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Descentralización fiscal y el fondo
de compensación regional
¿Problema político o fiscal?*
Fiscal decentralization and the regional compensation fund
¿A political or fiscal problem?
Marlyn Sol González
Estudiante de Economía. Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de
San Buenaventura, seccional Cali.
[email protected]
Resumen
El proceso de descentralización tenía como objetivo independizar los
niveles territoriales y otorgarles autonomía fiscal para disminuir las
disparidades regionales. Debido a la fuerte crisis económica que enfrentó el país en los años noventa se hicieron análisis del impacto del
proceso en la crisis fiscal, los cuales coincidieron en que el proceso
no obtuvo los resultados esperados. Se observó un incremento en los
índices de las disparidades en el PIB per cápita regional en Colombia
y un aumento en las trasferencias a las regiones, lo que acrecentó el
déficit fiscal del gobierno central.
La actual propuesta del fondo de compensación regional, liderada
por algunos investigadores del Banco de la República de Cartagena,
busca el desarrollo económico de las regiones y fomentar la igualdad
de oportunidades para todas las regiones de Colombia.
*
Esta reflexión es producto de la revisión documental del proyecto: El crecimiento económico departamental en el
periodo 1975 a 2009 ¿es justificado por cambios estructurales y/o institucionales? Adscrito al grupo de investigación
GEOS, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de San Buenaventura, seccional Cali. Bajo la dirección del profesor
Francisco Javier Pantoja Pantoja.
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Marlyn Sol González
En este trabajo se detalla la función principal y los objetivos de los
dos procesos y se presentan algunos argumentos para explicar el fracaso del sistema y los obstáculos que aún existen para cumplir con el
propósito común de reducir las disparidades regionales colombianas.
Palabras clave: Descentralización fiscal, disparidades regionales, fondo de compensación regional.
Abstract
The decentralization process was intended to grant independence and
fiscal autonomy to territories, in order to reduce regional inequalities. Due to the severe economic crisis the country faced during the
nineties, several analyses on the impact of this process on the fiscal
crisis were conducted, whose results coincided in the outcome that
suich process did not produce the expected results. An increase of the
disparity indexes in regional per capita GDP in Colombia, as well as an
increase of transfers to regions that increased the central government
fiscal deficit was observed.
The current regional compensation fund proposal, led by some of the
Colombian Central Bank’s researchers (Banco de la República), Cartagena branch, is designed to encourage economic development of
regions and promote equal opportunities for all regions of Colombia.
This paper describes the main function and the objectives of the two
processes and some arguments to explain the failure of the system
are introduced herein, as well as existing obstacles that have yet to
be dealt with the common goal of reducing colombian regional disparities.
Keywords: Fiscal decentralization, regional disparities, regional compensation fund
Fecha de presentación: Junio de 2010
Hace veinte años la descentralización fue
considerada como un logro político; hoy es
motivo de gran preocupación ya que el sistema está sufriendo una involución que afecta
las posibilidades de desarrollo de algunas regiones del país.
Antes de los noventa, el modelo implementado en Colombia funcionaba alrededor de
Fecha de aceptación: Octubre de 2010
un Estado fuertemente centralizado, que al
enfrentarse con una serie de conflictos económicos, sociales y políticos adoptó medidas
de descentralización administrativa política
y fiscal que fueron profundizadas en la Constitución de 1991 con el objetivo de otorgar
más responsabilidades y autonomía fiscal a
los entes territoriales y democratizar el ejercicio del poder de las regiones.
Universidad de San Buenaventura Cali - Colombia
Volumen 7. No. 2. Julio-diciembre de 2010. ISSN 0123-5834
Según el DDT:
“Habrá descentralización cuando sean transferidas competencias del aparato centralizado
del Estado a los entes territoriales, dotados de
un mínimo de condiciones políticas, jurídicas y
administrativas, que les permite asumir algunas funciones del gobierno nacional haciendo
parte de un Estado unitario.” Definición de la
Dirección de Desarrollo Territorial —DDT— del
DNP en su página de Internet; Disponible en:
http:// www.dnp.gov.co/01_CONT/DES_TERR/
Desc.htm.
La descentralización fiscal se basa en las
trasferencias de recursos y la autonomía, en
la formulación de nuevos impuestos locales,
es decir, los municipios tienen ingresos propios recaudados e invertidos en ellos, tienen
un carácter integral que sustenta el sistema
político, las finanzas estatales y la prestación
de los servicios públicos básicos a la población.
La Constitución Política de Colombia reza
que esta es una república unitaria y descentralizada con entidades regionales autónomas. Estableció que cerca del 46,5% de
las rentas nacionales deben ser transferidas
a los gobiernos subnacionales. Los recursos
son asignados primordialmente a los sectores de la educación y la salud de acuerdo con
ciertas reglas establecidas en los decretos y
leyes emitidas para el caso.
Estas reformas dispusieron un equilibrio entre las relaciones de los distintos niveles de
administración pública.
La aprobación de la Ley 715 de 2001, cambió
la situación al implementar el Sistema General de Participación de los entes territoriales
(SGP), el cual consiste en las transferencias
de recursos que la nación realiza a las entidades territoriales para la financiación de los
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servicios a su cargo. Esta medida se tomó al
observar la necesidad de apartar las trasferencias de los ingresos nacionales, pues este
nexo creaba inestabilidad en los recursos
trasferidos quitándole capacidad de manejo
en el frente fiscal al gobierno nacional.
A pesar del proceso la descentralización fiscal
las disparidades de los ingresos regionales de
Colombia han aumentado significativamente. Los resultados obtenidos por diferentes
estudios1 muestran que la descentralización
fiscal incrementó las disparidades en el ingreso per cápita regional en la última década, resultados que se explican por la asignación de un elevado número de los recursos
locales a los gastos en lugar de inversiones
en el capital e infraestructura.
Jaime Bonet en su trabajo sobre economía
regional afirma que este proceso fracasó debido a la falta de un sistema de trasferencias
equitativo. Aunque las reglas colombianas
de trasferencia incluyen algunos aspectos
redistributivos, los recursos transferidos con
estos criterios han sido seriamente limitados.
La fórmula para trasferir el situado fiscal
establecido por la Constitución dice que inicialmente la cantidad distribuida debía garantizar los recursos suficientes para cubrir
el nivel de servicios públicos prestados en el
año anterior.
Otros argumentos de este fracaso es la falta
de un componente redistributivo en las trasferencias nacionales, la ausencia del incentivo adecuado para los niveles subnacionales
por el nivel nacional con el fin de promover
la eficiencia de estas transferencias y la carencia de capacidad institucional en los gobiernos subnacionales.
1. Durante los años noventa varios trabajos: Meisel (1993), Rocha y Vivas (1998), Bonet y Meisel (1999), entre otros,
encontraron un proceso de polarización en los ingresos regionales.
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Marlyn Sol González
Un sistema de trasferencias equitativo, una
selección adecuada de los sectores en que se
asignan los recursos y la adopción de incentivos correctos parecen jugar un papel importante para el éxito de la descentralización
fiscal al reducir las disparidades regionales
entre los ingresos.
El proceso de descentralización produjo muy
poca autonomía financiera local, derivada de
bases tributarias locales poco dinámicas, un
crecimiento elevado del gasto territorial que
no logró ser financiado con las crecientes
trasferencias y que condujo a situaciones de
endeudamiento que amenazaron la sostenibilidad de varias entidades territoriales. Este
panorama se agravó por la crisis económica
de los últimos años. Este proceso muestra
que no se aplicó la teoría del federalismo
fiscal que considera que el Estado debe garantizar que los ciudadanos tengan el acceso
a un nivel de servicios sin importar el lugar
que resida.
En busca de superar esta inequidad horizontal se desarrolla la propuesta hecha por un
grupo de investigadores del Banco de la República, Cartagena que consiste en la creación de un Fondo de Compensación Regional
(FCR) el cual busca contribuir al despegue
económico de ciertas regiones, así como fomentar la igualdad de oportunidades para
todas ellas y de esta manera reducir las disparidades regionales de la periferia de Colombia2 con el resto del país.
Pero, qué hace que esta propuesta resulte
exitosa aun sabiendo que el proceso de descentralización implementado hace veinte
años generó cambios contrarios a los esperados. Luis Armando Galvis y Adolfo Meisel
fundamentan la efectividad del FCR en los
principios orientados a la continuidad, inte2. Representa el 44% de los municipios del país.
gralidad, fortalecimiento del capital humano
y focalización espacial y con dos componentes centrales: la nivelación entre regiones y
la financiación de proyectos de impacto regional.
Una redistribución más ecuánime de los recursos y la eficiencia en el manejo de éstos
sería el objetivo principal de esta propuesta
que está hoy en discusión: el problema que
han presentado este tipo de fondos en otros
países como Chile es cuando se enfrentan
regiones como iguales pero que en realidad
son totalmente desiguales en su crecimiento
económico y capacidad de progreso.
Los altos niveles de pobreza presentados en
nuestro país nos llevan a la necesidad de que
el Fondo de Compensación Regional se implemente de manera permanente y no esté
ligado a un periodo gubernamental o a un
plan de gobierno específico, sino como una
política de Estado pues se necesita un largo
periodo para eliminar estos altos índices de
desigualdad.
Este fondo no busca hacer a un lado el plan
de descentralización anterior sino fortalecerlo y guiarlo con la estrategia de poner fin a
la inequidad, “No se centralizará un solo peso
(…) Queremos, como todos, definir qué es la
equidad”- Ministerio de Hacienda. Y hacerle
frente a la corrupción que sufren los dineros
provenientes de la explotación de los recursos naturales, los cuales le pertenecen al Estado y por tanto, deben favorecer a todos los
colombianos en igual proporción y no como
actualmente se vienen asignado, de manera
regresiva, es decir, en mayor proporción a las
regiones que cuentan con mayores ingresos.
Las zonas productoras, por ejemplo, no están aprovechando de manera eficiente el
porcentaje de las regalías asignadas. Una in-
Universidad de San Buenaventura Cali - Colombia
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versión importante podría ser la del capital
humano, pues la diferencia en los niveles de
ingresos departamentales está asociada en
las diferencias del capital humano. Tal como
plantea Galvis (2004):
“Se encontró que existe una gran diferencia
entre los salarios de la mano de obra no calificada y la que tiene nivel educativo medio
y superior.”
Esto nos indica que en Colombia el acceso
a la educación es diferente en las ciudades
que se encuentran en la periferia, a la de la
capital del país. Por esto el fondo cuenta con
una población objetivo consciente de que la
pobreza se encuentra concentrada en ciertas
regiones y que ellas es donde se debe implementar las medidas de equilibrio en el crecimiento de todas las regiones, beneficiando
así cerca del 44% de la población del país.
Es bueno aclarar que los recursos que se
transferirían a la periferia por medio del FCR
son superiores que los recursos adicionales
del presupuesto nacional que se han entregado recientemente a algunas de las regiones más prosperas de Colombia, lo cual
contribuye a ahondar las desigualdades económicas espaciales.
La descentralización más la propuesta del
Fondo de Compensación Regional buscan reducir la disparidad entre regiones, pero ambos se ven afectados por procesos eminentemente políticos y no de materia fiscal como
se cree, pues por el lado de la descentralización está la importancia de si los gobiernos
locales pueden o no incurrir en el déficit y
adquirir prestamos. Este problema de endeudamiento local da muchas veces más problemas que resultados por lo que la mayoría de
las veces el gobierno central se hace cargo
de dichas obligaciones, lo que genera una
posible distorsión de incentivos y problemas
fiscales a escala nacional.
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Este mismo suceso se puede considerar como
el principal obstáculo de la relación del FCR,
ya que esto haría ahondar las desigualdades
regionales; es decir, si una región adquiere
una obligación con el mercado financiero
para realizar una inversión en desarrollo regional, ya sea de transporte (El Mio, Metro de
Medellín, etc.) o de infraestructura, y el gobierno asume la responsabilidad de la deuda
(lo cual es muy regresivo desde el punto de
vista de la equidad territorial), se podría decir que el problema no es de orden fiscal, sino
de voluntad política según Luis Galvis, quien
muestra la relevancia y la influencia política
para el desarrollo de una región.
Por otro lado, tenemos el conflicto armado
que ha alterado el proceso electoral y ha influido en la gestión municipal y departamental con el objetivo de adquirir dominio territorial y por qué no, la expansión de cultivos
ilícitos. Pues bien, esta situación fue un gran
problema para el plan de descentralización
ya que el poder administrativo subnacional
era manejado por estos grupos al margen de
la ley, y sus cultivos se ven correlacionados
con los bajos indicadores económicos y sociales, por lo que son un obstáculo del plan
FCR.
Anteriormente la guerrilla y los paramilitares ejercían un gran poder político en ciertos
municipios de Colombia influyendo tanto el
proceso electoral como en la gestión realizada en estos municipios, lo que logró una
ineficiencia en el manejo del presupuesto
asignado en estas partes del país, a diferencia del resto de las zonas donde este tipo de
grupos no ejercían mayor poder, lo que nos
da hoy como resultado una notable diferencia en el crecimiento regional y una relación
de concentración de pobreza y altos niveles
de cultivos ilícitos.
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Marlyn Sol González
El reto hoy es proyectar el FCR como una política de empuje económico que requiere urgentemente la periferia y como el referente
más importante para el diseño de políticas
que profundice y contribuya a los intereses
colectivos del país. Hay que apartar las lecturas exclusivamente fiscales y entender que
se trata de un problema de distribución del
poder que debe ser pensada en términos políticos. Pero, sobre todo, hay que evitar las
tendencias centralistas y de guerra que obstaculizan la capacidad de los municipios de
responder ordenadamente a las demandas y
anhelos de la ciudadanía en su territorio.
Es sumamente necesario empezar a trabajar
y estudiar propuestas que nos encaminen a
cerrar la brecha de la educación y el desarrollo de las regiones ubicadas en la periferia
para que se integren de manera competitiva
a escala nacional e internacional.
Se debe realizar un ajuste en la trasferencias
de los recursos públicos de aquellas regiones
en posición de despegue económico, por lo
que hay que tener una selección adecuada de
los sectores que se les asignan estos recur-
sos, como también una heterogeneidad en
políticas públicas en busca de impulsar las
regiones que presentan un alto porcentaje
en el índice de necesidades básicas insatisfechas en pro de un equilibrio nacional.
Bibliografía
– PENING Gaviria, Jean Philippe. Evaluación del
Proceso de descentralización en Colombia. En:
Economía y desarrollo, Vol. 02 # 01. Disponible
en: http://www.fuac.edu.co/download/revista_economica/volumen_1n1/6-evaluacion.pdf.
– BONET, Jaime. Descentralización fiscal y disparidades en el ingreso regional: la experiencia colombiana. En: Documentos de trabajo
sobre economía regional. No.49. Disponible
en: http://www.banrep.gov.co/docum/Pdfeconom-region/Documentos/DTSER-49.pdf
– GALVIS, Luis Armando y ROCA, Meisel Adolfo
(2004). Fondo de Compensación Regional:
Igualdad de oportunidades para la periferia
colombiana. En: Documentos de trabajo sobre
Economía Regional. No. 122. Disponible: http://
www.banrep.gov.co/documentos/publicaciones/regional/documentos/DTSER-122.pdf