Download La violencia y el delito como un desafío para la Economía de la salud

Economía del delito y la violencia en Argentina
Federico Tobar
Economía del delito y la violencia en Argentina
Federico Tobar
Las problemáticas del crimen o delito y asociado a ellos de la seguridad o, mejor
dicho, de la inseguridad ciudadana, están fuertemente vinculadas con la violencia
y la salud. Este trabajo tiene dos secciones, en la primera se analizan las
dimensiones económicas del delito en general para detenerse luego en la
problemática de la violencia y hacer algunas consideraciones desde la economía
de la salud. La segunda sección analiza el caso particular de la economía del
delito en la República Argentina.Se puede afirmar que hoy el crimen y el delito configuran un fenómeno complejo que es
determinado y condicionado por múltiples factores. Entre los determinantes se destacan
variables económicas y sociales mientras que entre los condicionantes se puede identificar un
amplio conjunto de elementos jurídico-normativos e institucionales. Del preciso y exhaustivo
análisis de estas variables y sus relaciones se obtendrá el diagnóstico adecuado para la
formulación de políticas de seguridad efectivas.
Se pueden identificar dos momentos en la historia reciente de la investigación sobre las
políticas de prevención y represión del delito. Hasta fines de la década del `60 lideraban
estudios de corte psicológico y sociológico que partían de la hipótesis de una sobre
determinación de la criminalidad por factores relacionados con el entorno social como los
niveles de educación, los niveles de desempleo y la pobreza. Las recomendaciones a los
policymakers que surgían de estos trabajo eran extremas. No debían destinarse recursos a las
políticas de seguridad ya que estas no tenían ninguna influencia sobre el crimen. A finales de
los sesenta la publicación del trabajo de Gary Becker (1968) planteó un cambio paradigmático
en los estudios sobre el crimen. Por primera vez se considera al crimen como una actividad
económica más y al criminal como un individuo racional.
Al revisar las investigaciones sobre el crimen que se han desarrollado en nuestro país durante
la última década se verifica que ambos paradigmas han reclutados sus seguidores. De ahí, que
hoy se pueden distinguir dos grupos de investigaciones claramente diferenciados.
Un primer grupo de trabajos considera como unidades de análisis al país en su conjunto o a
determinadas regiones y provincias. Se trata de estudios cuantitativos que toman a la tasa de
criminalidad como variable dependiente buscando establecer relaciones entre ella y diversas
variables económicas, demográficas y sociales. Gran parte de las investigaciones económicas
sobre el delito que se han realizado en nuestro país responden a este modelo.
El segundo grupo de estudios toma como unidades de análisis a los propios criminales. Se
apoyan en métodos cualitativos y apuntan a analizar en profundidad las motivaciones de la
conducta delictiva.
Ambos abordajes presentan fortalezas y debilidades. Los primeros, a pesar de asumir objetivos
ambiciosos, suelen terminar limitándose a abordajes exploratorio-descriptivos. Aunque buscan
modelizar explicaciones sobre los determinantes del crimen llegan, en su mayoría, a
conclusiones contradictorias y sospechosas. Por ejemplo, en algunos de ellos se concluye que
el desempleo no afecta la criminalidad o que el delito responde a causas agregadas más que a
particularidades regionales.
Las investigaciones del segundo grupo tienden a avanzar más en la explicación de las causas
del delito, pero al tratarse de estudios limitados a muestras reducidas carecen de
representatividad como para extraer conclusiones válidas para la formulación de políticas.
Por otro lado, hasta el momento los aportes que ambos tipos de estudios han hecho a la
formulación de políticas públicas de represión y prevención del delito en Argentina han sido
limitados, como se comprueba tanto al observar las acciones públicas contra el crimen como
sus resultados. Con relación a las primeras se registran bajos niveles de innovación en la
organización de las acciones públicas de seguridad. Con relación a los resultados de estas
acciones la situación es aún peor: en todo el país los niveles delincuencia han aumentado
progresivamente durante los últimos años y consecuentemente la ciudadanía ha recurrido a
esquemas privados de provisión de seguridad.
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En conclusión es necesario ampliar el debate sobre la problemática del crimen en nuestro país
y en particular sobre las características que el mismo ha adquirido en los últimos tiempos de
forma que las investigaciones consigan abordar el fenómeno en su complejidad. El presente
trabajo asume ese objetivo, buscando iniciar la construcción del puente entre ambos tipos de
estudios. El supuesto que guía la investigación es que los hallazgos locales se pueden
potenciar y convalidar a la luz de la revisión de las experiencias internacionales tanto de
investigación sobre el crimen como de formulación, implementación y evaluación de políticas de
seguridad.
I. Economía del Delito
Los argentinos gastamos anualmente alrededor de seis mil millones de pesos en prevenir y
reprimir el delito. Esto significa aproximadamente 169 dólares por habitante cada año. Desde la
óptica del costo de oportunidad de esta inversión podríamos preguntarnos qué compraríamos si
el crimen y la violencia dejaran de ser una preocupación central de los Argentinos. Los recursos
serían suficientes para generar un seguro de desempleo que auxiliara a un millón ochocientos
mil trabajadores desempleados con un beneficio del orden de los $260 mensuales. Además una
inversión de esa magnitud sostenida durante cinco años sería suficiente para reducir en un 50%
la mortalidad infantil llevándola a niveles europeos. Con esto conseguiríamos aumentar la
esperanza de vida de todos los argentinos alrededor de un año más. Otro uso alternativo podría
consistir en generar un programa de protección de las madres solteras y prevención del
embarazo adolescente lo cual podría permitir reducir en un tercio la cantidad de niños que
nacerán y crecerán en condiciones de pobreza en nuestro país durante la primera década del
siglo XXI.
Los números considerados contemplan sólo los costos directos de las políticas públicas y
emprendimientos privados para represión y prevención del crimen. Si fuera posible incluir
costos indirectos cuantificando pérdidas en términos de capital físico, intelectual y social; el
volumen de recursos sería mucho mayor. Solamente la pérdida y deterioro de la infraestructura
y el capital físico representa un costo anual de alrededor de $317 millones, mientras que el
costo en atención médica de las víctimas del crimen y la violencia representa un monto anual
del orden de los $425 millones.
En esta sección se analizan las dimensiones económicas del delito, en primer lugar, para luego
abordar sus particularidades en Argentina.
Dimensiones económicas del delito
En tanto fenómeno social el delito y la violencia implican un conjunto de dimensiones
económicas. En otras palabras, se puede afirmar que el delito involucra..
Una conducta económica. Desde un análisis tradicional centrado en las elecciones
individuales se puede postular que “una persona comete un crimen si la utilidad esperada
de éste excede la que podría lograrse usando el tiempo y otros recursos en actividades
lícitas. De esta forma, algunas personas cometen crímenes no porque sus motivaciones
básicas difieran de la de otros individuos, sino porque sus costos y beneficios son
diferentes. En otras palabras, se puede postular una visión desde la teoría económica que
consideraría al crimen como una actividad alternativa a la legal, a la cual se ingresa por una
decisión racional. La mayoría de los análisis económicos del delito siguen este enfoque
cuyo precursor fue el trabajo de Gary Becker (1968) que considera a los delincuentes como
personas racionales, maximizadoras de ganancias que antes de obrar analizan los costos y
beneficios del delito. Sobre esta hipótesis se afirma la teoría de la disuasión.
La producción de un bien público. El esfuerzo de una sociedad por disminuir y evitar los
niveles de delito y violencia significan producir socialmente el bien “seguridad”. Se podría
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argumentar que se trata de un bien público en tanto:
Su generación satisface necesidades sociales. La seguridad en si constituye una
necesidad de la población y ha sido proclamada como un derecho humano básico. Pero
además está correlacionada con otras necesidades sociales y económicas. De hecho
cuando en una determinada ciudad disminuyen los niveles de criminalidad tiende a
incrementarse la radicación de personas y los niveles de inversión1.
Sus beneficios se extienden de manera indivisible a toda la comunidad. Ya que pueden
ser proporcionados a todos los individuos a un costo no superior al que representaría
proporcionárselo a un solo individuo.
La seguridad genera externalidades. Por vivir y trabajar en ambientes seguros las
personas obtienen beneficios que muchas veces no pagan directamente. De forma
inversa, cuando viven en ambientes de alta inseguridad las personas deben asumir
costos externos. En síntesis, la seguridad genera externalidades, efectos externos que
involucran a otros individuos. Es decir cuanta más seguridad tiene mi vecino más
seguridad tengo yo y viceversa2.
Un mercado de bienes y servicios de protección. A pesar que la seguridad adquiere
carácter de bien público las personas buscan aprovisionarse del mismo de forma individual
o privada. Ello responde tanto a esquemas de preferencias de las personas como a la
percepción de estar recibiendo niveles insuficientes de seguridad pública. Por este motivo,
se configuran mercados de bienes y servicios de seguridad que involucran múltiples
productos, desde alarmas, armas3, perros guardianes, hasta seguros, empresas de
protección o esquemas prepagos para la eventual recuperación de bienes robados.
Una asignación creciente de recursos. El mercado de la seguridad crece a paso veloz en
todo el mundo. Es difícil comparar el mercado de bienes y servicios de protección con otros
mercados, por su ritmo innovativo la expansión de sus volúmenes de facturación podría
llegar a comparárselo con la industria del turismo. Ambos constituyen dos de las actividades
económicas que mayor relevancia han adquirido durante la última década del siglo XX.
Además, la represión y prevención del delito constituyen una actividad económica que cada
año demanda más recursos. En otros términos, la producción del bien “seguridad” resulta
inflacionaria, puesto que para producir idénticos niveles del mismo cada vez son necesarios
más recursos.
Una diversidad de fuentes. Tales recursos provienen de fuentes públicas y privadas.
Como la mayor parte de la provisión de seguridad configura una acción pública de las
1
Un artículo publicado en The Economist (1998) analiza el contraste entre los prósperos suburbios y las
áreas céntricas de las grandes ciudades incorporando una perspectiva económica. Aún sin tratarse de un
diseño científico, el trabajo consigue demostrar que los esfuerzos por reducir las tasas de criminalidad
han repercutido en logros económicos y sociales más amplio, como el aumento de la recaudación fiscal y
de la oferta de empleos.
2
Desde el enfoque de la “Seguridad Humana” el extremo opuesto al de la seguridad sería la
fragmentación social (PNUD, 1994). Partir de este planteo de la seguridad como un continuo entre la
seguridad humana absoluta y la fragmentación, resulta favorable para el estudio de las externalidades de
la seguridad (beneficios externos) y de la inseguridad (costos externos). Por ejemplo, es posible
cuantificar en qué medida la fragmentación perjudica la producción y el intercambio. En la medida en que
distintos grupos de individuos desarrollen patrones de comportamiento tales que pierdan efecto los
mecanismos de confianza recíproca en los intercambios, sería de esperar que haya mayores “costos de
transacción” a través de la economía, con la consiguiente reducción del producto y del potencial de
crecimiento. Estas relaciones han sido estudiadas en Argentina y modelizadas en lo que respecta a los
niveles de productividad de las personas (Sanguinetti & Heyman, 1995).
3
Para tener una dimensión de este mercado, baste citar que prácticamente en uno de cada dos hogares
norteamericanos hay un arma de fuego hay más de 200 millones de armas en el país (The Economist,
1995)
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fuerzas policiales, la mayor parte de la financiación proviene de los presupuestos públicos.
Pero el mercado privado de bienes y servicios también canaliza parte de los recursos de la
sociedad hacia la seguridad. Algunos bajo la forma de pagos periódicos de cuotas y primas,
otros bajo la forma del desembolso directo y voluntario de las personas cada vez que
adquieren un bien para su seguridad.
Costos directos e indirectos. La seguridad involucra costos directos de provisión (aquéllos
en los que la sociedad y el Estado incurren para generar seguridad). Pero también su
contracara, la inseguridad – es decir el delito y la violencia- involucra un conjunto de costos.
Estos costos repercuten a nivel pérdidas de: vidas humanas, de días, meses y hasta años
de trabajo, lesiones físicas y mentales, de bienes que han sido robados y deteriorados, etc...
Por ejemplo, en 1992, en los Estados Unidos de Norteamérica se denunciaron ante la
policía 14 millones de delitos. Esos delitos impusieron una grave carga económica,
calculada en un informe del PNUD (1994:34) en 425.000 millones de dólares anuales. El
mismo informe analiza la violencia sufrida por las personas en su lugar de trabajo que cobró
a dos millones de víctimas, y ocasionó un costo en tiempo de trabajo perdido y gastos
legales de más de 4.000 millones de dólares.
Un estudio que explora las relaciones entre el crimen y el desarrollo para América Latina
(Ayres,1998) identifica cuatro vías del impacto del delito sobre el crecimiento. En primer lugar, el
crimen y la violencia deterioran los stocks disponibles de capital físico. Los casos de vandalismo
asociados a diversas manifestaciones de la violencia involucran destrucción de instalaciones
públicas y privadas4.
En segundo lugar, el crimen y la violencia obstaculizan la acumulación de capital humano. Sus
consecuencias más claras se pueden medir sobre la salud y educación de un pueblo. La
violencia genera lesiones y discapacidades. Su impacto total sobre la salud se puede medir a
través del indicador de Disability-Adjusted Years of Life –Daylis- o su versión castellana: Años
de Vida Saludable –AVISA.5. En educación la violencia genera costos directos al afectar la
escolarización de los niños. En ambientes de violencia la concentración que exige el estudio se
hace más difícil, en especial para las niñas, y el rendimiento educativo decrece. Un análisis
reciente concluye que la acumulación neta de capital humano en América Latina y el Caribe se
ha visto cortada por la mitad debido al incremento del delito y la violencia durante los últimos
quince años (Londoño, 1996: 2).
En tercer lugar, el crimen y la violencia destruyen el capital social. Tal como lo define Robert
Putnam en su trabajo sobre democracia y desarrollo en Italia, el capital social se refiere a
“aspectos de la organización social, tales como la confianza, normas y redes que pueden
fortalecer los niveles de eficiencia de una sociedad facilitando las coordinación de acciones”. El
delito tiende a devastar el capital social. Las normas de confianza y reciprocidad son
reemplazadas por la “guerra de todos contra todos”. Las capacidades de los miembros de una
comunidad para asociarse con otros se ven afectadas. En muchas áreas los centros de cultura
y recreación, salones de bailes, clubes juveniles e instalaciones deportivas pierden sus
funciones bajo atmósferas delictivas.
4
Por ejemplo, un estudio del Banco Mundial en Perú evaluó en $25 mil millones las pérdidas
acumuladas por causa del terrorismo (World Bank, 1994:15). Un análisis de Colombia concluye que la
formación bruta de capital es cerca de un 38% menor hoy de la que hubiera sido si las tasas de homicidio
se hubieran mantenido en los niveles de 1970 (Rubio, 1996: 93).
5
Los AVISA suman los años de vida perdidos prematuramente (por muertes evitables) a los años de vida
con algún nivel de discapacidad. Para su medición se desarrollaron índices que ponderan los niveles de
discapacidad generados por cada tipo de lesión. Su ventaja reside en que permite detectar y comparar
los impactos que cualquier afección o enfermedad ocasionan sobre la salud de una población. Por este
motivo el informe sobre el Desarrollo mundial de 1993 del Banco Mundial “invertir en salud” recomienda
su utilización para la confección de las canastas básicas de salud en los países en desarrollo.
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En cuarto lugar, el crimen y la violencia afectan la capacidad de gobierno. Esto ocurre de varias
formas. Los recursos que deben ser asignados a combatir el crimen son substanciales y, en un
contexto de ajuste fiscal, con frecuencia crecen en detrimento de otros recursos que podrían ser
destinados al desarrollo6. Además el crimen y la violencia contribuyen de forma directa e
indirecta a la corrupción dentro de los órganos de gobierno. Por otro lado, cuando la gente
busca protección privada tiende a deteriorarse la legitimidad del gobierno. El resultado es doble:
la reducción del crecimiento y el incremento de la pobreza.
II. Impacto económico del delito en Argentina
¿Cómo afecta el delito a la economía argentina? Para responder a esta pregunta se pueden
considerar los mismos cinco puntos de la sección anterior:
El delito como actividad rentable
El gasto en políticas de represión y prevención del delito.
Las dimensiones del mercado de bienes y servicios de seguridad.
La evolución reciente del sector “seguridad”
La financiación de la seguridad en Argentina
Los costos de la inseguridad en Argentina.
El delito como actividad rentable
En tanto actividad económica el crimen parece haber adquirido un fuerte impulso
reciente en nuestro país. Argentina ha venido registrando un incremento continuado de delitos
desde 1980. Como lo ilustra el gráfico 1 en el período considerado la tasa de delitos
denunciados se ha incrementado desde el 81,0 hasta casi 220 cada 10.000 habitantes.
Gráfico 1. Argentina. Evolución de la tasa de delincuencia ( por cada 10.000 habitantes).
Período 1971-1994.
220
200
180
160
140
120
100
80
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
Fuente: INDEC. Anuario Estadístico
6
Un informe de Naciones Unidas (Pnud,1994: 53-7) se centra en la afirmación que el gasto en armas
menoscaba la seguridad humana, al consumir preciosos recursos que podrían haberse destinado al
desarrollo humano. Estima dicho gasto en 125.000 millones de dólares para los países en desarrollo.
Según el mismo informe con 12% de esos recursos se podría universalizar la atención primaria de la
salud y el agua potable, incluyendo la inmunización de todos los niños, se eliminaría la desnutrición grave
y se reduciría a la mitad la desnutrición moderada. Si se dedicara un 4% de ese gasto a educación se
podría reducir el analfabetismo adulto a la mitad y universalizar la educación primaria. Por último con 8%
de ese gasto se podría prestar un conjunto de servicios básicos de planificación de la familia a todas la
parejas dispuestas a utilizarlos y estabilizar la población mundial hacia el año 2015.
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¿Qué expresa la tasa de delincuencia?. La probabilidad que una persona común tiene de ser
víctima de un delito. En realidad no es un indicador lo suficientemente sensible de la violencia
en un país. Otros indicadores como la tasa de muertes violentas o de muertes por armas de
fuego resultan mucho más expresivas7. En otras palabras, la tasa de delincuencia no es más
que la punta del iceberg ya que sólo registra los delitos denunciados y la mayoría de los
crímenes que se comenten nunca son denunciados8.
El incremento en las tasas de delincuencia puede ser atribuido a diversos factores. En los
capítulos subsiguientes de este trabajo se revisan las distintas teorías explicativas del crimen y
sus determinantes. Esta sección se limita a un primer análisis empírico de los datos. Desde esta
óptica más restricta habría dos variables que podrían impulsar un incremento de las
criminalidad: a) un aumento de la población que delinque, es decir del numero de criminales y, b
) un aumento en la productividad de los criminales.
Desde un abordaje cuantitativo9 la única forma de explorar estas hipótesis es a través de
información del sistema penal. No obstante, esta información no resulta suficiente ya que si las
denuncias constituyen sólo una parte de los crímenes cometidos, los arrestos representan aún,
una porción menor de los mismos. Y , por último, las condenas que se llegan a concretar
configuran la porción menor de los crímenes. Dicho de otra manera, se podría postular que de
cada cien crímenes alrededor de cincuenta generan denuncias, y de estos sólo unos diez
se traducen en condenas efectivas.
Cuando se analizan las cifras de las condenas se obtiene evidencia parcial tanto en favor de la
primera como de la segunda hipótesis. Por un lado aumenta el número de arrestos de personas
sin prontuario, en especial de los jóvenes10. Por otro lado, se incrementa el número de
reincidentes. Los datos no resultan suficientes como para probar ni que hay más delincuentes ni
tampoco que los delincuentes delinquen más aunque permiten suponer que la carrera –o vida
activa- del delincuente tiende a alargarse. El crimen aparece más que antes como una
opción aceptable para los jóvenes (que ingresan o están en edad de ingresar al mercado
laboral) y qué continúa siendo una opción aceptable para aquellos que ya han delinquido
y han sido castigados.
Estos datos resultan útiles para realizar algunas consideraciones económicas. De hecho, el
costo de un determinado número de condenas involucra el valor actual del gasto en policía (que
7
Según este indicador (tasa de muertes por armas de fuego cada cien mil habitantes) nuestro país aún
se encuentra por debajo de los países (y en especial de las grandes urbes) más violentas del mundo. Sin
embargo, también ha registrado un incremento sostenido. Por ejemplo, en 1996 el área metropolitana
alcanzaba una tasa de 12,3 (Kusznir, 1997: 40) contra 13 de ciudades como México D.F y Nueva York
(The Economist, 1997: 36)
8
No se cuenta aún con estudios que midan cuantos de los crímenes cometidos derivan en una denuncia
policial en Argentina. No obstante se pueden tomar aproximaciones. Se puede plantear como hipótesis
que los niveles de denuncia son directamente proporcionales a la confianza que la población tiene en la
policía y la justicia. Por esta vía se podría estimar que en Argentina las tasas de denuncia serían menores
que en los Estados Unidos de Norteamérica donde se calculó que el 36,5% de los delitos realizados en
aquel país originaban denuncias (dato obtenido de la “National Crime Victimization Survey, realizada en
1995. Apud Navarro, 1997: 19). Aunque según declaraciones de Mariano Ciafardini (Director de Política
Criminal del Ministerio de Justicia de la Nación) al diario Clarín -21/08/96- apud Navarro, 1997) en
algunos casos los niveles de denuncia llegarían al 50%.
9
Para una investigación en profundidad de los determinantes y condicionantes del crimen resulta
imprescindible recurrir a estudios cualitativos apoyados en fuentes de primera mano tales como las
entrevistas personales. Este tipo de investigaciones resultan tan necesarias como difíciles de realizar ya
que con frecuencia ponen en riesgo la vida del propio investigador.
10
No se dispone de estadísticas confiables que prueben que ha crecido la participación de los jóvenes en
los hechos delictivos. Si se ha podido corroborar un incremento significativo de los episodios violentos
protagonizados por chicos de cada vez menor edad. Por otro lado, el aumento de la participación de los
jóvenes en la población carcelaria no evidencia necesariamente que haya más jóvenes criminales.
Alternativamente, se podría postular que cuando los jóvenes delinquen tienen mayor probabilidad de ser
encarcelados.
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hace posible que existan arrestos), el costo pasado de los procesos y el costo futuro de la pena
(por ejemplo, el gasto de mantenimiento en penitenciarías que generarían los nuevos
condenados a prisión). El beneficio social de las condenas puede tener diversas causas. La
cantidad de condenas puede ser disuasora del crimen, en el sentido que cuando el delincuente
percibe que muchos de sus semejantes comienzan a ser condenados, el costo esperado del
delito para él aumenta (Navarro, 1997: 24)
La tasa de reincidencia constituye un indicador importante para examinar la efectividad de las
políticas de represión del delito. Se trata de la proporción entre el número total de sentencias
condenatorias reincidentes y el número total de condenas. Cuando esta tasa es baja se puede
concluir que la capacidad de corrección del sistema penal es alta. Es decir mantiene una
relación inversamente proporcional con la efectividad (impacto) del sistema. En Argentina
aproximadamente uno de cada cuatro personas que han sido detenidas y condenadas
vuelve a delinquir y a ser detenida y condenada. Esto también tiene un significado
económico ya que lo deseable es que las condenas generen un máximo beneficio a un menor
costo
Otra tendencia que aporta información útil para el análisis del delito como actividad rentable es
el tiempo medio de duración de los procesos condenatorios. Los datos a nivel agregado
registran un leve aumento de la duración de los procesos entre 1980 y 1990, que se acentúa en
1991 y llega a su máximo en 1992 manteniéndose luego estable hasta 199411.
En conclusión, la situación Argentina parece demostrar que:
a) Los delincuentes inician su carrera delictiva cada vez más tempranamente. El desempleo
afecta esta situación ya que el estar desempleado implica un menor costo de oportunidad de
ingresar a la actividad delictiva, por un lado debido a que los ingresos legales en esa actividad
son reducidos y por otro, por una cuestión de disponibilidad de tiempo.
b) En los casos en que los delincuentes son arrestados la probabilidad de condena viene
cayendo año a año. Por lo cual los costos esperados de delinquir se estarían reduciendo.
c) Si el delincuente llega a ser arrestado es muy probable que sus proceso se extienda por
muchos meses.
d) Entre quienes son efectivamente condenados hay cada vez una proporción mayor que luego
reincide en el crimen. Es decir que vuelve a considerar al crimen como una actividad que
presenta una mejor relación de costo de oportunidad que el no delinquir.
Si se asume la hipótesis que considera al crimen como una actividad rentable racionalmente
escogida por los actores, se puede encontrar en Argentina un conjunto de evidencias que
ayudarían a demostrar que los niveles de rentabilidad de las actividades delictivas son sino
altos al menos atractivos. Sin embargo cabe alertar que las informaciones presentadas no
pueden ser consideradas suficientes ni conclusivas debido a que, como será analizado más
adelante, el supuesto que considera al crimen como una actividad racional es altamente
cuestionable.
El gasto en políticas de represión y prevención del delito
Los efectores de las acciones de gobierno para prevenir y reprimir el delito son los cuerpos de
seguridad: policía, gendarmería, prefectura y cárceles. La constitución federal de nuestro país
impone una división jurisdiccional de las responsabilidades, por lo cual existen organismos
nacionales y provinciales responsables de la seguridad interior. Durante 1997 los organismos
nacionales de seguridad interior tuvieron una asignación presupuestaria del orden de los $1.700
millones mientras que la suma de los gastos provinciales12 ascendía a los $2.700 millones.
Con relación a la policía en nuestro país existe un cuerpo nacional -la Policía Federal- y 23
cuerpos provinciales. Aunque la Policía Federal actúa en todo el territorio nacional es
responsable exclusivo por la seguridad en la Ciudad de Buenos Aires.
11
Mientras que la duración media de los procesos penales que derivaron en condenas de poco más de
19 meses en 1980, era de aproximadamente 23 meses en 1992 y 1994 (Navarro, 1997, página 25)
12
En este monto no se incluye el costo de los establecimientos penales provinciales.
Economía del delito y la violencia en Argentina
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El gasto nacional en seguridad interior está integrado por el gasto de la Policía Federal
Argentina, el de la Prefectura Naval, el de la Gendarmería Nacional y el del Servicio
Penitenciario Federal. A continuación se realiza un breve examen de los mismos y su variación
durante los últimos tres años del siglo XX.
En el Cuadro 1 se presenta el gasto de la Policía Federal Argentina. El mismo llegó a los 677
millones en el último año del siglo registrando un ligero incremento total del orden del 5% en el
trienio. Cuando se considera la apertura programática se verifica que la prestación de servicios
de seguridad a personas y bienes constituye el principal componente y representa el 85% del
gasto. Este es, a su vez, el programa que registró el mayor incremento durante el período
considerado (8,8%). Es notable que el gasto del programa prácticamente coincide con el gasto
en personal de la fuerza.
Cuadro 1. Argentina. Gasto de la Policía Federal Argentina. Créditos Presupuestarios
Programados. Período 1997-1999.
1997
Gasto total de la Policía Federal
644.618.719
Actividades Comunes a los Programas 62.607.454
de Policía Federal
Prog. 21: Prestación del Serv. de 532.308.509
Seguridad a Personas y Bienes
Prog: 22: Asistencia Médica Sanitaria a 29.745.338
la Policia Federal Arg.Prog:23 Atención de Pasividades
19.957.418
Prog.: 97- Contribuciones a la Secretaría
Gral de la Presidencia de la Nación
Programa 98 Transferencias a Interpol
--
1998
663.709.521
61.800.801
1999
677.455.905
69.174.725
573.178.675
579.126.350
28.683.395
28.730.830
-46.650
-187.000
--
237.000
Fuente: Leyes de Presupuestos Años 1997-1998-1999
El cuadro 2 presenta el Gasto de la Prefectura Naval Argentina que asciende aproximadamente
a los 390 millones y registra un incremento del orden del 20% durante el trienio. Su principal
programa es el número 31 “Servicio de Seguridad de la Navegación y Seguridad Judicial” al
que se le asignan la mitad de los créditos presupuestarios. Sin embargo el componente que
registró el mayor incremento durante el período considerado son las denominadas “Actividades
Comunes de Programas de Prefectura Naval Argentina”.
Cuadro 2. Argentina Gasto de la Prefectura Naval Argentina. Créditos Presupuestarios
programados. Período 1997-1999.
Gasto Total de la Prefectura Naval
Actividades Comunes de Programas de Prefectura
Naval Argentina
Prog 29: Servicio Técnico de Seguridad de la
Navegación
Prog.30: Servicio de comunicaciones y Control del
Tráfico para la Seguridad de la Navegación
Prog.31: Servicio de Seguridad de la Navegación y
Seguridad Judicial
Prog 32: Atención a Pasividades
Prog 36: Asistencia Sanitaria
Prog.37: Formación y Capacitación
1997
324.474.864
33.797.182
--
1998
371.126.922
35.071.638
1999
390.079.925
43.285.927
5.698.654
6.055.365
15.808.994
14.025.107
179.059.006 189.493.113
192.591.113
14.731.432
96.887.244 101.649.256
-5.133.113
-18.272.154
Fuente: Leyes de Presupuestos Años 1997-1998-1999
107.697.082
5.450.249
20.975.082
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El cuadro 3 presenta el gasto programado de la Gendarmería Nacional que en el último año
asciende a 535 millones y registra un leve incremento en el período del orden del 7%. A su vez,
en el cuadro 4 se presenta el gasto total del gobierno nacional agregando a los anteriores el
gasto central de la Secretaría de Seguridad Interior y el del Servicio Penitenciario Federal.
Como se puede observar el gasto de la Policía Federal es el mayor y representa alrededor del
40% del gasto nacional total. Sin embargo, el gasto de la Prefectura Naval es el que registra el
mayor crecimiento en el período considerado.
Cuadro 3. Gasto de Gendarmería Nacional. Créditos Presupuestarios programados.
Período 1997-1999.
1997
Año
1998
526.254.416
501.026.133
Prog.40: Capacidad Operacional de la Gendarmería
293.159.161 303.163.535
Nacional
Prog 41: Formación y Capacitación
31.804.957
32.989.359
Prog.42: Asistencia Sanitaria
18.044.320
22.601.522
Prog.43: Pasividades de la Gendarmería Nacional
158.017.695 167.500.000
Gasto total Gendarmería Nacional
1999
535.188.046
311.883.453
31.633.543
20.071.050
171.600.000
Fuente: Leyes de Presupuestos Años 1997-1998-1999
Cuadro 4. Argentina. Gasto del gobierno nacional en Seguridad. Créditos
Presupuestarios Programados. Período 1997-1999.
1997
1998
1999
Policía Federal
644.618.719
663.709.521 677.455.905
Prefectura Naval Argentina
324.474.864
371.126.922 390.079.925
Sec. de Seguridad Interior
14.193.611
16.979.962
16.468.503
Gendarmería Nacional
501.026.133
526.254.416
535.188.046
S. Penitenciario Federal
204.037.518
228.398.534
29.698.102
TOTAL
1.688.350.845 1.806.469.355 1.848.890.481
Fuente: Leyes de Presupuestos Años 1997-1998-1999
Evolución
105%
120%
116%
107%
113%
110%
En el Cuadro 5 el análisis se detiene sobre las policías provinciales. Como se puede observar el
gasto total de los gobiernos provinciales en Defensa y Seguridad alcanzó en 1997 los 2.729
millones de pesos y viene registrando una tendencia ascendente durante los últimos cinco años.
Los niveles del gasto provincial son proporcionales al tamaño de las provincias y de sus
economías, así Buenos Aires, con sus $1.036,66 millones representó en 1997 el 38% del gasto
provincial en seguridad, seguido de lejos por Córdoba y Santa Fé con el 10% cada una.
Economía del delito y la violencia en Argentina
Federico Tobar
Cuadro 5.Gasto Público de los gobiernos provinciales en Defensa y Seguridad. 19931997.Ejecutado en millones de pesos corrientes.
Provincia
1993
1994
1995
1996
1997
Buenos Aires
714,81
724,51
827,07
797,17
1.036,66
Catamarca
34,52
39,65
38,59
36,84
36,4
Córdoba
260,61
281,59
292,85
277,89
289,91
Corrientes
63,14
65,82
64,91
62,08
70,76
Chaco
61,33
64,61
72,92
71,36
79,3
Chubut
46,57
44,04
38,63
48,48
49,27
Entre Ríos
81,52
112,76
111,44
95,01
97,15
Formosa
32,81
40,38
36,6
48,04
48,78
Jujuy
35,51
45,01
50,43
50,35
53,15
La Pampa
29,4
28,07
30,07
33,16
31,61
La Rioja
30,23
32,21
51,72
47,76
44,49
Mendoza
104,8
100,9
95,61
96,83
101,45
Misiones
44,88
48,17
50,35
50,86
55,39
Neuquen
44,51
70,19
76,91
68,61
73,07
Río Negro
51,75
62,93
61,99
61,19
61,14
Salta
62,34
65,69
68,93
67,16
76,29
San Juan
50,18
57,35
52,64
46,97
48,95
San Luis
34,11
25,19
35,14
28,45
22,02
Santa Cruz
39,27
42,64
54,23
51,33
51,93
Santa Fe
224,5
229,19
227,91
221,21
283,34
S. del Estero
61,9
74,44
69,63
63,76
65,76
T. del Fuego
22,56
22,1
22,91
22,82
24,37
Tucumán
56,6
59,31
68,24
69,56
71,68
TOTAL
2.188
2.337
2.500
2.417
2.729
Fuente: Dirección Nacional de Programación del Gasto Social - Secretaría de Programación Económica y
Regional. Ministerio de Economía Obras y Servicios Públicos de la Nación.
En el cuadro 6 se presenta la participación porcentual del gasto provincial en defensa y
seguridad dentro del gasto público total de cada provincia. El mismo permite detectar el nivel de
prioridad que las políticas de represión y prevención del delito adquieren dentro de la agenda de
políticas públicas. A la luz de estos datos el ranking se altera. Es interesante notar que el peso
del gasto en seguridad en las provincias mayores no resulta significativamente superior
al de las de menor tamaño. De hecho en los dos últimos años considerados la Rioja asignó a
seguridad una proporción mayor de sus recursos que Buenos Aires. El gasto en seguridad en
Santa Fé y Córdoba mantuvo una alta participación en el total durante el lustro considerado. Sin
embargo, entre 1994 y 1996 Santiago del Estero fue la provincia argentina que, según este
indicador, otorgó mayor prioridad a las acciones de seguridad interna.
A lo largo de la serie considerada se tiende a reducir la dispersión de la variable participación
del gasto en seguridad dentro del total. Esto significa que la brecha entre las provincias que
asignan una mayor proporción de sus recursos a seguridad y las que asignan una proporción
menor tiende a disminuirse. A partir de los datos presentados se podría formular como hipótesis
que el nivel de prioridad de las acciones de seguridad dentro de las agendas de políticas
públicas provinciales tiende a incrementarse y homogeneizarse.
Economía del delito y la violencia en Argentina
Federico Tobar
La mencionada tendencia resulta más evidente cuando en lugar de analizar el nivel medio del
gasto - que pasa del 8,3% al 8,7% en el período- se considera el de las provincias que
asignaban la menor proporción de sus recursos en 1993. Neuquén pasa de 5,1% al 7,5%,
Formosa del 5,1% al 6%, Río Negro del 5,4% al 8,7% y Jujuy del 5,6% al 9,9%. A su vez, sólo
Corrientes y Santa Cruz registran una clara tendencia decreciente, mientras que en San Juan
se detectan fuertes oscilaciones en la participación del gasto en seguridad sobre el total.
Cuadro 6. Participación del Gasto en Defensa y Seguridad en el Gasto Público. Total de
los gobiernos provinciales.1993-1997. En porcentajes
Provincia
1993
1994
1995
1996
1997
Buenos Aires
9,9%
8,8%
10,1%
8,7%
9,9%
Catamarca
7,5%
8,3%
9,6%
8,4%
7,6%
Córdoba
9,3%
9,1%
9,9%
11,2%
10,2%
Corrientes
8,6%
8,1%
8,1%
7,7%
7,8%
Chaco
7,4%
7,4%
7,5%
7,2%
7,2%
Chubut
8,3%
6,7%
6,2%
7,6%
7,1%
Entre Ríos
7,4%
9,5%
8,3%
7,7%
7,0%
Formosa
5,1%
5,4%
4,9%
7,0%
6,0%
Jujuy
5,6%
6,5%
6,9%
7,9%
9,9%
La Pampa
6,4%
5,8%
5,9%
6,7%
6,3%
La Rioja
6,1%
6,0%
8,3%
10,1%
10,3%
Mendoza
8,0%
7,2%
6,3%
6,4%
8,4%
Misiones
6,2%
6,4%
6,1%
5,6%
5,7%
Neuquen
5,1%
7,3%
6,7%
7,2%
7,5%
Río Negro
5,4%
6,9%
6,9%
7,9%
8,7%
Salta
7,3%
6,9%
7,0%
8,7%
8,7%
San Juan
7,0%
6,4%
6,0%
8,0%
7,2%
San Luis
8,5%
5,1%
7,2%
6,6%
5,9%
Santa Cruz
8,6%
7,8%
9,0%
7,4%
7,5%
Santa Fe
10,1%
9,6%
9,1%
8,9%
10,7%
S. del Estero
8,9%
10,6%
11,6%
11,4%
10,2%
T. del Fuego
8,8%
6,6%
6,4%
7,3%
6,6%
Tucumán
6,4%
5,9%
6,1%
6,7%
7,7%
TOTAL
8,3%
8,0%
8,4%
8,3%
8,7%
Fuente: Dirección Nacional de Programación del Gasto Social - Secretaría de Programación Económica y
Regional. Ministerio de Economía Obras y Servicios Públicos de la Nación.
El cuadro 7 expresa la evolución del gasto provincial a través de un índice que considera a 1993
como base = 100. El mismo permite observar que el incremento del gasto total provincial fue del
orden del 24,7%. 1996 se presenta como un año atípico dentro de la serie ya que el ritmo de
expansión parece detenerse e incluso retroceder. Esto se hace especialmente evidente en
algunas provincias como Corrientes, La Rioja, Neuquén, San Juan, San Luis y Santa Fé. Por
otro lado las provincias que más incrementaron sus niveles de gasto en seguridad en el período
considerado fueron Neuquén (64,2%), Jujuy (49,7%), y Formosa (48,7%). Mientras que las
provincias de Cuyo lo redujeron sensiblemente. Este último dato resulta llamativo si se
Economía del delito y la violencia en Argentina
Federico Tobar
considera que hasta 1993 las tres provincias de esta región (San Juan, San Luis y Mendoza)
eran las que presentaban mayores tasas de criminalidad13.
Cuadro 7.Evolución del Gasto en Defensa y Seguridad de los gobiernos
provinciales.1993-1997. En índice 1993: 100
Buenos Aires
Catamarca
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquen
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
S.del Estero
T.del Fuego
Tucumán
TOTAL
1993
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
1994
101,4
114,9
108,1
104,2
105,3
94,6
138,3
123,1
126,8
95,5
106,5
96,3
107,3
157,7
121,6
105,4
114,3
73,8
108,6
102,1
120,3
98,0
104,8
106,8
1995
115,7
111,8
112,4
102,8
118,9
83,0
136,7
111,6
142,0
102,3
171,1
91,2
112,2
172,8
119,8
110,6
104,9
103,0
138,1
101,5
112,5
101,6
120,6
114,3
1996
111,5
106,7
106,6
98,3
116,4
104,1
116,5
146,4
141,8
112,8
158,0
92,4
113,3
154,1
118,2
107,7
93,6
83,4
130,7
98,5
103,0
101,2
122,9
110,5
1997
145,0
105,4
111,2
112,1
129,3
105,8
119,2
148,7
149,7
107,5
147,2
96,8
123,4
164,2
118,1
122,4
97,5
64,6
132,2
126,2
106,2
108,0
126,6
124,7
Fuente: Dirección Nacional de Programación del Gasto Social - Secretaría de Programación Económica y
Regional. Ministerio de Economía Obras y Servicios Públicos de la Nación.
Para tener una idea de la relación entre el gasto en seguridad y el tamaño de la población se
elaboró el cuadro 8 en el cual se observa para los años de 1996 y 1997 el gasto per cápita de
las policías provinciales. Desde esta perspectiva los órdenes se invierten y se verifica que las
provincias de menor población resultan las de mayor asignación (Santa Cruz y Tierra del
Fuego). Se puede argumentar que existe cierta economía de escala en la provisión de
seguridad y que las provincias mayores consiguen alcanzarla con mayor facilidad. Sin
embargo, los gasto menores per cápita corresponden a provincias como Tucumán y Misiones
que no figuran entre las mayores.
13
No se dispone de datos más actualizados con respecto a la tasa de criminalidad por provincia. Sin
embargo, como ha sido analizado por Navarro (1997:20-21), en 1993 la región de Cuyo registraba una
tasa de 231,04 delitos por 10.000 habitantes. La misma resultaba muy superior a la de la región
metropolitana (126,70), Pampeana (148,96), Noreste (149,51), Noroeste (227,24) y Patagonia (203,09).
Según constata el mismo estudio el aumento sostenido de la tasa de criminalidad no ha alterado su
distribución geográfica entre las provincias. Por lo cual aunque es de esperarse que las tasas provinciales
se hayan incrementado puede que se hayan también mantenido en las mismas proporciones.
Economía del delito y la violencia en Argentina
Federico Tobar
Probablemente otro determinante de los niveles de gasto en seguridad sea nivel de
urbanización de la provincia. Las que menos gastan son generalmente las que tiene mayor
porcentaje de población rural. El alto peso de los niveles de urbanización en la explicación del
fenómeno del crimen ha sido asumido y destacado en diversos estudios internacionales y es
una de las variables consideradas en la caracterización de las nuevas expresiones de la
violencia (United Nations, 1992). Sin embargo, es importante destacar que la relación población
urbana sobre población total no ha sido considerada como variable explicativa en la mayoría de
los trabajos empíricos que buscan explicar la violencia y el delito en la Argentina durante los
últimos años14.
Cuadro 8. Gasto Público de los gobiernos provinciales en Defensa y Seguridad. 19961997. Per capita, en pesos corrientes
1996
1997
Buenos Aires
58,9
75,6
Catamarca
124,9
121,1
Córdoba
93,8
96,8
Corrientes
71,3
80,1
Chaco
78,6
86,3
Chubut
118,6
117,7
Entre Rios
88,1
89,4
Formosa
104,8
103,9
Jujuy
89,2
92,5
La Pampa
115,5
108,3
La Rioja
188,1
170,9
Mendoza
63,3
65,5
Misiones
56,1
59,7
Neuquen
142,4
145,9
Rio Negro
107,1
104,9
Salta
68,6
76,2
San Juan
83,9
86,7
San Luis
86,2
65,1
Santa Cruz
275,7
271,5
Santa Fe
74,3
94,2
S.del Estero
90,4
92,5
T.del Fuego
240,3
244,0
Tucumán
56,5
57,5
TOTAL
75,1
83,6
Fuente: Elaboración propia en base a cuadros anteriores
Obs.: No se ha incluido ni la población de la Ciudad de Buenos Aires ni el gasto de la Policía Federal
El gasto promedio per cápita en seguridad de la provincias fue de $83,6 anual en 1997, si se
considera el total del gasto nacional en seguridad interior y se lo divide sobre el total de la
14
Entre los estudios publicados que desarrollan análisis econométricos y buscan modelos explicativos
del delito en Argentina durante los noventa se pueden destacar: Navarro, 1997; Kusznir, 1997; Kessler y
Molinari, 1997, Pompei, 1999, etc..)
Economía del delito y la violencia en Argentina
Federico Tobar
población nacional se arriba a un gasto per capita promedio del orden de los $47,9. Por lo cual
se podría concluir que el gasto público en seguridad en Argentina alcanzó a $131,5 per
cápita en 1997.
Para completar el análisis referido al gasto en relación con la población se incorporó del gráfico
2 en el cual se ilustra la dispersión de la variable dependiente gasto per cápita en seguridad con
relación a la variable independiente gasto provincial total per cápita. El objetivo de este gráfico
es detectar cuales provincias estarían gastando en seguridad por encima de sus posibilidades y
cuales por debajo. El supuesto básico es que las provincias podrán asignar recursos a
seguridad en proporción al total de recursos públicos disponibles. De modo que se puede
identificar el nivel medio de gasto en seguridad correspondiente a cada nivel de gasto total. Las
provincias que se alejan mucho de esa línea de tendencia configuran los casos atípicos.
Si se asume que la línea diagonal representa un nivel adecuado, o al menos proporcional, de
gasto en seguridad de acuerdo con el tamaño del presupuesto provincial, entonces los casos
más atípicos sería los de Misiones (que gasta por debajo de sus posibilidades) y La Rioja (que
gasta por encima de las mismas). El conjunto de las provincias se ubica de forma muy
concentrada, por eso fueron destacadas en el gráfico las provincias de mayor gasto en
seguridad (Tierra del Fuego y Santa Cruz) que se ubica en la posición extrema superior del
mismo.
Gasto en seguridad per capita
Gráfico 2. Gasto en seguridad per cápita en función del gasto provincial total per cápita
3 0 0 ,0
S . C ru z
T.F u e g o
2 5 0 ,0
2 0 0 ,0
L a R io ja
1 5 0 ,0
1 0 0 ,0
Misiones
5 0 ,0
M is io n e
0 ,0
-
1 .0 0 0
2 .0 0 0
3 .0 0 0
4 .0 0 0
G a s t o p r o v in c ia l p e r c a p it a
Fuente: elaboración propia en base a cuadros anteriores
El mercado de bienes y servicios de seguridad en Argentina
Aún cuando en su mayor proporción la provisión de seguridad continúa siendo una tarea
pública, durante los últimos años ha emergido en nuestro país un pujante mercado de bienes y
servicios de seguridad. Este mercado está integrado por:
Bienes de seguridad. Compuestos fundamentalmente por armas, alarmas, puertas
blindadas y cerraduras de alta seguridad, rejas, y en menor medida otros artefactos
personales y perros guardianes.
Economía del delito y la violencia en Argentina
Federico Tobar
Servicios de seguridad. Que incluye los servicios de vigilancia y los seguros.
Bienes de seguridad
Existen diversos bienes de seguridad que van desde las más sofisticadas tecnologías hasta los
recursos más tradicionales. Es muy difícil relevarlos y costearlos a todos. Sin embargo, se
pueden identificar tendencias en el mercado y arribar a estimaciones sobre los niveles de giro.
En primer lugar se encuentran las armas de fuego de uso personal. En Argentina para adquirir
legalmente un arma de fuego la misma debe ser autorizada por el Registro Nacional de Armas RENAR-. Esta institución ha otorgado 1.800.000 permisos hasta la fecha. Durante el último
lustro el RENAR otorgó un promedio de 120.000 nuevas licencias anuales. El arma más
vendida es el revolver calibre 38 cuyo valor medio en el mercado es de $200 (oscila entre los
$100 y los $300). Sin embargo, se estima que en Capital Federal y el Gran Buenos Aires hay
cerca de 1.000.000 de armas ilegales y este número podría ascender al millón y medio si se
considera todo el país. En conclusión, el stock de armas de fuego en poder de civiles en el país
supera los 3.000.000 de unidades y se incrementa a razón de doscientas mil unidades anuales
(considerando armas autorizadas e ilegales) lo cual representa un gasto anual del orden de los
$40.000.000.
En segundo lugar se encuentran los dispositivos de seguridad. El incremento de las tasas de
criminalidad indujo a las familias a adquirir diversos mecanismos de seguridad tales como
reemplazar vidrios comunes por otros ”templados” o “laminados” que son más resistentes y
cuestan $120 por metro cuadrado. También se ha incrementado la instalación de puertas
blindadas con costillas de acero cuyo valor medio en el mercado ronda los $2.500, o cerraduras
con llave que no pueden duplicarse. En los edificios de departamento los gastos de seguridad
constituyen gastos comunes y repercuten directamente sobre las expensas llegando a alcanzar
el 40% de las mismas15. En las casas se transforman en gastos individuales y con mayor
frecuencia estos gastos son complementados con la instalación de sistemas de alarmas. Una
casa de dos pisos con tres habitaciones, living, cocina y garage, debe invertir alrededor
de$1.500 para instalar un sistema de alarmas. Cuando los propietarios se suscriben a un
servicio de monitoreo deben pagar además una cuota mensual de $50.
En síntesis, el de los dispositivos de seguridad es un mercado variado y de alto ritmo innovativo.
Estas características hacen que resulte difícil relevar sus niveles de facturación totales. Sin
embargo, se detecta que registran una dinámica expansiva y se puede asumir, al menos como
hipótesis para estimar el gasto total, que su facturación es al menos simétrica a la del mercado
de las armas de fuego.
Servicios de seguridad
Entre los servicios de vigilancia se pueden distinguir los de vigilancia humana y los de vigilancia
electrónica. Los servicios de vigilancia humana en Argentina constan de 1.270 empresas con un
total de 85.000 trabajadores. Ambos cuentan con sus correspondientes entidades
representativas. Por un lado los vigiladores o trabajadores de la seguridad privada, nucleados
en el gremio Unión Personal de Seguridad. Según esta entidad16 los salarios percibidos rondan
lo $500 por ocho horas de trabajo.
Por otro lado, las empresas están agrupadas en la Cámara Argentina de Empresas de
Seguridad -CAESI- según la cual el mercado de la vigilancia privada facturó 900 millones de
15
Información provista por Ricardo Perez Centeno, presidente de la Cámara Argentina de de la
Propiedad Horizontal y Actividades Inmobiliarias al diario Clarín y publicada en el informe especial
”inseguridad” el domingo 25 de abril de 1999.
16
Información provista por Angel García , secretario general del gremio al diario Clarín y publicada en el
informe especial ”inseguridad” el domingo 25 de abril de 1999.
Economía del delito y la violencia en Argentina
Federico Tobar
pesos durante 199817. En 1994 la cifra rondaba los 700 millones. Es decir, que en estos años
aumentó casi en un 30%.
Por servicios de vigilancia electrónica se entienden aquellos que instalan y monitorean sistemas
de alarmas, sensores y circuitos de televisión cerrados. Los mismos están agrupados en la
Cámara de Empresas de Monitoreo de Alarmas (CEMARA) que comenzó a funcionar en 1994 y
registró18 en 1998 una facturación anual del orden de los 100 millones de pesos.
En síntesis, los servicios de seguridad en Argentina registran un nivel de facturación del orden
de los $1.000. millones de pesos el 90% de los cuales corresponde a servicios personales y se
suministra fundamentalmente a barrios y edificios de consorcio.
Por último, el mercado de la seguridad incluye a los seguros contra robo e incendios. Aunque
las empresas y edificios de propiedad horizontal comenzaron a incorporar tales seguros de
forma temprana, la categoría “seguro del hogar” es relativamente incipiente en nuestro país.
Durante la década del ochenta no solo se multiplicó la oferta de estos seguros cuyo costo
promedio se estima por metro cuadrado y valor total asegurado19 sino también la demanda.
Según registros de la Superintendencia del Seguro de la Nación los seguros contra robo e
incendio facturaron en 1998 un total de $232 millones de pesos.
En conclusión, como lo expresa el cuadro 9, el mercado de bienes y servicios de seguridad en
Argentina registró en 1998 un giro anual del orden de los mil trescientos millones. Cuando se
distingue entre bienes y servicios de seguridad se comprueba que los segundos registran un
alto predominio sobre los primeros constituyendo casi el 94% del total del mercado. En esta
suma se han considerado sólo bienes y servicios directa y exclusivamente relacionados con la
seguridad, se podrían incorporar también otro tipo de servicios que cumplen con otro objetivo
primordial pero en cuyo consumo influye el factor seguridad, tales como servicios de remises y
radio taxis.
Cuadro 9. Volumen total de facturación del mercado de bienes y servicios de seguridad
en Argentina. 1998.
Componente
Bienes de seguridad
Armas
Otros dispositivos de seguridad
Servicios de seguridad
Servicios de vigilancia
Servicios de vigilancia humana
Servicios de vigilancia electrónica
Seguros contra robo e incendios
TOTAL
$ Millones
80
40
40
1.232
1.000
900
100
232
1.312
%
6,1%
3,0%
3,0%
93,9%
76,2%
68,6%
7,6%
17,7%
100,0%
Fuente: Elaboración propia en base a información suministrada por: CEMARA, UPS, CAESI, RENAR.
En otras palabras, el mercado de bienes y servicios de seguridad en Argentina moviliza cada
año un promedio de $37,25 por habitante. Si a estos valores se agregan los $131,5 del gasto
público se puede calcular que el gasto total en seguridad de los argentinos ronda los
$168,75 anuales.
17
Información provista por Carlos Olivera, presidente de CAESI al diario Clarín y publicada en el informe
especial ”inseguridad” el domingo 25 de abril de 1999.
18
Clarín .”informe especial: inseguridad” . Domingo 25 de abril de 1999.páginas 36-37.
19
Por ejemplo, por un departamento de 50m2 un seguro total por $70.000 tiene un costo que oscila entre
los $15 y $30 mensuales.
Economía del delito y la violencia en Argentina
Federico Tobar
Evolución reciente del sector
En el presupuesto Nacional ( Policía Federal, Gendarmería, Prefectura y Servicio Penitenciario)
se asignó en 1999 un total de 1.848 millones de pesos registrando un incremento del orden del
10% en los últimos tres años.
Las provincias, como ha sido analizado, pasaron de 2.188 millones de pesos en 1993 a 2.729
en 1997 registrando un incremento del orden del 24,5%
Como se registra en el cuadro 10 las armas registradas por el RENAR pasaron de 1.100.000 en
1994 a 1.800.000 en 1999 lo cual implica un crecimiento anual del orden del 33%.
Cuadro 10. Evolución del total de armas registradas en Argentina. En millones de armas.
Año
Registros
Variación
1994
1,100
1997
1,658
151%
1999
1,800
109%
Incremento total
164%
variación anual
33%
Fuente: RENAR
Las empresas de seguridad privada incrementaron su nivel de giro del orden de los 700
millones en 1994 a los 900 millones en 1998 registrando un crecimiento del orden del 30%.
Los recursos humanos empleados por las empresas privadas crecieron en número, de 30.000
en 1988 a 70.000 en 1996 y 75.000 en 1999. Esto significa una expansión acumulada del orden
del 283% o un incremento anual del 26%.
Cuadro 11. Evolución del personal de empresas de vigilancia
Año
1988
1998
1999
Incremento total
Variación anual
Personas
30,000
70,000
85,000
Variación
233%
122%
283%
26%
Fuente: Unión del Personal de seguridad
Las empresas de seguridad electrónica facturaron 40 millones en 1996 y 100 millones en 1998,
registrando un incremento total del orden del 60% ó una variación anual del 30%.
Cuadro 12.Expansión anual del sector seguridad
Componente
Gasto Federal (policía, Gendarmería, Prefectura y Servicio
Penitenciario Nacional)
Gasto de las Policías Provinciales
Registro de armas
Facturación de las empresas de vigilancia humana
Personal empleado en empresas de vigilancia
Facturación de las empresas de vigilancia humana
Facturación de los seguros contra robo e incendio
Variación anual
3,33%
Fuente: elaboración propia en base a cuadros anteriores
24,5%
33%
30%
26%
30%
14%
Economía del delito y la violencia en Argentina
Federico Tobar
En conclusión, si se considera la evolución reciente del sector se verifica que el mercado
privado de bienes y servicios de seguridad tiende a avanzar mucho más rápido que el
gasto público aún cuando dista mucho de alcanzar los volúmenes de aquél. Dentro del gasto
público resulta claro que el incremento más significativo corresponde a los esfuerzos
provinciales.
Además de estos cambios cuantitativos se registran cambios cualitativos. Por ejemplo,
disminuyó la demanda de personal de vigilancia en industrias que mientras se incrementó en
edificios, garitas y barrios privados.
Financiación de la seguridad en Argentina
La mayor parte de la seguridad en Argentina continúa siendo provista desde el Estado
(nacional y provinciales) y de forma proporcional, lo mismo ocurre con el gasto. El 77% del
gasto en seguridad en nuestro país proviene de recursos presupuestarios (gráfico 3), en su
mayoría integrados por impuestos. De estos el 36% corresponde a la Nación y el 64% restante
el gasto de las policías provinciales. El segundo lugar está ocupado por los gastos prepagados
que corresponden a primas de seguros contra robo e incendio y a cuotas de servicios privados
de seguridad. Estos suman un 22% del gasto total del sector en el país. Finalmente y con un
escaso 1% del gasto total anual figura la adquisición de bienes de seguridad (armas y
dispositivos) por la vía del desembolso directo y voluntario de las personas.
Gráfico 3. Composición de la financiación de la seguridad en Argentina. 1998
D esem bolso
d irecto 1%
C uotas y
prim as
22%
Im puestos
77%
Fuente: elaboración propia en base a cuadros anteriores
Costos de la inseguridad en Argentina
Deterioro de los stocks de capital físico. Los delitos que registran la tasa más alta en
Argentina son los que se perpetran contra la propiedad. Si se consideran datos de 1994
representaban el 63% del total, si se retrocede al 90 o al 85 ascendía al 73%.
Los daños a la propiedad generan un alto impacto económico negativo. Por un lado, la propia
pérdida de la capacidad instalada, recursos tecnológicos e infraestructura en general involucra
un costo de reposición. En la Reunión Cumbre Mundial Sobre Desarrollo Urbano realizada en
Estambul en 1996 se estimó este costo en el orden del 0,1 al 0,5% del Producto Bruto Mundial
(Banes, et. al, 1996:27). Sin embargo, para el caso específico de América Latina este costo
sería mayor. Estudios del Banco Mundial estimaron ese costo en un promedio de $116 per
cápita (World Bank, 1996). Aún aceptando que se trata de un procedimiento precario de
Economía del delito y la violencia en Argentina
Federico Tobar
estimación. Si se realizara una proyección lineal de ese monto sobre el total de la población
argentina el costo acumulado de la reposición del total de capital físico robado o deteriorado
por violencia y vandalismo en nuestro país ascendería a los $4.200 millones y representaría un
flujo anual de recursos del orden de los $317 millones20. En términos comparativos este costo
no resultaría tan alto si se consideran los daños que el terrorismo y la guerrilla causaron
décadas pasadas, o aún en la década actual en otros países como Perú, país en el cual los
daños han sido estimados en el orden de los 25 mil millones de dólares (World Bank, 1994).
Por otro lado, los altos niveles de criminalidad perjudican la inversión privada en infraestructura
y capital físico. Las empresas no se establecen en lugares, regiones o países inseguros. Esto
significa pérdidas de nivel de empleos y de ingresos fiscales para las ciudades. En los Estados
Unidos de Norteamérica se utiliza el término Brown field (áreas marrones) para referirse a los
inmuebles industriales o empresariales abandonados o inutilizados. La expansión de los
brownfields está directamente relacionada con el incremento en las tasas de criminalidad. Así lo
demuestra un relevamiento sobre 33 ciudades encargado por la Conferencia de Intendentes21 el
cual estimó que hay 500.000 espacios de ese tipo a lo largo del país que representan una
pérdida de ingresos fiscales para los municipios del orden de los $200 millones (The Economist,
1998). Tal vez donde se registra el mayor impacto del crimen sobre las inversiones y por
consiguiente sobre las pérdidas de recaudación fiscal y de generación de empleos, es en el
sector turismo.
Deterioro de los stocks de capital humano. El impacto de la violencia y el crimen sobre el
capital humano se manifiesta a nivel de la educación y la salud. No se cuenta aún con suficiente
evidencia como para estimar las repercusiones que el crimen ha tenido sobre los niveles
educativos en Argentina. Sin embargo, se han realizado avances recientes en los intentos de
medición del costo económico de la violencia sobre la salud.
Las mayores dificultades consisten en que se suelen utilizar conceptos disímiles de violencia y
en la discriminación de costos directos e indirectos. El sector salud es un cuello de botella
donde confluyen las consecuencias de los hechos violentos, con una fuerte demanda en los
servicios de urgencias, terapias intensivas y de atención especializada como traumatología,
neurocirugía, quemados, salud mental y rehabilitación. Ello determina un importante impacto
económico y organizacional en los sistemas de salud. Se suele considerar como causas
violentas a las “externas”, generalmente accidentes, heridas y lesiones. Aunque el peso de las
asociadas al crimen es alto, a nivel mundial tienen mayor peso las guerras y accidentes de
tránsito (Murray & Lopez, 1998). Estos últimos no siempre involucran actos delictivos.
En los estudios se consideran como costos directos los gastos médicos, los daños materiales,
los gastos administrativos (seguro, tribunales, policía y otros). Entre los costos indirectos se
valora la producción perdida tomando para ello el nivel de ingreso, el empleo y un coeficiente de
actualización (Spinelli, 1998).
A su vez el costo se puede calcular sobre diferentes resultados de salud. Los procedimientos
más limitados miden directamente el costo de las muertes ocasionadas por la violencia. Un
segundo paso incluiría además las lesiones no mortales. La metodología más sofisticada es la
que se concentra en los Años de Vida Ajustados por Discapacidad (AVAD), o Años de Vida
Saludable (AVISA) –más conocidos por sus denominaciones en inglés Qualys o Daylis-. La
principal ventaja de estos últimos radican en que establecen una medida del impacto de las
acciones de salud y a partir de ellos es posible llegar a evaluaciones de costo – efectividad para
determinar la conveniencia de invertir en un determinado tipo de acciones sobre otro en un
determinado grupo de riesgo sobre otro.
20
Estos valores deben se tomados a título ilustrativo y representan groseras aproximaciones puesto que
un cálculo más exacto requeriría de dispositivos metodológicos y del relevamiento de datos que escapan
a los límites y posibilidades del presente trabajo.
21
La ”Mayors League” es una entidad que nuclea a los intendentes de las 1.050 ciudades
norteamericanas que cuentan con un población superior a los 300.000 habitantes.
Economía del delito y la violencia en Argentina
Federico Tobar
Los resultados obtenidos por los estudios son discordantes. Por un lado, un relevamiento del
primer tipo –es decir que se centra sólo en el costo directo de las muertes violentas- para la
región de las América calculó su impacto económico en $10 mil millones anuales, lo cual
representaría alrededor del 20% del gasto total nacional en salud de los países (Guerra de
Macedo, 1994. Apud: Spinelli, 1998).
Otro estudio, del segundo tipo, realizado en base a análisis de casos en ciudades de Brasil,
México y Perú estimó este costo de un 4 a un 7% del gasto nacional en salud. Para el cálculo
se consideró la atención de sólo el 50% de los casos fatales y el total de los casos severos y
leves, tanto del susbsector público como privado. A pesar de tratarse de una muestra sesgada a
países de altos niveles de violencia y criminalidad y de considerar no sólo las muertes sino
también las lesiones, el valor final estimado del costo de la violencia en términos de salud
variaba de $3.600 a $5.600 millones.
Por último, un estudio del tercer tipo que incluye tanto la medición del impacto de las muertes
prematuras como de las discapacidades generadas arribó a una estimación del orden de los
$11.400 millones (Suarez, 1994 Apud: Spinelli, 1998).Sin bien los valores varían mucho de país
a país, se estimó un promedio de $20 a $25 por la atención de cada caso leve, entre $500 y
$700 por cada caso severo y entre $500 y $2.000 por cada caso fatal.
Una revisión detallada de las evaluaciones económicas del costo de la violencia y el crimen en
términos de servicios de salud ha concluido que en la región se dedica entre el 8% y el 10% del
presupuesto total hospitalario (Spinelli, 1998). En Argentina el gasto hospitalario público22
asciende a $3.145 mientras el de clínicas y sanatorios privados asciende a $2138,5. Por lo cual
se puede concluir que los argentinos destinamos anualmente alrededor de $425 millones a la
atención médica de las víctimas del crimen y la violencia.
Deterioro de los stocks de capital social. En un estudio reciente Juan Luis Londoño (1998)
midió el capital social en comunidades colombianas a través de una encuesta centrada en diez
cuestiones relacionadas con la fortaleza de las familias, los niveles de seguridad familiar, los
niveles percibidos de seguridad en el vecindario, la amistad y la extensión de las organizaciones
comunitarias. Basándose en este examen del caso colombiano verificó que hay una fuerte
correlación negativa entre los niveles de capital social y la tasa de crímenes reportados. El
autor concluyó que la violencia en Colombia es mayor en la provincias con menores niveles de
cohesión social entre sus habitantes.
El hallazgo es importante para ser considerado en la formulación de políticas de prevención del
crimen así como en la búsqueda de modelos explicativos del mismo, aunque sus
consecuencias económicas resultan aún difusas y difíciles de medir.
Se puede postular que para el caso argentino la situación es similar. Aunque no se han
realizado aún en nuestro país estudios centrados en instrumentos estructurados como la
encuesta de Londoño, las entrevistas en profundidad que se han realizado para este estudio (a
las cuales nos referiremos más adelante) permiten ratificar la tendencia.
Además, así como en otras localidades de la región, se puede postular en nuestro país que el
crimen es un problema que aqueja predominantemente a los pobres. Los sectores de menores
recursos son las mayores víctimas del crimen y la violencia. Desde una perspectiva económica
centrada en el volumen de los bienes robados se podría concluir lo contrario ya que una sola
estafa millonaria como el escándalo del caso IBM - Banco Nación equivale a millones de robos
menores y hurtos. Sin embargo, los términos se invierten cuando se considera la proporción de
personas que han sido víctimas de crímenes por quintil de ingresos.
22
Un estudio reciente del gasto en salud en Argentina (González García &Tobar, 1997) calcula el gasto
público en salud en el orden de los $3.700 millones de los cuales el 85% correspondería a la atención
hospitalaria. El mismo estudio estima en $7.055 millones el gasto de obras sociales y en $1.659 millones
el gasto de las empresas de medicina prepaga. En ambos casos el 25% del gasto sería destinado a la
internación hospitalaria.
Economía del delito y la violencia en Argentina
Federico Tobar
ANEXO
Cuadro I.Total del Gasto Público de los gobiernos provinciales 1993-1997.
Ejecutado en millones de pesos corrientes.
1993
1994
1995
1996
1997
Buenos Aires
Catamarca
Córdoba
7209,72
8265,74
8163,22
9192,73
10523,13
462,28
479,37
403,00
440,79
479,22
2815,21
3087,46
2967,91
2482,23
2832,19
Corrientes
730,46
817,26
802,94
806,11
909,59
Chaco
824,64
868,71
968,64
986,65
1102,63
Chubut
560,93
654,77
625,82
638,04
694,54
1098,59
1188,39
1338,19
1237,52
1384,51
645,03
752,23
750,59
687,04
814,2
Jujuy
638,14
687,83
730,75
639,35
538,01
La Pampa
460,79
485,33
506,99
496,45
501,69
La Rioja
497,68
539,02
622,56
472
430,74
Mendoza
1303,66
1395,65
1512,94
1514,62
1205,84
Misiones
728,38
757,43
828,11
907,42
972,22
Neuquen
875,49
960,95
1144,2
950,22
980,74
Rio Negro
953,79
913,23
896,59
775,79
704,27
Salta
857,75
950
989,73
773,66
876
San Juan
720,1
899,18
872,69
584,04
677,63
San Luis
403,48
494,86
488,07
428,04
373,41
Santa Cruz
457,77
544,59
602,51
697,41
693,17
2216,73
2380,53
2499,18
2491,68
2646,73
S.del Estero
692,3
699,71
600,71
561,53
647,35
T.del Fuego
257,09
335,32
357,54
312,71
369,35
Tucuman
881,58
1010,75
1127,05
1037,91
926,43
TOTAL
26.292
29.168
29.800
29.114
31.284
Entre Rios
Formosa
Santa Fe
Fuente: Dirección Nacional de Programación del Gasto Social . Secretaría de Programación Económica y Regional.
Economía del delito y la violencia en Argentina
Federico Tobar
Cuadro II. Argentina. Población total según provincias
1996
Capital Federal
Buenos Aires
1997
3.032.875
3.036.891
13.544.764
13.711.746
294.895
300.636
2.962.371
2.994.848
Corrientes
870.657
883.567
Chaco
907.389
918.711
Chubut
408.804
418.579
1.078.274
1.087.274
Formosa
458.282
469.573
Jujuy
564.739
574.468
La Pampa
287.175
291.979
La Rioja
253.898
260.321
Mendoza
1.528.895
1.548.729
Misiones
906.092
928.076
Neuquen
481.818
500.886
Rio Negro
571.366
583.079
Salta
979.393
1.000.983
San Juan
560.139
564.898
San Luis
330.026
338.269
Santa Cruz
186.210
191.292
2.979.021
3.008.956
705.460
710.718
Catamarca
Córdoba
Entre Rios
Santa Fe
S.del Estero
T.del Fuego
Tucuman
TOTAL
94.968
99.862
1.232.100
1.247.551
35.219.611
35.671.892
Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censos. CELADE Nº 7/96.
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