación. Con este proceder, cada
vez que hay una entrada excesiva de dólares a la economía, el Banco Central
termina con más dólares que los acumula en las reservas internacionales, por las
cuales puede obtener un rendimiento en el exterior, pero al mismo tiempo con
más CAM colocados en el público, por los cuales tiene que pagar un rendimiento
local. Puesto que el rendimiento que el Banco Central tiene que pagar es mayor
que el rendimiento que recibe, esta operación es fuente de un déficit del Banco,
100
conocido como déficit cuasi fiscal. Esta descripción es lo fundamental de la
política monetaria que el Banco Central ha estado aplicando desde 1993, fecha
en que fijó el tipo de cambio.
Así, pues, con esta operación complicada que realiza el BCR, logra al mismo
tiempo mantener fijo el tipo de cambio y evitar la inflación, pero presiona la tasa
de interés hacia arriba. Esto último porque para hacer renunciar a las personas de
la liquidez (el exceso de colones en circulación) que debe retirar, y que él mismo
ha inyectado, debe ofrecerles una remuneración atractiva mediante una tasa de
interés alta competitiva respecto a la que los poseedores de dinero pueden
encontrar en otras colocaciones: depósitos en cuenta corriente, depósitos de
ahorro, a plazo, entre otros. Esto significa que la colocación recurrente de
certificados por parte del BCR presiona la tasa de interés hacia arriba.
La argumentación anterior se reduce a decir que la entrada de remesas familiares
necesariamente terminará presionando algún precio. El ajuste puede realizarse
por medio de cualquiera de los tres precios de la economía: una reducción del tipo
de cambio nominal, un alza de la inflación, un aumento de la tasa de interés real o
una combinación de todos. El resultado dependerá, como se comprenderá, de la
política cambiaria y monetaria que el país siga. Si el régimen cambiario es flexible
es probable que todo el ajuste se realice por medio de una reducción del tipo de
cambio: apreciación nominal del colón. Por el contrario, si el régimen cambiario es
fijo, como para propósitos prácticos es en El Salvador, puesto que el tipo de
cambio está congelado, el ajuste se tiene que traducir en un aumento o bien de la
inflación o bien de la tasa de interés real. Si, además, la política monetaria tiene
como misión reducir la inflación, el ajuste se irá completamente a la tasa de
interés real. En el caso salvadoreño, puesto que desde 1993 el tipo de cambio se
ha mantenido fijo, éste no ha podido ajustarse en absoluto, siendo la inflación la
que se ajustó hasta 1996 ante la entrada de remesas familiares, deteriorando la
capacidad competitiva de las exportaciones, por su encarecimiento con respecto a
la competencia internacional. Sin embargo, desde 1997 hasta la fecha, en que la
101
inflación se ha llevado a niveles incluso más bajos que los internacioneles, todo el
ajuste provocado por la entrada de remesas se ha realizado a través de la tasa de
interés real, encareciendo los recursos financieros para la inversión.
El punto central que se debe tener claro es que el ajuste se realiza de cualquier
manera, porque el flujo de remesas provoca un exceso de dólares en la economía
que debe salir de la circulación doméstica. En el caso que el ajuste se haga por
medio de una apreciación del colón o del aumento de la inflación, el exceso de
dólares sale de regreso hacia la economía mundial, porque tanto la apreciación
del colón como el aumento de la inflación abaratan las importaciones, con lo cual
se crea una balanza comercial deficitaria. Cuando ninguno de estos dos
mecanismos se deja actuar, por ejemplo manteniendo fijo el tipo de cambio, como
ha ocurrido en El Salvador desde 1993, y combatiendo la inflación, como se ha
intensificado en los últimos tres años, el único mecanismo que queda para realizar
el ajuste es la tasa de interés real. En este caso, el exceso de dólares sale de la
circulación doméstica pasando a manos del Banco Central, quien finalmente los
deposita en su cartera internacional. En esta captación de dólares, como ya se
describió antes, el Banco Central inyecta liquidez en colones, que luego la retira
por medio de la colocación de certificados, con lo cual presiona la tasa de interés
hacia arriba.
De esta manera, se entiende facilmente, por un lado, el comportamiento durante
los noventa de la inflación y de la tasa de interés real, y se visualiza, por el otro, la
naturaleza de las opciones de políticas económicas disponibles.
Los gráficos 2.7 y 2.8 muestran las evoluciones de la inflación y las tasas de
interés real ocurridas entre enero de 1995 y diciembre de 1997. Los gráficos
muestran que existe un intercambio compensado (trade off) entre las variables: en
los períodos en que la inflación ha disminuido la tasa de interés real ha
aumentado y cuando la inflación ha crecido la tasa de interés real ha caído. Por
ejemplo, durante 1995, mientras la inflación se elevó desde 7.5% en enero de
102
1995 hasta el 12% a finales del año, la tasa de interés pasiva real descendió
desde 6% en enero hasta 4.6% en diciembre, y la tasa de interés activa real
disminuyó de 10.7% hasta 8.6% en el mismo período; y cuando entre enero y
diciembre de 1997, la inflación disminuyó de 8% a 1.9%, las tasas de interés real
pasiva y activa aumentaron de 4.2% a 10.8% y de 9.1% a 13.8%,
respectivamente. Este comportamiento inverso entre inflación y tasa de interés
real ha continuado en los siguientes años.
Como ya se argumentó, este trade−off que surge entre la inflación y la tasa de
interés real es particular del fenómeno de entrada de remesas que ocurre en El
Salvador. En el Apéndice se presenta un modelo que explica las razones de este
comportamiento y se entiende que es simplemente una extensión del mismo
fenómeno del mal holandés hasta el sistema financiero.
Gráfico 2.7
Inflación y tasa de interés pasiva real
(enero de 1995 − septiembre de 1999)
Porc enta je
14.0
13.0
TIBP Rea l
12.0
11.0
10.0
9.0
8.0
7.0
6.0
5.0
4.0
3.0
Inflación
2.0
1.0
0.0
−1.0
−2.0
E F M A M J J A S O N D E F M A M J J A S O N D E F M A M J J A S O N D E F M A M J J A S O N D E F M A M J J A S
1995
1997
1996
Fuente: Ca lcula do con base a Banco Central de Resreva.
103
1998
1999
El modelo muestra que la tasa de inflación y la tasa de interés real están
directamente asociadas al flujo de remesas familiares y a las metas de política
monetaria que establece el Banco Central de Reserva. Habiendo establecido una
política de estabilidad nominal del tipo de cambio, y fijado la meta de inflación, la
tasa de interés real se convierte en la variable de ajuste del gasto. En el modelo
se muestra que la tasa de interés real pasa a ser una variable endógena que
depende del crecimiento del flujo de remesas familiares y de la meta inflacionaria.
Esta relación se entiende de la siguiente manera: dada una meta inflacionaria,
entre más rápidamente crecen las remesas familiares, más alta será la tasa de
interés real; esto significa que debido a que la política monetaria se ha diseñado y
aplicado para alcanzar una cierta meta de inflación, entre más remesas entren, la
tasa de interés real tendrá que ser más alta para eliminar el exceso de gasto. Por
otro lado, dado un cierto crecimiento de las remesas familiares, entre más
restrictiva sea la política monetaria para alcanzar una meta de inflación más baja,
mayor será la tasa de interés real. Esto es así, porque entre más baja es la meta
de inflación, más dinero debe esterilizar el Banco Central y, en consecuencia, más
alta debe ser la tasa de interés real para hacer efectiva esta esterilización.
Gráfico 2.8
Inflación y tasa de interés activa real
(enero de 1995 − septiembre de 1999)
104
Porc enta je
18.0
17.0
16.0
15.0
TIBA Real
14.0
13.0
12.0
11.0
10.0
9.0
8.0
7.0
6.0
5.0
4.0
3.0
Inflación
2.0
1.0
0.0
−1.0
−2.0
E F M A M J J A S O N D E F M A M J J A S O N D E F M A M J J A S O N D E F M A M J J A S O N D E F M A M J J A S
1995
1997
1996
1998
1999
Fuente: Ca lcula do con base a Banco Central de Resreva.
Del modelo se desprende también que entre más abierta es la economía, los
efectos mencionados se dan en menor magnitud. Esto ocurre así, porque a
medida que la economía se vuelve más abierta la competencia entre los
productos domésticos y los importados se hace mayor, lo cual limita la inflación y
hace menos intensa la necesidad de esterilizar liquidez, con lo cual la presión
hacia el alza de la tasa de interés real se reduce.
La relación indicada entre apertura de la economía, tasa de interés real e inflación
muestra que si una economía tiene la capacidad de competir internacionalmente,
la mejor manera de combatir el mal holandés es abriendo la economía, con esto
se evita el problema inflacionario y el de la tasa de interés real. El dilema se
plantea, entonces, de la siguiente manera: si se quiere mantener el
proteccionismo de la economía porque se considera que el país no posee la
capacidad competitiva necesaria para enfrentar la competencia internacional, hay
que aceptar más inflación o mayores tasas de interés real; por el otro lado, si se
quiere vivir con estabilidad de precios y baja tasa de interés real para estimular la
inversión, entonces hay que exponer la economía doméstica a mayor
105
competencia internacional. La conveniencia de una u otra alternativa dependerá
de la valoración social relativa del proteccionismo y de la estabilidad de precios y
de tasa de interés real.
La relación anterior también muestra que una economía con un flujo de remesas
familiares como el que experimenta la economía salvadoreña, requiere un grado
de apertura económica mayor o, en caso contrario, tendrá que aceptarse una
inflación y/o una tasa de interés real más alta que las que habrían si no existiera
dicho flujo.
No cabe duda que si el tipo de cambio nominal se congela y la política monetaria
se vuelve antiinflacionaria, el único mecanismo de ajuste con el que cuenta el
mercado es la tasa de interés real. Esto es lo que más explicitamente se observó
durante 1997. A lo largo de ese año se dió una disminución de la inflación que fue
más allá de la meta que el mismo Banco Central había establecido a principios del
año en su Programa Monetario. En efecto, la programación monetaria establecía
una inflación entre 5% y 6% y el año finalizó con 1.9%. Esta disminución de la
inflación a casi la cuarta parte durante un año, significó dejar todo el ajuste en la
tasa de interés real, haciendo que la tasa de interés real pasiva aumentara en un
250% y la activa en un 150%.
Una manera intuitiva de entender este fenómeno es a través del gasto en la
economía doméstica. Cuando se congela el tipo de cambio y se establece una
política antiinflacionaria, la única manera de eliminar el exceso de gasto sobre la
economía doméstica es congelándolo por medio de esterilización. Por supuesto,
para volver atractiva la opción de congelar el gasto, hay que elevar la tasa de
interés real que las personas pueden recibir si aceptan esta opción. De esta
manera, cuando el Banco Central de Reserva esteriliza el exceso de liquidez para
reducir la inflación, congela un potencial gasto sobre la economía doméstica, y la
economía se ajusta automáticamente elevando la tasa de interés real.
106
Resumiendo las ideas desarrolladas hasta acá, se puede decir que la economía
tiene mecanismos automáticos para ajustar el gasto a la producción nacional.
Cuando hay un flujo de remesas familiares, como ocurre en El Salvador, el gasto
se ajusta redireccionándose el exceso hacia el exterior, mediante la apreciación
del tipo de cambio nominal; cuando la política cambiaria fija el tipo de cambio
nominal, el ajuste recae sobre la inflación; pero cuando la política monetaria es
antiinflacionaria, el exceso de gasto sólo se puede ajustar congelándolo a través
de una mayor tasa de interés real. Esto último es lo que ha ocurrido en los últimos
tres años en El Salvador.
El resultado que se está demostrando en teoría (ver el apéndice a este capítulo) y
en la práctica(ver gráficos anteriores) muestra que el "efecto Fisher"54, sobre la
base del cual parece razonar el Banco Central: la tasa de inflación y de interés
nominal se mueven en la misma dirección y si la inflación cae en un punto
porcentual, la tasa de interés nominal caerá también en un punto porcentual y
viceversa, no opera en la forma estándar . Esta conclusión parte del supuesto de
que la tasa de interés real tiende a mantenerse más o menos constante, y puesto
que la tasa de interés nominal es igual a la tasa de inflación más la tasa de interés
real, si esta última se mantiene constante, los movimientos de la tasa de interés
nominal quedarán determinados por la tasa de inflación. Esta es la base del
Banco Central para argumentar que la política antiinflacionaria disminuiría
posteriormente la tasa de interés nominal. El hecho comprobado empíricamente
es que la tasa de interés real ha aumentado agudamente.
En un proceso económico en el cual hay una alimentación continua de remesas
familiares, el efecto Fisher no puede funcionar en la manera estándar, porque la
tasa de interés real opera como mecanismo para congelar el exceso de gasto que
ese flujo provoca, y, por lo tanto, no puede mantenerse constante −cuando la
inflación disminuye, la tasa de interés real tiene que aumentar, porque es la única
54
El efecto Fisher afirma que la tasa nominal de interés cambia proporcionalmente con la tasa de inflación;
es decir, un aumento de uno porciento en la inflación aumentará uno porciento la tasa de interés nominal y
viceversa. Este resultado depende de que la inflación no altere la tasa de interés real. Ver Mankiw, Gregory
(1992)
107
variable de ajuste que queda libre, lo cual indica que la tasa de interés real no es
independiente de la inflación, como el efecto Fisher asume.
Al entender la naturaleza del mecanismo de ajuste antes descrito, se entiende
que se trata de un problema de disponer de un exceso de entrada de dólares a la
economía que debe salir de alguna manera. Ese entendimiento permite ver que
existen dos formas alternativas de resolver el mismo problema, no sin sus
dificultades de lograrlas: pagar la deuda pública internacional y realizar
inversiones salvadoreñas en el exterior. Con ambos mecanismos el exceso de
dólares sale de la economía sin provocar los ajustes de precios indicados.
La dificultad del pago de la deuda internacional es que las remesas familiares que
llegan al país son privadas y, por lo tanto, el gobierno no puede disponer de ellas.
La única forma de hacerlo sería aumentando el ahorro corriente del gobierno, con
lo cual podría adquirir los dólares en el mercado local para pagar su deuda
internacional. Aumentar el ahorro corriente, aunque deseable por ésta y otras
razones, no es una tarea facil −al final se reduce a aumentar los impuestos, a
reducir el gasto corriente o a aumentar la eficiencia operativa, todas las cuales
han mostrado una gran inercia durante los años noventa, a pesar de los objetivos
explícitos en las políticas públicas de modificarlos en las direcciones indicadas.
Una segunda consideración importante sobre el mecanismo de disponer del mal
holandés a través del pago de la deuda pública externa, es el costo relativo de
esa deuda, en el sentido de la tasa de interés, en relación con el costo actual de
otras fuentes de financiamiento. Dado que el costo de la deuda internacional
tiende mayormente a ser bajo, la conveniencia de prepagarla puede no ser la
mejor opción.
La segunda opción tiene la dificultad que enfrenta cualquier promoción de la
inversión, la cual en este caso se amplía por el hecho que se trata de promover
inversión salvadoreña en el exterior. Esta opción tiene la ventaja de que las
108
remesas familiares, en vez de salir del país de manera improductiva, al destinarse
al consumo importado, como es el caso actual, tienen un fin productivo. Las
experiencias de las inversiones recientes en hoteles y bancos en Centro América
son indicativas de la posibilidad de impulsar esta opción.
2.5 Implicaciones de políticas para el crecimiento económico
Mientras el Banco Central continúe con la política de estabilidad nominal del tipo
de cambio y una política de mantener la inflación al nivel internacional, la tasa de
interés real se mantendrá alta, en tanto las remesas familiares continúen
creciendo, pero desaparecerá la apreciación real de la moneda. Por el otro lado,
si la política monetaria se fija una meta de inflación menos estricta por encima de
la inflación internacional, la tasa de interés real será menor, pero el exceso de
inflación creará cierta apreciación real de la moneda.
En el primer caso, el desaparecimiento de la apreciación real de la moneda
dejaría de deteriorar la competitividad de las exportaciones, como ha ocurrido
desde 1997; sin embargo, la tasa de interés real más alta inhibirá la inversión
privada y con ello reducirá la posibilidad de crecimiento de la economía como un
todo. En este caso, el crecimiento económico tendrá a su favor más estabilidad
macroeconómica, pero tendrá en contra un costo real para la inversión más alta.
Este es el caso actual de la economía salvadoreña. Cuál de los dos factores es
más determinante del crecimiento económico, es una pregunta para la cual no se
tiene una respuesta categórica, aunque pareciera que dentro de margenes
razonables de estabilidad macroeconómica, el crecimiento podría verse más
determinado por el costo de la tasa de interés real.
Si, por el contrario, se sigue una política de mantener baja la tasa de interés real,
ya sea permitiendo mayor inflación o una apreciación nominal de la moneda, por
ejemplo flexibilizando el tipo de cambio, si la reducción de la tasa de interés es
suficientemente fuerte para incidir positivamente sobre las decisiones de
109
inversión, el crecimiento de la economía podría verse favorecido; no obstante, la
capacidad de competir de las exportaciones continuaría deteriorándose.
Podría decirse que la política económica en El Salvador se ha orientado según la
primera opción: congelar el tipo de cambio nominal y reducir la inflación al nivel
internacional. Mientras la inflación se mantuvo por arriba de la internacional, el
modelo se sesgó contra las exportaciones, en los últimos años en que la política
antiinflacionaria se intensificó, la inflación bajó al nivel internacional y la tasa de
interés real se elevó significativamente, con lo cual el modelo le puso un elevado
costo a la inversión privada que podría inhibir el crecimiento de la economía.
Estos son los dilemas de la política macroeconómica que tienen su particularidad
en El Salvador por el flujo de remesas familiares que entran para provocar una
especie de mal holandés en la economía. Dos opciones para enfrentar el mal
holandés y evitar el dilema anterior, han sido mencionados como posibilidades
para desviar de otra manera el exceso de entrada de dólares, que es la causa
fundamental del mal holandés: aumentar el ahorro corriente del sector público
para prepagar deuda pública internacional; e incentivar la inversión salvadoreña
en el exterior. Ninguna de las dos está libre de la realización de esfuerzos para
lograrlo.
110
APÉNDICE
MAL HOLANDÉS Y TASA DE INTERÉS REAL
I
El modelo
El modelo que se desarrolla a continuación es una extensión del que aparece en
Rivera Campos (1996)55 en el que se muestra la forma en que el flujo de remesas
familiares que ha estado recibiendo el país desarrolla una especie de mal
holandés, que genera efectos adversos sobre la competitividad de las
exportaciones salvadoreñas mediante la apreciación real de la moneda. En aquel
modelo se muestra el mecanismo que transmite el efecto de la entrada de las
remesas familiares hasta la apreciación real de la moneda y la disminución de la
tasa de crecimiento de las exportaciones como proporción del PIB. La intuición
que se encuentra detrás del modelo de mal holandés es la siguiente: el aumento
de gasto que resulta de los ingresos adicionales que recibe el país en forma de
remesas familiares, aumenta el gasto en importaciones y en bienes domésticos.
Este aumento del gasto eleva los precios de los bienes que se producen
domésticamente, pero no los de los bienes importados que están determinados
internacionalmente. El encarecimiento de los bienes domésticos en relación con
los internacionales hace perder competitividad a las exportaciones y conduce a
una disminución de su tasa de crecimiento.
El modelo anterior, sin embargo, asumía una política acomodaticia de parte del
Banco Central, de tal forma que no intervenía esterilizando la liquidez en moneda
doméstica resultante de la entrada de dólares en forma de remesas. Este
supuesto de política monetaria permitía que todo el efecto de la entrada de las
remesas se tradujera en aumento de inflación interna. Pero en la práctica el
Banco Central ha tenido una política monetaria más activa en el sentido de hacer
compatible sus intervenciones en el mercado monetario con sus objetivos de
55
Este modelo a su vez era una adaptación de Benjamin, Devarajan and Weiner (1989)
111
reducir la inflación. En este sentido la política del Banco Central ha tenido un
componente fuerte de esterilización monetaria, con lo cual los efectos de la
entrada de remesas llegan más alla de la apreciación real para incidir
directamente en las tasas de interés.
El propósito de la extensión del modelo que se presenta en este trabajo es dar
cuenta del rol de la política monetaria en canalizar los efectos del mal holandés
hasta las tasas de interés. La política monetaria que aplica el Banco Central se
explica en los siguientes términos: la entrada de remesas familiares obliga al
Banco a participar en el mercado cambiario comprando los excesos de dólares
para evitar variaciones en el tipo de cambio; de esta manera, el Banco Central
adquiere los excesos de dólares que acumula como reservas internacionales,
pero inyecta moneda nacional a la economía, es decir, aumenta la liquidez del
sistema económico. Para lograr su meta inflacionaria a continuación emite bonos
(Certificados de Administración Monetaria) con lo cual extrae el exceso de liquidez
de la circulación. En este proceso de esterilización de la liquidez el Banco
presiona la tasa de interés hacia arriba.
Al igual que en Rivera Campos (1996) el modelo describe una economía en que
se producen dos bienes, uno para consumo doméstico y otro para exportación. Se
simplifica el análisis asumiendo que no hay gobierno ni inversión. Esta
carácteristica de la economía se expresa en la siguiente ecuación:
1) Y = C + X
En la ecuación anterior Y representa el producto nacional parte del cual está
constituido por productos para el consumo doméstico (C) y parte para la
exportación (X). Por otra parte, el ingreso nacional es la suma del ingreso que
proviene de la producción nacional y del que proviene de las remesas familiares
convertidas en colones, y todo el ingreso se gasta en productos domésticos para
el consumo y en importaciones:
112
2)
eF + PY = PC + PmIM
El ingreso proveniente de las remesas familiares está expresado por eF, donde e
es el tipo de cambio nominal expresado en colones por dólar y F el monto de
remesas en dólares; PY es el ingreso que se obtiene de la producción nacional,
es decir de lo que se produce en bienes de consumo y en bienes de exportación,
donde P es el precio de dichos bienes. El lado izquierdo de la ecuación 2, pues,
representa el total de ingresos de esta economía, y su lado derecho, representa
cómo se gasta el ingreso total: PC es el gasto en bienes de consumo y PmIM es
el gasto en importaciones, donde Pm es el precio de las importaciones e IM el
total de importaciones.
El bien doméstico para el consumo compite con el bien importado con base en el
precio relativo de ambos bienes; y la demanda del bien exportado, de igual
manera, depende de su precio comparado con el precio de los bienes
internacionales. Las dos ecuaciones que dan cuenta de estas demandas son:
σ
 pM 
c

= k 
IM
p


3)
−η
 P 
X = Xo

 Pm 
4)
donde s>0 y h>0.
La ecuación 3 muestra que entre más alto es el precio de los bienes importados
(Pm) en relación con los domésticos (P), mayor será el consumo de los bienes
domésticos y en caso contrario mayor será la demanda de importaciones. La
elasticidad de este efecto está dada por s: entre mayor es esta elasticidad mayor
será el efecto de la sustitución de consumo doméstico por importado ante un
cambio en los precios relativos. Nótese que entre más abierta es una economía
esta elásticidad será mayor, pues la competencia entre los bienes domésticos y
113
los importados aumenta y la sustitución que los consumidores pueden hacer entre
estos dos tipos de bienes se intensifica ante una variación de sus precios.
La ecuación 4 es de similar naturaleza, indica que la demanda por las
exportaciones depende de la relación entre el precio de los bienes domésticos y el
de los bienes internacionales; que entre mayor es el precio doméstico menos
demanda habrá por las exportaciones; y que esta elasticidad está determinada
por −h, en donde el signo menos indica la relación inversa señalada: entre mayor
es la elasticidad mayor será el efecto contractivo sobre las exportaciones de un
encarecimiento de los bienes domésticos respecto a los internacionales.
La parte monetaria del modelo está constituida por la ecuación cuantitativa del
dinero:
5 ) Mv = PY
La ecuación anterior da cuenta de la relación entre la cantidad de dinero en
circulación (M), la velocidad de circulación del dinero (v) y el valor monetario de la
producción (PY). El modelo hace el supuesto común de que la velocidad de
circulación se mantiene constante.
La primera extensión del modelo que aparece en Rivera Campos (1996) consiste
en introducir una ecuación para la meta inflacionaria: se asume que el Banco
Central establece anualmente una meta de inflación en relación con la inflación
internacional, cuyo cumplimiento es monitoreado a lo largo del año. La meta se
puede describir con la siguiente ecuación:
6)
π ∗ = φπ
m
La ecuación 6 describe una regla de definición de meta inflacionaria adoptada por
el Banco Central, indica que la meta de la inflación doméstica ( π ∗ ) se fija en
114
relación con la inflación internacional ( π m), como una fracción o un múltiplo de
esta última (?). Si, por ejemplo, ??es igual a la unidad, significa que la meta del
Banco Central es igualar la inflación internacional56; si es mayor que la unidad,
significa que la meta inflacionaria es terminar el año con una inflación superior a la
internacional. Es importante notar que entre más agresiva es la meta inflacionaria
en relación con la inflación internacional, menor será este coeficiente.
Naturalmente, la fijación de la meta inflacionaria define necesariamente una meta
para la cantidad de dinero en circulación M*, resultado de la ecuación cuantitativa
(5). La meta monetaria, entonces, se puede expresar de la siguiente manera:
7)
P*Y
M = ν
*
Dada una meta inflacionaria, el nivel de precios de fin de año (P*) está
determinado y la meta del nivel de dinero al final del año queda definida por la
ecuación 7. Posteriormente se expresará la meta monetaria en términos de una
tasa de crecimiento.
La segunda extensión del modelo, que es parte de la contribución de este trabajo,
se refiere a la introducción de un mercado de bonos para la colocación de los
Certificados de Administración Monetaria del Banco Central, en el cual se realizan
las operaciones de mercado abierto que sirven para el control de la liquidez de la
economía. El mercado de bonos se rige por una demanda de bonos por parte de
los agentes económicos y por una oferta de bonos por parte del Banco Central. La
demanda es una función que depende de la tasa de interés real, y la oferta, una
función que depende del exceso de crecimiento de la liquidez de la economía en
relación con la meta de crecimiento de la liquidez establecida por el Banco Central
que ha sido compatibilizada con su meta inflacionaria. La especificación de este
mercado se completa con una condición de equilibrio entre oferta y demanda de
bonos.
56
Este fue el caso durante 1997 en que la inflación terminó en 1.9%, muy cerca de la tasa internacional.
115
Para completar el modelo, entonces, hay que introducir las ecuaciones del
mercado de bonos en que se transan los Certificados de Administración
Monetaria del Banco Central. Este mercado queda especificado por tres
ecuaciones: una ecuación de demanda de bonos, una de oferta bonos y otra de
equilibrio de oferta y demanda.
La ecuación de demanda de bonos establece que ésta depende del rendimiento
real de los bonos, con lo cual se define una función de demanda en términos de la
tasa de interés real (r), indicando que entre mayor es la tasa de interés real mayor
será la demanda de bonos (Bd):
8)
Bd =
α 0 + α1r
En la ecuación de demanda de bonos al asumir un valor negativo en el intercepto
(−α0), con α0>0, se obliga a que exista una tasa de interés real positiva mínima a
la cual la demanda de bonos se vuelve cero y simplifica además la interpretación
de la solución. La relación positiva entre la demanda y la tasa de interés real hace
que α1 >0.
La función de oferta de bonos es ligeramente más complicada. La oferta de bonos
depende de qué tanto más ha crecido la cantidad de dinero (gm) en relación con la
meta de crecimiento del dinero (gm*) derivada de la ecuación 7. Entre más
rápidamente esté creciendo el dinero en relación con la meta, la cantidad de
bonos que habrá que llevar al mercado será mayor. La ecuación de oferta de
bonos es la siguiente:
9
Bs =
(g
m
− g*
m
)M
0
La ecuación 9 vincula la oferta de bonos directamente con la meta de crecimiento
del dinero del Banco Central y con el crecimiento de la liquidez que introduce la
116
entrada de remesas. La intuición que se encuentra detrás de la ecuación 9 es la
siguiente: la entrada de remesas familiares obliga al Banco Central a
monetizarlas, es decir, a inyectar moneda doméstica al mercado para poder
mantener el tipo de cambio sin variación; el dinero crece, entonces, a la tasa gm.
Por otro lado, el Banco Central desea alcanzar una meta inflacionaria que le
obliga a establecer una meta de crecimiento del dinero gm*. El exceso de
crecimiento del dinero viene dado por la diferencia entre ambas tasas. La cantidad
de dinero que hay que esterilizar mediante la venta de bonos (Bs) resulta de
multiplicar el exceso de tasas por la cantidad de dinero al inicio del año (M0).
Finalmente, la última ecuación del modelo expresa simplemente el equilibrio del
mercado de bonos: la demanda de bonos tiene que ser igual a su oferta:
10)
Bd= B
El sistema de ecuaciones que representa al modelo tiene la siguiente intuición
conjunta: La economía produce bienes para el consumo y para la exportación. El
ingreso nacional supera al ingreso que se deriva de la producción interna en una
cantidad igual a los ingresos que entran en forma de remesas familiares, y el total
de ingreso se gasta en bienes domésticos e importados, cuyas demandas
dependen de qué tan caro es un tipo respecto al otro. De esta manera, las
ecuaciones 1−4 muestran que hay un gasto que excede al valor de lo producido
domésticamente. Este exceso de gasto produce una inflación interna mayor que
la internacional, lo cual tiende a deteriorar la competitividad de las exportaciones.
Al mismo tiempo, en ausencia de intervención del Banco Central en el mercado
monetario, como resultado del ingreso de remesas y del hecho de existir un tipo
de cambio fijo, la cantidad de dinero en circulación (la liquidez de la economía)
aumenta de acuerdo con la ecuación 5. Las ecuaciones 6−7 muestran el rol del
Banco Central en la economía al establecer objetivos de política monetaria: una
meta inflacionaria que define a su vez una meta para la cantidad de dinero, que
es inferior a la que se deriva de la ecuación 5. Para regular el nivel de liquidez y
alcanzar la meta monetaria el Banco Central ha creado un mercado de bonos
117
(Operaciones de Mercado Abierto): ecuaciones 8−10, a través del cual elimina el
exceso de crecimiento de la liquidez en relación con el nivel establecido como
meta, inyectando bonos a la economía (ecuación 9). La hipótesis del modelo es
que las operaciones de mercado abierto tienden a elevar la tasa de interés rea y
que en la medida que la meta inflacionaria es más agresiva, la presión que el
mercado de bonos aplica sobre la tasa de interés real es mayor.
II
La solución del modelo
A continuación se muestra la solución del modelo y la verificación de la hipótesis
indicada al final del párrafo anterior. En la solución se adopta el procedimiento
detallado en Rivera Campos (1996): i) se dividen todas las variable por el
producto Y, lo cual equivale a usar el producto como numerario, es decir a medir
todas las variables con el producto o, en otras palabras, a expresar todas las
variables como coeficientes del PIB, y se representan estas variables con letras
minúsculas; y ii) se expresa todo el modelo en tasas de crecimiento.
La solución procede por etapas: las ecuaciones 1−5 permiten obtener la inflación
(π), el crecimento del dinero (gm), la variación del tipo de cambio real (er) y la tasa
de crecimiento de las exportaciones (χ), en el caso de que el Banco Central no
interviniera para esterilizar el exceso de liquidez que resulta de la entrada de
remesas. Estas soluciones son las mismas que se obtuvieron en Rivera Campos
(1996):
i)
ii)
π = Π π m + (1 − Π )γ
er = (1 − Π )[π m − γ ]
iii)
iv)
gm = π
χ = η er
= Ππ m
118
+ (1 − Π )γ
donde er es la tasa de variación del tipo de cambio real, γ, el crecimiento de las
remesas familiares, y Π viene dado por la siguiente expresión:
1− å
+ (ó − 1)(1 − è )
å
1− å
ç
+ (ó − 1) + (1 − è )+ ϑ
å
Π =
ç
v)
donde η , ε , σ , θ y δ son respectivamente la elasticidad de las exportaciones a
los
precios domésticos en relación con los precios internacionales; la
participación de los bienes de consumo en la producción doméstica; la elasticidad
de la demanda de bienes de consumo domésticos respecto a sus precios en
relación con los internacionales; la proporción de gasto en bienes domésticos en
el gasto total; y el porcentaje de ingreso de remesas en relación con el ingreso del
PIB57.
De todos los coeficientes indicados el único que interesa destacar es σ : la
elasticidad del consumo doméstico e importado respecto a los precios relativos de
ambos tipos de bienes. Nótese que a medida que esta elasticidad crece, es decir,
a medida que la economía se tiende a abrir, el coeficiente Π tiende a acercarse
a la unidad. En el caso, entonces de una economía completamente abierta, σ
tiende a infinito y, en consecuencia, Π tiende a la unidad. Este último coeficiente,
pues, tiene como techo la unidad en caso de una economía abierta.
Las ecuaciones i)−iii) muestran que si el Banco Central no interviniera
esterilizando la liquidez que generan las remesasa familiares, la inflación
aumentaría conforme a la inflación internacional y al crecimiento de las remesas
familiares (ecuación i). Entre mayores son el crecimiento de las remesas y la
inflación internacional, mayor será la inflación doméstica. La ecuación ii) indica
que sin la intervención del Banco, la moneda nacional tiende a hacerse más cara
57
Ver Rivera Campos (1996) para los detalles de estos coeficientes.
119
en términos reales, es decir, a apreciarse, en la medida que el crecimiento de las
remesas excede a la inflación internacional, pues en este caso er se hace
negativo; y que, concomitante con ese resultado en el tipo de cambio real, el
crecimiento de las exportaciones se vuelve negativo (ecuación iii). Por último, la
ecuación iv) indica, como consecuencia de la ecuación cuantitativa58, que el
crecimiento del dinero estará determinado por los mismos factores que producen
el crecimiento de los precios, es decir, el flujo de remesas y la inflación
internacional.
La ecuación v) permite apreciar los factores de los cuales depende la intensidad
del mal holandés. Nótese primeramente que el efecto de las remesas en la
inflación doméstica y en el crecimiento de la liquidez se transmite en las
ecuaciones correspondientes a través del coeficiente (1− Π ). Entre más abierta es
la economía al comercio internacional, es decir, entre mayor es σ , y, en
consecuencia, mayor es la elasticidad de sustitución entre los bienes domésticos
y los importados, menor será la intensidad del mal holandés, porque el exceso de
gasto se puede orientar hacia el consumo importado y, de esta manera, presionar
menos los precios de los bienes domésticos al alza: el impacto inflacionario de las
remesas es menor, la apreciación real de la moneda es menor y, por lo tanto, el
efecto adverso sobre las exportaciones es menor. Por supuesto, entre mayor es la
apertura de la economía, menor será el exceso de liquidez que el Banco Central
tendrá que esterilizar con bonos. En el caso extremo de una economía abierta en
donde, como ya se indicó, P tiende a la unidad, el coeficiente de transmisión del
mal holandés (1− Π ) se hace cero y su efecto desaparece completamente sin
necesidad de intervención del Banco Central
Cuando se considera la política monetaria de esterilización, la solución del modelo
es más compleja, requiere la participación de las restantes ecuaciones. A
continuación se muestra la solución cuando el Banco Central esteriliza liquidez.
58
La ecuación cuantitativa, ecuación 5, permite ver que dado que la velocidad de circulación (v) es constante
y que si el dinero M se expresa como coeficiente del PIB, el crecimiento del dinero resulta igual al
crecimietno de los precios, es decir, a la inflación.
120
La solución completa se encuentra por etapas. En primer lugar, la meta de
crecimiento monetario establecida por el Banco se deriva de las ecuaciones 6 y 7.
La ecuación 7 permite ver que la meta de crecimietno del dinero deberá ser igual
a la meta inflacionaria, y la ecuación 6, que esta última depende de la inflación
internacional y de la política antiinflacionaria,
vi)
g *m = φ π m
La ecuación vi) traduce la meta inflacionaria (ecuación 6) a meta de crecimiento
monetario a través de la ecuación 7. El crecimiento del dinero depende entonces
de la regla inflacionaria (φ) y de la inflación internacional. Esto significa dos cosas:
primero, que dada una tasa inflacionaria internacional, entre más agresiva es la
política monetaria respecto a la inflación doméstica, es decir, entre más pequeño
es φ, menor deberá ser la meta del crecimiento de dinero; y, segundo, que dada
una meta de inflación en relación con la inflación internacional, entre más baja sea
ésta última el crecimiento del dinero deberá ser menor.
El exceso de crecimiento monetario de la economía en relación con la meta
establecida por el Banco viene dado, entonces, por la diferencia entre las
ecuaciones iv) y vi):
vii)
g m −g *m = (1 −Π )γ − (φ −Π )π m
Nótese que Π es menor que la unidad lo cual vu elve el primer paréntesis
positivo; y puesto que φ normalmente no será menor que la unidad el segundo
paréntesis no será negativo.
El exceso de crecimiento del dinero que hay que esterilizar a través de
operaciones de mercado abierto, de acuerdo a la ecuación vii), aumenta a medida
que es mayor el crecimiento de las remesas familiares ( γ ) y a medida que la
121
inflación internacional es menor. Asimismo, entre más ambiciosa es la meta
inflacionaria −menor valor de φ −, mayor será el exceso de crecimiento del dinero
respecto a la meta. Por otra parte, entre más abierta es la economía, mas cercano
a la unidad será el coeficiente Π , y, por lo tanto, el efecto del crecimiento de las
remesas familiares sobre el exceso de dinero tiende a desaparecer. En el caso
límite de una economía perfectamente abierta, como se argumentó antes, con Π
igual a la unidad, el efecto de las remesas desaparece y, como se desprende de
la ecuación i) la inflación doméstica será igual a la internacional, y, por
consiguiente, el coeficiente φ se convierte en la unidad y desaparece el efecto de
la inflación internacional sobre el crecimiento del dinero. En una economía
perfectamente abierta, entonces, no aparece ningún exceso de crecimiento del
dinero. La razón se explica de la siguiente manera: en una economía
completamente abierta, las importaciones y los productos domésticos son
perfectamente sustitutos y por lo tanto los precios de los segundos no pueden
diferir del precio de los primeros; en consecuencia, la entrada de remesas que
provoca un exceso de gasto se dirige hacia el exterior completamente en forma
de importaciones, y el Banco Central no tiene necesidad de esterilizar ningún
exceso de liquidez, pues éste no se produce. Por otro lado, entre más abierta es
la economía al comercio internacional, aun con entradas de remesas familiares, la
necesidad de esterilizar excesos de liquidez se reduce.
La ecuación vii) nos conduce a la oferta de bonos necesaria para esterilizar el
exceso de liquidez. La oferta de bonos, bs, será simplemente el exceso de
crecimiento del dinero, ecuación vii) multiplicado por la cantidad de dinero al inicio
del período, m0:
viii)
bs = [(1 −Π )γ −(φ −Π )π m ]m0
La cantidad de liquidez a esterilizar aumenta con el crecimiento de las remesas,
con un mayor esfuerzo antiinflacionario y con la cantidad inicial de dinero. Por otra
122
parte, aquélla disminuye con una mayor inflación internacional y con un mayor
grado de apertura de la economía.
La demanda de bonos es una función directa de la tasa de interés real, más
precisamente, del rendimiento real de los bonos. La ecuación de demanda de
bonos es la misma ecuación 9 expresada ahora como coeficiente del PIB, es
decir, la demanda de bonos se representará por bd y se mantendrá el resto de la
simbología:
bd
ix)
= −α 0 + α1 r
La igualdad de las ecuaciones viii) y ix) da la solución de la tasa de interés real en
función de los parámetros contenidos en ambas ecuaciones. La solución de la
tasa de interés real viene dada por:
x)
α m

m
r =  0 − 0 (φ −Π ) + (1 −Π ) 0
α1
α1 α1

La ecuación x) es la solución buscada, muestra que la tasa de interés es una
función directa del crecimiento de las remesas familiares. Los parámetros que
influyen en la determinación de la tasa de interés real son la tasa de crecimiento
de las remesas familiares, la inflación internacional, la meta inflacionaria del
Banco Central y el grado de apertura de la economía al comercio internacional. A
continuación se analiza más en detalle cada una de estas causalidades.
i) Remesas familiares y tasa de interés real
La solución del modelo para la tasa de interés real muestra que entre más crecen
las remesas familiares ( γ ) mayor es la tasa de interés real ( r ) de la economía,
manteniéndose todos los demás parámetros constantes. Esto significa que para
una meta inflacionaria dada (φ) y un grado de apertura de la economía (Π), entre
123
más crecen las remesas familiares mayor será la tasa de interés real. La intuición
de este resultado va de la siguiente manera: una mayor entrada de remesas
familiares obliga al Banco Central a adquirir el exceso de dólares que fluyen a la
economía para mantener el tipo de cambio sin variación, como resultado de lo
cual, dada una meta inflacionaria, debe esterilizar mayor cantidad de liquidez.
Para lograr este objetivo el Banco Central se ve forzado a ofrecer un mayor
rendimiento a fin de que los tenedores de liquidez se vean atraídos a adquirir los
bonos adicionales. Este proceso finaliza en una tasa de interés real más alta para
la economía. Nótese que lo que importa en este caso es una tasa de crecimiento
de las remesas por encima del crecimiento del PIB, pues las variables están
expresadas como coeficientes de esta última variable.
Esta reacción de la tasa de interés real ante la política de esterilización tiene una
explicación en el modelo en términos equivalentes de ahorro y tasa de interés
real. En realidad cuando el Banco Central aplica su política de esterilización
comprando los dólares y luego colocando Certificados, está impulsando a los
ciudadanos a que limiten su gasto y aumenten su ahorro, el cual servirá para
acumular reservas internacionales por parte del Banco Central y utilizarlas como
inversión financiera en el exterior, ganando una tasa de interés. Obviamente,
entre más se esteriliza más esfuerzo equivalente de ahorro se demanda de la
sociedad y, consecuentemente, le debe corresponder una tasa de interés real
más alta.
ii) Meta inflacionaria y tasa de interés real
La solución de la tasa de interés real expresada en la ecuación x) indica que la
relación entre esta variable y la meta inflacionaria establecida por el Banco
Central guarda una relación negativa. En la medida en que se aumenta el
esfuerzo antiinflacionario, es decir, entre más pequeño es el coeficiente φ, mayor
es la tasa de interés real. ¿A qué obedece este resultado? La intuición es sencilla:
dada una determinada entrada de remesas que crea un exceso de liquidez en la
124
economía que el Banco Central debe esterilizar, un aumento del esfuerzo
antiinflacionario requiere un menor crecimiento de la cantidad de dinero y por lo
tanto se crea un exceso aún mayor de liquidez que el inicial, con lo cual la
esterilización monetaria aumenta y la mayor colocación de bonos requiere mayor
rendimiento real para los tenedores de liquidez.
Este es el resultado más importante que motivó la elaboración del presente
modelo, porque sirve de base para entender que la causa de por qué la tasa de
interés real se elevó significativamente en los últimos años fue el excesivo
esfuerzo que el Banco Central realizó para disminuir la inflación, es decir, por la
meta tan ambiciosa de bajar la inflación doméstica al nivel internacional.
iii) Apertura de la economía y tasa de interés real
El grado de apertura de la economía al comercio internacional influye en la tasa
de interés real a través de dos canales: como canal de transmisión de la inflación
internacional y como vía de escape del exceso de liquidez que provocan las
remesas. El primero tiende a aumentar la tasa de interés real y el segundo a
disminuirla. Cuando la economía es más abierta, la inflación internacional se
transmite más facilmente a la economía doméstica y por tanto exige un mayor
grado de liquidez, lo cual conduce a que dada una meta inflacionaria doméstica,
haya necesidad de esterilizar mayor cantidad de dinero y con ello a ofrecer mayor
rendimiento en los certificados del Banco Central. Por otro lado, un mayor grado
de apertura de la economía al comercio internacional permite que la entrada de
dólares que provienen de las remesas encuentre una vía más amplia para dirigir
el exceso de gasto hacia el exterior, con lo cual el crecimiento de la liquidez
interna disminuye.
El efecto neto de una mayor apertura de la economía depende de que esté
creciendo más: si las remesas familiares crecen más que la inflación internacional,
un mayor grado de apertura terminará reduciendo la tasa de interés real.
125
iv) Inflación internacional y tasa de interés real
La inflación internacional influye sobre la tasa de interés real en este modelo
también a través de dos canales. El primero, es el efecto de la transmisión de la
inflación internacional que eleva la inflación doméstica y que obliga a una mayor
demanda de liquidez por parte de los agentes económicos, resultando en la
necesidad de elevar el rendimiento de los certificados a fin de cumplir con la meta
inflacionaria. Este es el mismo efecto indicado en el inciso anterior. El segundo
canal entra en este modelo a través de la influencia de la inflación internacional en
la definición de la meta inflacionaria doméstica. En la medida en que la inflación
internacional es mayor, el esfuerzo antiinflacionario doméstico para alcanzar una
meta inflacionaria dada respecto a la inflación internacional y evitar apreciaciones
reales de la moneda se reduce, con lo cual la intensidad de la esterilización
disminuye, presionando hacia arriba el rendimiento de los bonos del Banco
Central. La solución muestra que en el efecto neto predomina este último. En
otras palabras, dada una meta inflacionaria relativa a la internacional, una
disminución de esta última eleva la tasa de interés real.
La solución de la tasa de interés real, presentada en la ecuación x) tiene una
representación gráfica sencilla y facil de interpretar. La siguiente gráfica muestra
la tasa de interés real como una función de la tasa de crecimiento de las remesas
familiares:
Gráfico A.1.1
126
Tasa de interés real y remesas familiares
r
φ2
φ1
r2
(1−Π)β
r1
α−β(φ−Π)π m
ϒ0
φ 1> φ
ϒ
2
Con el objeto de simplificar, en el gráfico se ha sustituido α=α0/α1 y β = m0/α1. El
gráfico muestra que a medida que aumenta el crecimiento de las remesas, la tasa
de interés se hace mayor, con una pendiente igual a (1−Π)β. Esta pendiente
disminuye a medida que Π se acerca a la unidad, es decir, a medida que la
economía se abre más al comercio internacional. En otras palabras entre más
abierta se hace la economía, más horizontal se hace la gráfica de la tasa de
interés real y el crecimiento de las remesas, y el efecto de esta última sobre la
primera disminuye.
También se aprecia claramente en el gráfico que el intercepto depende de la meta
inflacionaria del Banco Central definida por el coeficiente φ. Entre más pequeño es
este coeficiente más arriba se encuentra el intercepto, lo cual conduce a una
mayor tasa de interés real para una tasa de crecimiento de las remesas dada.
Una mayor apertura de la economía tiene dos efectos que influyen de manera
distinta sobre la tasa de interés. Por un lado aumenta el intercepto, con lo cual
desplaza la curva hacia arriba, pero por el otro disminuye la pendiente de la curva.
El efecto de una mayor apertura sobre la tasa de interés real dependerá, como se
explicó antes, de cuál de los dos efectos individuales es superior.
127
Una inflación internacional más baja se traduce en un mayor intercepto y, por lo
tanto, actúa elevando la tasa de interés real para una tasa de crecimiento de las
remesas dada.
Es importante también mostrar las soluciones que se obtienen del modelo con
política de esterilización en la apreciación real de la moneda y en el crecimiento
de las exportaciones. Las soluciones de estas variables en ausencia de políticas
de esterilización se presentaron como ecuaciones ii) y iii). En ellas se observaba
que en aquel caso surge una apreciación real de la moneda y una disminución del
crecimiento de las exportaciones (el mal holandés en su forma tradicional). En el
caso de una política de esterilización activa las soluciones de estas dos variables
son las siguientes:
xi)
xii)
e r = (1 −φ )π
x = η er
La ecuación xi) indica que la variación del tipo de cambio real depende de la meta
antiinflacionaria, f, la cual normalmente no será inferior a la unidad. Mientras la
meta se mantenga por encima de la unidad, el efecto de las entradas de remesas
será una apreciación real de la moneda, pues como muestra la ecuación, si φ > 1,
la variación del tipo de cambio real, er, será negativa. En ese caso, como muestra
la ecuación xii se daría un decrecimiento de las exportaciones, pues er < 0. En el
caso extremo en que la meta inflacionaria se fije al nivel de la inflación
internacional como ocurrió durante 1997, f se hace igual a la unidad y todo el
efecto del mal holandés desaparece de las exportaciones, pues, er = 0, y χ = 0; es
decir, cuando la meta inflacionaria se fija al nivel internacional, desaparece la
apreciación real de la moneda y el efecto negativo sobre el crecimiento de las
exportaciones, pero como vimos antes todo el efecto se concentra en la tasa de
interés real.
128
El modelo muestra que los efectos negativos del mal holandés sobre la economía
no desaparecen por la política monetaria, solamente se trasladan a otra variable:
en caso de ausencia de esterilización el mal holandés se manifiesta en la
apreciación real de la moneda y en la pérdida de competitividad de las
exportaciones; en el caso de esterilización extrema, el mal holandés se traslada
completamente a la tasa de interés real en perjuicio de los costos reales para la
inversión y el crecimiento. El modelo muestra, pues, que la política monetaria
dispara un intercambio entre apreciación real de la moneda, por un lado, y la
elevación de la tasa de interés real, por el otro.
129
CAPITULO 3
UN CRECIMIENTO LIDERADO
POR EL CONSUMO
Después de la firma de los Acuerdos de Paz, el entorno económico del país se vio
beneficiado por un espíritu de bonanza económica, que impulsó fuertemente la
inversión privada en el país. Los espíritus animales de los empresarios, como
diría John Keynes, resurgieron en esos años, luego de más de una década de
estar ausentes por la inseguridad e incertidumbre de los años ochenta que
provocó el conflicto armado. La inversión en los tres años que siguieron a la firma
de la paz ascendió en promedio a 17.5%, en contraste con los bajos niveles de la
década anterior y de los años del segundo quinquenio de la presente década. El
efecto de este renacer inversionista sobre la economía nacional fue notable, pues
en esos años la economía creció en promedio cerca de 6.5% anual, un
crecimiento sobresaliente comparado con los años previos y los años posteriores.
¿Cuáles fueron las bases de ese crecimiento? ¿Fue un crecimiento exportador?
¿Hacia dónde se dirigió la inversión? ¿Cómo se financió la inversión? Cuando se
trata de responder a estas preguntas, se observa que la gran caracerística del
primer quinquenio de la década fue el auge del consumo. En este capítulo,
después de presentar las características del auge de consumo, se trata de dar
una explicación de las bases en que se apoyó, indicando que intervinieron varios
factores en su determinación: la euforia del consumo al término del conflicto
armado, la ampliación del menú de opciones de los consumidores que creó la
apertura de la economía; el aumento del ingreso permanente de los receptores de
remesas familiares, y la mayor intermediación de recursos que ocurrió con la
modernización del sistema financiero. Al final se presenta una interpretación de
este auge y se aborda el tema de estabilización y crecimiento económico, que ha
estado en la base de las discusiones recientes sobre la economía salvadoreña.
En el anexo se presenta un modelo de remesas familiares y ahorro.
129
3.1 El auge del consumo en los noventa
Al igual que la gran mayoría de países de América Latina en los noventa, el
crecimiento económico de El Salvador estuvo altamente determinado por el
crecimiento del consumo privado. El Gráfico 3.1 muestra con gran claridad esta
afirmación para la economía salvadoreña. Entre 1992 y 1995, el consumo privado
creció a un promedio de 8.5%, y en el último año mencionado llegó a crecer a una
tasa superior a 9%; mientras que, por otro lado, el producto interno bruto, aunque
también creció fuertemente, sólo lo hizo al 6.8%, es decir, el consumo privado
creció cerca de dos puntos porcentuales por encima del crecimiento de la
producción. A precios constantes de 1990, el consumo como proporción del PIB
se elevó rápida y uniformemente entre 1990 y 1995. En el período indicado esa
proporción aumentó 5.8 puntos porcentuales, elevando la propensión media del
consumo privado de 88.9% a 94.7%. Esta última cifra señala que de todo el
producto interno, el sector privado consumió casi el 95%. En promedio puede
decirse que el consumo privado fue aumentando un punto porcentual anual
durante el primer quinquenio. Como también puede observarse en la gráfica, la
desaceleración de la economía, que se observó después de 1995, fue
acompañada por una disminución rápida del crecimiento del consumo privado;
mientras entre 1996 y 1999, el producto creció a una tasa promedio anual de
3.0%, el consumo privado lo hizo sólo al 2.2%. Estos indicadores evidencian que
la desaceleración de la economía que se observó en la segunda mitad de la
década fue, en buena parte, el resultado del agotamiento del consumo privado,
después de haber sido el componente que arrastró el crecimiento durante la
primera mitad.
130
Gráfico 3.1
Crecimiento del consumo privado y el PIB
Porcenta je
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
Consumo priva do
1997
1998
1999*
PIB
* Proye cción: Progra ma Moneta rio y Fina nciero, versión julio de 1999.
Fue nte: Ba nco Ce ntra l de Re serva
A la par de esta evolución del consumo privado durante el primer quinquenio, el
sector público fue disminuyendo su participación en el consumo del PIB.
Ciertamente, en el período en cuestión el consumo público disminuyó 2 puntos
porcentuales, cayendo de 10% a 8%. Este movimiento opuesto de los consumos
privado y público, resultó en un consumo total cuya participación en el PIB creció
4 puntos porcentuales. En efecto, mientras que en 1990 el 99% de todo el PIB se
dedicaba al consumo privado y público, en 1995 este porcentaje había aumentado
a 103%. El umbral del 100% se superó en 1994. Es importante tener presente
estas cifras en una caracterización de la economía salvadoreña, pues muestra,
por un lado, que a partir de 1994 la sociedad salvadoreña consume más de lo que
produce; y, por otro, que el dinamismo del crecimiento económico experimentado
en esos años se sostuvo de manera significativa en el auge del consumo del
período.
131
Lo importante es destacar que entre 1992 y 1995 el consumo privado estuvo
expandiéndose rápidamente y que ese proceso tuvo un impacto significativo en el
crecimiento de la economía como un todo y en el tipo de crecimiento.
Indudablemente, el fuerte crecimiento de la demanda de consumo aumentó el
empleo y la producción de este tipo de bienes, lo cual a su vez, como un
multiplicador keynesiano, se expandió a los demás sectores de la economía,
creando más empleo y producción. Por otra parte, un tipo de crecimiento cuyo
estímulo principal lo obtiene del consumo, es proclive a ciclos cortos de auge y
declinación, pues la capacidad de los agentes económicos de absorber cada vez
más bienes de consumo tiene límite.
Gráfico 3.2
Importaciones de bienes de consumo
Millones de dólares
1,000
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998 1999*
* Proyección: Programa Monetario y Financiero, versión julio de 1999.
Fuente: Banco Central de Reserva
El auge del consumo se manifestó no solamente en las cifras económicas, sino en
la evolución del ambiente comercial de los años que siguieron a los Acuerdos de
Paz. Ciertamente, una de las diferencias entre el comercio de los años de la
guerra y el de después de estos acuerdos, se expresó en la explosión de los
grandes supermercados y en la apertura de los menús de productos que en ellos
132
se ofrecía, una gran parte de los cuales era importado. También la renovación del
parque vehicular que posibilitó el crecimiento de las distribuidoras de vehículos,
facilitando la adquisición de automóviles nuevos (ver Recuadro 3.1), extendiendo
los plazos de endeudamiento para reducir las letras mensuales, junto con el auge
de la adquisición de viviendas nuevas, son otros indicadores de la realidad del
auge del consumo de esos años. El auge de la demanda de viviendas y su
agotamiento se encuentran descritos en el Capítulo 1
La observación de la cuenta de importaciones de bienes de consumo permite
precisar un poco más sus características. El Gráfico 3.2 es elocuente sobre el
cambio que experimentaron las importaciones de consumo en los años noventa.
Después del decaimiento que éstas experimentaron en los años ochenta a
consecuencia del conflicto, alcanzando el punto más bajo en 1986, la
recuperación de su nivel inicial se alcanzó al final de la década. El verdadero auge
del consumo ocurrió a partir de 1992. Entre ese año y 1995 el valor en dólares de
las importaciones de consumo se duplicó.
La cifra anterior no refleja suficientemente el amplio crecimiento de las
importaciones de consumo, pues las importaciones de vehículos, que deberían de
clasificarse como bienes de consumo duradero, se clasifican como bienes de
capital. Ciertamente, las importaciones de bienes de capital para el transporte
pasaron de tener una participación del 8% del total de las importaciones en 1991
a 14.5% en 1995. Por supuesto que no todas esas importaciones son vehículos,
pero una gran parte de ellas sí lo son.
133
RECUADRO 3.1
El auge del consumo y la expansión vehicular
Durante los noventa fue notorio el crecimiento que experimentó el parque
vehicular en El Salvador. En los años ochenta, debido al conflicto armado y a las
dificultades existentes entonces para importar, el número de vehículos se
mantuvo casi estable, creciendo el parque apenas en 4% a lo largo de la década.
En los noventa, sin embargo, el parque vehicular comenzó a crecer
explosivamente. Sólo en los primeros tres años aumentó el 68%. Se calcula que
en 1996 el parque vehicular ascendía a 392 mil vehículos, dos veces y media
más que al principio de la década. La densidad vehicular en ese año llegaba
aproximadamente a 66 vehículos por cada 1,000 habitantes. Es posible que estos
valores estén subestimando el parque vehicular, pues el estudio Plan Maestro de
Transporte Vehicular en el AMSS estimaba en 1997 un total de 542, 000
automotores.
El crecimiento desmedido del parque vehicular, sobre todo de vehículos usados,
ha sido el resultado, en buena parte, del patrón de consumo que tomó forma en
los primeros años de la década, impulsado por el final del conflicto que selló el
acuerdo de paz de 1992, y de la ejecución del programa de modernización de la
economía. La reducción de los impuestos a la importación, la privatización de la
banca y la expansión del crédito, así como el flujo de remesas familiares, son los
factores principales que incidieron en el auge del consumo mencionado. El auge
del consumo, la reactivación del empleo y un sistema de transporte público
ineficiente, inseguro y desordenado resultaron en la expolosión vehicular que se
aprecia diariamente en las congestiones continuas de las calles de San Salvador,
en los altos costos en que se incurre para movilizarse por la ciudad y en la
contaminación del aire que respiran los salvadoreños.
134
Gráfico del Recuadro 3.1
Evolución del parque vehícular
(miles de vehículos)
500
391.7
400
323.8
254.4
300
200
220.7
145.7
242.4
151.4
100
0
1980
1990
1992
1993
1994
1995
1996
Fuente : Toma do de Esta do de la Na ción en desa rrollo huma no, 1999
,
Los cuatro años, pues, que transcurrieron de 1992 a 1995 observaron una fuerte
expansión, tanto del consumo agregado del sector privado como del consumo
importado de bienes finales y de bienes duraderos. Como el gráfico mismo
muestra, el consumo importado después de 1995 se congeló en el primer año y
luego reanudo su crecimiento, pero a una marcha más lenta que en los años
anteriores. El sostén principal del crecimiento de la economía en esos años, pues,
fue el auge experimentado por la demanda de consumo.
3.2 Más consumo y más ahorro: un producto de las remesas familiares
Una consecuencia normal de un auge del consumo es la caída del ahorro. En el
caso de El Salvador la situación es distinta, ambas variables crecen como
porcentaje del PIB simultáneamente. Ya se vio antes el aumento del consumo. El
Cuadro 3.1 muestra la evolución del ahorro en los noventa. Allí se aprecia que
entre 1990 y 1995 el ahorro nacional como porcentaje del PIB aumentó 12 puntos
135
porcentuales, compuesto por un aumento de 9 puntos en el ahorro privado y 3
puntos del ahorro público −hasta 1991 el sector público fue un desahorrador
neto−. Como resultado del creciente ahorro nacional, impulsado por los crecientes
ahorros público y privado, y del menor crecimiento de la inversión59, el ahorro
externo fue disminuyendo rápidamente, manteniéndose en niveles inferiores a 3%
después de 1992.
Cuadro 3.1
Evolución del ahorro
(Como % del PIB1)
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999*
5.2
11.8
15.5
17.1
18.7
17.5
13.2
15.3
15.8
15.3
Privado
5.5
12.6
15.3
16.3
15.0
14.3
11.3
13.4
14.8
15.3
Público
−0.3
−0.8
0.2
0.8
3.7
3.2
1.9
1.9
1.0
0.0
6.6
3.6
3.0
1.5
1.0
2.6
2.0
−0.4
0.8
1.8
Ahorro nacional
Ahorro externo
1 Producto Interno Bruto a precios corrientes.
* Proyecciones: Programa Monetario y Financiero, versión julio 1999.
Fuente: Cuenta de ingresos y producto nacional, Banco Central de Reserva.
¿Qué explica el auge del consumo y el aumento del ahorro? Hay varios factores
que confluyeron para impulsar un fuerte consumo en los noventa. El análisis que
sigue a continuación se apoya en el modelo que aparece en el Apéndice de este
capítulo. Lo que sigue es un resumen de algunas de las características
resultantes de ese modelo.
El modelo de consumo y ahorro que se presenta en el Apéndice muestra una
economía en donde parte de los individuos reciben remesas desde el exterior y el
resto solamente vive de sus ingresos del trabajo. Se supone que los que reciben
remesas familiares valoran más el consumo actual y menos el ahorro que los que
59
El ahorro externo es la diferencia entre el ahorro nacional y la inversión. Constituye el ahorro que se
requiere del resto del mundo para financiar la parte no financiada de la inversión con ahorros nacionales.
Esta variable es una medida del desequilibrio del sector externo.
136
no las reciben. Partiendo de esta estructuración, el modelo recoge dos hechos
característicos del funcionamiento de la economía salvadoreña: elevación del
ahorro y auge de consumo. El modelo facilita la interpretación de los
comportamientos observados de estas dos variables en la presente década.
El modelo muestra que como porcentaje del PIB ambas variables tienden a
aumentar al elevarse las remesas familiares. En otras palabras, el aumento de
remesas a la vez que contribuye a elevar el ahorro para financiar la inversión,
también contribuye a impulsar un auge de consumo. El modelo también muestra
la importancia de la valoración subjetiva que los individuos hacen del consumo
actual en relación con el consumo futuro60, es decir, qué tanto es más importante
para el individuo el consumo actual que el consumo futuro. Cualquier factor
externo que altere subjetivamente esa valoración que los individuos hacen de los
consumos futuro y presente puede alterar su decisión de asignación de su ingreso
en consumo y ahorro. En este sentido, un auge del consumo puede ser el efecto
de un cambio subjetivo de los consumidores. Un resultado interesante que
aparece en el modelo en cuestión es el hecho que los individuos que reciben
remesas familiares destinan más al consumo cuando tienen la expectativa de que
el flujo de remesas lo continuarán recibiendo en el futuro, y menos cuando lo
perciben como un ingreso adicional de corta duración61. Esto significa que las
remesas familiares se traducen mayormente en aumento de consumo que en
ahorro, cuando los individuos que reciben remesas familiares ven este flujo como
uno permanente y no como uno temporal, ya sea porque tienen la expectativa de
que esos ingresos continuarán llegándoles a El Salvador por largo tiempo, o
porque después de estarlos recibiendo durante un tiempo se han formado la
60
Esta valoración subjetiva del consumo presente en relación con el consumo futuro se conoce en la jerga
económica como la tasa intertemporal de preferencias de los consumidores. Entre más alta es esta tasa, la
valoración futura disminuye y el consumo presente tiende a aumentar y viceversa. Esto explica que aunque
no aumente el ingreso de una persona su consumo puede aumentar como resultado de un aumento de esta
tasa subjetiva.
61
Este resultado es consistente con la teoría del ingreso permanente, que indica que cuando un aumento de
ingreso es temporal se dedica una gran parte al ahorro y, en consecuencia, el consumo casi no varía; por el
contrario, cuando el aumento es permanente el gasto destinado al consumo aumenta en igual medida que el
ingreso, y el ahorro casi no varía.
137
expectativa de que emigrarán a los Estados Unidos, en donde continuarán
recibiendo ese nivel de ingresos por su trabajo en aquél país.
En resumen, el auge del consumo puede haber sido causado por cualquiera de
los siguientes factores: el aumento de la tasa subjetiva de preferencia
intertemporal de los consumidores entre consumo presente y futuro; el aumento
del flujo de remesas familiares que además impulsa el ahorro; y la percepción de
los receptores de que el flujo de remesas es un aumento permanente de sus
ingresos.
A continuación presentaremos cuatro desarrollos ocurridos en el entorno
salvadoreño que pueden haber tenido incidencia significativa sobre la evolución
del consumo durante la presente década: la firma de los Acuerdos de Paz, la
reforma arancelaria, la fuerte entrada de remesas y la liberalización financiera. En
cada uno de ellos se identificará su potencial incidencia para alterar algunos de
los tres factores que antes hemos identificado como determinantes del consumo y
del ahorro.
3.2.1 El fin del conflicto, el programa de modernización de la economía y la
euforia del consumo.
Después de una década de restricciones económicas en los ochenta, en que la
capacidad de importar del país se vio considerablemente limitada, principalmente
en la primera mitad de la década, la salida del conflicto y su oficialización a través
de la firma de los Acuerdos de Paz, operó como un disparador de las expectativas
de un futuro más promisorio para el país, al conformar la estabilidad política
necesaria para las inversiones, y dio paso a la lucha electoral para alcanzar el
poder, al convertirse la ex guerrilla en un partido político con opción a la dirección
política del país.
El principal efecto de la estabilización política se reflejó en las expectativas de los
inversionistas en relación con las posibilidades de hacer negocios en el país.
138
Desde 1992, la inversión privada como proporción del PIB fue aumentando en
promedio un punto porcentual hasta alcanzar el máximo de 17% en 1995. No
existen datos oficiales sobre el destino de estas inversiones, pero es natural
suponer que se dirigieron a los sectores que tuvieron más auge en esos años, y
entre ellos destaca el comercio y la construcción, como indicamos en un capítulo
anterior, ambos relacionados con el consumo.
RECUADRO 3.2
La tasa de preferencia intertemporal del consumidor
La teoría económica afirma que el consumo presente de una persona depende
de su ingreso, de la tasa de interés que recibe por sus ahorros y de su tasa de
preferencia intertemporal. Entre más alto es el ingreso, mayor tiende a ser el
consumo presente; una mayor tasa de preferencia intertemporal significa que el
agente valora más el consumo presente respecto al consumo futuro e induce al
consumidor a elevar su consumo presente; en lo que respecta a la tasa de
interés, la relación es ambigua. Para entender el rol de la tasa subjetiva de
preferencia intertemporal, a continuación se muestra un modelo en el cual un
individuo vive dos períodos: en el primero es joven, recibe ingresos (w1), consume
(c1) y ahorra para su consumo en el segundo período, cuando está viejo (s1),
sobre el cual gana intereses (r1). El individuo obtiene utilidad de su consumo
presente (u(c 1)) y utilidad de su consumo futuro (u(c 2)). Su problema es tratar de
obtener la máxima utilidad de los consumos presente y futuro, aplicando una tasa
subjetiva de preferencia intertemporal (k) y sujeto a sus restricciones
presupuestarias:
max u( c1 ) + k−1 u( c2 )
sujeto a:
139
c1 + s1 = w1
c2 = ( 1 + r1 ) s1
La solución de este problema resulta en que la utilidad marginal del consumo
presente tiene que ser igual a la utilidad marginal del consumo futuro traída al
presente por la tasa de preferencia intertemporal del consumidor:
u´ (c1 ) = k−1 ( 1 + r1) u´(c2 )
El lado izquierdo indica en cuanto aumenta la utilidad del consumidor por
aumentar hoy su consumo en una unidad; el lado derecho, en cuanto aumenta la
utilidad del consumidor si se deja de consumir una unidad hoy, la cual gana
intereses hasta el futuro, pero que para ser comparables tiene que traerse al
presente aplicándole la tasa de preferencia intertemporal. En equilibrio ambos
aumentos deber ser iguales y el consumidor será indiferente entre ambas
opciones. Entre mayor es la tasa de preferencia intertemporal, la utilidad marginal
en el futuro deberá mantenerse más alta en el punto óptimo, lo cual se logra
limitando el consumo futuro por la existencia de utilidad marginal decreciente,
llevando a más consumo en el presente, desestimulando el ahorro, y viceversa.
Un auge del consumo puede resultar entonces de un aumento en la tasa de
preferencia intertemporal de los individuos, con lo cual se reduce la valoración
subjetiva del consumo futuro y se aumenta la presente. La tasa de preferencia
intertemporal,
entonces,
es
un
parámetro
subjetivo
que
establece
las
valoraciones relativas del consumo presente y futuro del individuo. Un individuo
que posee un ingreso y que tiene que decidir cuánto gasta en consumo hoy y
cuánto ahorra para consumirlo en el futuro, se encuentra ante una decisión cuyo
resultado dependerá de la valoración presente que hace de la utilidad de
consumir en el futuro. Por ejemplo, una persona previsora que valora más el
futuro tiene una tasa de preferencia intertemporal baja, con lo cual tiende a
140
favorecer la austeridad presente y el ahorro; mientras que una persona con una
tasa alta favorece el consumo presente en detrimento del ahorro.
La hipótesis explicativa es que el final del conflicto, elevó la valoración subjetiva
del consumo presente de los individuos en relación con la valoración subjetiva del
consumo futuro, con lo cual se aumentó el consumo presente en detrimento del
ahorro presente y del consumo futuro. El fin del conflicto armado y todas las
expectativas que trajo consigo la reforma económica y política pudo haber
aumentado la tasa de preferencia intertemporal de los consumidores, provocando
un efecto euforia del consumo durante esos años. El paso de un período de
restricciones al consumo en los ochenta, resultado de la incertidumbre y de las
dificultades económicas del momento, a un período que arranca con el fin del
conflicto y la firma de los Acuerdos de Paz y las reformas económicas con las que
se inició la década, que anunciaban la apertura de la economía, la privatización
de la banca y el fortalecimiento del rol del mercado, que impulsaron fuertemente
la perspectiva de modernización económica, crearon el optimismo que pudo haber
impactado en un auge del consumo, aumentando la valoración del consumo
presente, es decir, aumentando la tasa de preferencia intertemporal (ver
Recuadro 3.2). El entorno político y económico que se fue conformando a
principios de la década, pues, pudo haber sido uno de los factores que le dieron
energía al impulso del consumo de la primera parte de esta década.
3.2.2 La apertura de la economía y la ampliación del menú de opciones de
los consumidores
Una de las reformas económicas de esta década más rápidamente aplicadas fue
la apertura de la economía a la competencia de las importaciones. La descripción
de esta reforma se encuentra detallada en el Capítulo 1 y en su Apéndice.
141
A la altura de 1992, el menú de opciones para los consumidores se había
ampliado enormemente en comparación con la década anterior. Los centros
comerciales comenzaron a construirse a una velocidad que no se había visto
anteriormente y sus estantes y los de los supermercados se abarrotaron de
productos sofisticados importados. La competencia para la industria local se
intensificó. La política cambiaria, por su parte, que ancló el tipo de cambio nominal
después de 1992 y la mayor inflación doméstica en relación con la de nuestro
principal suplidor de productos importados, Estados Unidos, volvió estos
productos cada vez más atractivos para los consumidores.
Hay dos canales a través de los que la apertura de la economía y la amplición del
menú de productos disponible para los consumidores pudo haber influido en el
auge del consumo. El primero, la mayor disposición de productos pudo haber
provocado un cambio en la tasa intertemporal de preferencias, aumentando el
consumo presente; es decir, los consumidores pudieron haberse visto impulsados
a valorar más el consumo presente al encontrarse con una gama más sofisticada
de productos y a todos los beneficios colaterales que los centros comerciales y
supermercados modernos le traían a los consumidores, por ejemplo, el disfrutar
de un paseo familiar en un centro comercial moderno, una práctica bastante
observada en nuestro país.
El segundo mecanismo es de una naturaleza distinta y tiene que ver con la
credibilidad de las reformas económicas. Se ha observado en las experiencias de
reformas económicas en América Latina, que en aquellos casos en que la
apertura comercial no generó la credibilidad necesaria en términos de su
sostenibilidad −cuando los agentes económicos vieronla apertura como un
esfuerzo que no se sostendría y que existiría alguna probabilidad de hechar
marcha atras por las presiones de los sectores que se favorecen del
proteccionismo− , el consumo presente se disparó por la decisión de los
consumidores de aprovechar la disponibilidad de importaciones mientras duraba.
Vista hacia atras, la apertura no retrocedió en ningún momento aunque sí se frenó
142
la estrategia de 1995 de eliminar completamente los aranceles a las
importaciones, como se describió en el Capítulo 1. Lo importante para este
análisis es la percepción que tenían los agentes económicos cuando la apertura
comercial recién se había iniciado.
La insuficiente credibilidad de la política de apertura comercial eleva el consumo
presente al aumentar el precio esperado por los consumidores de las
importaciones
futuras
en
relación
con
el precio
de
las
importaciones
contemporáneas, lo cual resulta de su expectativa de que la reforma pueda
hechar marcha atrás, en cuyo caso el arancel a la importación se eleva y el precio
aumenta. En nuestro modelo sencillo este fenómeno se capta en la elevación de
los precios relativos, representado en el modelo por la tasa de interés.
Por medio de los dos mecanismos que hemos indicado antes, la apertura de la
economía pudo terminar impulsando el deseo de los individuos de elevar su
consumo presente, por la ampliación del menú de opciones de consumo que
impulsó una rápida modernización comercial en ese período y por la credibilidad
incompleta de la reforma misma creada en los agentes económicos. El primer
mecanismo operando a través de la mayor valoración del consumo presente; el
segundo, transmitiendo su efecto sobre el consumo a través de elevar el precio
esperado de las importaciones futuras. Dos mecanismos de transmisión distintos.
Aunque existan las condiciones antes señaladas para el aparecimiento de un
auge de consumo, éste se puede frustrar, si no existen recursos económicos que
lo sostengan, es decir, por la restricción presupuestaria del país. En el caso
salvadoreño, esta restricción se volvió más laxa debido a la disposición de un flujo
casi permanente de remesas familiares.
3.2.3 Las remesas familiares y el aumento del ingreso permanente.
143
El auge del consumo ocurrió en el primer quinquenio de los noventa,
particularmente después de la firma de los Acuerdos de Paz. Este es
precisamente el período en que el crecimiento de las remesas fue extraordinario.
En 1990 y 1991 las remesas crecieron en promedio casi 60% en cada año, con lo
cual más que se duplicaron en esos dos años; todavía en 1992 el crecimiento fue
de 32%. Como resultado, en los cuatro años que van de 1990 a 1993, las
remesas familiares casi se cuadruplicaron, y como porcentaje del PIB se elevaron
dos veces y media. Desde finales de 1992 han representado un ingreso al país no
menor del 10% de todo su producto interno bruto, lo cual ha expandido
considerablemente la capacidad de consumir y de ahorrar del país.
La forma en que las remesas familiares pueden impulsar un auge del consumo,
sin embargo, no es simple, pues las decisiones de consumo y ahorro son
tomadas por individuos que tratan de elevar su bienestar con estas decisiones. El
modelo que se presenta en el Apéndice ayuda a entender el comportamiento del
consumo y del ahorro en El Salvador en los años noventa. Es una versión de la
teoría del ingreso permanente adaptada al caso de ingreso por remesas
familiares.
La intuición del modelo destaca el efecto diferenciado de un ingreso adicional
temporal o permanente sobre el consumo y el ahorro. Un aumento de los ingresos
de un individuo por medio de más remesas, lo obliga a enfrentarse al dilema de
cuánto de todo su ingreso − los ingresos provenientes de su trabajo y de las
remesas− gastar en consumo y cuánto ahorrar. Indudablemente, entre mayor es
el ingreso por remesas familiares, mayor será el monto que podrá gastar tanto en
consumo como en ahorro. Si el individuo sabe que ese ingreso adicional que ha
recibido por remesas no volverá a ocurrir en el futuro, entonces su decisión de
cómo distribuir su ingreso tenderá a favorecer el ahorro, con la intención de
distribuir ese ingreso adicional por remesas en un período más largo. Si, por el
contrario, el individuo tiene la expectativa de que esas remesas continuarán
llegando de manera sostenida en el futuro, su decisión tendrá otras
144
características. Su expectativa implica que el flujo de remesas se ha convertido
para él en un ingreso permanente, lo cual le permite cambiar su programa de
gasto en consumo y ahorro en favor del primero. La razón fundamental es que si
espera recibir el ingreso adicional por remesas en el futuro, ya no necesita ahorrar
tanto frente a la incertidumbre del futuro. Esta reprogramación de gasto en
consumo y ahorro se acopla al más alto nivel de vida esperado, resultante de sus
expectativas de ingresos por remesas más permanentes.
Una hipótesis plausible para explicar el efecto que las remesa familiares tuvieron
en la elevación del consumo y en el crecimiento de ahorro es que los receptores
han tendido a formarse expectativas de que sus ingresos por remesas familiares
serán permanentes. Lo que es importante es que el fenómeno de la emigración
de salvadoreños, principalemente hacia Estados Unidos, ha conformado en los
familiares que han permanecido en El Salvador la expectativa de una mejora
permanente de sus ingresos. Esta hipótesis puede justificarse de dos maneras: la
primera, la más directa, que cada individuo receptor de remesas se haya formado
la expectativa de que ese flujo continuará por mucho tiempo, y, en ese sentido, el
flujo de remesas ha elevado su nivel del ingreso permanente; la segunda, la más
indirecta, que algunos individuos se hayan formado la expectativa que en el futuro
cercano continuarán recibiendo el ingreso por remesas y que en el futuro más
mediato también ellos emigrarán y que al final terminarán ganando tanto como el
familiar que actualmente se encuentra en Estados Unidos. En este último caso
también el nivel de ingreso permanente ha experimentado un alza. El punto a
destacar es que cuando el individuo tiene expectativas de continuar recibiendo
ingresos por remesas, su ahorro será menor y su consumo mayor que cuando no
tiene esas expectativas. Las remesas familiares, pues, impulsaron el gasto en
consumo de los salvadoreños, y lo impulsaron más en la medida en que se fueron
formando expectativas de que ese ingreso adicional continuaría llegando en el
futuro.
El segundo modelo en el Apéndice muestra una economía en que sólo parte de la
población recibe remesas familiares. Allí se muestra que el consumo como
145
porcentaje del producto aumenta tanto por el aumento de las remesas corrientes,
como por el aumento de las remesas esperadas en el futuro. Al mismo tiempo se
muestra que el ahorro nacional como porcentaje del producto aumenta por el
aumento de las remesas corrientes, pero disminuye por el aumento esperado del
ingreso futuro de remesas.
Esta es una hipótesis plausible de por qué en El Salvador se dio un auge de
consumo al mismo tiempo que el ahorro nacional aumentó, pero no tanto como se
habría esperado en un contexto de fuerte y sostenido flujo de remesas familiares
hacia la economía.
Los datos que hemos presentado sobre el ahorro muestran que el ahorro interno
de la economía cayó fuertemente en los noventa. Este hecho ha llamado la
atención de algunos analistas y que han mostrado su preocupación por tal
tendencia. El ahorro interno se ha definido como el esfuerzo de ahorro que se
hace a partir solamente de lo producido internamente, sin tomar en cuenta las
remesas familiares, y se calcula restando las remesas familiares al ahorro
nacional.
La disminución del ahorro interno ha sido utilizada para cuestionar la capacidad
de ahorro de los salvadoreños. Si bien el ahorro de los salvadoreños es bajo
comparado con otros países como Chile, esta conclusión no se puede derivar de
la disminución del ahorro interno, pues como se muestra en el Apéndice, el ahorro
interno disminuye a medida que aumenta el flujo de remesas familiares corrientes
y aumentan las expectativas sobre el flujo futuro. La caída de ahorro interno es,
pues, un resultado normal de una economía con ingreso de remesas familiares.
Lo que debe destacarse es que a pesar del aumento significativo de las remesas
familiares en estos años, el ahorro nacional, que es la variable que importa, no el
ahorro interno, no creció suficientemente, y esto se explica en una parte por el
fenómeno de las expectativas del ingreso permanente de remesas familiares.
146
Las remesas familiares, pues, son uno de los factores que incidió en el auge de
consumo experimentado en los noventa; el modelo mostrado en el Apéndice sirve
de marco lógico para entender la manera en que este proceso se llevó a cabo.
3.2.4 La modernización del sistema financiero y la intermediación de los
recursos.
El impacto de la privatización de la banca en el crecimiento del sector financiero
ha sido notable. Este ha sido uno de los sectores de mayor dinamismo en los
noventa. Entre 1990 y 1997 el sector financiero creció a una tasa promedio anual
de 11.9%62, en cambio el PIB creció en el mismo período a una tasa promedio
anual de 5.2%; es decir, en esos años el sector financiero llevó una velocidad
promedio de crecimiento un poco más del doble del de toda la economía. El
rápido crecimiento del sector se aprecia en la evolución de los agregados
monetarios en el período, los cuales se muestran en el Gráfico 3.3.
Entre 1991 y 1999, mientras el medio circulante, M1 −las monedas y billentes en
poder del público, conocido como el numerario en público− y los depósitos a la
vista −los depósitos en cuenta corriente−, sólo se duplica hasta ¢10,000 millones,
M2, que se diferencia de M1 porque incluye el cuasidinero −depósitos de ahorro y
a plazos−, se quintuplica hasta cerca de ¢50,000 millones. Esto significa que las
formas de dinero como los depósito de ahorro y a plazos han crecido
significativamente durante la década: el cuasidinero ascendió en junio de 1999 a
¢36,700 millones.
62
Los datos utilizados para calcular esta tasa son los reportados en las revistas trimestrales del Banco
Central de Reserva bajo la categoría de Establecimientos Financieros y Seguros
147
Gráfico 3.3
Evolución de los agregados monetarios
(millones de colones)
60,000
50,000
40,000
30,000
20,000
10,000
0
1991
1992
1993
1994
1995
M1
M2
1996
1997
1998
1999*
M3
* Proyección: Programa Monetario y Financiero, versión julio de 1999.
Fuente: Banco Central de Reserva
El gráfico 3.4 muestra la tendencia de mediano plazo de la inflación y del
crecimiento del dinero. En primer lugar, entre 1992 y 1994, el dinero creció por
arriba de 20%, mientras que después de 1996 convergió rápidamente a un dígito.
Este comportamiento es el resultado del efecto combinado de la disminución de la
inflación y del menor crecimiento de la actividad real en el segundo quinquenio.
Por otra parte, la profundización financiera medida como la cantidad de dinero por
unidad de valor agregado (M2/PIB) ha crecido modestamente desde 1992 hasta
1999 en sólo 6 puntos porcentuales.
148
Gráfico 3.4
Crecimiento del dinero
Porcentajes
50
40
30
20
10
0
1992
M2
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Inflación (Variación dic. a dic.)
1999*
M2/ PIB
* Proyección: Programa Monetario y Financiero, versión julio de 1999.
Fuente: Banco Central de Reserva
Un cambio notable se ha dado en la composición del ahorro financiero, como se
observa en el Gráfico 3.5. El ahorro financiero aumentó de ¢9686.2 millones en
1991 hasta ¢41,472.8 en 1999. En esta expansión fueron los depósitos a plazo
los que más crecieron, pasando de ¢4,065.2 millones en 1991 a ¢25,526.6
millones en 1999, es decir, este tipo de depósitos se multiplicaron casi por 6 en la
década. El movimiento descrito hizo que desde 1995 hasta la fecha los depósitos
a plazo representen casi el 60% de todo el ahorro financiero. La tendencia
muestra que la confianza de los agentes económicos en la estabilidad
macroeconómica aumentó significativamente en los noventa, particularmente en
la estabilidad de la moneda. Si las expectativas de los ahorrantes fueran de
devaluación, sus depósitos se moverían hacia las cuentas de corto plazo o hacia
los depósitos en monedad extranjera. Por supuesto, este aumento de la
credibilidad en la estabilidad macroeconómica se explica por el compromiso que
el Banco Central ha puesto en mantener el tipo de cambio fijo.
149
Gráfico 3.5
Estructura del ahorro financiero
(Porcentaje)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
A la vista
De ahorro
A Plazos
Fuente: Elaboración propia con cifras del Banco Central de Reserva
El siguiente cuadro muestra que a la par de un fuerte crecimiento de los pasivos
del sistema financiero se desenvolvió un fuerte crecimiento del crédito al sector
privado.
Cuadro 3.2
Evolución del crédito de bancos y financieras a las empresas privadas
(Porcentaje)
Ta sa de
crecimiento
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
37.0
20.7
28.2
32.2
14.4
19.2
11.7
Fuente: Calcula do con base a datos de la Revista del Ba nco Central de Reserva ,
va rios a ños.
Hasta 1995 el crédito de los bancos y las financieras a las empresas se mantuvo
creciendo a tasas muy superiores a las que se muestran después de ese año.
150
Obsérvese, por ejemplo, que en 1995 el crédito aumentó en 32%, mientras que el
dinero, M", sólo créció 13% (ver Gráfico 3.4). Como bien señala la teoría
monetaria, en un régimen de tipo de cambio fijo, cuando el crédito crece por
encima de la demanda de dinero, las reservas internacionales netas se reducen
(ver Recuadro 3.3); esto es lo que se observó a finales del primer quinquenio
−entre 1991 y 1995 las reservas internacionales netas de los bancos y financieras
pasó de un saldo positivo de $48 millones a un saldo negativo de $263 millones−.
Este saldo negativo se mantuvo con ligeras variaciones alrededor de −$200
millones durante el segundo quinquenio. Lo que es importante señalar es que la
expansión del crédito constituyó, en gran parte, el combustible que hizo viable el
auge del consumo que se experimentó en esos años. La expansión del crédito
tomó fuerza en esos años, tanto por la política crediticia del Banco Central como
por el dinamismo que experimentó el sistema financiero después de la
privatización. Como veremos más adelante, este episodio que menguó a partir de
mediados de 1995, tuvo implicaciones para el resto de la década en la medida en
que el crecimiento desmedido del crédito dejó al sector privado altamente
endeudado con poca capacidad de demanda y a la banca nacional con una
cartera con alto potencial de volverse irrecuperable. Lo primero se tradujo en un
traslado de activos extraordinarios hacia los bancos, provenientes de las
empresas y de los individuos endeudados con la banca sin capacidad de pagar, y,
lo segundo, en una cartera en deterioro progresivo que incrementó la mora
bancaria un poco arriba de 7% a finales de 1999.
RECUADRO 3.3
Crédito y reservas internacionales en una economía con régimen de tipo de
cambio fijo.
El tipo de cambio fijo establece los límites de lo que la política monetaria puede y
no puede hacer. En un régimen de tipo de cambio fijo la autoridad monetaria
151
(BCR) tiene que garantizar el cambio de la moneda al valor establecido con
anterioridad; en el caso de El Salvador, este cambio se ha establecido en ¢8.72
por US$ a la compra y ¢8.79 por US$ a la venta. Para poder garantizar este nivel
de cambio, la autoridad monetaria debe estar lista a vender o comprar dólares
cada vez que haya un exceso de demanda u oferta de dólares en el mercado. Lo
anterior significa que la autoridad monetaria estará inyectando o extrayendo
colones a la economía para poder mantener el tipo de cambio fijo. La oferta de
dinero, es decir, la liquidez en el mercado, entonces, varía según haya exceso de
demanda o de oferta de dólares por parte de los agentes económicos
(consumidores y productores) y estos excesos no dependen de la voluntad de la
autoridad monetaria, sino de como se está comportando la actividad económica.
En otras palabras, la autoridad monetaria no puede controlar la oferta de dinero
de la economía.
Esto quiere decir que el BCR en concreto no puede decidir por sí solo cuanta
oferta de colones habrá en la economía. La conclusión anterior es importante
mantenerla presente, pues indica que en aras de mantener el tipo de cambio fijo,
la política monetaria tiene que sacrificar el control del dinero. Lo contrario ocurre
en un régimen de tipo de cambio flotante. Veamos cuáles son las implicaciones
de esta situación de tipo de cambio fijo.
Supongamos que de acuerdo a como está la actividad económica los agentes
económicos han decidido mantener una cierta cantidad de activos monetarios
(colones) y que la autoridad monetaria decide ampliar la liquidez de la economía.
En primer lugar, la expansión de la liquidez se puede intentar por medio de la
expansión del crédito, ya sea al sector privado o al sector público, por ejemplo,
reduciendo el encaje legal, o bien redimiendo bonos del BCR previamente
vendidos a los bancos o directamente a los agentes económicos. Si éste es el
caso, los agentes económicos se encontrarán con exceso de activos monetarios
y procederán a demandar dólares ya sea para colocarlos en el exterior o para
realizar importaciones. El exceso de demanda de dólares lo satisfará el BCR
152
vendiendo dólares
a cambio de colones, con lo cual la expansión inicial en
colones que había iniciado el BCR queda eliminada gradualmente. El resultado
final, entonces, es que aunque el BCR intentó ampliar la liquidez de la economía,
el esfuerzo se frustró, pues gradualmente la liquidez volvió al nivel deseado por
los agentes económicos. Sin embargo, aunque la liquidez volvió a su nivel inicial,
durante el proceso descrito una cantidad en dólares equivalentes a la expansión
en colones se fue del país.
En un régimen de tipo de cambio fijo, pues, la liquidez de la economía la
establecen los agentes económicos de acuerdo con sus deseos y cualquier
intento del BCR de variarla sólo se convierte, después de algún tiempo, en
variación de reservas internacionales. Una expansión del crédito, por ejemplo, no
alterará finalmente la liquidez de la economía, pero hará que la economía pierda
reservas internacionales. Una reducción del crédito, por el contrario, no reducirá
la liquidez de la economía, pero hará ganar reservas internacionales.
La conclusión anterior tiene dos implicaciones importantes. La primera, que la
política monetaria es incapaz de alterar permanentemente la liquidez de la
economía y, en consecuencia, de influir sobre la demanda de bienes y servicios.
Por ejemplo, un choque externo temporal de reducción de exportaciones no
puede contrarrestarse con una política de expansión de la demanda interna
mediante la política monetaria para evitar el desempleo temporal.
La segunda, que el BCR debe mantener un crecimiento del crédito en armonía
con el crecimiento de la liquidez de la economía, el cual a su vez depende del
crecimiento real de la economía y del crecimiento de los precios. Un tipo de
cambio fijo vuelve imposible mantener una política de excesiva
expansión
crediticia, pues la pérdida de reservas internacionales pondrá en riesgo la
sostenibilidad del régimen de tipo de cambio fijo.
153
Las ideas anteriores se pueden resumir identificando tres períodos en la
evolución monetaria de los últimos tres años. En 1993 el crédito se expandió en
correspondencia con la expansión de la demanda de dinero, con lo cual las
reservas internacionales mantuvieron un comportamiento estable y acorde con
las necesidades de sostenibilidad de un régimen de tipo de cambio fijo. Durante
la mayor parte de 1994, esta correspondencia se rompió por la expansión
excesiva del crédito, impactando negativamente en el crecimiento de las reservas
internacionales. Aquí
se marcó un comportamiento no acorde con las
necesidades de un régimen de tipo de cambio fijo. Sin embargo, la variable que
requería ajuste era una variable sobre la cual las autoridades monetarias pueden
ejercer considerable control, el crédito. Durante 1995, la no correspondencia en
cuestión se agravó por la disminución acelerada de la tasa de crecimiento de la
demanda de dinero, con lo cual las reservas internacionales llegaron incluso a
decrecer. La demanda de dinero, sin embargo, no es controlable por la política
monetaria, lo cual exige un freno más drástico a la expansión del crédito.
Tomado de Rivera Campos, Roberto: Mal holandés y políticas económicas,
Boletín de Estudios Económicos y Sociales, FUSADES, marzo de 1996.
154
Gráfico del Recuadro 3.3
Sistema Bancario
(Variación anual)
Porcentajes
60
Crédito a Empresas
y Particulares
50
40
30
20
10
RIN
M2
0
−10
I
II III IV I
1993
II III IV I
1994
II III IV I
1995
II III IV I
1996
II III IV I
1997
II III IV I
1998
II III IV
1999
Fuente: Elaborado por FUSADES con base en información semanal sobre la liquidez
de la economía; varios números, BCR.
A mediados de 1995 fue necesario, por sanidad monetaria de cara a la pérdida de
reservas internacionales que se estaba experimentando en el sector privado,
frenar el excesivo crecimiento del crédito observado entre 1992 y 1994. Aún
durante el primer semestre de 1995 el crédito estuvo creciendo a tasas superiores
al 40%. Las medidas adoptadas al respecto por el Banco Central a partir de
agosto de 1995 fueron las siguientes: se elevó el encaje legal de los depósitos del
sector público hasta 35%, para lo cual el encaje legal de los depósitos en cuentas
de ahorro se elevó un punto porcentual semanal desde 20% hasta alcanzar el
35% después de 15 semanas, y el encaje legal de los depósitos en cuenta
corriente se llevó con igual procedimiento, desde 30% hasta 35%. Al mismo
tiempo se limitaron los montos que cada institución pública podría tener en un
banco y el monto que cada banco podría tener de los depósitos totales del sector
155
público. Se argumentó que esta última medida evitaría la presión hacia arriba en
la tasa de interés, que provocaba la capacidad de negociación por mayores tasas
de interés de las instituciones públicas por los elevados montos de sus depósitos
en los bancos y financieras.
La siguiente gráfica muestra la intervención que tuvo que mantener el Banco
Central colocando certificados para regular la expansión del dinero después de
mediados de 1995.
Gráfico 3.6
Colocación de titulos para regulación monetaria
Millones de c olones
Porc entaje
6,500
18
6,000
16
5,500
14
5,000
4,500
12
4,000
3,500
10
3,000
8
2,500
6
2,000
1,500
4
1,000
2
500
0
0
E
M M
J
1995
S
N
E
M
M
J
S
N
E M
M
J
S
N
E
1997
1996
M
M
J
S
N
E M
1998
Tasas de interés pasiva 180 días
M
J
S
1999
Titulos
Fuente: Banco Central de Reserva
La esterilización monetaria se hizo más intensa a partir de enero de 1996,
alcanzando el punto más alto en el segundo semestre de 1996. Este proceso, de
aumentos de encaje legal y de mayor colocación de títulos del Banco Central, que
ayudo a contener la expansión del crédito y el auge del consumo, contribuyó
también a elevar la tasa de interés desde mediados de 1995.
156
Una característica destacable de la expansión crediticia en el primer quinquenio
fue su orientación predominante hacia los sectores que producen bienes no
exportables, es decir, hacia los servicios, la construcción, el transporte y el
comercio interno y de importación. Esta evolución del crédito al sector privado es
compatible con los resultados mostrados en Rivera Campos (1996), en donde se
desarrolla un modelo que explica que en una economía con flujos importantes de
remesas familiares, los precios relativos se mueven en favor de los sectores que
producen bienes no exportables y en detrimento de los exportables. Sin duda, en
una economía de mercado de asignación privada del crédito, éste se orientará
mayormente hacia los sectores que más lo demanden y, en las circunstancias
particulares de El Salvador, debido a los flujos de remesas familiares, éstos fueron
los sectores productores de bienes no exportables, pues ellos fueron los más
rentables. La asignación sectorial del crédito se aprecia en el siguiente cuadro.
Gráfico 3.7
Estructura del destino del crédito
(Porcentaje)
100%
Préstamos personales
90%
80%
Servicios
70%
Comercio
60%
Comercio de exp.
50%
Construcción
40%
Industria
30%
20%
Agropecuario
10%
Otros
0%
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Fuente: Revista trimestral, Banco Central de Reserva, varios años.
157
El gráfico anterior es ilustrativo de la dinámica de la asignación del crédito. A partir
de 1992 el crédito bancario se orientó en mayor medida a aquellos sectores que
más representan la producción de productos no exportables. Los sectores
agropecuario, industria manufacturera y comercio de exportación que están más
vinculados a las exportaciones redujeron su participación en la asignación del
crédito; mientras que aquellos que representan actividades no exportables, como
el crédito personal, los servicios, el comercio no de exportación y la construcción,
aumentan su participación notablemente desde un poco más de 40% hasta un
poco más de 50%. El crédito a la industria y a la agricultura se reduce de 50% en
1992 a cerca de 35% en 1995 y a menos de 30% tres años más tarde.
En el sector financiero, pues, ocurrieron dos movimientos importantes en los
noventa. El primero fue la expansión que el sector experimentó en esos años,
impulsado por la privatización bancaria y por el dinamismo del crecimiento de la
economía, que resultó tanto de las reformas económicas y del ambiente de paz,
como de la entrada de remesas familiares. Esto se expresó en el crecimiento del
tamaño de los bancos, en el crecimiento de los agregados monetarios y en el del
ahorro financiero del período. El segundo movimiento fue una importante
reorientación de la asignación del crédito, dándole mayor participación a los
sectores que producen bienes y servicios no exportables, como la construcción,
los servicios y el comercio de bienes no exportables. Este movimiento fue el
resultado de que el modelo económico (Rivera Campos, 1996) ha orientado los
incentivos en favor de estos sectores, elevando sus precios relativos, su
rentabilidad y, por tanto, la demanda de créditos desde estos sectores, a la cual
los bancos, buscando mayor rentabilidad y menos riesgo, se acomodaron por el
lado de la oferta del crédito. El resultado fue una intermediación de los recursos
que financió el auge de la demanda de bienes de consumo que se desarrolló
entre 1992 y 1995.
3.3 Una interpretación del auge del consumo
158
Durante el primer quinquenio de los noventa, El Salvador experimentó un fuerte
impulso de crecimiento con tasas superiores en algunos años al 7%.
Posteriormente, entrando a la segunda mitad de la década el impulso mencionado
perdió energía y el crecimiento en 1996 bajó a 1.8%, lo cual muestra, en el
contexto de toda la década, los efectos de una rápida desaceleración del
dinamismo económico. Una característica notable del comportamiento cíclico del
desenvolvimiento económico de estos años fue el auge y la posterior
desaceleración del consumo privado. Ciertamente, el auge del consumo fue uno
de los factores que estuvieron en la base del rápido crecimiento de inicios de la
década. ¿Cómo se explica el auge del consumo que se experimentó en esos
años? La siguiente es una interpretación de conjunto que resulta de la articulación
de los factores que individualmente se sugirieron anteriormente y que impactaron
de distintas maneras sobre el consumo.
Indudablemente, la incertidumbre de los años ochenta, provocada por las
condiciones políticas del conflicto, asi como la precariedad de la situación
económica de esos años − primeramente una fuerte contracción económica y
después un notorio estancamiento de la actividad productiva, así como la
inestabilidad macroeconómica−, junto con una débil capacidad de importar,
actuaron para poner límites, tanto por el lado de la demanda como por el lado de
la oferta, para el consumo de la sociedad. Las condiciones políticas y económicas
se conjuntaron para producir una especie de "represión del consumo" en los
ochenta. El fin del conflicto y la firma de los Acuerdos de Paz de 1992,
complementado con las reformas económicas de inicios de la década, además de
crear expectativas de mayor estabilidad política y económica, finalizaron también
con la "represión del consumo" de la década anterior e impulsaron una especie de
"euforia del consumo" a inicios de los noventa.
Como ya se sugirió antes, las expectativas optimistas sobre el futuro, así como la
ampliación del menú de opciones de consumo importado, creada como resultado
159
de la rápida apertura de la economía a la competencia internacional, incentivaron
el consumo presente en contra del ahorro y del consumo futuro de los individuos,
es decir, aumentaron la tasa de preferencia intertemporal del consumo. Asimismo,
se ha argumentado en párrafos anteriores que la apertura comercial, en la medida
que pudo ser percibida con insuficiente credibilidad, pudo abaratar los productos
importados en relación con el precio esperado por los consumidores en el futuro,
y, en ese sentido, pudo impulsar el deseo de elevar el consumo de ese momento
a costa del ahorro y del consumo futuro.
Todos estos factores sólo explican el impulso que pudo haber cobrado el deseo
de consumir más, pero hubo otro conjunto de factores que facilitaron
financieramente la realización del auge del consumo. Estos factores son las
remesas familiares y la liberalización del sistema financiero.
A la par que las remesas elevaron el consumo de las familias receptoras, también
constituyeron un flujo de recursos que posibilitaron financiar el exceso de
consumo que los individuos deseaban realizar. Las remesas constituyeron, de
esta manera, la contrapartida financiera necesaria del auge del deseo de
consumir, estimulado por los factores antes mencionados. Además de estimular el
consumo, tanto doméstico como importado, las remesas cerraron la brecha
deficitaria comercial provocada por el exceso de importaciones de los
salvadoreños en relación con las exportaciones. Las remesas familiares sirvieron
en este sentido para estimular y para financiar un exceso de importaciones
equivalentes a más de 10% del PIB en estos años.
De esta manera resultó el auge del consumo de la primera parte de la década. La
finalización del conflicto y la reforma económica crearon una especie de "euforia
de consumo", debido a las expectativas optimistas sobre el futuro que infundieron
en los consumidores. El flujo ampliado de remesas familiares, a la vez que fue
causa de impulso del consumo, proveyó la contrapartida financiera requerida para
ejecutar los planes de consumo deseados por los individuos. La liberalización del
160
sistema financiero, la competencia en el sector, que llevó a introducir nuevos
instrumentos para financiar el consumo, y a estrategias de crecimiento bancario
que tenían el consumo como uno de sus pilares, y la política monetaria de
expansión del crédito a las empresas y las familias hasta tasas anuales de más de
40% en algunos períodos, facilitaron la intermediación de los recursos financieros
necesarios para que el auge del consumo se desarrollara rápidamente. Por su
parte, la apertura de la economía puso a disposición de los consumidores un
amplio menú de opciones de consumo. El auge del consumo fue el resultado
natural de esta combinación de factores. El ahogo posterior del crecimiento de la
economía se alimentó con el rompimiento de la burbuja consumista a mediados
de 1995.
3.4 Estabilidad y crecimiento: persistencia de la desaceleración
El año 1995 fue un año excelente en lo que a estabilidad y crecimiento se refiere,
según las cifras de cierre de año: la economía creció 6.3%, el déficit fiscal
prácticamente finalizó en equilibrio (−0.1%), la inflación llegó a 11.4% y el sistema
financiero reportó importantes utilidades y baja mora en su cartera de préstamos.
Parecía ser, entonces, que lo que hacía falta era reducir la inflación a un dígito, lo
cual se consideraba inminente, y, efectivamente, fue lo que ocurrió ya en 1997,
cuando ésta cayó hasta 1.9%. No obstante, desde mediados de 1995 el
crecimiento ya había comenzado a mostrar pérdida de energía. En efecto, aunque
en términos anuales el crecimiento económico fue alto en ese año, durante el
segundo semestre ya se había desacelerado por las razones que se señalaron en
los capítulos anteriores, y fue el elevado crecimiento del primer semestre el que
mantuvo alto el crecimiento anual. Desde entonces se ha observado progreso en
la inflación, aumento del déficit fiscal, caída de la rentabilidad de los bancos,
deterioro de su cartera y persistencia del lento crecimiento de la producción.
Después de 4 años de este comportamiento dual de éxito en la inflación y falla en
el crecimiento de la producción, la discusión ha comenzado a presentarse en
161
términos de estabilidad contra crecimiento. Varios son los temas que se han
discutido sobre esta dualidad.
El exceso de política antiinflacionaria frena el crecimiento. Se ha argumentado
que el exceso de política antiinflacionaria es una de las causas de la
desaceleración de la economía. Se ha señalado que los costos de la desinflación
no son los mismos, si se parte de un nivel alto que si se parte de un dígito. En el
último caso, el esfuerzo antiinflacionario de la política monetaria tiene un
significativo costo en términos de menor crecimiento. Ciertamente, desde 1995 la
inflación se ha traído desde 11.4% hasta 1.9% en 1997 y a cerca de 0% en 1999,
mientras, por el otro lado, el crecimiento de la economía ha estado disminuyendo
significativamente desde entonces: se espera que en 1999 la tasa de crecimiento
se encuentre abajo de 2.5%.
A propósito del efecto negativo sobre la producción y el empleo de un esfuerzo
antiinflacionario, cuando la inflación ya se encuentra en un dígito, el mecanismo
de transmisión puede ser la tasa de interés real, lo cual eleva el costo real de los
recursos financieros destinados a la inversión, frenando el crecimiento. En el
capítulo 2 se presentó un análisis de la forma en que el esfuerzo antiinflacionario
ha elevado desde 1997 la tasa de interés real. Allí se argumentó que en la medida
que el Banco Central mantiene la política de baja inflación se ve obligado a
aumentar el nivel de esterilización monetaria, debido al fuerte flujo de remesas
familiares en un marco de tipo de cambio fijo. Para poder realizar la esterilización
de la liquidez de la economía, la tasa de interés que ofrecen los Certificados de
Administración Monetaria del Banco Central tiene que ser suficientemente
atractiva para que los poseedores de liquidez estén dispuestos a desprenderse de
ella. De esta manera, el Banco Central presiona la tasa de interés nominal hacia
arriba, o, al menos, no deja que baje, y dada la disminución inflacionaria, la tasa
real de interés: la tasa nominal menos la inflación, se eleva, encareciendo el costo
real de los recursos financieros para los inversionistas. Así, pues, a través de su
incidencia en la tasa de interés, la política monetaria influye sobre la pérdida de
162
energía del proceso inversionista, y, con ello, sobre la persistencia del lento
crecimiento y del bajo empleo. Mantener tan baja la inflación, en consecuencia,
puede ser una de las causas que mantienen ahogado el proceso de crecimiento
económico: la estabilidad puede tener efectos negativos sobre el crecimiento.
El ahogamiento anterior no debería ocurrir, si la política económica fuera
consistente con el régimen adoptado de tipo de cambio fijo. La consistencia exige
que las finanzas públicas se encuentren en equilibrio, para generar suficiente
ahorro que financie la inversión pública. Si esto no ocurre, el exceso de demanda
de recursos por parte del gobierno termina presionando adicionalmente la tasa de
interés, con lo cual contribuye al ahogamiento de la actividad productiva. Pero
desde 1995 las finanzas públicas en vez de mantenerse en equilibrio han
continuado deteriorándose gradualmente −en 1999 se espera que el déficit fiscal
termine alrededor de 3%−, recurriendo cada vez más al financiamiento privado de
sus gastos. El panorama en esta dirección no es alentador, porque en el horizonte
de los próximos años el Gobierno tendrá que enfrentar el problema de
transferencias de recursos del sistema de pensiones a las Administradoras de
Fondos Pensiones, lo cual asciende en total a cerca del 8.5% del PIB de un año y
representará una sustancial presión fiscal. Los planes del Ministerio de Hacienda
son que para hacer frente a esta erogación elevará la carga tributaria a 13%. Un
cálculo simple de los próximos años muestra que con la erogación de las
pensiones, existen dos escenarios de referencia: uno en el que la carga tributaria
se eleva conforme a los planes del gobierno, en cuyo caso el déficit fiscal termina
en el 2004 en 1.5%; otro en el que la carga tributaria se mantiene al nivel actual
de 11% y el déficit fiscal se eleva hasta cerca de 5% al final del período de la
presente administración. En este último caso, la estabilidad macroeconómica se
habría perdido. En cualquier caso, sin embargo, el panorama de los próximos
años es uno de dificultades fiscales.
De tal manera, pues, que de no generar ahorros públicos por la vía de reducir los
gastos públicos, las cuentas fiscales continuarán siendo incompatibles con la
163
mantención de un régimen de tipo de cambio fijo, incompatibilidad que se
expresará en un ahogamiento de la actividad productiva y del empleo. La reforma
del sector público es fundamental para liberar la presión fiscal sobre el
crecimiento.
La persistencia del lento crecimiento es una amenaza para la estabilidad. Existe
una tendencia a pensar que la estabilidad macroeconómica puede estar bien,
mientras el crecimiento económico puede persistentemente estar mal. Esta
independencia entre el crecimiento económico y la estabilidad macroeconómica
no existe, pues entre ambos componentes se dan retroalimentaciones que las
vuelve dependientes. Una de esas retroalimentaciones es la que se da a través
de las finanzas públicas, como indicamos en los párrafos anteriores. En la medida
que el esfuerzo antiinflacionario es excesivo, el crecimiento tiende a frenarse, con
lo cual los ingresos tributarios caen y, dado el gasto público, el déficit fiscal tiende
a ampliarse. Esto es lo que explica en buena parte la ampliación que el déficit
fiscal ha experimentado después de 1995 cuando la economía se desaceleró.
Otro canal de retroalimentación es el que resulta a través del sistema financiero.
La persistencia del lento crecimiento pone en dificultades a muchas empresas,
cuya demanda se debilita, y a ciudadanos, que pierden el empleo. La capacidad
de recuperación de préstamos por parte de los bancos se reduce debido a la
insolvencia de las empresas y de los ciudadanos, y, como resultado, la cartera de
los
bancos
se
deteriora,
dando
paso
a
riesgos
para
la
estabilidad
macroeconómica. Esto es lo que ha ocurrido desde 1995. Desde que la economía
perdió energía muchas empresas han cerrado −los ejemplos de las distribuidoras
de vehículos, las constructoras y otras empresas comerciales e industriales
ilustran este problema−, el desempleo se ha ampliado y la mora de los bancos se
ha ido extendiendo rápidamente en los últimos años: desde el primer trimestre de
1995 la morosidad promedio de los bancos, medido como préstamos vencidos
entre préstamos brutos aumentó de 3% hasta 7.5% a finales de 1999.
Por
supuesto, algunos bancos se encuentran con mayor morosidad y otros con
164
menos.
Como
consecuencia,
la
rentabilidad
de
los
bancos
disminuyó
significativamente en ese período, obligando, tanto la morosidad como la
reducción de la rentabilidad, a que un banco quebrara a finales de 1998, y a que
otros se vendieran o fusionaran con bancos más grandes, en un proceso de
fusiones que ha cobrado fuerza durante los últimos dos años.
¿Es la persistencia del lento crecimiento un problema coyuntural o tendencial?
Una consideración importante que hay que hacer es la que se ha planteado en la
pregunta que encabeza este párrafo. Indiscutiblemente el segundo quinquenio de
los noventa ha experimentado a nivel mundial una serie de perturbaciones
provenientes de varias crisis financieras internacionales que pueden explicar en
alguna medida la desaceleración de la economía salvadoreña: la crisis de México
a finales de 1994, que se difundió hacia el sur durante el siguiente año; la crisis
asiática de mediados de 1997, que contribuyó a frenar el ritmo de crecimiento de
la economía mundial; y la crisis de Rusia de mediados de 1998, que se contagió
hacia Brasil. Si la naturaleza de la desaleración económica es puramente el efecto
de estos impactos, provenientes de un entorno internacional que entra en crisis,
entonces la naturaleza de la desaceleración sería coyuntural y se esperaría que
una vez que el entorno internacional se recuperara, que la economía volviera al
ritmo de crecimiento que experimentó en el primer quinquenio. En este caso
solamente habría que esperar.
Pero podría ser que la economía salvadoreña se esté ajustando a un ritmo normal
de crecimiento menor que el experimentado en el primer quinquenio, digamos que
se esté ajustando a una tasa normal entre 3% y 4%, lo cual podría ser el resultado
de un enfriamiento de los motores del crecimiento. Este podría ser el caso de una
pérdida del ritmo de ganancias de productividad de la economía salvadoreña,
provocada por la prolongación de la crisis del sector agrícola, el bajo nivel
persistente de inversión y la baja capacidad de exportar. El enfriamiento de los
motores de crecimiento se habría puesto de manifiesto una vez que la burbuja de
consumo se reventó en 1995.
165
Conclusiones
La economía salvadoreña experimentó dos momentos en la década de los
noventa. Un primer momento corresponde al primer quinquenio, en el que la
economía creció a una tasa promedio superior a 6%, y un segundo momento se
inició a mediados de 1995 y se extiende hasta finales de la década, en el que la
economía ha crecido muy lentamente a tasas no mayores de 3% en promedio. En
este capítulo se ha argumentado que el dinamismo de la primera parte de la
década se alimentó del auge del consumo que tuvo lugar en esos años, después
de la firma de los Acuerdos de Paz. Se identifican cuatro factores que explicarían
las fuentes de energía del auge señalado: la euforia del consumo que apareció
luego de terminado el conflicto armado, la ampliación del menú de opciones de
los consumidores con la apertura de la economía, el aumento del ingreso
permanente de los receptores de remesas familiares, y la mayor intermediación
de recursos que ocurrió con la modernización del sistema financiero. El capítulo
concluye que parte del combustible lo encontró el auge de consumo en una
política monetaria de expansión crediticia durante esos años, en algunos de los
cuales el crédito llegó a crecer hasta tasas anuales de 42%, luego de lo cual fue
necesario, debido a la pérdida de reservas internacionales, ajustar rápidamente
hacia abajo la política monetaria para permitir un crecimiento más adecuado al
ritmo de expansión de la demanda de dinero por parte de los agentes
económicos. Esta política ocurrió precisamente en el momento de inflexión de la
dinámica económica que pasaba de rápido a lento crecimiento a mediados de
1995. En otras palabras, el lento crecimiento actual, con las consecuencias sobre
el desempleo, el cierre de empresas y de deterioro de la cartera de los bancos, es
todavía parte del ajuste que ha debido enfrentar la sociedad por el excesivo
desbordamiento del crecimiento de los primeros años.
166
Tres consideraciones pueden hacerse sobre la relación entre estabilidad y
crecimiento. La primera, que el exceso de política antiinflacionaria en un marco de
tipo de cambio fijo en el cual la situación fiscal es deficitaria, podría estar
contribuyendo a ahogar el crecimiento económico, a través de encarecer los
recursos financieros para la inversión, provocado por las mayores tasas reales de
interés. La segunda, que la persistencia del lento crecimiento se ha convertido en
una amenaza contra la estabilidad macroeconómica, tanto por el deterioro de las
finanzas públicas, debido a la disminución de la recaudación tributaria, como por
el deterioro de las carteras de los bancos, que ha resultado de la insolvencia de
algunas empresas por la caída de la demanda y de la ampliación del desempleo.
La tercera, que la disminución del ritmo de crecimiento, aunque si bien tiene
componentes coyunturales, como, por ejemplo, la serie de crisis financieras
internacionales, tiene características tendenciales que indicarían que la economía
se está ajustando a un menor ritmo normal de crecimiento, resultado de un bajo
crecimiento de la productividad, producto de años de deterioro de la agricultura y
de años de bajas tasas de inversión y de exportación.
167
APENDICE
MODELO DE REMESAS FAMILIARES Y AHORRO
1. El rol de las expectativas sobre la temporalidad o permanencia de la
recepción de remesas familiares.
Supongamos un individuo que vive dos períodos, que trabaja en el primer período
y recibe un ingreso por su trabajo (W1) y remesas familiares por una cantidad R1.
En el segundo período el individuo vive de su ahorro (S1) del primer período que
gana una tasa de interés (r). En el primer período el individuo se forma
expectativas de las remesas que recibirá en el segundo período de su vida
(E(R2)). El individuo trata de maximizar su utilidad obtenida de consumir C1 en el
primer período y C2 en el segundo. La función de utilidad es separable y la
utilidad del segundo periódo es descontada por medio de la tasa de preferencia
intertemporal k. El problema que resuelve el individuo es el siguiente:
Maximizar U(C1) + k−1 U(C2)
Sujeto a:
C1 + S1 = W1 + R1
C2 = (1 + r ) S1 + E(R2)
La solución de este modelo establece que la utilidad marginal del primer período
debe ser igual al valor presente de la utilidad marginal del segundo período:
U´ (C1) = k−1 ( 1 + r ) U´ (C2)
Si asumimos que la función de utilidad es de la forma U(C) = C α , donde 0 < α <
1, la ecuación anterior se convierte en:
C1 = { k−1 (1 + r )}1/α−1 C2
Sustituyendo las restricciones del presupuesto en la ecuación anterior y
simplificando algebraicamente se obtienen las soluciones para el ahorro:
168
S1 =
1
[k
−1
(1 + r )]α −1 (1 + r )+ 1
1
(W 1 + R1)−
[k
[k
−1
−1
(1 + r )]α −1
1
(1 + r )]α −1 (1 + r )+ 1
1
E (R 2)
La solución muestra que el ahorro del individuo depende tanto del ingreso del
trabajo como de las remesas que recibe en el primer período y de las expectativas
que él se forma sobre las remesas que recibirá en el segundo período. Obsérvese
que las remesas recibidas en el primer período actúan sobre el ahorro de manera
positiva, pero que las expectativas futuras de remesas inciden en el ahorro de
manera negativa, es decir disminuyéndolo. Una simplificación de la expresión del
ahorro se logra suponiendo que la tasa intertemporal de preferencias es igual al
inverso de la tasa de interés: k = (1 + r)−1. En ese caso la ecuación se reduce a:
S1 =
1
(
2+r W1 +
R1 ) −
1
2+r E(R2)
En la última expresión se puede apreciar con más claridad que el ahorro depende
de si las expectativas del individuo sobre el flujo de remesas que recibe son de
naturaleza temporal o permanente. Si las expectativas son que las remesas serán
temporales, es decir, que las remesas sólo se recibirán en el primer período,
E(R2) = 0, el ahorro se expresa por la siguiente ecuación:
S1 =
1
(
2+r W1
+ R1 )
Si por el contrario, las expectativas del individuo son que las remesas que recibe
son permanentes, es decir que continuará recibiéndolas en el segundo período,
supongamos, de igual magnitud que en el primer período: E(R2) = R1, el ahorro
viene dado por:
S1 =
1
2+r W1
Las implicaciones del modelo de las remesas sobre el ahorro son importantes.
Cuando los individuos que reciben las remesas familiares no tienen expectativas
de que continuarán en el futuro, parte de ellas se ahorran, y el ahorro total
aumenta. En este caso la propensión al ahorro de las remesas viene dado en el
169
caso simplificado por 1/(2+r). En el caso más general se observa que depende
tanto de la tasa intertemporal de preferencias como de la tasa de interés. Cuando
los individuos, por el contrario, esperan que continuarán recibiendo las remesas
familiares en el futuro, el ahorro decae. Si las expectativas son que las remesas
familiares en el futuro serán de igual magnitud que las del presente, todas ellas se
dedican al consumo, es decir, la propensión marginal al ahorro de las remesas
familiares es cero. Si las expectativas son que las remesas familiares crecerán en
el futuro, incluso no sólo no contribuyen al ahorro, sino que además inducen a
ahorrar menos del ingreso del trabajo.
Cuando las expectativas, pues, son, como pareciera ser en el caso de El
Salvador, que las remesas continuarán fluyendo e incluso creciendo, un auge de
consumo puede ser el resultado en la economía nacional. Esta es una hipótesis,
cuya evidencia empírica requiere de estudios microeconómicos que arrojen datos
sobre las expectativas de los receptores de remesas acerca de su futuro nivel de
ingreso.
2. Un modelo en que sólo una parte de la población recibe remesas
familiares
Supongamos una economía formada por dos individuos que viven dos períodos,
uno que recibe remesas en el primer período y tiene expectativas de recibirlas en
el segundo período, y otro que no recibe ni tiene expectativas de recibirlas.
Utilizando un asterísco para indicar las variables del individuo receptor de
remesas, el problema de consumo y ahorro de esta económía se puede
representar con el siguiente problema:
170
i) El problema del individuo que no recibe remesas:
Maximizar U(C1) + k−1 U(C2)
Sujeto a :
C1 + S1 = W1
C2 = (1+r) S1
ii) El problema del individuo receptor de remesas:
Maximizar U(C*1) + k−1 U(C*2)
Sujeto a:
C*1 + S*1 = W*1 + R1
C*2 = (1+r) S*1 + E(R2)
Aplicando la metodología de solución de este problema que se aplicó en el
modelo anterior a cada uno de los individuos se tienen las siguientes soluciones:
S1 =
C1 =
S *1 =
[k
1
[k
−1
[k
−1
[k
(1 + r )]α −1 (1 + r )+ 1
C *1 =
1
[k
[k
−1
−1
(1 + r )]α −1 (1 + r )+ 1
−1
(1 + r )]α −1
1
(1 + r )]α −1 (1 + r ) + 1
1
−1
W
1
1
(W * 1 + R1)−
(1 + r )]α −1
[k
(1 + r )W
[k
−1
−1
(1 + r )]α −1
1
(1 + r )]α −1 (1 + r )+ 1
1
E (R 2)
1
(1 + r )]α −1 (1 + r ) + 1
1
[(1 + r )(W *1 + R1)+ E(R2 )]
Nótese que las soluciones de consumo de ambos individuos muestran que la
solución es consumir una fracción del valor futuro de los ingresos corrientes y
171
esperados. En el caso del individuo receptor de remesas, el valor futuro de sus
ingresos está conformado por sus ingresos en el primer período −los ingresos de
su trabajo y las remesas que recibe multiplicadas por la tasa de interés más el
ingreso esperado de remesas para el segundo período. En el caso del otro
individuo, el valor futuro está conformado únicamente por el ingreso de su trabajo
multiplicado por la tasa de interés.
El ahorro total y el consumo total de esta economía se forma por la suma de los
ahorros y consumos de ambos individuos respectivamente.
S=
1
[k
−1
(1 + r )]α −1 (1 + r )+ 1
1
C=
[k
[k
−1
−1
(W 1 + W *1 + R1)−
(1 + r )]α −1
[k
[k
−1
−1
(1 + r )]α −1
1
(1 + r )]α −1 (1 + r )+ 1
1
E(R2 )
1
(1 + r )]α −1 (1 + r )+ 1
1
[(1 + r )(W 1 + W * 1 + R1)+ E (R 2)]
Obsérvese que la suma de los ingresos del trabajo de ambos individuos
constituye el producto de esta economía, aunque su ingreso es mayor debido a la
entrada de remesas familiares. El ahorro y el consumo como porcentaje del
producto se obtiene dividiendo ambas ecuaciones por W1 + W*1, lo cual da como
resultado:
s=
1
[k
−1
(1 + r )] (1 + r )+ 1
1
(1 + t1)−
α −1
c=
[k
[k
−1
−1
(1 + r )]α −1
[k
[k
−1
−1
(1 + r )]
1
α −1
(1 + r )] (1 + r )+ 1
1
E (t 2)
α −1
1
(1 + r)] (1 + r )+ 1
1
[(1 + r )(1 + t1)+ E (t 2 )]
α −1
donde s y c representan el ahorro y el consumo como porcentaje del producto −lo
que generalmente llamamos el ahorro como porcentaje del PIB− y t1 y E(t2) son
172
las remesas corrientes y las expectativas de remesas futuras como porcentajes
del producto . La última de las ecuaciones muestra por qué el consumo en
relación al producto aumenta a medida que aumentan las remesas familiares,
tanto si aumentan las remesas corrientes como si lo hacen las expectativas de las
remesas futuras. Nótese también que la propensión marginal a consumir de las
remesas depende inversamente del valor de k (la tasa de preferencia
intertemporal); es decir, entre más pequeña es esta tasa mayor será el consumo
nacional. Esto significa que cualquier fenómeno que disminuya la tasa de
preferencia intertemporal, es decir que valorice más el consumo presente
aumentará el consumo total. Como en todos los modelos intertemporales de
consumo cada individuo dedica al gasto en consumo una fracción del valor
presente del ingreso esperado a lo largo de su vida. Esa fracción está
determinada por los valores de su tasa de preferencia intertemporal, un parámetro
subjetivo, y por la tasa de interés de la economía, un parámetro objetivo.
Respecto al ahorro como porcentaje del producto, obsérvese que éste aumenta
con el aumento de las remesas corrientes, pero disminuye con las expectativas de
que se continuará recibiéndolas. También obsérvese que una disminución de la
tasa de preferencias intertemporales disminuye el ahorro como porcentaje del
producto, tanto a través de las remesas corrientes como a través de las
expectativas sobre las remesas futuras.
Una de los aspectos del ahorro que ha preocupado a los analistas en los noventa
es el hecho que lo que se ha llamado el ahorro interno, que resulta de restar las
remesas familiares al ahorro nacional, cayó rápidamente a principios de la década
y se ha mantenido a niveles alrededor del 2% del PIB− se ha expresado en
algunas ocasiones que el ahorro interno expresa el esfuerzo de ahorro a partir
solamente de la producción interna−. El modelo anterior nos muestra que éste es
un resultado normal de una economía receptora de remesas. Si a la ecuación de
ahorro como porcentaje del producto le restamos el coeficiente de las remesas
173
como porcentaje del producto, t, y simplificamos, obtenemos la siguiente
expresión para el ahorro interno, si:
si =
1
[k
−1
(1 + r )] (1 + r ) + 1
1
α −1
−
[k
[k
−1
−1
(1 + r )]
1
α −1
(1 + r )] (1 + r )+ 1
1
[(1 + r )t1 + E (t 2 )]
α −1
La solución para el ahorro interno muestra que éste mantiene una relación inversa
tanto con las remesas familiares corrientes como con las expectativas de ellas en
el futuro. Esto indica que a medida que aumentan las remesas familiares el ahorro
interno tiene que caer. Esta caída es más intensa cuando la tasa de preferencia
intertemporal es más pequeña, es decir, cuando el consumo presente tiende a
valorarse más que el consumo futuro. Nótese que el ahorro interno está
conformado por dos partes: la primera, el ahorro nacional como porcentaje del
producto si no hubiera ingreso por remesas; la segunda, el consumo que se
realiza como una fracción del ingreso por remesas corriente y esperado, el cual se
deduce del primer coeficiente. A medida que ese ingreso aumenta la deducción
aumenta y el ahorro interno se reduce.
174
CAPITULO 4
CRECIMIENTO Y POBREZA EN EL SALVADOR: LOS DOS
GRANDES DESAFÍOS
¿Cuál es el panorama de la economía salvadoreña en el largo plazo? En este
capítulo se hace una evaluación de los dos grandes temas de la economía
salvadoreña: el crecimiento y la pobreza. Para ello, con el objeto de no quedar
atrapado en la perspectiva coyuntural de lo que ocurrió en los años noventa, se
toma distancia y se presenta un análisis de lo que ha ocurrido con el crecimiento
económico en las últimas 4 décadas. En términos generales la economía
salvadoreña creció significativamente en los sesenta, mantuvo un crecimiento
moderado en los setenta, enfrentó la crisis política de los ochenta y comenzó a
recuperarse en los noventa. En ese horizonte de largo plazo, ¿qué tanto avanzó
la producción, y qué tanto se fortaleció el proceso de ahorro e inversión que lo
sostuvieron?, ¿de qué manera ha evolucionado la productividad de los procesos
económicos?, ¿cuáles son las tendencias de las relaciones entre capital y trabajo,
ligados a la tendencia de la productividad? Estas son algunas de las preguntas
que se intenta responder en la primera parte del capítulo. En la segunda parte se
elabora un diagnóstico del estado de la pobreza, la distribución del ingreso y el
PIB percápita y sus relaciones con los indicadores de desarrollo humano y de
pobreza humana. Un Apéndice sobre la situación de la infraestructura se presenta
al final.
4.1 Un crecimiento económico muy volátil
En las últimas cuatro décadas El Salvador ha pasado del ejercicio de un modelo
de industrialización por sustitución de importaciones con un rol bastante
importante del Estado en la orientación del desarrollo económico, hacia uno de
crecimiento orientado principalmente por el mercado. En estos cuarenta años, al
crecimiento económico le ha faltado continuidad, observándose grandes
fluctuaciones dominadas no por los naturales ciclos económicos, sino más bien
176
por crisis políticas −el conflicto con Honduras y el debilitamiento del Mercado
Común Centroamericano a finales de los sesenta, y el conflicto armado interno de
los años ochenta− y por cambios estructurales −el cambio del modelo de
sustitución de importaciones por el de mercado en los noventa.
Las fluctuaciones de largo plazo se observan en el Cuadro 4.1. La primera
característica que destaca es la falta de uniformidad del crecimiento. Ciertamente,
se observa que después de un fuerte crecimiento en los sesenta, el dinamismo
comienza a decaer progresivamente hasta contraerse en los ochenta y recuperar
parte de la energía en la última década. Aunque la década de los setenta como un
todo muestra una tasa de crecimiento promedio anual de 4.0%, el verdadero
dinamismo de la década fue mayor que lo que esa cifra indica, pues 1979 ya fue
un año que experimentó los efectos de la incertidumbre del conflicto armado que
ya estaba en ciernes. Al eliminar 1979 del computo, el crecimiento de esa década
asciende a 5.0%. Aun así, es obvio que el proceso de crecimiento perdió energía
al pasar de los sesenta a los setenta, producto del debilitamiento del MCCA y de
la pérdida de capacidad de continuar impulsando la sustitución de importaciones.
Nótese el decaimiento de la producción industrial, aun excluyendo 1979, la
manufactura se redujo casi a la mitad en los setenta en relación con los sesenta.
El modelo estaba experimentando agotamiento.
Cuadro 4.1
Crecimiento económico por décadas
(Porcentaje)
177
Sesenta
PIB 1
Agricultura
Setenta
3
Ochenta
Noventa
5.9
4 (5.0)
−0.9
5.2
3.6
3.3 (3.6)
−2.3
1.5
8.6
2.9 (4.5)
−1.5
4.9
2
Industria manufacturera
2
1: El c re c imiento e n los noventa c o mp re nd e d e 1990 a 1997
2: El c re c imiento e n los noventa c o mp re nd e d e 1990 a 1996
3: Entre p a rénte sis se muestra la ta sa d e c re c im iento e xc luyend o 1979 p o r ser a ño
a fec ta d o p or e l c onflic to soc ia l
Fuente: Co misió n Ec onó mic a p a ra Americ a La tina , Istmo Ce ntroa meric a no: Serie s
Históric a s Ma c ro ec o nóm ic a s, 1996; y Ba nc o Ce ntra l d e Reserva .
La otra característica que destaca es que la recuperación en los años noventa no
logró alcanzar el dinamismo del modelo de sustitución de importaciones en su
auge, pues en esta década de reformas para impulsar el modelo de libre mercado
el crecimiento promedio (5.2%) ha sido inferior al que se experimentó en la mejor
época de la sustitución de importaciones (5.9%). No obstante, aunque el
crecimiento de los noventa no ha superado al de los sesenta, hoy la economía
tiene más estructura de mercado que entonces: es más abierta, los precios
obedecen más a las fuerzas del mercado, parte de la infraestructura ha pasado a
manos privadas: telecomunicaciones y distribución de energía eléctrica, y eso
hace esperar que en la modificada estructura de funcionamiento de la economía
se encuentre encerrada más potencia de crecimiento para el futuro de la que
existía en la vieja estructura de funcionamiento; sin embargo, al final de cuentas el
modelo de mercado todavía debe mostrar su superioridad en los resultados de
crecimiento y en su capacidad de enfrentar más efectivamente el problema de la
pobreza.
En los 37 años que transcurrieron entre 1960 y 1997 la economía salvadoreña
creció a una tasa promedio anual de 3.0% −escasamente superior al crecimiento
poblacional−, una tasa a todas luces insuficiente para enfrentar los grandes
178
problemas de este país. El gráfico siguiente ilustra la evolución del crecimiento
anual en esos años y muestra cuáles han sido los momentos más dinámicos.
179
Gráfico 4.1
Crecimiento económico en el largo plazo
(Porcentaje)
15
12
9
6
3
0
−3
−6
−9
−12
−15
1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999
Fuente: CEPAL, Op. Cit y BCR.
Visto en el largo plazo el crecimiento de los noventa no resulta tan extraordinario,
pues resulta moderado respecto al dinamismo que experimentó la economía en
los años sesenta, particularmente en el primer quinquenio. Sobrepuestos sobre
los grandes quiebres estructurales o sociales que se mencionaron antes, la
economía ha mostrado ciclos de negocios bien marcados que son recurrentes: un
primer auge se extiende de 1962 hasta 1966, y es seguido por un valle que cubre
de 1967 hasta 1971; luego es seguido por dos picos que corresponden al primero
y segundo quinquenio de los setenta, interrumpidos por un freno en 1975. Este
mismo comportamiento es el que predomina en los noventa. El auge de
crecimiento se extiende 4 años, entre 1992 y 1995 y es seguido por una
declinación del crecimiento que se desarrolla desde 1996 hasta la fecha. Esta
observación podría inducir a afirmar que en condiciones normales de
funcionamiento la evolución de la economía salvadoreña ha estado dominada por
ciclos que tienden a durar una década: El ciclo que se extiende de 1963 hasta
1971; el ciclo de 1972 hasta 1978; y el ciclo de 1992 que se extiende hasta la
180
fecha y que ya se encuentra en su parte baja. De mantenerse esa tendencia se
podría extrapolar que este ciclo podría extenderse hasta principios de la próxima
década.
El crecimiento sectorial de largo plazo se muestra en el mismo Cuadro 4.1. Es
notable que el deterioro de la agricultura respecto a los otros sectores ha sido un
fenómeno de largo plazo. Ya en los años sesenta y setenta el sector crecía a
tasas inferiores al promedio de toda la economía. En los años ochenta la
agricultura fue la más afectada por el conflicto y la que menos se ha recuperado
en los noventa. Este comportamiento histórico ha implicado que el sector haya
perdido importancia en la estructura de la producción nacional. En los sesenta y
setenta hubo un sesgo antiagrícola debido a la política de industrialización del
país; en los ochenta, el conflicto se concentró en las áreas rurales; y en los
noventa ha predominado la apreciación real de la moneda que ha sido negativa
para el sector, y la incertidumbre, remanente de los acontecimientos de los
ochenta, todavía es un fuerte freno para la inversión en el sector.
La industria, por su parte, fue el sector más dinámico en la década del sesenta,
pero ya en los setenta había perdido gran parte de la energía de crecimiento. En
los años ochenta el sector fue uno de los más afectados por el conflicto, aunque
menos que la agricultura, y en los noventa, aunque ha recuperado parte de su
fuerza de crecimiento, ésta es aún inferior al crecimiento de la economía como un
todo. El Mercado Común Centroamericano ha jugado un rol importante en los
resultados indicados. En los sesenta el MCCA fue el impulsor de la rápida
expansión industrial, no sólo en El Salvador sino en Centro América; su
decaimiento a finales de los sesenta explica de manera importante la
desaceleración industrial en los setenta; y la reanimación de su funcionamiento en
los noventa, después de la finalización del conflicto social que caracterizó a los
años ochenta, ha estado impulsando el crecimiento exportador de la industria
nacional.
181
Tanto la industria como la agricultura, pues, han estado perdiendo importancia en
la estructura de la producción nacional; la industria entró en esta tendencia a
partir de los años setenta, mientras la declinación de la agricultura se extiende
más allá de esa década. Las tasas de crecimiento de largo plazo de ambos
sectores permiten pensar más claramente las tendencias de la estructura
productiva: la tasa de crecimiento promedio de la agricultura en los últimos 36
años fue apenas 0.6% y la de la industria, 4.0%, mientras la de la economía en los
últimos 37 años fue 3.0%. Estas cifras muestran el deterioro de largo plazo de la
agricultura. Cada año en promedio durante las últimas dos terceras partes del
siglo la agricultura ha estado creciendo sólo medio punto porcentual. En verdad,
se trata de una crisis secular de la agricultura.
El deterioro que ha experimentado el sector agrícola, sin embargo, es más
dramático cuando se observan solamente los últimos 30 años. Comparemos las
cifras de crecimiento de estos sectores con las de la economía a partir de 1966.
En los treinta años que transcurren después de 1966 la economía creció a una
tasa promedio anual de 2.2% y la agricultura a una de 0.06%. Prácticamente, los
últimos treinta años la agricultura ha estado estancada; su nivel de producción de
hoy es casi igual al de hace treinta años.
La estructura productiva ha estado cambiando en el largo plazo. Al menos en el
último cuarto de siglo, los promedios de crecimiento de la agricultura y de la
industria han sido sumamente bajos. Esto permite extraer la conclusión de que la
estructura de la economía ha estado variando en favor del sector servicios y en
detrimento de la agricultura y la industria.
Por otra parte, la insuficiencia del crecimiento económico salvadoreño queda
patente con las cifras que se han mostrado. Se dijo que en los últimos 37 años el
crecimiento promedio de la economía solamente fue 3%. Cuando se concentra la
atención sólo en los últimos treinta años el escenario es aun más precario: la
economía del país solamente ha crecido 2.2% anual en promedio en los últimos
182
tres decenios. ¿Cómo se puede esperar que no se haya agudizado la pobreza
con este ritmo de expansión de la producción, si en el mismo período la población
ha estado creciendo a una tasa promedio cercana a 2% anual?. El crecimiento de
la producción apenas ha excedido el crecimiento poblacional. Indudablemente, la
crisis de los ochenta es el factor más importante de la debilidad del crecimiento de
largo plazo, pero los otros períodos no han mostrado desarrollos sustantivos.
Obviamente, las contracciones que provocó la crisis política en los ochenta son
determinantes de las cifras mencionadas, pero en una visión de largo plazo, las
cifras nos indican el progreso real que hemos logrado entre los años comparados.
Indudablemente, la solución armada de los conflictos no rinde beneficios.
En resumen, en los últimos treinta años, entre grandes fluctuaciones, la economía
ha observado un crecimiento débil, apenas mayor que el crecimiento poblacional.
Con una tasa promedio anual de crecimiento económico de solamente 2.2% en el
largo plazo, el margen que ha tenido El Salvador para aliviar la pobreza ha sido
escaso, lo cual es consistente con la presión que el problema de la pobreza ha ido
acumulando progresivamente. En ese mismo lapso, la agricultura ha estado
prácticamente estancada. Si se toma en cuenta que en el área rural se encuentra
la mayor parte de pobres del país, las presiones de ese problema social, que
mencionamos antes, se agudizan aún más. Asimismo, la estructura de la
producción ha estado dándole mayor espacio a los servicios y menos a la
agricultura y a la industria.
4.2 Insuficiencia en el ahorro y la inversión
Atrás de un proceso débil de crecimiento económico siempre se encuentra un
débil proceso de generación de ahorro e inversión. Este ha sido el caso en El
Salvador. El siguiente cuadro muestra el crecimiento del ahorro y la inversión
desde los años sesenta.
183
Cuadro 4.2
El proceso de ahorro e inversión en el largo plazo
(Porcentaje del PIB)
1960 − 1969
1975 − 1979
1980 − 1989
1990 − 1994
13.0
21.0
12.7
15.1
Inversión privada
9.9
14.1
8.3
12.0
Inversión pública
3.1
6.9
4.4
3.1
18.9
7.2
10.5
Ahorro privado
7.0
10.1
Ahorro público
0.2
0.4
5.6
5.0
Inversión total
Ahorro nacional
Ahorro externo
3.8
1: Pa ra te ner una visión d e la rg o p la zo d e este p roc eso se ha utiliza d o la b a se
a nterior d e ela b ora c ión d e la s Cuenta s Na c iona les
Fuente: CEPAL y FMI op . c it.
El proceso de inversión ha sido débil si se le compara con los países que han
crecido sustantivamente en las últimas décadas, como es el caso de los países
del este asiático y Chile últimamente. Estos países han mantenido tasas de
inversión arriba de 30% los primeros, y un poco abajo de 30%, el segundo.
El primer rasgo que destaca es la similitud entre la inversión total entre los años
sesenta y los ochenta, tratándose de coyunturas diametralmente opuestas en
términos de crecimiento económico. Mientras en los sesenta la economía
salvadoreña estaba explotando el potencial del MCCA, en los ochenta estaba
atravesando una profunda crisis política que la llevó a contracciones fuertes en los
primeros años y a casi estancamiento en el segundo quinquenio. Esta diferencia
sugiere que mientras que en los sesenta se estaba ganando mucha productividad,
en los ochenta debe haberse estado perdiendo.
El segundo rasgo importante es la fortaleza de la inversión y el ahorro en el
segundo quinquenio de los setenta. No sólo la inversión privada representó en
184
promedio el 14.1% del PIB sino que también el sector público adoptó un rol más
activo en lo que a inversión se refiere, pues esta variable llegó a alcanzar el 6.9%,
el nivel más alto alcanzado durante algún período. También destaca en esa época
la elevada tasa de ahorro nacional. Ese hecho permitió que la presión que ejerció
la fuerte demanda de inversión no indujera a un excesivo ahorro externo. No cabe
duda que ese fuerte proceso de ahorro e inversión estuvo influenciado por la
favorable evolución de los precios del café en esos años.
El proceso de ahorro e inversión en los noventa se recuperó de los niveles bajos
que llegó a alcanzar en los ochenta durante la crisis social. La recuperación fue
notable en la inversión privada. En los noventa, en promedio, la inversión como
porcentaje del PIB fue 50% mayor que la de los ochenta; sin embargo, aun con
esa recuperación no alcanzó el nivel mostrado por la inversión privada en los
setenta. Un factor de debilitamiento de la inversión total en los noventa fue la
caída de la inversión pública, tanto con respecto a los ochenta como a los setenta.
En los noventa la inversión pública representó apenas un poco más del 40% de la
del segundo quinquenio de los años setenta.
Lo mismo puede decirse respecto al ahorro. Si bien el ahorro nacional se
recuperó respecto al nivel de los ochenta, se mantuvo muy por debajo del nivel
del segundo quinquenio de los setenta como se mostró en el cuadro anterior.
En resumen, pues, el proceso de inversión y ahorro se encuentra muy por debajo
de los niveles que deberían darse para lograr un proceso fuerte de crecimiento.
Aún en los noventa, con todas las reformas que se han realizado al modelo
económico, que se describieron en el Capítulo 1, la inversión y el ahorro
continúan manteniendo niveles parecidos a los históricos. Visto en el largo plazo,
la recuperación del ahorro y la inversión en los noventa no resulta nada
extraordinario, y muestra que precisamente atrás de un proceso débil de
crecimiento se encuentra un proceso débil de inversión y ahorro.
185
3. Productividad y crecimiento económico
Existen dos trabajos recientes que ayudan a caracterizar el crecimiento de largo
plazo de la economía y a apreciar otros ángulos no señalados hasta acá: "Recent
Economic Development" (FMI, 1998) y "Décadas perdidas. Oportunidades para el
presente" (Cáceres, 1998). El primero, un estudio econométrico sobre las fuentes
del crecimiento, mediante la aplicación de un modelo de corrección de errores,
que permite estimar la relación del crecimiento con sus determinantes de largo
plazo, al mismo tiempo que se estima la relación del crecimiento con sus
determinantes de corto plazo; el segundo, un estudio comparativo del crecimiento
de largo plazo de la economía salvadoreña con el de las centroamericanas.
3.1 Crecimiento del producto y de los factores productivos.
La producción es el resultado de la combinación de factores productivos, en su
forma más general, de la combinación del trabajo y del capital. Las cantidades
relativas de cada uno de estos factores que se utilizan para elaborar un producto
dependen de la tecnología utilizada. Algunos procesos tienden a ser más
intensivos en trabajo y otros más intensivos en capital. Idealmente se espera que
en la medida en que uno de los factores es escaso su precio tenderá a elevarse
en relación con el precio del otro factor, impulsando a los productores a adoptar
tecnologías más intensivas en el factor más barato.
Ya se ha señalado que el crecimiento del PIB percápita de los setenta se
interrumpió al final de la década, con una fuerte contracción en los primeros años
de los ochenta, y fue hasta inicios de los noventa que comenzó a recuperarse.
Aún en 1999 este indicador no ha alcanzado el nivel que mostró en 1978 y se
espera que, con el ritmo de crecimiento actual de la economía, arranquemos el
próximo siglo sin haberlo logrado. ¿Qué ha pasado con la productividad en el
largo plazo? La productividad del trabajo es una variable importante de identificar,
186
pues arroja mucha información sobre las características del patrón de crecimiento
que se está experimentando. Sin embargo, no hay muchos estudios al respecto.
Uno de los pocos esfuerzos en esta dirección es el estudio del FMI (1998). Para
poder estimar estos parámetros es necesario hacer un cálculo de la evolución de
la cantidad de capital del país. Un esfuerzo en esta dirección se encuentra en
Harberger (1993). Uno más reciente se ha realizado en FMI (1998), cuyo cálculo
permite aproximarse a la evolución de largo plazo de las productividades medias
del capital y del trabajo.
El primer aspecto que destaca en ese estudio es la declinación sistemática del
producto por trabajador. Tomando 1980 como 100, el producto por trabajador
pasó de un poco más de 160 en 1970 a 100 en 1980, a cerca de 80 en 1990 y a
casi 65 en 1995. Las cifras anteriores indican que cada trabajador empleado en
1995 producía solamente el 40% de lo que producía en 1970, y que el producto
medio del trabajo ha venido declinando continuamente desde 1970 hasta la fecha.
El segundo aspecto que destaca en el estudio del Fondo es la declinación
también sistemática de la cantidad de capital por trabajador. Tomando como base
los precios de 1990, en 1970 la cantidad de capital utilizado por cada trabajador
empleado ascendía a cerca de ¢95 millones, en 1979 ese monto había disminuido
a alrededor de ¢60 millones, en 1989 el descenso continuó hasta ¢50 millones,
para terminar un poco arriba de ¢40 millones en 1995. Esta tendencia es
concomitante con la tendencia arriba señalada. Significa que un trabajador
empleado en 1995 apenas disponía para realizar su labor de menos de la mitad
del capital que disponía 25 años antes.
Esta tendencia podría ser el resultado de una transformación del sector productivo
que ha ido sustituyendo tecnologías intensivas en capital por tecnologías
intensivas en mano de obra en los últimos veinticinco años. Si este fuera el caso,
el proceso de inversión tendría que haber sido substantivo para provocar una
transformación productiva como la identificada. Más bien parece ser el caso que
187
se ha tratado de la absorción de más mano de obra sin acompañarlo de
inversiones de la magnitud apropiada. Como se mostró en el Cuadro 4.2, la
inversión privada en los últimos 25 años se ha encontrado siempre abajo del 15%.
El otro indicador calculado en el estudio en cuestión es la relación capital
producto, es decir, el indicador que presenta qué tanto capital se usa por unidad
de producto. Mientras que en los setenta esta relación promedió 1.45, indicando
que para producir una unidad de producto se necesitaban 1.45 unidades de
capital, en los noventa esa relación ha promediado cerca de 1.60, indicando que
hoy para producir lo mismo se necesita aproximadamente 10% más de capital.
Esto significa que también la productividad media del capital ha declinado en los
últimos 25 años.
La evolución de largo plazo de estos indicadores caracteriza de manera
importante el patrón de crecimiento de la economía salvadoreña durante las
últimas tres décadas. Indican que si bien la economía ha venido acumulando
capital en estos años, empleando más trabajadores y produciendo más, la
productividad
media
de
los
factores
ha
venido
declinando
rápida
y
sistemáticamente, requiriendo más capital y más trabajo para generar el mismo
producto. Parte de la explicación podría deberse a la substancial y continua
emigración de fuerza de trabajo calificada que ha ocurrido desde principios de los
ochenta. Si este es el caso, la pérdida de crecimiento debida a la disminución de
la productividad media del trabajo sería un indicador del costo de oportunidad de
las remesas familiares que recibe El Salvador; es decir, el costo que pagamos por
recibir la remesas familiares, sería en este caso, la pérdida de productividad por la
emigración de mano de obra calificada. Otro factor que podría explicar la
persistente pérdida de productividad media del trabajo en los noventa, de acuerdo
al FMI, es la reincorporación al trabajo que ocurrió después de la firma de los
Acuerdos de Paz de aquéllos que participaron en el conflicto, los cuales podrían
ser en promedio menos productivos. Sin embargo, aunque estos factores deben
haber incidido fuertemente en la declinación de la productividad media, debe
188
hacerse hincapié que la tendencia se remonta hasta los años setenta, cuando
estos fenómenos no ocurrían de manera importante.
Lo que se puede concluir de estos resultados empíricos es que, si ellos reflejan
apropiadamente lo que ocurre en la economía, atrás del comportamiento
productivo se encuentra un proceso de descapitalización de la economía en
términos relativos: cada trabajador empleado dispone de mucho menos capital
hoy que hace 25 años. Podría decirse que en los ochenta, este fenómeno se
explicaría por la destrucción de capital que pudo haber resultado del conflicto,
pero no explica la tendencia general, que se extiende a los setenta y a los
noventa. Una explicación plausible podría asociarse a dos fenómenos:
insuficiencia del proceso de inversión y asignación sectorial de la inversión.
El Cuadro 4.2 mostró que exceptuando el segundo quinquenio de los setenta en
que la tasa de inversión ascendió a 21%, todos los demás períodos la inversión
total ha promediado tasas no mayores de 15%. Este techo de la inversión muestra
la limitación considerable del proceso de acumulación de capital, sobre todo si se
toma en cuenta que los países del este asiático han experimentado tasas
superiores al 30% durante décadas. El hecho podría explicar en parte la
descapitalización relativa de la fuerza de trabajo en el aparato productivo
salvadoreño.
La otra explicación plausible podría asociarse a la asignación sectorial de la
inversión y a los motores del crecimiento en estos años. El Cuadro 4.1 ayuda a
elaborar esta explicación. Allí se muestra que en los años setenta y noventa la
industria manufacturera y la agricultura crecieron menos que la economía como
un todo, y que en los ochenta se contrajeron más. Esto permite concluir que estos
dos sectores han estado cediendo espacio a los servicios. Este comportamiento
es compatible con el freno que experimentó el crecimiento industrial después del
quiebre del Mercado Común Centroamericano a finales de los sesenta, y con el
189
estancamiento de largo plazo de la agricultura, que se extiende más atrás, como
se argumentó a inicios de este capítulo.
Tratándose de que el movimiento general del capital se ha dado de la industria,
necesariamente más intensiva en capital, hacia los servicios, tradicionalmente
menos intensivos en capital que la industria, es de esperar que en el largo plazo
la economía se haya vuelto menos intensiva en capital en relación con el trabajo.
Este cambio de la estructura productiva, que es una tendencia observable durante
los últimos 25 años, sería una explicación plausible de la tendencia de la
descapitalización relativa del trabajo, y de las menores productividades medias
observadas, tanto del capital como del trabajo.
Otra razón que podría investigarse más detenidamente es la posibilidad de que la
obsolescencia de la tecnología en el sector industial y la pérdida de productividad
del capital, como resultado de la insuficiente renovación industrial, hayan
provocado necesidad de complementar con más fuerza de trabajo. En todo caso
ésta es un área que señala la importancia de investigar más qué es lo que ha
estado pasando con el aparato productivo salvadoreño.
El Cuadro 4.3 resume los determinantes del crecimiento de largo plazo en la
estimación del estudio del Fondo Monetario Internacional. El aspecto más
llamativo de la estimación en el Cuadro 4.3 es la contribución negativa de la
productividad total de los factores y el hecho de volverse más negativa en los
noventa. Mientras que entre 1971 y 1991 el crecimiento del capital y del trabajo
explicaron 2.7 puntos del crecimiento y la pérdida de productividad del período
dedujo 0.6 puntos porcentuales, para totalizar 2.1% de crecimiento, en los
noventa el crecimiento extensivo del capital y del trabajo explicaron 8.5 puntos de
crecimiento, de lo cual, debido a la pérdida de productividad de esos factores, se
dedujo 3.5 puntos porcentuales, para totalizar 5.0% de crecimiento.
190
Ese resultado es consistente con las tendencias identificadas de menor
productividad del capital y del trabajo. Pero también la estimación identifica otro
factor que se ha venido señalando a lo largo de este libro: la pérdidad de
competitividad de la economía expresada en una apreciación real de la moneda.
De acuerdo a los resultados, esta pérdida habría explicado 0.3 puntos
porcentuales entre 1971 y 1991, y 3.5 puntos entre 1992 y 1995.
Cuadro 4.3
Determinantes del crecimiento de largo plazo
1971 − 1991
1992 − 1995
Capita l
0.8
3.6
Trabajo
1.9
4.9
Productividad tota l de fa ctores
−0.6
−3.5
Competitividad
−0.3
−3.5
Educación
1.2
3.4
Otros efectos
−1.5
−3.4
2.1
5.0
Crecimiento de largo pla zo
Fuente : Tra d uc id o lib rem e nte d e FM I (1998)
Otro resultado importante que muestra la estimación del FMI es la contribución
positiva que la educación hace a la productividad. Este es un resultado que ha
sido evidenciado en otros estudios sobre la importancia de la inversión en capital
humano para el crecimiento. La estimación muestra que en los años noventa, por
ejemplo, la contribución de la educación al crecimiento habría casi contrarrestado
el efecto negativo de la pérdidad de competitividad sobre el crecimiento debido a
la apreciación real de la moneda. La importancia de este resultado es que uno
puede inferir que la inversión en educación es un mecanismo para contrarrestar
los efectos negativos del mal holandés sobre la competitividad de la economía. Y
que si se pudiera establecer una relación proporcional adecuada entre entrada de
remesas e inversión en educación, se podría decir que el mal holandés estaría
191
siendo combatido con una estrategia para aumentar la productividad de la fuerza
de trabajo mediante la educación.
La inversión en educación ha sido un factor decisivo en la superioridad del
desarrollo experimentado por Costa Rica en relación con el resto de Centro
América. Un análisis comparativo del crecimiento de largo plazo de las economías
centroamericanas se encuentra en Cáceres (1998), el cual ayuda a dimensionar
las características de la economía salvadoreña.
Cáceres realiza una comparación del ingreso per cápita de cada país
centroamericano en relación con el promedio de la región desde 1920. Varios son
los aspectos que destacan en el estudio de Cáceres. En relación con la región,
Costa Rica siempre tuvo un ingreso per cápita superior a los demás países, pero
desde los años sesenta su ingreso per cápita se eleva sostenidamente por
encima del de ellos. En el caso de El Salvador, hasta mediados de los cuarenta el
ingreso per cápita era inferior al de Centroamérica, pero alcanza su nivel en los
años cincuenta. Destaca en esta comparación que desde principios de los años
sesenta
el
ingreso
percápita
salvadoreño
desciende
en
relación
el
centroamericano y después de una mejora en el segundo quinquenio de los
setenta, aquél se desploma en los ochenta.
Debe hacerse hincapié, en primer lugar, que aunque los sesenta es la época
dorada de la industrialización de El Salvador y del Mercado Común
Centroamericano, la efectividad de El Salvador para elevar su ingreso percápita
en relación a los países de la región declina; en palabras del autor: "Es irónico
que en el período cuando a El Salvador se le calificaba como el "Japón de Centro
América" era cuando estaba iniciando una trayectoria descendente que, a 1984,
no se había podido revertir". En segundo lugar, hay que destacar las trayectorias
divergentes del ingreso percápita de El Salvador y Costa Rica desde principios de
los sesenta. Mientras que, de acuerdo con los datos, Costa Rica desde 1960
experimentó 25 años de crecimiento en su ingreso percápita en relación con el
192
promedio de Centro América, El Salvador experimentó un retroceso, y la brecha
entre ambos países se amplió considerablemente.
El autor atribuye la creciente disparidad entre ambos países a la política que
adoptó Costa Rica de impulsar "como la primera prioridad el desarrollo de su
capital humano, de manera que alcanzó niveles de educación y salud mucho más
elevados que los del resto de la región" El Salvador, por su parte, que no estaba
muy rezagado en 1960, se quedó atrás en educación. En 1980, por ejemplo,
señala el autor, El Salvador tenía un nivel de matrícula en el nivel escolar
secundario del mismo orden de magnitud que el que Costa Rica había alcanzado
dos décadas antes, y en 1995, esta tasa era inferior a la de Costa Rica en 1985.
Esta sección ha argumentado que en el largo plazo hay algunos aspectos que
caracterizan de manera importante el crecimiento de la economía salvadoreña.
Aunque ésta ha experimentado períodos de fuerte crecimiento, en el período largo
el crecimiento ha sido relativamente bajo: sólo 2.2% en los últimos tres decenios,
apenas mayor que el crecimiento poblacional. Es posible identificar una gran
tendencia en el largo plazo: la estructura productiva ha estado variando en favor
del sector servicios y en detrimento de la agricultura y la industria. También es
posible observar otra gran tendencia en otra dimensión del crecimiento
económico: en los últimos 25 años la productividad media de los factores
productivos ha estado declinando sistemáticamente, y el capital a disposición de
cada trabajador ha caído rápidamente. Ha habido una tendencia a perder
competitividad en el largo plazo. Esta pérdidad de competitividad ha provenido en
gran parte de una tendencia a la apreciación real de la moneda que no se ha
limitado a los años noventa, sino que ha venido ocurriendo al menos desde los
años setenta. En los últimos 45 años El Salvador ha experimentado un retroceso
en su ingreso percápita en relación con Centro América, particularmente con el de
Costa Rica. La determinación de estas tendencias ayudan a comprender la
naturaleza del crecimiento económico salvadoreño y a identificar desafíos y
soluciones.
193
4. Pobreza y distribución del ingreso
El otro gran desafío de la economía salvadoreña es el alivio de la pobreza. A
pesar de diferentes momentos de rápido crecimiento de la economía, la pobreza
no parece ceder sustantivamente. El índice de desarrollo humano del PNUD ubicó
en 1998 a El Salvador en la posición 115, delante en América Latina únicamente
de Haití y Honduras, resultado que es reflejo del bajo nivel de ingreso percápita y
de los bajos niveles de educación. De un índice de 100 en 1978 el ingreso
percápita cayó durante los siguientes años hasta 70 para comenzar a recuperarse
después de 1989 y llegar hasta cerca de 88 en 1995. A finales del siglo el ingreso
percápita no ha recuperado el nivel que alcanzó en 1978. Sin embargo, ya en ese
año, el ingreso percápita de El Salvador era superior solamente al de Honduras,
Guyana y Haití.
Una evaluación de la evolución de la pobreza enfrenta algunas dificultades con la
información disponible y usualmente utilizada para extraer conclusiones al
respecto. Estas dificultades se originan en la efectividad de la Encuesta de
Hogares de Propósitos Múltiples para proveer información consistente. La
Encuesta de 1991 reportó que el 90% de la población menos rica gastaba más de
lo que recibía de ingresos y en FUSADES (1996) se precisa que el diez por ciento
más pobre, por ejemplo, reportó un gasto cuatro veces superior al ingreso. Por
otra parte, como ahí se indica, el estrato más rico reportó un ahorro de solamente
el 2.4%. Es difícil derivar conclusiones sobre la pobreza con inconsistencias como
las indicada en estas encuestas. Este hecho debería inducir a las autoridades del
país a poner mayor esfuerzo para medir apropiadamente los niveles de pobreza,
dado que se trata del tema en el cual radica el principal desafío de la sociedad
salvadoreña.
194
Con base en estas encuestas, los indicadores calculados muestran en el Cuadro
4.4 que la pobreza urbana, tanto absoluta como relativa, aumentó de 1977 a 1988
y disminuyó rápidamente a partir de entonces; por otro lado, el panorama de la
pobreza rural habría sido un poco diferente, pues la pobreza absoluta disminuyó
rápidamente, mientras la relativa se mantuvo prácticamente constante. Un
resultado que llama a dudar de la consistencia de las cifras es la disminución de 9
puntos en un año en la pobreza rural absoluta: de 35 pasó a 26, mientras que la
relativa aumentó un punto. ¿Qué puede haber ocurrido en el área rural en 1995
para que disminuyera tan drásticamente el nivel de pobreza absoluta?
Cuadro 4.4
Evolución de la pobreza
(Porcentajes)
Pobreza urba na
Pobreza rura l
Tota l
Rela tiva
Absoluta
Tota l
Rela tiva
Absoluta
1977
50
30
20
1985
63
31
32
1988
61
32
29
1991 −1992
66
33
33
1994
44
28
16
1994
65
30
35
1995
41
28
13
1995
58
32
26
1996
43
28
15
1996
65
33
32
1997
40
27
13
1997
62
32
30
1998
38
24
14
1998
57
30
27
Fuente : FUSADES
A nivel departamental, en 1994 solamente La Libertad y San Salvador se
encontraban abajo de la línea de 50% de pobreza total −el segundo se
encontraba abajo de 40%−, los 12 departamentos restantes se encontraban arriba
del 50%, de ellos, además 8 estaban arriba de 60% y 2 arriba de 70%. La
distribución de la pobreza en el país es, por otra parte, altamente desigual a nivel
geográfico. Esta distribución indica que la pobreza se agudiza a medida que la
población se mueve del centro del país hacia el oriente y hacia el norte.
195
Según el Informe Sobre Desarrollo Humano 1998, el Indice de Pobreza Humana
de El Salvador en 1995 fue 27.8%63. Una comparación con Centro América se
muestra en el Cuadro 4.5. El primer punto que destaca es el contraste entre el
grado de pobreza en Costa Rica y en el resto de Centro América. Mientras en el
primero apenas asciende a 6.6%, en los restantes no baja de 20%, lo cual es
debido a los bajos índices de privaciones en todos los campos: en longevidad,
educación y salud. Mientras que en Costa Rica se espera que apenas el 4% de la
población no sobreviva los 40 años, en El Salvador esa cifra asciende a 12% y lo
mismo ocurre con el resto de Centro América; mientras en Costa Rica solamente
el 5.2% de los adultos son analfabetos, en El Salvador lo es el 28.5%; mientras en
Costa Rica el 4% de la población no tiene acceso a agua potable y el 20% no lo
tiene a servicios de salud, en El Salvador casi la tercera parte de la población vive
sin agua potable y las tres quintas partes sin servicios de salud. En El Salvador,
por otro lado, las dos quintas partes de los niños no alcanzan a llegar al quinto
grado, mientras que en Costa Rica esto le ocurre solamente al 11%.
Cuadro 4.5
Sinopsis de pobreza en Centro América
Indice de
pobreza
humana
Pob. que no se
espera que viva
hasta 40 años (%)
Adultos no
Pob. sin acceso a
alfabetizados Pob. sin acceso a servicio de salud Pob. sin acceso a
agua potable (%)
saneamiento (%)
(%)
(%)
Menores de 5
años con peso
insuficiente (%)
Niños que no
llegan al quinto
grado (%)
Costa Rica
6.6
4
5.2
4
20
16
2
11
Honduras
21.8
12
27.3
13
31
13
18
40
Nicaragua
26.2
12
34.3
39
17
69
12
46
El Salvador
27.8
12
28.5
31
60
19
11
42
Guatemala
29.3
14
35.0
23
43
17
27
?
Fuente: Informe sobre desarrollo humano 1998, PNUD
63
El Indice de pobreza humana del PNUD de los países en desarrollo mide las privaciones en tres
dimensiones esenciales de la vida humana: la longevidad, los conocimientos y un nivel decente de vida. La
primera está representada por el porcentaje de personas que se estima que no sobrevivirán hasta la edad
de 40 años; la segunda, por el porcentaje de adultos analfabetos; y la tercera, por un compuesto de tres
variables: el porcentaje de personas sin acceso a agua potable, el porcentaje de personas sin acceso a
servicios de salud y el porcentaje de niños menores de cinco años de edad con peso moderado y
severamente insuficiente.
196
El cuadro también muestra que, exceptuando Costa Rica, la región se encuentra
en condiciones similares de privaciones. La sinopsis también muestra que la
mayor debilidad de El Salvador en relación con Centroamérica en términos de
pobreza se encuentra en la precaria situación de los accesos de la población
respecto a agua potable y a servicios de salud, siendo este último servicio en El
Salvador el más precario de la región. El mal estado en que se encuentra el
acceso a los servicios de salud en El Salvador, se expresa en que el porcentaje
de la población sin acceso a estos servicios (60%) es más del doble del promedio
de Centroamérica (28%). El Salvador califica en promedio como un país de
desarrollo humano mediano, pero en acceso a servicios de agua potable y de
salud se encuentra incluso peor que el promedio de los países de desarrollo
humano bajo. Esto muestra la precariedad de estos servicios y la urgencia de
fijarse metas en torno a ellos.
La atención que el sector público da, a través de su gasto, a la salud y a la
educación también es variada en la región. El Cuadro 4.6 muestra estas cifras.
Los dos países con mayor gasto público tanto en salud como en educación en
Centroamérica son Costa Rica y Nicaragua. Ya en 1960 Costa Rica dedicaba a
salud más de tres veces lo que El Salvador. Aunque los datos más recientes
reportados en el Informe son de 1990 la estructura de gasto en la región se
mantiene. En lo que a educación se refiere, Costa Rica dedica a ese rubro el
doble de lo que dedica El Salvador, y, como Cáceres (1998) menciona,
actualmente existe una iniciativa constitucional para que Costa Rica dedique
anualmente el 6% de su producto nacional a la educación, es decir los
costarricenses planean aumentarlo en el 33%. Costa Rica no parece dormirse en
sus laureles. ¿Qué haremos en El Salvador?
197
Cuadro 4.6
Gasto social en Centro América
Ga sto p úb lic o en sa lud
% d el PNB % d el PIB e n
en 1960
1990
Ga sto p úb lic o en ed uc a c ión
% d el PNB e n
% d el PNB e n
1985
1995
Costa Ric a
3.0
?
4.5
4.5
Hond ura s
1.0
2.9
4.2
3.9
Nic a ra g ua
0.4
6.7
6.8
?
El Salvador
0.9
2.6
3.1
2.2
Gua tem a la
0.6
2.1
1.8
1.7
Fuente: Informe sob re d esa rrollo huma no 1998, PNUD
4.1 El desequilibrio del desarrollo humano en El Salvador
El índice de desarrollo humano de El Salvador fue 0.61 en 1996 y ocupó la
posición 114 de un total de 174 países a los cuales se les calculó el IDH. En esta
parte interesa hacer hincapié en el desarrollo asimétrico regional en El Salvador.
El primer punto que se puede destacar sobre eldesarrollo humano es que los
departamentos del norte: Chalatenango (0.508) y Cabañas (0.471), y del oriente:
Morazán (0.458) y La Unión (0.474), muestran los índices de desarrollo humano
más precarios, y que San Salvador (0.721), La Libertad (0.640), Santa Ana
(0.583) y San Miguel (0.582), presentan el mayor grado de desarrollo.
El índice de desarrollo humano de San Salvador, por ejemplo, se puede comparar
con el de Cuba, Perú, Jordania, República Dominicana y Sudáfrica, los cuales se
encuentran en torno a la posición 88 en el mundo; mientras que el índice de
desarrollo humano de Morazán se compara con los de Kenia y Pakistán, los
cuales se hallan alrededor de la posición 138. Medido, pues, por esta
comparación internacional, se podría decir que la asimetría del desarrollo humano
198
regional es tal que la diferencia entre la capital y el oriente del país es de 50
posiciones internacionales de desarrollo humano. El mayor contraste del
desarrollo regional se encuentra no tanto en la longevidad como en las grandes
diferencias en los índices de educación y de ingreso. Mientras que el índice de
educación asciende en la capital a 0.843, similar a los de Luxemburgo, Hong
Kong y Singapur, en Morazán apenas llega a 0.556, similar a los de Tanzania y
Nigeria. Asimismo, en tanto el índice de ingreso en la capital es 0.564, parecido a
los de Marruecos y Paraguay, en Morazán apenas es 0.155,
parecido al de
Zambia, Sudán, Gambia y Mozambique.
El desarrollo humano es asimétrico en El Salvador. Las áreas urbanas tienen un
desarrollo humano promedio de 0.76, mientras que las áreas rurales llegan
solamente a 0.65: 11 puntos de diferencia. La comparación es de la mayor
importancia porque muestra donde se encuentra el mayor impacto que podría
generar una política de desarrollo humano en El Salvador.
De acuerdo a las Encuestas de Hogares de Propósitos Múltiples64 −sin perder de
vista sus limitaciones−, la distribución del ingreso de los hogares urbanos parece
haberse deteriorado durante el conflicto de los ochenta y mejorado parcialmente
en los noventa. Pero comparada la distribución del ingreso entre 1977 y 1994, la
correspondiente al último año es más desigual que la del primero. Según estas
encuestas, en 1994 casi la mitad del ingreso nacional era recibido por el 20% más
rico del país, mientras el 20% más pobre recibía solamente el 5.5%. El Informe del
Desarrollo Mundial65 de 1994, muestra que esa distribución se encuentra en el
nivel promedio de las de América Latina. El caso más agudo de distribución del
ingreso en la región es el de Brasil, donde el 20% de los más ricos de Brasil
reciben las dos terceras partes del ingreso nacional y el 20% más pobre recibe
solamente el 2%. Con cifras como las indicadas no debe sorprender que la
distribución del ingreso de América Latina es la más desigual del mundo66.
64
FUSADES (1997)
Idem
66
Idem
65
199
4.2 Ingreso percápita, índice de desarrollo humano e índice de pobreza: una
comparación internacional
¿Cuán eficientes son los países en transformar su ingreso percápita en menor
nivel de pobreza? Aunque el aumento del ingreso percápita de los países está
asociado con una reducción de la pobreza, el mecanismo no opera
automáticamente, y su efectividad depende de las prioridades nacionales y de la
institucionalidad existente. Dos países pueden tener el mismo nivel de ingreso
percápita y ser diferentes en nivel de pobreza, pues, como se sabe, esta última
depende de otros componentes que definen el nivel de pobreza de una población,
como son los accesos a servicios sociales básicos y de la oferta de educación
para la población. Es de esperar, por ejemplo, que Costa Rica, con una definición
muy clara de sus objetivos sociales como nación, sea más efectiva para convertir
su ingreso percápita no sólo en menor pobreza humana, sino también en mayor
desarrollo humano. A continuación se presentan estimaciones de las relaciones
entre el índice de desarrollo humano y el ingreso percápita real, por un lado, y
entre el índice de pobreza humana y el ingreso percápita real, por el otro. Luego
de estimar estas relaciones se ubica la posición de El Salvador para conocer su
efectividad para convertir ingreso percápita en desarrollo humano y en reducción
de pobreza. Los datos utilizados se obtuvieron del Informe Sobre Desarrollo
Humano 1998 del PNUD.
a) Indice de desarrollo humano e ingreso percápita
Utilizando los datos del índice de desarrollo humano y del PIB percápita real
ajustado de 174 países publicados en el Informe Sobre Desarrollo Humano 1998
del PNUD se estimó una relación econométrica entre ambas variables, obteniendo
el siguiente resultado:
200
Log IDH = −4.486 + 0.50 log pibpc
R2 = 0.87
(−37.3) (33.6)
DW
=
1.36
donde IDH es el índice de desarrollo humano, pibpc es el ingreso percápita real
ajustado y log expresa el logaritmo natural. Los números entre paréntesis
representan los estadísticos t, cuyos niveles indican qué tanto la constante como
el ingreso percápita son estadísticamente significativos. Los resultados se
muestran en el gráfico siguiente.
Gráfico 4.2
PIB per cápita e índice de desarrollo humano
(174 países − 1995)
0.0
El Salvador
Log IDH
−0.5
−1.0
−1.5
−2.0
5.5
6.0
6.5
7.0
7.5
8.0
8.5
9.0
Log PIB per cápita
Fuente: Informe sobre desarrollo humano 1998, PNUD
El primer punto que destaca de la estimación es que la relación entre el IDH y el
ingreso percápita es positiva, indicando que se espera que los países que han
elevado su ingreso percápita hayan elevado su índice de desarrollo humano
también. En otras palabras, la variación del IDH se explica en un 87% por la
variación del ingreso percápita. El segundo aspecto que muestra la estimación es
201
la elasticidad del IDH con respecto al ingreso percápita: un aumento de 1% del
ingreso percápita se traduce en promedio en un aumento del 0.5% del IDH. La
efectividad, entonces, de la comunidad internacional para convertir ingreso real
percápita en desarrollo humano, conforme a como lo mide el PNUD, es 0.5.
¿Cuál ha sido la efectividad de El Salvador? Para responder a esta pregunta
calculemos cuál debería ser su posición de acuerdo a la norma internacional
(llamémoslo IDH latente) y cuál es su posición real (llamemoslo IDH real). Para lo
primero introducimos el nivel de ingreso real percápita ajustado en la ecuación
estimada y calculamos el IDH latente. Este resultado lo comparamos con el
calculado por el PNUD en el informe de 1998, el IDH real. Los resultados son los
siguientes: IDH latente = 0.574; IDH real = 0.604. Estos calculos muestran que, de
acuerdo con el nivel de ingreso percápita real que tenía en 1995, en términos de
desarrollo humano El Salvador se encontraba ligeramente arriba de la norma
internacional (5%). En otras palabras, El Salvador ha transformado su ingreso
percápita en desarrollo humano a una tasa ligeramente superior a la que lo ha
hecho en téminos promedios la comunidad internacional.
¿Qué ha pasado con Costa Rica? Con un ingreso real percápita ajustado de
$5969 se obtiene, aplicando la ecuación internacional estimada, un valor latente
del IDH de 0.870, mientras que el IDH real publicado por el PNUD se encuentra
en 0.889. Esto indica que Costa Rica se encuentra ligeramente arriba (2%) de la
efectividad internacional promedio de transformar ingreso real percápita en
desarrollo humano.
Un aspecto que no debe perderse de vista es la dispersión en torno a la
tendencia. En realidad la dispersión es relativamente baja, pues las variaciones
del IDH se explican en un 87% por las variaciones en el ingreso percápita. Sin
embargo, lo que esa dispersión indica es que la relación entre desarrollo humano
e ingreso percápita no es automática. Este es el caso, por ejemplo, entre Angola y
Georgia. El ingreso percápita del primero fue superior al del segundo en 1995,
202
pero el desarrollo humano del segundo fue muy superior al del primero. Angola
tenía en 1995 un ingreso percápita de $1,839 y Georgía uno de $1,389, sin
embargo el índice de desarrollo humano de Georgia (0.633) era casi el doble del
índice de Angola (0.344) y, por supuesto, en la muestra de 174 países Georgia
calificó en la posición 108, mientras que Angola lo hizo en la posición 156.
b) Indice de pobreza humana e ingreso real percápita
De igual manera, utilizando los datos publicados en el Informe Sobre el Desarrollo
Humano 1998 del PNUD, se estimó una relación entre el índice de pobreza
humana, IPH, y el ingreso real percápita ajustado. La muestra utilizada es de 77
países. La ecuación resultante es la siguiente:
log IPH = 8.097 − 0.63 log pibpc R2 = 0.59
(17.1) (−10.3)
DW = 1.21
El primer resultado importante es que la relación es inversa, indicando que se
espera que a medida que aumenta el ingreso percápita de los países disminuya el
indice de pobreza humana. La relación establece que el 59% de las variaciones
del logaritmo del IPH se explica por las variaciones del ingresio percápita. El
segundo resultado importante de la estimación es la elasticidad del índice de
pobreza humana respecto al ingreso percápita. Esta elasticidad se ha estimado
en −0.63, lo cual indica que un aumento del ingreso percápita de los países en
promedio se traduce en una reducción del índice de pobreza humana del 0.63%.
La efectividad de transformar ingreso percápita en reducción de pobreza de
acuerdo a la norma internacional está dada por esta elasticidad. Esta estimación
se muestra en la gráfica siguiente.
203
Gráfico 4.3
Pobreza e ingreso per cápita
(77 países − 1995)
4.5
4.0
El Salvador
Log IPH
3.5
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
5.5
6.0
6.5
7.0
7.5
8.0
8.5
9.0
Log PIB per cápita
Fuente: Informe sobre desarrollo humano 1998, PNUD
Es importante señalar que la relación entre ingreso percápita y pobreza no es
autómatico. Aunque ante un aumento de ingreso percápita se espera
estadísticamente que haya una reducción de la pobreza, con una elasticidad de
0.63, la evidencia muestra que la dispersión en torno a la media es considerable,
pues las variaciones de la pobreza sólo son explicadas en un 59% por las
variaciones en el ingreso percápita. Los casos de Omán y Jordania son
ilustrativos al respecto: el ingreso percápita de Omán ascendió en 1995 a $6106 y
el de Jordania a $4187, sin embargo el índice de pobreza del primero se elevó
hasta 28.9%, mayor incluso que el de El Salvador, y el del segundo alcanzó
apenas el 10%. Esto se debe a que la pobreza humana es más que sólo el
ingreso percápita, la pobreza también es privaciones de acceso a servicios de
agua potable, salud, saneamiento y educación. La dispersión que se observa en
la gráfica confirma que aunque la tendencia es de que a mayor ingreso percápita
corresponda menor pobreza, esa relación no es automática.
204
Siguiendo el mismo tipo de análisis que se realizó para el IDH, en el caso de El
Salvador con un ingreso percápita de $2610 en 1995, le correspondería de
acuerdo a la ecuación estimada, es decir, de acuerdo con la norma internacional,
un índice de pobreza humana de 23.3%. Sin embargo, el índice real −el calculado
por el Informe Sobre Desarrollo Humano 1998− asciende a 27.8%. El índice real
es mayor que la norma internacional a ese nivel de ingreso percápita. La
diferencia indica que la efectividad de El Salvador de convertir ingreso percápita
en disminución de la pobreza ha sido inferior en un 16% a la efectividad que ha
mostrado en promedio la comunidad internacional. En el caso de Costa Rica, el
índice de pobreza humana real fue en 1995 6.6% −un índice sumamente bajo,
que hace que en la muestra de 74 países ocupe la novena posición− y el índice
que le correspondería de acuerdo a la norma internacional y a su ingreso
percápita sería 13.3%. La efectividad de Costa Rica para convertir ingreso
percápita en bienestar de la población y reducción de la pobreza es muy superior
a la efectividad internacional. Acá es donde radica la causa fundamental de las
diferencias entre Costa Rica y el resto de Centroamérica, particularmente con El
Salvador. Costa Rica no solamente tiene un ingreso percápita superior al de El
Salvador, lo cual le permite mantener un nivel de pobreza inferior, sino ademas
cada dólar de ingreso percápita lo convierte más efectivamente en reducción de
pobreza que El Salvador.
La razón de la efectividad de Costa Rica se encuentra en el Cuadro 4.5 con cifras
de 1995. Alli se observa su superioridad en todos los indicadores sociales,
mientras en El Salvador la tercera parte de la población no tiene acceso a agua
potable, en Costa Rica solamente el 4% no tiene este servicio; mientras en Costa
Rica la quinta parte no tiene acceso a servicios de salud, en El Salvador las tres
quintas partes de la población se encuentra sin este servicio tan fundamental;
mientras en Costa Rica solamente el 5% de adultos son analfabetas, en El
Salvador el analfabetismo superaba la cuarta parte de la población adulta.
205
Conclusiones
Se ha dicho que el éxito de los países del este asiático radicó en haber sostenido
el crecimiento económico desde los años setenta a tasas altas. Se dice que El
Salvador para disminuir la pobreza debería crecer a tasas no inferiores a 6% en
promedio durante varias décadas. Sin embargo, la historia económica de la
segunda mitad del siglo lo que nos cuenta es un crecimiento muy volátil,
alternando períodos de alto crecimiento con períodos de crecimiento muy
moderado y hasta de contracción. El resultado de esta volatilidad es que el
progreso acumulado en términos de crecimiento en las últimas cuatro décadas es
bastante reducido. No cabe duda que la década del conflicto armado es el período
que hizo retroceder el progreso económico más significativamente, pero, a su vez,
las otras décadas, mucho menos conflictivos, no desataron intensos procesos de
crecimiento. Ciertamente, exceptuando los sesenta, en que el crecimiento se
acercó al 6%, las demás décadas han desarrollado procesos de crecimiento
moderado, no mayores de 5%. El resultado es que en los 37 años que
transcurrieron entre 1960 y 1997, el crecimiento económico apenas alcanzó el 3%
anual, una tasa claramente insuficiente para provocarle un golpe reductivo
duradero a la pobreza.
Atrás de esta debilidad de largo plazo en el crecimiento de la economía, se
encuentra también un débil proceso de inversión. El hecho que el mayor nivel
promedio de inversión privada se haya alcanzado entre 1975 y 1979, años de
precios extraordinarios del café, y que esta tasa apenas llegó a 14%, es una
muestra de la falta de dinamismo de la inversión productiva salvadoreña. Entre
1990 y 1994, por ejemplo, en medio de todas las reformas económicas que se
realizaron, la tasa de inversión privada sólo llegó a 12%.
La perspectiva de largo plazo sugiere que en las últimas décadas la productividad
media de los factores productivos ha estado declinando, con la concomitante
caída del capital a disposición de cada trabajador. Este comportamiento podría
206
estar ligado a otra gran tendencia de largo plazo, el desplazamiento de la
importancia de la agricultura y la industria por los servicios.
El Salvador entrará el próximo siglo con un ingreso percápita inferior al que tuvo
en 1978, resultado del retroceso de los años ochenta y de la insuficiente energía
del crecimiento en los noventa. La pobreza es el gran desafío de los
salvadoreños. Los índices de pobreza que presenta el PNUD muestran los
grandes contrastes entre Costa Rica y el resto de la región. Un contraste que está
presente al interior de El Salvador, marcado por una asimetría regional de la
pobreza: entre más al norte y al oriente se camina, la pobreza y la falta de
desarrollo humano que se encuentra se vuelve más dramática.
No cabe duda que los dos desafíos que se han analizado en este capítulo, el
crecimiento y la pobreza, están estrechamente vinculados. La evidencia
internacional muestra que el crecimiento económico que aumenta el ingreso
percápita, reduce la pobreza humana y aumenta el desarrollo, pero el proceso de
convertir ingreso en bienestar no es automático, pues los países poseen
diferentes grados de efectividad en esta conversión, algunos son mas efectivos
que otros. La evidencia internacional también muestra que aquellos que han
puesto mucha atención a la educación y a la salud, son los países más efectivos
para convertir crecimiento del ingreso percápita en reducción de la pobreza
humana y en aumento del desarrollo humano.
La conclusión es clara, la reducción duradera de la pobreza pasa por sostener un
crecimiento fuerte por un largo período y por mejorar la efectividad de convertir
ese crecimiento en reducción de la pobreza y en impulsor del desarrollo humano,
por medio de políticas sociales y cambios institucionales bien definidos y
sostenidos. Sólo crecimiento o sólo efectividad de conversión no son suficientes,
pues sin alguno de ellos, el desafío de la pobreza nos sobrepasará.
207
APENDICE
La situación y evolución de la infraestructura
Uno de los factores que inciden directamente en la productividad de la economía
es el estado de su infraestructura. En lo que sigue se hace una breve evaluación
de la situación de los caminos, las telecomunicaciones y la energía eléctrica.
Telecomunicaciones67
El servicio de infraestructura más reformado ha sido el de telecomunicaciones. A
mediado de 1998 las dos empresas en que se había partido ANTEL se
subastaron al sector privado. El 51% de CTE se vendió a France Telecom en
$275 millones y el 51% de INTEL se vendió a Telefónica de España en $41
millones. Esta privatización de las telecomunicaciones ha creado expectativas
positivas sobre el futuro de este servicio. El servicio hasta antes de la privatización
no había facilitado suficientemente la competitividad de la economía. El siguiente
cuadro presenta una muestra de la densidad telefónica de América Latina.
67
Este análisis se realizó antes de la privatización de las telecomunicaciones
208
Cuadro A4.1
Líneas telefónicas por cada 100 habitantes
Pa ís
1990
1995
1998*
Urug ua y
13.4
19.4
27.6
Arge ntina
9.5
15.9
20.4
Chile
6.5
13.1
18.7
Venezuela
7.6
11.2
12.5
M éxic o
9.1
9.5
9.8
El Salvador
2.4
4.9
7.0
Bolivia
2.8
4.6
5.6
Gua tem a la
2.1
2.7
4.0
Hond ura s
1.8
2.7
4.0
* Estim a d o
Fuente: Tom a d o d e FUSADES (1998)
Las telecomunicaciones de El Salvador han progresado durante los noventa, pues
su densidad telefónica casi se ha triplicado en la década y mantiene un nivel
superior al de Bolivia, Guatemala y Honduras; pero aún se encuentra a un nivel
de baja densidad telefónica en la región, apenas 7, la cuarta parte de la densidad
telefónica de Uruguay.
La distorsión del costo de las llamadas internacionales ha tendido a corregirse en
los últimos años, pues en el pasado se mantenía la práctica de subsidiar las
llamadas nacionales por medio de las llamadas internacionales. En efecto, entre
1994 y 1997 el costo de la llamada internacional en promedio se redujo a la mitad
La eficiencia en las reparaciones y la satisfacción de la demanda todavía se
encontraba en una situación precaria. Por ejemplo, según FUSADES (1998), el
porcentaje de fallas reparadas antes de 24 horas en El Salvador apenas constituia
el 56% de todas las fallas reportadas, mientras que en Costa Rica esta cifra subió
209
a 80.6%. Por otro lado, mientras Costa Rica atendía el 84% de su demanda, El
Salvador sólo satisfacía el 41%.
No obstante hay algunas áreas como la telefonía celular, los servicios
internacionales vía satélite, la televisión por cable, el sistema de radio búsqueda y
los servicios de internet provistos por el sector privado, en donde se ha
experimentado un crecimiento y avance importantes. Según FUSADES,
actualmente existen cerca de 64.000 clientes de la telefonía celular y más de
35.000 clientes de buscapersonas. Aunque sólo una empresa opera en telefonía
celular, se espera que con la privatización de ANTEL, dos empresas adicionales
entren a competir. Asimismo, en el área de buscapersonas se han dado once
autorizaciones aunque solamente operan actualmente ocho.
Las expectativas que se han formado con la privatización de ANTEL es de una
inversión adicional por un monto aproximado de $400 millones, por parte de la
empresa que compró CTE, con lo cual se espera aumentar la densidad telefónica,
la calidad de los servicios y la eficiencia de la operación.
Energía eléctrica
El otro sector importante de la infraestructura es el de energía eléctrica. En los
años noventa la demanda neta de energía ha estado creciendo a una tasa
promedio anual de 7.7%, de una demanda en 1990 de 2.165,7 Gwh se pasó a
una de 3.636,2 Gwh. este crecimiento promedio anual de la demanda fue superior
en casi 50% al crecimiento promedio anual experimentado por la economía. El
siguiente cuadro muestra la evolución de los indicadores de energía eléctrica
durante los noventa.
210
Cuadro A4.2
Indicadores de energía eléctrica
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
Demanda Neta Nacional (Gwh)
2,165.7
2,235.6
2,369.1
2,797.4
3,064.5
3,235.5
3,361.3
Generación neta de CEL
2,164.3
2,230.5
2,316.5
2,718.4
3,075.3
3,071.0
2,686.2
650.4
650.4
697.9
817.5
817.5
908.5
943.4
478.1
471.2
547.0
578.6
652.0
830.6
Capacidad instalada CEL (MW)
Capacidad disponible (MW)
Electrificación nacional (%)
54.2
56.8
59.5
62.2
64.3
70.0
70.0
Electrificación urbana (%)
82.2
85.3
87.6
89.9
91.4
97.9
97.6
Electrificación rural (%)
22.6
23.9
26.2
28.6
30.7
34.5
34.8
Fuente: Desarrollo del sistema eléctrico, CEL 1997; Boletínes de estadísticas eléctricas, CEL.
Nótese la manera en que la generación de CEL se rezaga en relación con la
demanda a partir de 1995; esta brecha resulta principalmente de la entrada en
funcionamiento a partir de 1995 de la planta térmica de Nejapa Power, con una
capacidad instalada en 1996 de 144.5 MW. Comparando la evolución de la
relación entre la capacidad disponible con respecto a la capacidad instalada se
observa una mejora importante, de una tasa de 73.5% se pasa a una tasa de
83.4%. Pareciera ser que este coeficiente todavía es bajo, en relación con los
estándares internacionales y gran parte de la explicación recae en la edad de
muchas de las plantas generadoras y a la condición ambiental que enfrentan
estas unidades.
Un tercer aspecto que destaca del sistema de energía eléctrica es el grado de
electrificación de la población. En 1990 solamente eran provistos de energía
eléctrica un poco más de la mitad de la población, mientras que en 1997 casi eran
las tres cuartas partes de la población las que recibían servicios de energía
eléctrica. Aunque este progreso es importante, se aprecia que aún hay un gran
trecho que electrificar cuando se observa, por ejemplo, que Costa Rica logra
proveer de servicios de energía eléctrica a cerca del 95% de su población,
211
La razón fundamental de este bajo grado de electrificación del país se encuentra
en el precario servicio que se obtiene en el área rural. Si bien en 1997 en el área
urbana casi el 99% de la población recibió servicios de energía eléctrica, en el
área rural apenas lo recibió la tercera parte de la población. Si se toma en cuenta
que casi la mitad de la población radica en el área rural, es fácil deducir que existe
una gran asimetría en la población para hacer frente a los retos de la competencia
en el mercado.
El cuarto aspecto que vale la pena destacar es la tendencia a recurrir cada vez
más al uso de energía térmica para satisfacer la demanda. Mientras que en 1991
solamente el 26% de la energía eléctrica provenía de las plantas térmicas, en
1997 esta cifra había ascendido a 47%. Si se toma en cuenta que el costo de
generación de energía eléctrica por medio de este tipo de plantas es más alto,
pues requiere de un alto consumo de petróleo, se puede concluir que no es el
camino más adecuado para mejorar la eficiencia del sistema.
Cuadro A4.3
Estructura de generación de energía eléctrica
Hidráulica
Geotérmica
Térmica
1992
59.4
16.4
24.2
1993
54.6
13.6
31.8
1994
46.0
12.9
41.1
1995
44.1
13.3
42.7
1996
55.5
12.7
31.8
1997
39.5
13.5
47.0
Fuente: Boletín de estadística s eléctricas No.
28, CEL, marzo 1998.
Desde 1992 la participación de la generación térmica ha ido desplazando tanto a
la generación hidráulica como a la generación geotérmica. Mientras en 1992 la
212
generación térmica representó solamente la cuarta parte de toda la generación,
en 1997 esa participación se elevó casi hasta la mitad. El desplazamiento más
significativo se ha dado en la generación hidráulica: la generación hidráulica de
energía eléctrica pasó de las tres quintas partes a sólo las dos quintas partes en
el mismo período. Indiscutiblemente, en este comportamiento ha incidido la
entrada en operaciones de Nejapa Power en 1995, sin embargo la tendencia
mencionada se extiende a antes de ese año.
La tendencia a suplir la demanda de energía eléctrica con generación térmica es
más cara como se muestra en el cuadro siguiente:
Cuadro A4.4
Costo medio de la generación bruta de energía eléctrica
Hidráulica
Geotérmica
Térmica
Total
1992
0.0985
0.2049
0.5992
0.2369
1993
0.1007
0.2753
0.5709
0.2758
1994
0.1083
0.3511
0.6876
0.3775
1995
0.2628
0.2879
0.6671
0.4240
1996
0.1887
0.4750
0.9663
0.3541
1997
0.1853
0.3299
0.6240
0.3377
Fuente: Boletín de estadísticas eléctricas No. 28, 1997, CEL.
Se ha establecido, pues, una tendencia a descanzar en la forma de generación de
energía eléctrica que resulta más cara para el país. En 1997, por ejemplo, el costo
medio de cada Kwh generado térmicamente resultó más del triple que el Kwh
generado hidráulicamente y casi el doble del generado geotérmicamente. Parte
de este comportamiento se explica por las decisiones de inversión que han
aumentado la capacidad instalada en generación térmica: en plantas de gas en
213
Acajutla (aumento de 155.1 MW entre 1991 y 1994), en San Miguel ( aumento de
6.6 MW entre 1991 y 1992) y la entrada en operaciones de la planta privada
térmica de Nejapa Power (aumento de 144.5 MW entre 1995 y 1996), aunque se
sacó de funcionamiento la planta de Miravalle con capacidad de 18.6 MW en
1996. De esta manera, la capacidad instalada en generación térmica aumentó en
187.6 MW en los noventa.
Con un crecimiento económico como el experimentado en promedio en los
noventa, la demanda de energía eléctrica aumentaría a un ritmo promedio de
7.7% anual, lo cual haría que la demanda se duplicara al llegar a 1997. Esto
muestra que el sistema nacional habría tenido casi que duplicarse en su
capacidad instalada para entonces. De acuerdo al plan de expansión de CEL,
para entonces la capacidad del sistema de CEL habría aumentado en un 86%.
La demanda insuficientemente atendida que proviene del área rural indica que la
capacidad del sistema nacional tendrá que crecer más del doble para entonces, si
se quiere realmente proveer al área rural de energía eléctrica. Dado el plan de
expansión de CEL, se deduce que la expansión de la demanda requerirá de la
participación más activa del sector privado en la provisión de este servicio de
infraestructura.
Cabe destacar que las privatizaciones del sistema de energía eléctrica han
progresado en tres direcciones: la primera es la entrada en vigencia de la
operación de la planta Nejapa Power en 1995 la cual ya genera alrededor del 20%
de toda la generación eléctrica del país; la segunda es la privatización de las
distribuidoras de energía eléctrica que ocurrió en 1998; y la tercera es la venta de
las generadoras térmicas en 1999. Las privatizaciones abren una nueva relación
en los servicios de energía eléctrica que pueden contribuir a mejorar la cantidad,
la eficiencia, la confiabilidad de estos servicios, así como el acceso de la
población rural a ellos.
214
La red vial
Según el Ministerio de Obras Públicas (MOP) la longitud de la red vial en El
Salvador asciende a 9977 kms, conformada por siete categorías de carreteras y
caminos: carreteras especiales, primarias, secundarias, terciarias y terciarias
modificadas y caminos rurales A y rurales B. El siguiente cuadro resume el estado
de la red vial en 1996.
Cuadro A4.5
Estado de la red vial en 1996 (Kms)
Categoría
Muy buena
Buena
Regular
Especiales
68.0
164.0
15.2
Mala
Muy mala
Nir
Primarias
41.3
93.3
215.1
236.3
26.0
Secundarias
17.7
226.3
564.2
284.0
0.8
6.0
301.3
869.1
393.9
102.9
28.6
Terciarias
Ter mod
Ni
2.8
Total
18.3
266.1
3.0
615.0
9.8
1,108.6
33.9
1,729.7
2.0
13.2
Rural A
2.0
156.0
663.6
558.3
203.8
83.4
70.7
210.2
1,947.8
Rural B
7.5
229.5
1,173.1
1,111.7
664.3
338.1
362.4
410.1
4,296.7
136.5
1,168.0
3,511.5
2,584.1
997.8
456.2
435.9
687.2
9,977.1
Total
11.2
Otros
Nir: Longitud de vías incluidas en otras
Ni: Longitud de vías no especificadas su estado
Fuente: Ministerio de Obras Públicas
El cuadro muestra que en 1996 el estado de la red vial era precario. Solamente el
13% de la red vial se encontraba en muy buena o buena condición; que 35% se
hallaba en estado regular; y que 36% estaba en mala o muy mala condición. Hay
un 16% del cual no se puede emitir juicio a partir de la información disponible.
A nivel de categorías, la situación de la red vial muestra ciertas caraterísticas. Las
carreteras especiales se encontraban prácticamente en buenas condiciones; pero
casi la mitad de las carreteras primarias estaban malas o muy malas; y alrededor
de la cuarta parte de las secundarias y terciarias se hallaban en malas
condiciones. En lo que a caminos rurales se refiere, las dos quintas partes se
hallaban en mal estado. Por supuesto, debido a las categorías Nir, Ni y Otros,
215
sobre los cuales no se puede emitir juicio sobre su estado, los caminos rurales en
buenas condiciones sólo ascendían al 36%.
El panorama del estado de los caminos no es muy diferente del de 1993. Según
Rivera Campos y Gallagher (1995), en aquel año solamente el 62% de los
caminos pavimentados se encontraban en estado bueno o regular y el 38% en
mal estado. Allí se señalaba también que sólo el 44% se hallaba en condiciones
buenas o regulares y el resto, el 56%, estaba en malas condiciones. Y respecto a
los caminos rurales se indicaba que el 57% se encontraba en mal estado.
El siguiente gráfico permite conocer cuáles son los departamentos cuya red vial
se encuentra más deteriorado.
Gráfico A4.1
Precariedad de la red vial en 1996
(Mal y Muy mal estado)
70
60
Porce nta je
50
40
30
20
10
Mora zá n
La Unión
Sa n Migue l
Usulutá n
Sa n Vic e nte
La Pa z
Cusc a tlá n
Ca ba ña s
Cha la te na ngo
Sa n Sa lva dor
La Libe rta d
Sonsona te
Ahua c ha pá n
Sa nta Ana
0
Fuente: Ministerio de Obras Pública s
El gráfico muestra que los departamentos de Santa Ana, Sonsonate, La Libertad,
Usulután y San Miguel muestran deterioro de su red vial en más de las dos
quintas partes. Notables aparecen en 1996 los deterioros de las redes viales de
216
Sonsonate, con más de la mitad en condiciones precarias, y Usulután, con más de
las tres quintas partes en malas condiciones. El resto de los departamentos
muestra un deterioro no mayor al 30%.
En el estudio de Rivera Campos y Gallagher (1995) se indica que entre las causas
principales del pobre mantenimiento de la red de caminos se encuentran: la falta
de fondos presupuestarios, la planeación ineficiente, las ineficiencias en el MOP y
la falta de una perspectiva apropiada del impacto que los malos caminos
provocan en los costos operativos de los vehículos y de las empresas. La
asignación presupuestaria en 1994 del MOP, por ejemplo, dedicó solamente
¢110.00 a la compra de materiales para cada kilómetro de camino.
Las condiciones precarias de la red vial es una constante en el tiempo, es una de
las partes de la infraestructura en peores condiciones para apoyar el desarrollo
productivo de los salvadoreños; y en el caso de los caminos rurales para
permitirle a los pobres de esas áreas accesar a los mercados en los cuales se
supone que deben competir. Un estudio de FUSADES (1997) mostraba que la
distancia media de una granja agrícola hasta el camino pavimentado más cercano
es 5.8 kms, lo cual dice mucho al respecto.
217
CONSIDERACIONES FINALES
Mientras que los ochenta constituyeron una década perdida de conflicto armado,
que nos hizo retroceder en términos de bienestar, los noventa han sido una
década de cambios. Los tres grandes momentos del cambio ocurrieron al principio
del decenio con la firma de los Acuerdos de Paz, la implementación de las
reformas económicas y la sustitución de las donaciones por las remesas
familiares, como principal sostén de la solvencia financiera externa.
La firma de los Acuerdos de Paz en enero de 1992 fue el punto de partida de la
estabilidad política del resto de la década, en la que los antiguos opositores
armados se convirtieron en opositores políticos en competencia por los votos de
los ciudadanos. La estabilidad política creó la base de convivencia mínima que
requieren los procesos económicos para desarrollar sus potenciales. Sobre esa
base se desenvolvieron las reformas económicas que se avanzaron desde los
primeros años de la década: la reforma arancelaria, la liberalización de precios y
la privatización de algunas instituciones estatales, entre las que destacó la
privatización de la banca. Las reformas dieron paso al abandono del modelo de
sustitución de importaciones y a la adopción de un modelo en el cual el mercado
tuviera un papel más sustantivo en la asignación de los recursos del país. La
ejecución de las reformas, que se aplicaron en forma de un programa de
estabilización y ajuste estructural, tuvo bajos costos en terminos de oposición y de
costo social, si se le compara con otras experiencias latinoamericanas. Las
razones se encuentran en dos factores que cabe destacar: el primero, el apoyo
que el sector empresarial le concedió al programa, después del distanciamiento
que caracterizó la gestión ejecutiva en los años ochenta entre el sector
empresarial y el gobierno; el segundo, el flujo creciente de remesas familiares que
amortiguó los costos sociales del ajuste. En efecto, un factor importante con el
que contó el proyecto de reformas económicas fue el flujo de remesas familiares,
intensificado a finales de la década anterior, para sustituir providencialmente las
218
donaciones, que habían sido el principal sostén financiero de los años ochenta,
las cuales, después de la firma de los Acuerdos de Paz, declinaron rápidamente.
Los resultados de la aplicación de las reformas han sido mixtos. Por un lado, la
estabilidad macroeconómica se convirtió en el principal activo de la gestión
económica y el mercado se encuentra hoy más presente que antes; por el otro, el
dinamismo de la economía no ha logrado formar parte de los activos de la gestión
económica, pues después de un primer quinquenio de gran dinamismo, éste se
perdió durante los siguientes cuatro años, mostrando un ciclo bien definido de
auge y declinación del crecimiento económico. Más importante aún, el modelo no
logró entregar su ofrecimiento de promover un crecimiento liderado por las
exportaciones, más bien las exportaciones netas de máquila, han perdido
importancia dentro de la producción nacional.
El dinamismo de los primeros años encontró su energía en el auge de consumo
de esos años. Cuatro grandes factores parecen encontrarse en la base del auge
consumista en cuestión. El primero, la euforia que resultó del fin del conflicto,
después de muchos años de austeridad forzada por las limitaciones que impuso
la guerra; el segundo, la apertura de la economía, que amplió sustantivamente el
menú de opciones de los consumidores; el tercero, el aumento del ingreso
permanente de los receptores de remesas familiares, que indujo a elevar su
bienestar por medio del consumo; y el cuarto, la mayor intermediación de
recursos facilitado por la privatización de la banca, que introdujo mayor
agresividad de colocación de créditos y nuevos instrumentos financieros. Una
política monetaria de expansión crediticia, que en algunos de esos años dejó que
el crédito creciera a tasas de hasta 42%, sirvió de combustible para que aquellos
factores impulsaran el auge del consumo.
Las remesas familiares, aparte de haber contribuido a aumentar el dinamismo de
la economía durante la década, han introducido un dilema para la
política
económica. La debilidadad exportadora encuentra entre sus determinantes la
219
apreciación real de la moneda que se fue alimentando entre 1993 y 1996, período
en el cual, con un tipo de cambio fijo, la inflación doméstica se mantuvo por
encima de la inflación internacional, haciendo perder competitividad exportadora;
sin embargo, después del último año indicado, en que la inflación convergió al
nivel internacional, la erosión indicada de la competitividad desapareció. No
obstante, el esfuerzo antiinflacionario dio paso a un fenómeno distinto: las altas
tasas de interés real, que han elevado los costos de los recursos financieros para
la inversión. De tal manera que el mal holandés que provocan las remesas
familiares, presenta para la política económica un dilema importante: si, por un
lado, el Banco Central de Reserva continúa con la política de mantener fijo el tipo
de cambio nominal y con el esfuerzo antiinflacionario, la tasa de interés real se
mantendrá alta, afectando negativamente a la inversión; si, por el otro, asume una
meta de inflación menos estricta, permitiendo más liquidez, la tasa real de interés
podrá bajar, pero el costo de la erosión de la competitividad exportadora
aparecerá nuevamente.
La persistencia del lento crecimiento ha llevado a plantearse tres consideraciones
sobre la relación que está ocurriendo entre crecimiento y estabilidad. En primer
lugar, la política antiinflacionaria en conjunto con una situación fiscal deficitaria,
están ahogando el crecimiento de la producción, por sus efectos alcistas sobre la
tasa de interés; en segundo lugar, la persistencia del lento crecimiento es una
amenaza para la estabilidad macroeconómica misma, en tanto está deteriorando
la recaudación tributaria y empeorando la solvencia de las empresas y la cartera
de los bancos; y en tercer lugar, la disminución del crecimiento podría ser el
resultado de que la productividad está cayendo y la economía se está
acomodando a una tasa normal de crecimiento menor, del orden del 3.5%,
indicando que el ajuste del crecimiento hacia la baja tiene un componente
estructural dominante sobre el comportamiento coyuntural.
En una perspectiva de largo plazo de la economía salvadoreña destacan varias
características. El crecimiento económico es volátil, alternando períodos de rápido
220
crecimiento y de corta duración con períodos de crecimiento moderado y de
contracción, de tal manera que el progreso acumulado durante los últimos
cuarenta años resulta notablemente insuficiente. Ciertamente, el crecimiento
promedio entre 1960 y 1997 apenas llegó a 3% anual, una tasa apenas superior
al crecimiento poblacional. El escaso progreso observado en la reducción de la
pobreza encuentra en este bajo crecimiento de largo plazo una de sus
explicaciones. Otra característica que sugieren los estudios de largo plazo es la
tendencia de la productividad media de los factores productivos a declinar, a la
par de la disminución de la disponibilidad de capital por trabajador. La pérdida de
productividad tendencial estaría en la base del bajo crecimiento logrado en el
largo plazo.
La persistencia de la pobreza es la otra gran característica de largo plazo de la
economía. Aún el 60% de la población rural se encuentra en pobreza y el acceso
de la población a los servicios sociales básicos es precario. La asimetría regional
de la pobreza en El Salvador señala contrastes entre el occidente y el centro, por
un lado, y el norte y el oriente, por el otro; en general, entre más se camina hacia
el norte y el oriente, mayor es la pobreza encontrada.
No cabe duda que en el corto plazo la política económica tiene un problema de
inconsistencia, pues un régimen de tipo de cambio fijo requiere, entre otras cosas,
mantener unas cuentas fiscales en equilibrio, o superavitarias si es posible,
porque la política fiscal es el único instrumento de política económica disponible
para hacer frente a los impactos negativos sobre la economía y amortiguar las
fases recesivas del ciclo económico; en caso contrario, como ocurre en El
Salvador, cuando las cuentas fiscales son deficitarias, no queda más remedio que
ver pasar la fase recesiva del ciclo, con las consecuencias sobre el empleo y la
producción. Además, las cuentas fiscales deficitarias en sí mismas tienden a
prolongar la recesión y a intensificarla por la presión al alza que ejercen sobre la
tasa de interés. Un segundo elemento de inconsistencia es la rigidez del mercado
laboral. Cuando los mercados laborales son poco flexibles, las economías se
221
ajustan ante los impactos negativos por la vía del desempleo, como se ha
observado en la experiencia salvadoreña reciente.
De tal manera que la mejor recomendación para el corto plazo que se puede
presentar, para el manejo del ciclo económico, es el de conservar una política
monetaria exigente que mantenga la inflación abajo del nivel internacional para
evitar perder competitividad exportadora, y actuar sobre las cuentas fiscales de
manera ambiciosa: reduciendo el gasto, aumentando la eficiencia recaudativa y
aumentando los impuestos si es necesario; de otra manera, la actividad
económica continuará ahogándose en su propia inconsistencia.
Lo más importante es lo que se haga en el largo plazo. Un hecho que destaca de
la visión de largo plazo es la coexistencia de la persistencia de la pobreza y el
poco dinamismo del crecimiento de largo plazo. En verdad, parte de la explicación
de por qué se ha hecho poco progreso en reducir la pobreza durante los últimos
cuarenta años, se encuentra en la baja tasa promedio de crecimiento en ese
período. El otro hecho que destaca es la baja eficacia para convertir ese limitado
crecimiento en reducción de la pobreza. Crecimiento robusto y sostenido en el
largo plazo y eficacia en la conversión de crecimiento en pobreza son dos
grandes desafíos para enfrentar la realidad de la pobreza en el próximo siglo.
La evidencia parece sugerir que cuando el crecimiento es exportador es más
proclive a elevar la productividad y a sostenerse en el tiempo. Cuatro grandes
pilares deberían sostener el objetivo del crecimiento exportador: invertir en
educación y salud, fortalecer la seguridad ciudadana, consolidar el estado de
derecho y dejar que el mercado asigne los recursos productivos. Estos pilares
sólo se construyen en el largo plazo, pero precisamente lo que el país necesita no
es otra reactivación más de la economía, resultado de un aumento de los precios
del café o de un auge de consumo, que rápidamente va a dar paso a una nueva
fase de lento crecimiento, como ha ocurrido tantas veces, sino un crecimiento de
largo plazo, que sólo puede traducirse en progreso, si se sostiene en el tiempo.
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Pero también es necesario eficacia para convertir ese crecimiento en reducción
de la pobreza, y para eso se necesita un acuerdo de largo plazo que establezca
compromisos de invertir en los pobres, de establecer las políticas públicas para
enfrentar sostenidamente las carencias sociales que se han señalado en este y
otros estudios. No cabe duda que estos compromisos pasan por la conformación
de un estado eficiente y fuerte, eficiente en no distraer recursos escasos en
actividades que no le corresponden al sector público, para asignarlos al problema
social; y fuerte para que sea capaz de cumplir con las tareas que la sociedad le
ha asignado.
Mercado libre, estado pequeño, eficiente y fuerte, estado de derecho, seguridad
ciudadana y educación y salud parecen ser los cinco pilares mínimos que un país
pequeño puede necesitar para llevar progreso a sus ciudadanos. Fortalecer o
construir estos cinco pilares constituye el gran desafío de los salvadoreños de
cara al próximo siglo.
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