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Lima, Perú
18 de Abril de 2006
David Tuesta Cárdenas
[email protected]
Banca Estatal: Algunas consideraciones desde
la teoría y la evidencia empírica
•
•
•
El debate por una mayor presencia estatal en la banca se ha
venido intensificando en los últimos años. Asimismo, la
presencia de ésta en el mundo continúa siendo importante, no
obstante los procesos de privatización que este sector ha
experimentado en las últimas décadas.
Los que están a favor de una mayor presencia del Estado en el
sistema bancario coinciden en que éste puede solucionar
problemas de desarrollo económico, fallas de mercado y
estabilidad macro. Sin embargo, existen diferentes experiencias
que muestran que los problemas del sistema bancario se
encuentran fundamentalmente en aspectos institucionales a los
cuales el Estado debiera dar prioridad. Por el contrario, una
mayor extensión de la banca estatal, sin solucionar lo
mencionado, puede terminar produciendo mayores costos para
la economía.
No obstante, sabiendo que la banca estatal seguirá teniendo un
rol protagónico, se debiera evaluar de manera particular la
situación de ésta, y en función a ello, procurar realizar mejoras
orientadas a: establecer claros criterios de rendición de
cuentas, mejorar y capacitar al personal; establecer claramente
el objetivo del banco y las áreas hacia las cuales se van a dirigir;
establecer un buen sistema de información que permita la
transparencia del registro de las operaciones realizadas entre
otras.
Importancia de Bancos públicos en
las economías emergentes
(% del total de activos bancarios)
Menos de 10%
Bolivia
Guatemala
Perú
Croacia
Honduras
Sudáfrica
El Salvador
Paraguay
Venezuela
Bulgaria
Jamaica
República Checa
Chile
Panamá
Ucrania
Colombia
Polonia
Entre 10% y 25%
Entre 26% y 60%
Argentina
Costa Rica
Rumania
Brasil
Ecuador
Rusia
Corea
México
Tailandia
Entre 61% y 100%
China
India
Egipto
Uruguay
Fuente: Hanson (2004)
El siglo XXI ha comenzado con aires de re-impulsar el rol de la banca
estatal en el Perú después de que ésta fuera reducida a su mínima
expresión durante los noventas. Así, hemos sido testigos en los últimos
años de la fundación de Agrobanco en el 2001 y el nuevo rol del Banco
de la Nación con créditos de consumo para trabajadores del sector
público, con descuento por planillas. Es más, ahora último está en
debate la posibilidad de ampliar las operaciones de esta institución para
que pueda participar en el negocio de los créditos a la pequeña empresa.
Considerando estas tendencias, se hace necesario tratar de sentar
Página 1 de
brevemente en este artículo, algunas reflexiones desde la literatura
económica respecto al papel de la banca estatal.
Bancos públicos de América Latina
¿Cuál es el rol del estado en la economía?
Para entender la lógica de la banca estatal, primero discutamos cuál es
el rol del estado, desde una perspectiva amplia. La teoría tiende a
1/
circunscribirlo en estos cuatro aspectos :
•
•
•
•
El rol regulador. Donde el estado puede intervenir corrigiendo los
resultados ineficientes a los que puede conducir la labor irrestricta
del mercado. Una de las fallas más recurrentes en los sistemas
financieros es el de la información.
El rol re-distributivo. Que tiene que ver con el hecho que el estado
puede entrar a corregir situaciones injustas generadas por el
funcionamiento del mercado.
El rol estabilizador. Relacionado a la responsabilidad del estado de
evitar costos elevados a las generaciones presentes y futuras a
partir de decisiones de política económicas en áreas claves.
(% del total de activos bancarios)
Uruguay
Argentina
Venezuela
Colombia
Paraguay
Ecuador
México
Brasil
Perú
Chile
Bolivia
0
20
40
60
1970
80
100
1995
Fuente: BID (2004)
El rol institucional. Tal vez el papel más importante y la razón de
ser de un estado. En esta línea, su objetivo es hacer funcionar las
reglas de juego que rigen las relaciones económicas y de
comportamiento de una sociedad.
Es importante señalar que cuando la teoría justifica la intervención del
estado, deja un margen amplio para esta acción, la cual podría fluctuar
desde la simple regulación hasta la participación directa (e.g. empresa
pública). Sin embargo, la teoría es sumamente clara en resaltar que al
momento que el Estado pretende intervenir para solucionar una
distorsión de mercado (o una falla) es recomendable hacer un balance
entre los costos y beneficios incurridos. Así, si los primeros sobrepasan a
los segundos, la intervención estatal podría no ser recomendable.
¿Cuál es la justificación para una banca estatal?
Proporción de bancos públicos
(% del total de activos bancarios)
Sur de Asia
Medio Oriente
Europa del Este
Son varias las justificaciones que suelen plantearse a favor de la
2/
participación de la banca estatal : (i) promover una mayor bancarización
a través de la extensión de préstamos desde la banca nacional a fin de
impulsar el desarrollo del país; (ii) enfrentar problemas de fallas de
mercado que impiden que el crédito llegue a los sectores menos
atendidos; (iii) estabilizar las fluctuaciones del crédito (rol anti cíclico),
evitando la sobre reacción de la banca privada en períodos de recesión;
(iv) financiamiento de proyectos socialmente rentables que no son
tomados en cuenta por la banca privada;
(v) salvataje de bancos en
problemas; y (vi) desde una visión más política, balancear el poder de la
banca privada a fin de evitar su concentración y dominio.
Países en desarrollados
Asia del Este y Pacífico
América Latina
Africa Subsahariana
Países desarrollados
0
20
40
1975
60
1985
80
100
120
1995
Fuente: BID (2004)
1/
2/
Una visión más detallada sobre estos puntos, puede ser revisado en Rosen
(2005), Stiglitz (2000), North (1993) y Tanzi (1997).
Sobre esta sección, se puede revisar las contribuciones de Caprio et al (2004),
Hanson (2004) y BID (2004).
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Las razones mencionadas a favor de una banca estatal, tienen como
denominadores comunes, dar solución a problemas como el escaso
desarrollo económico de un país, fallas de mercado y estabilización
macroeconómica. Sin embargo, de acuerdo a la experiencia, como
veremos más adelante, no queda claro si una mayor presencia estatal da
efectiva solución a estas dificultades, sino que por el contrario, pueden
terminar generando mayores distorsiones y costos a una economía.
Bastaría señalar por ejemplo, que ha sido suficientemente estudiado que
gran parte de los problemas mencionados en el sistema bancario son
3/
consecuencia de un falta de respeto a los derechos de propiedad . Así,
en el caso peruano, se ha documentado que una de las razones por las
cuales el sistema bancario no llega a más sectores de la población, y a
4/
un costo menor, se debe fundamentalmente a problemas de este tipo .
Así, la presencia de mayor banca estatal para solucionar la problemática
de fondo, pareciera ser claramente secundaria.
Indicadores de desempeño relativo
de los bancos públicos en América
Latina:1993-2003
(diferencia porcentual comparada con
bancos privados nacionales)
20
0
-20
¿Qué problemas inherentes enfrenta la Banca Estatal?
La banca estatal tiende a arrastrar serios problemas inherentes, que
deberían sopesarse al momento de inclinarse por darle un rol más
5/
protagónico .
• Problemas de objetivos múltiples. La banca estatal normalmente se
mueve siguiendo diferentes visiones. Por un lado debiera tener un
manejo eficiente de retorno y riesgo de las operaciones financieras,
pero por otro, por la razón social de su existencia, también debe
preocuparse en las demandas del gobierno -que son mayores
cuando la independencia del banco no es clara-. El problema es aún
mayor cuando a estos aspectos se le añade un objetivo más, como
el político, que puede derivar, por ejemplo en utilizar la banca para
contratar más empleados, por encima de lo técnicamente
recomendado,
o
para
direccionar
“convenientemente”
los
préstamos, hacia determinados sectores, empresas o individuos.
3/
4/
5/
•
Falta de transparencia en la información en algunos países.
Normalmente, la información proporcionada por los bancos
estatales, tienden a no ser suficientemente clara. En general, más
que a actitudes oscuras de la gerencia por ocultar la información,
esta falta de claridad en las cifras responde a problemas operativos
o técnicos, que tiene que ver por ejemplo, con un mal diseño de los
sistemas informáticos, limitaciones de presupuesto, dispersión
geográfica y sectorial de las operaciones crediticias, y por tanto de
la información, que lleva a que la misma no esté oportunamente
registrada. Ello puede llevar, evidentemente, a generar problemas
en la correcta supervisión del desempeño.
•
Dificultades políticas para cobrar los préstamos a tasas de mercado
o ejecutar colaterales. Normalmente un situación de elevado riesgo
del cliente lleva a cobrar tasas mayores, cosa que políticamente le
es difícil a un banco estatal imponer. Al mismo tiempo, se convierte
en muchos casos, casi imposible ejecutar una garantía, pues la
imagen política corre riesgo.
-40
-60
-80
-100
Tasa de
interés
activas
Tasa de Préstamos al Cartera Rendimientos
interés
sector
vencida
de los
pasivas
público
activos
Fuente: BID (2004)
Podemos mencionar a Levine (2004), Carranza et al (2001) y Galindo (2001).
Ver los trabajos de Banco Central de Reserva (2002), Superintendencia de
Banca y Seguros (2002)
Ver Hanson (2004).
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•
La cultura del no pago tiende a ser mayor ante la banca estatal. En
muchos caso, y sobre todo cuando hay antecedentes históricos de
condonaciones de deuda, los deudores tienden a considerar los
préstamos de la banca estatal como una transferencia
gubernamental.
Nivel de corrupción del país. Es de esperar que si el país cuenta con
un alto nivel de corrupción, esta característica también sea
trasladada a cualquier organismo público. El caso de un banco, no
tiene porque ser la excepción.
La experiencia de los bancos estatales no son muy favorables
Los reportes respecto al desempeño de los bancos estatales en el
mundo tienden a mostrar resultados poco alentadores. Si bien la
literatura económica, destaca algunas excepciones como son los casos
de la banca estatal en Singapur e Indonesia, y la banca de desarrollo en
Francia, en la gran mayoría de los casos en el mundo, los bancos
nacionales tienden a presentar serios problemas que se reflejan en: (i)
un mal manejo de la cartera; (ii) una gestión poco eficiente de los
spreads y sus costos; (iii) excesivos préstamos a las entidades del
gobierno; (iv) elevados préstamos a empresas que no son pequeñas, y
por tanto, podrían trabajar con la banca privada.
De acuerdo a la experiencia peruana, uno de los casos más
emblemáticos de pobre gestión estatal en banca, es la experiencia del
Banco Agrario del Perú, fundado en 1931 para proveer préstamos a los
productores de algodón, azúcar y arroz. Inicialmente, tenían la potestad
de captar depósitos en el mercado; sin embargo, las políticas de
donaciones y líneas de crédito recibidas por organismos internacionales
y el gobierno, desincentivó al Banco a adoptar políticas más agresivas
para la captación de depósitos, limitando su autosostenibilidad. De
acuerdo a Vogel (2005), para la década del 60 el Banco ya
experimentaba problemas de liquidez, sin embargo, sus prioridades
fueron ampliadas cuando se la instituyó como base para el
financiamiento de la Reforma Agraria que empezaba a gestarse. Es así
que además de brindar crédito subsidiado, el banco relajó su
requerimiento de colaterales e intentó brindar crédito de mayor plazo con
recursos de donantes, aunque con escaso éxito. Poco a poco, al ritmo de
los cambios de gobierno, durante los 70s y 80s, el Banco se fue
sometiendo más a los designios políticos, con lo que el deterioro de su
gestión se fue acelerando y ni los donantes ni los políticos prestaban
atención a su salud financiera ni tenían interés en reforzar su sistema de
información que pudiera proveer un adecuado y oportuno registro de su
solvencia. El alto costo administrativo, políticas de tasas de interés bajas
y fijas, acompañado de una inflación que se aceleraba, terminaron por
evaporar el poder de compra del portafolio del Banco y terminó
convirtiéndose en un ente dependiente del Banco Central de Reserva
hacia 1990. Hacia esa fecha, el Banco Agrario, había perdido
virtualmente el total de su cartera, que a valor de libros, ascendía a US$
200 millones.
Es importante notar, que el Banco Agrario, llegó a contar en su apogeo
con más de 500 oficinas en todo el país y con un personal cercano a los
5.500. No obstante ello, de acuerdo a Valdivia (1995), las estadísticas
mostraban contundentemente las limitaciones del banco para brindar
crédito a la población rural, pues muy pocos agricultores recibieron
Fuentes de Colocaciones del Banco
Agrario: 1973-1989
2.0
1.8
1.6
1.4
1.2
1.0
0.8
0.6
0.4
0.2
0.0
O y R/Colocaciones
BCR/Colocac.
Otros Pasivos/Colocac.
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
•
Fuente: Valdivia (1995)
Costos de hacer respetar los
contratos
(como % del valor de la deuda)
Perú
Venezuela
34.7
28.7
Uruguay
México
25.8
20.0
18.6
Colombia
Brasil
15.5
15.3
Ecuador
Argentina
15.0
Bolivia
10.6
Chile
10.4
23.3
LATAM
10.7
OECD
0
10
20
30
Fuente: Doing Business - Banco Mundial
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40
crédito. Para estas conclusiones, el autor se basa en los censos de la
Encuesta Nacional de Hogares Rurales de 1984, donde se halla que sólo
el 7,5% de las explotaciones agropecuarias obtuvieron crédito. En otro
tanto, la Encuesta Nacional Sobre Niveles de Vida de 1985-1986
encontraba que sólo el 16% de los hogares rurales consiguieron algún
tipo de crédito, proviniendo del sector formal sólo el 50% . El mismo
Valdivia (1995) señala como el Banco Agrario fue desplazando
paulatinamente a la banca privada de las zonas que ya venía trabajando
adecuadamente, en vez de concentrarse en las zonas desatendidas, que
era lo deseable. Finalmente, concluye que las actividades del Banco
Agrario, muestra que su eficiencia en términos de cobertura de la
población objetivo y de autosostenibilidad, terminó siendo bastante
pobre.
A modo de conclusión: ¿A second best solution para la Banca
Estatal?
La banca estatal existe y aparentemente, está para quedarse. De
acuerdo al informe del BID (2004), si bien se ha experimentado un
proceso de privatización de las bancas en el mundo durante los ochentas
y noventas, éstas siguen siendo muy importante. Así, en los países
desarrollados, la banca estatal, tiene una participación del 25% del total
de los activos mientras que en los países desarrollados representan el
50%.
Dado que la banca estatal mantendrá su presencia en el mundo, quizá
sea importante tener en cuenta algunos elementos que puedan hacer
que su gestión salga relativamente bien librada de los problemas
inherentes que mencionáramos anteriormente:
•
Establecer cambios que permitan una mayor independencia de la
banca estatal de la influencia de los gobiernos de turno. Ello puede
ir de la mano del establecimiento de directorios independientes,
cuya vigencia no coincida con los cambios de gobierno.
•
Establecer claros criterios de rendición de cuentas para la institución
estatal,
señalando
sus
obligaciones
y
las
sanciones
correspondientes en caso de incumplimiento.
•
Asegurarse de contar con personal administrativo de primer nivel, a
través del establecimiento de evaluaciones permanentes que
permita su mejora constante.
•
Establecer claramente el objetivo del banco y las áreas hacia las
cuales se van a dirigir. Normalmente hacia sectores donde la
rentabilidad social se alta y donde existan claros problemas de falla
de mercado.
•
Evaluar la contratación de agentes financieros privados, que tenga
mayor experiencia en el manejo de créditos en sectores y áreas de
interés social.
•
Establecer un buen sistema de información que permita la
transparencia del registro de las operaciones realizadas.
•
Un buen esquema de manejo eficiente de tasas de interés, que
permita un manejo adecuado de rentabilidad y riesgo.
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•
Transparencia en la contabilidad del subsidio otorgado
Finalmente, quizá lo más importante, tener en cuenta que gran parte de
los problemas de acceso al crédito en los países emergentes, se debe a
una escasa acción del Estado en cuanto a su función primordial de hacer
respetar los contratos. En ese sentido, algunos países como el Perú,
quizá debieran pensarse primero en dar solución a este importante
punto, y luego recién persistir en ampliar la presencia de la banca
estatal.
Referencias:
-
-
-
-
-
-
-
-
Banco Central de Reserva (2002): “El Costo del Crédito en el Perú”
Banco Interamericano de Desarrollo (2004): “Desencadenar el Crédito”,
Informe 2005 del Progreso Económico y social en América Latina.
Caprio, Gerard, Jonathan L. Fietcher, Robert E. Litan y Michael
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Bookings Institution Press.
Carranza, Luis, Jesús Fernández y José Galdón (2001): “Explorations on
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Galindo, Arturo (2001): “Creditor Rights and the Credit Market: Where do We
Stand?”. Trabajo preparado para el seminario Towards Competitiveness: The
Institutional Path. Santiago de Chile.
Hanson, James (2004): “Overview of the State Ownership in the Financial
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Institution Press.
Levine, Ross (2004): “Finance and Growth: Theory and Evidence”. NBER
Working Paper 10766.
North, Douglas (1993): ¿Cuál ha sido el papel del Estado en la Economía?”
en El Papel Económico del Estado, Joseph Stiglitz. Instituto de Estudios
Fiscales, Madrid, pp. 119-127
Stiglitz, Joseph (2000): WW. Norton & Company.
Superintendencia de Banca y Seguros (2002): “Tiempo de Ejecución de
Garantías y su Impacto en el Mercado Crediticio”. Gerencia de Estudios
Económicos.
Rosen, Harvey (2005): “Public Finance”, Mc Graw-Hill
Tanzi, Vito (1997): “The Changing Role of the State in the Economy: A
Historical Perspective” en IMF Working Paper, International Monetary Fund,
September.
Valdivia, Martín (1995): “Del Banco Agrario a las Cajas Rurales: Pautas pra
la construcción de un nuevo sistema financiero rural” en Notas para el Debate
N° 13, Grade.
Vogel, Robert (2005): “Costs and Benefits of Liquidating Peru´s Agricultural
Bank”, Acelerated Microenterprise Advancemente Project, USAID
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