Download ¿Por qué legislar el combate al lavado de dinero?

El gobierno mexicano ha incrementado los recursos financieros y
legales para combatir el narcotráfico; sin embargo, las acciones
legales contra el lavado de dinero habían estado relegadas. Esta
actividad es la que permite a los cárteles delictivos —no sólo a
aquellos vinculados al tráfico de drogas— disfrutar de sus ganancias y continuar operando, por lo que hacerle frente es imprescindible para el éxito de las estrategias en esta materia.
La primera parte de este libro integra tres artículos: el primero
resume —entre otras— las acciones legislativas que se han
desarrollado a partir de que el titular del Ejecutivo envió al
Congreso de la Unión la iniciativa de Ley Federal para la
Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de
Procedencia Ilícita y de Financiamiento al Terrorismo (2011); el
segundo ofrece una radiografía detallada de los montos y formas
bajo las cuales se mueve el dinero ilícito de las organizaciones
criminales entre Estados Unidos y México; y el tercero centra su
interés en la relación intrínseca que existe entre la corrupción y
lavado de dinero, así como en una propuesta de mecanismos
institucionales que ayudan a fortalecer y consolidar su combate.
La segunda parte ofrece un acercamiento a las visiones sobre
la importancia de legislar el combate al lavado de dinero por parte
de organismos naciones e internacionales, tales como la Oficina
del Secretario General del Grupo de Acción Financiera (GAFI); la
Comisión de Justicia del Senado de la República; la Unidad de
Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público; así como de una connotada especialista y asesora en el
tema, quien además se ha desempeñado dentro del entramado
institucional que le hace frente a este ilícito.
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE
AL LAVADO DE DINERO?
CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES
Y DE OPINIÓN PÚBLICA
COMITÉ
MESA DIRECTIVA
Dip. Daniel Gabriel Ávila Ruiz
Presidente
Dip. Sergio Mancilla Zayas
Dip. Alberto Esquer Gutiérrez
Dip. Feliciano Rosendo Marín Díaz
Secretarios
Dra. María de los Ángeles Mascott Sánchez
Directora General
¿Por qué legislar el combate
al lavado de dinero?
Gabriel Fernández Espejel
Efrén Arellano Trejo
(coordinadores)
¿Por qué legislar el combate al lavado de dinero?
Primera edición: junio de 2012
D.R. © Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública
Cámara de Diputados / LXI Legislatura
Av. Congreso de la Unión 66
Edificio I, Primer Piso
Col. El Parque
México, D.F.
Tel. 5036-0000 ext. 55237
[email protected]
http://diputados.gob.mx/cesop
ISBN: 978-607-7919-32-2
J. Guadalupe Cárdenas Sánchez
Diseño de portada
José Olalde Montes de Oca
Formación
Alejandro López Morcillo
Edición
Se prohíbe la reproducción total o parcial de esta obra –incluido el
diseño tipográfico y de portada–, sea cual fuere el medio, electrónico
o mecánico, sin el consentimiento por escrito de los editores.
Impreso en México / Printed in Mexico
Índice
Agradecimientos
Presentación
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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
Acciones frente al lavado de dinero
Gabriel Fernández Espejel
Lavado de dinero en Estados Unidos y México:
un estudio bilateral
Nicolas Brien, Kim Danh, María Fernanda Estrada,
Julieta Mejía Ibáñez, Max Rish, Maureen Tee y Jae Bin Ahn
Lavado de dinero y corrupcción en México esconder,
disfrazar, mentir. Una perspectiva institucional
Ángel Ávila Ramírez
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45
107
DIFERENTES VISIONES
Oficina del Secretario General
del Grupo de Acción Financiera (GAFI)
153
Alejandro González Alcocer
164
Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público
176
Angélica Ortiz Dorantes
193
ANEXOS
Las cuarenta recomendaciones del Grupo
de Acción Financierea sobre el lavado de activos
207
Las nueve recomendaciones especiales del Grupo
de Acción Financiera sobre el lavado de activos
233
Agradecimientos
La publicación del presente libro no sería posible sin el apoyo de
la Dra. María de los Ángeles Mascott Sánchez, directora del Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública (CESOP) de la Cámara
de Diputados, LXI Legislatura, quien siguió de cerca su proceso de
elaboración.
De igual forma, agradecemos la ayuda de la Lic. Carolina ZhielBeltrán, coordinadora de Medios del Centro en México de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE),
quien hizo las gestiones necesarias a fin de contar con la respuesta
favorable de la Oficina del Secretario General del Grupo de Acción
Financiera (GAFI), organismo inter-gubernamental con sede en el
edificio de la OCDE en París, Francia en la contestación del cuestionario del CESOP.
Con igual aprecio, reconocemos la contribución de la Lic. Fernanda Mora Zenteno, directora de Planeación Estratégica y Transparencia de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), para
contar con la respuesta de la Unidad de Inteligencia Financiera de
la SHCP al cuestionario que elaboró el CESOP.
También reconocemos ampliamente los apoyos proporcionados por Julieta Mejía Ibáñez, quien hizo posible la presencia de
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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
la Universidad de Columbia en esta obra, y de María de Lourdes
Medina Valdés, quien generosamente nos contactó con diversas
personalidades del Senado de la República.
Finalmente, damos las gracias a nuestra compañera del área de
Opinión Pública del CESOP, la Lic. Karen Tenorio Colón, por su
asistencia en la recopilación de información y transcripción de entrevistas.
Presentación
El gobierno federal inició un combate frontal al narcotráfico,
prácticamente, desde el inicio de su administración (2006). Diferentes cuestionamientos y propuestas de iniciativas de ley han
acompañado esta empresa. Entre las más sonadas está la formulación de una legislación que ataque el lavado de dinero. La LXI
Legislatura concluyó con la aprobación de la llamada Ley Antilavado de Dinero; sin embargo, el Congreso de la Unión no ha
desahogado la miscelánea penal que modifica una serie de leyes
penales y financieras que complementan el marco jurídico, en
debate en el Senado de la República.
La elaboración del presente libro estuvo cerca de los procesos
de discusión para la aprobación de la ley tanto en foros académicos
como legislativos, como documento de consulta o carpeta informativa. Asimismo, contó en su desarrollo con la participación de
miembros del Senado, de autoridades federales, organismos de cooperación multilateral, académicos y especialistas.
La primera parte se compone de tres artículos de diferente
naturaleza: el primero es una introducción al tema y a los procesos
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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
legislativos que se siguieron en la aprobación de la Ley Federal
para la prevención e identificación de operaciones con recursos de
procedencia ilícita y de financiamiento al terrorismo; el segundo
artículo, en el que colaboran la Universidad de Columbia y The
Global Financial Integrity aporta información sobre los flujos de dinero de los cárteles delictivos entre México y Estados Unidos; el
tercero estudia las semejanzas entre la corrupción y el lavado de
dinero, su vínculo intrínseco y su fin común: obtener ganancias
privadas.
La segunda parte del texto se nutre de cuatro entrevistas. Dos
de ellas se realizaron de manera presencial, las restantes son cuestionarios que se enviaron a la Oficina del Secretario General de
Grupo de Acción Financiera (GAFI) y a la Unidad de Inteligencia
Financiera (UIF) de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
(SHCP). Al final de la publicación se encuentran los anexos: “Las
cuarenta recomendaciones del GAFI sobre el lavado de activos” y
“Las nueve recomendaciones especiales del GAFI sobre el lavado
de activos”, debido a su constante referencia a lo largo del texto.
La entrevista con el senador Alejandro González Alcocer revela, de manera indirecta, los puntos en los que se centró el debate
legislativo –en especial en la Comisión de Justicia del Senado de
la República— en torno a la aprobación de la Ley anti lavado, así
como las preocupaciones que prevalecían. La doctora en derecho,
Angélica Ortiz Dorantes, ofrece un acercamiento crítico a las instituciones desde dentro y fuera de ellas, debido a los cargos que
ocupó en la UIF y como litigante en casos relacionados con el lavado
de dinero.
Finalmente, las respuestas de GAFI y de la SHCP —a través de la
UIF— completan una visión sobre el problema bajo los parámetros
internacionales y en relación con las acciones que se llevan a cabo
en el país. GAFI hace hincapié en los procesos de seguimiento, las
valoraciones que realiza y las posibles sanciones que aplica; por su
parte, la UIF trae a colación la Estrategia Nacional para la Preven-
PRESENTACIÓN
13
ción y el Combate al Lavado de Dinero y el Financiamiento
al Terrorismo; asimismo hace referencia de la participación de la
Secretaría de Hacienda en estas responsabilidades.
María de los Ángeles Mascott Sánchez,
Gabriel Fernández Espejel.
¿Por qué legislar el combate
al lavado de dinero?
Acciones frente al lavado de dinero
Gabriel Fernández Espejel1
Introducción
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económi-
cos (OCDE) y el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI)
definen el lavado de dinero como el procedimiento mediante el
cual las organizaciones criminales disfrazan u ocultan el origen
ilícito de los ingresos monetarios provenientes de sus actos, a fin
de obtener ganancias para un individuo o grupo. Este accionar
es de vital importancia entre los grupos delictivos, ya que les permite disfrutar de los beneficios que generan sin poner en riesgo
sus actividades ilegales.
Los actores o cárteles involucrados en actividades criminales
que producen ganancias elevadas buscan la manera de administrar sus fondos, evitando atraer la atención hacia el negocio o la
organización. Las agrupaciones llevan a cabo esta tarea al disfraMaestro en Economía por la UNAM. Investigador del área de Opinión
Pública del CESOP. Líneas de investigación: gobierno, mercado, impuestos y
energía. Correo electrónico: [email protected]
1
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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
El proceso de lavado de dinero se divide en tres etapas
• Introducción, lo más frecuente es que los montos (moneda
nacional o extranjera) se dividan en sumas pequeñas a fin de que se
depositen en cuentas bancarias o se destinen a la compra de otros
instrumentos como cheques, transferencias y giros; así como con el
contrabando de efectivo o los llamados cruces hormiga.
• Ocultamiento, se hace a través de movimientos y conversiones
dentro del mismo sistema a fin de alejarlo lo más posible de su
origen.
• Integración, mediante el cual regresan los fondos al país de origen,
lo que se consigue usualmente a través de la compra de bienes
raíces, artículos de lujo, o con la adquisición de negocios o acciones.
zar sus fuentes de riqueza, al cambiar la forma o al cambiar el dinero a un lugar donde no atraiga la atención de las autoridades.2
En nuestro país el narcotráfico —por su tamaño y modo de
operar— es el tipo de organización que más recurre a esta práctica; sin embargo, este ilícito lo utilizan también organizaciones
criminales dedicadas al tráfico humano, tráfico de armas, pornografía, secuestro, extorsión y contrabando, así como para cubrir
actos de corrupción, entre otras.
El proceso que sigue el lavado del dinero inicia —de acuerdo
con autoridades locales, la OCDE, GAFI y otros organismos internacionales— con la incorporación de las ganancias procedentes
de actividades ilegales al sistema financiero. No obstante, en
ciertos casos comienza con la introducción de moneda extranjera
al país a través de las fronteras, de los diferentes puertos de entrada aéreos y marítimos (es decir, las aduanas) y, más comúnmente,
a través de los denominados “cruces hormiga”.
En OECD y FATF/GAFI, Money laundering FAQ, http://www.oecd.org/do
cument/29/0,3|746,en_32250379_32235720_33659613_1_1_1_1,00.html
(fecha de consulta: 11 de mayo de 2011).
2
ACCIONES FRENTE AL LAVADO DE DINERO
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En la primera parte del proceso, conocida usualmente como
la introducción, lo más frecuente es que los montos (ya sean en moneda nacional o extranjera) se dividan en pequeñas sumas que se
depositan en cuentas bancarias o se destinen a la compra de otros
instrumentos como cheques, transferencias y giros. Una vez que
los fondos están colocados en el sistema financiero, la segunda
etapa es la del ocultamiento, que consiste básicamente en movimientos y conversiones dentro del mismo sistema a fin de alejarlo
lo más posible de su origen.
Durante el ocultamiento, el que lava suele adquirir instrumentos de inversión o fondos que busca colocar en múltiples
cuentas alrededor del mundo. Los países de interés son aquellos sin jurisprudencia para el lugar de origen del delito o en
aquello que no cuentan con acuerdos de cooperación en el tema
de lavado de dinero. La forma más común de disfrazar los movimientos es haciéndolos pasar por compras de bienes y servicios, que además les da una apariencia más legítima.
El último paso es el de la integración, mediante el cual regresan los fondos al país de origen. El lavado concluye, comúnmente, a través de la compra de bienes raíces, artículos de lujo, con
la adquisición de negocios o acciones. Sin embargo, si la nación
de origen no ofrece oportunidades en estas áreas o se trata de un
país con cierta inestabilidad, esta última parte del ciclo de lavado
puede ocurrir en otros destinos.
Marco jurídico
El gobierno federal sostiene que los recursos que las organizaciones criminales obtienen de sus actos constituyen el combustible
para la realización de nuevas actividades ilícitas, por lo que el
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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
combate al lavado de dinero es una línea fundamental en el enfrentamiento a los cárteles. A partir de estas preocupaciones, se
busca evitar que los recursos que provienen de actividades criminales sean introducidos a la economía nacional y que los mismos
se destinen para el financiamiento al terrorismo.
La Red de Información sobre el Lavado Internacional de Dinero de las Naciones Unidas (IMOLIN, por sus siglas en inglés)3
identifica en el marco legal mexicano dieciséis leyes, dos códigos,
dos reglamentos y una resolución que se refieren al combate del
lavado de dinero. Marco que se concentra, básicamente, en tres
áreas específicas:
1. El manejo y control de las operaciones financieras: en
instituciones de crédito, de fianzas, de ahorro, de inversión, del mercado de valores e, inclusive, en instituciones
de asistencia pública.
2. La administración pública y aduanas, en especial las referentes al funcionamiento de la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público (SHCP) y la Procuraduría General de la
República (PGR).
3. En materia penal: delincuencia organizada, códigos Penal
Federal y de sus procedimientos, así como en extradición
internacional.
De esta manera, el marco jurídico se sustenta principalmente en
el artículo 400 bis del Código Penal Federal, bajo el cual el delito de
lavado de dinero se incorpora a la legislación punitiva mexicana y
deja de ser considerado únicamente como un ilícito fiscal, con base
en la tipificación internacional, así como por los artículos que dictan
En IMOLIN, Legislación y reglamentación en México, en www.imolin.org/
amlid2/browse.jsp (fecha de consulta: 23 de agosto de 2011).
3
ACCIONES FRENTE AL LAVADO DE DINERO
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responsabilidades en las leyes de Instituciones de Crédito, del Mercado de Valores, de Ahorro y Crédito Popular, de los Sistemas de
Ahorro para el Retiro, General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, y Federal de Instituciones de Fianzas, entre
otras. Finalmente, se tienen los mandatos legales de las instituciones
involucradas en el combate a este mal.
En cuanto al funcionamiento institucional, en la República
mexicana las instancias dedicadas a la investigación de delitos financieros y lavado de dinero son:
1. La Dirección General de Delitos Financieros y de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita (DGDFORPI)
de la Procuraduría Fiscal de la Federación de la SHCP.
2. La Unidad Especializada contra el Lavado de Dinero (UECLD) de la Procuraduría General de la República
(PGR).
3. La Unidad Especializada contra la Delincuencia Organizada (UEDO) de la PGR.
4. La Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Fiscales y Relacionados con el Sistema Financiero de la PGR.
5. La Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV).
6. La Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
7. Grupo Especializado en materia de investigaciones financieras y de Lavado de Dinero de la Policía Federal.
En ese sentido, la Unidad de Inteligencia Financiera de
la SHCP4 destaca la importancia de uno de los objetivos de la
Iniciativa de Ley para la Prevención e Identificación de OpeLa entrevista a la Unidad de Inteligencia Financiera de la SHCP aparece
más adelante en el presente libro en el apartado: Diferentes visiones.
4
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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
raciones con Recursos de Procedencia Ilícita5 de establecer medidas y procedimientos para prevenir operaciones con recursos
de procedencia ilícita a través de una coordinación interinstitucional. Añade que su aprobación redundará, necesariamente,
en un fortalecimiento en el enlace de las oficinas o agencias
involucradas y el mejoramiento del intercambio de información
de inteligencia.
Acciones recientes
El Ejecutivo federal6 presentó ante el Senado de la República dos
iniciativas de Ley Federal para la Prevención e Identificación de
Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y de Financiamiento al Terrorismo, en agosto de 2010, que suponen diferentes
áreas de acción:
La iniciativa de ley se aborda con mayor profundidad en las páginas
siguientes.
6
Poder Ejecutivo, “Iniciativa de decreto por el que se expide la Ley Federal
para la prevención e identificación de operaciones con recursos de procedencia
ilícita y de financiamiento al terrorismo” e “Iniciativa que reforma y adiciona diversos artículos del Código Penal Federal; del Código Federal de Procedimientos Penales; de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada; del Código
Fiscal de la Federación; de la Ley de Instituciones de Crédito; de la Ley del
Mercado de Valores; de la Ley de Sociedades de Inversión; de la Ley General
de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito; de la Ley de Ahorro y
Crédito Popular; de la Ley para Regular las Actividades de las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo; de la Ley de Uniones de Crédito; de la Ley
de los Sistemas de Ahorro para el Retiro; y de la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras”, en Gaceta Parlamentaria del Senado de la República, 31 de
agosto de 2010, disponible en sil.gobernacion.gob.mx/Numeralia/Iniciativas y
http://www.senado.gob.mx/index.php?ver=sp&mn=2&sm=2&id=8490&
lg=61 (fecha de consulta: 29 de abril de 2011).
5
ACCIONES FRENTE AL LAVADO DE DINERO
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1. Detectar eficazmente las actividades de lavado de dinero. Las autoridades podrán consultar sistemáticamente
información de las instituciones financieras, a fin de detectar operaciones ilícitas de manera oportuna, con pleno
respeto al derecho bancario.
2. Establecer excepciones a los grupos financieros para facilitar información a diversas autoridades como los procuradores de justicia, SHCP, Secretaría de la Función Pública (SFP),
Auditoría Superior de la Federación (ASF) y la Unidad de
Fiscalización de los recursos de los Partidos Políticos.
3. Prohibir el pago en efectivo de bienes inmuebles, medios
de transporte y otros artículos, en transacciones de más
de cien mil pesos.
4. Implementar mecanismos para detectar la entrada de
efectivo al país y las operaciones de comercio exterior que
pudieran implicar uso de recursos ilícitos.
5. Decomisar los bienes del inculpado cuyo valor sea equivalente a los instrumentos, objetos o productos del delito.
6. Limitar los grados de parentesco para aplicar la excluyente
de responsabilidad, respecto al ocultamiento del infractor.
7. Establecer procedimientos penales por delitos de la delincuencia organizada donde se deberá reservar el nombre, identidad y datos del denunciante, de igual forma la
autoridad judicial podrá autorizar la reserva del nombre
y datos del agente del Ministerio Público federal.
8. Desarrollar una política de comunicación social para
transparentar las acciones de esta ley.
Por su parte, las Comisiones Unidas de Justicia, de Gobernación y de Estudios Legislativos —con opinión de la Comisión
de Hacienda y Crédito Público— del Senado de la República
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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
remitieron a la Cámara de Diputados el dictamen al proyecto de
decreto que expide la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y de
Financiamiento al Terrorismo el jueves 28 de abril de 2011.7
El proyecto de ley designa a la Secretaría de Hacienda y Crédito Púbico (SHCP) como la autoridad competente para su aplicación en el ámbito administrativo; en la conducción de la investigación de los delitos del fuero federal, que se identifiquen con
motivo de su aplicación, puntualiza que el Ministerio Público
será la autoridad competente, por lo que contará con la Unidad
Especializada en Análisis Financiero en contra de la Delincuencia Organizada. Principales arreglos institucionales en relación
con la propuesta que envió el Poder Ejecutivo al Congreso de la
Unión, en la que Hacienda concentraba las funciones.
El dictamen —que considera las diferentes iniciativas que
se habían presentado en conjunto con la del Ejecutivo—8 hace
modificaciones en cuanto a la liquidación y pago de ciertas obligaciones y transacciones mediante el uso de monedas y billetes
en pesos mexicanos, divisas extranjeras y metales preciosos. Define actividades vulnerables a través de un catálogo. Establece la
clasificación de confidencial y reservado para los avisos que deban
presentarse conforme a lo que establece la ley y no para ser utilizados con fines recaudatorios. Concluye con un capítulo referente a sanciones administrativas y sobre la profesionalización de los
servidores públicos.
En Senado de la República, Gaceta Parlamentaria, número 256, jueves
28 de abril de 2011, México, D.F., en www.senado.gob.mx/index.php?ver=
sp&mn=2&sm=2&id=8490&lg=61 (fecha de consulta: 4 de agosto de
2011).
8
Iniciativas con proyecto de decreto que presentaron la senadora Minerva Hernández Ramos en octubre de 2008, el diputado Juan Guerra Ochoa en
julio de 2009 y el senador Santiago Creel Miranda en octubre de 2010.
7
25
ACCIONES FRENTE AL LAVADO DE DINERO
Cuadro 1. Montos aplicables a ciertas actividades
vulnerables a ser utilizadas en las operaciones de lavado de dinero
Actividades que se sujetan al régimen de reporte
Compra-venta de inmuebles.
Montos aplicables
a esta restricción
(cifras en pesos)
$1,000,000.00
Compra-venta de vehículos (aéreos,
marítimos y terrestres).
$200,000.00
Relojes, joyería, metales preciosos y piedras preciosas.
$200,000.00
Obras de arte.
$200,000.00
Juegos con apuesta, concursos o sorteos.
$200,000.00
Servicios de blindaje para cualquier vehículo.
$200,000.00
Transacciones de partes sociales o acciones de
personas morales en los mercados bursátiles.
$200,000.00
Fuente: Modificaciones al catálogo de actividades vulnerables.
Las actividades que por su vulnerabilidad al lavado de dinero
se pretende sujetar al régimen de reporte en el nuevo catálogo son:
• La práctica de juegos con apuestas, concursos o sorteos.
• La emisión o comercialización habitual o profesional de
tarjetas de servicios o de crédito no bancarias, así como
de cheques de viajero.
• El ofrecimiento habitual o profesional de operaciones de
mutuo, de garantía, de crédito o préstamo realizado por
personas distintas a las entidades financieras.
• La prestación habitual o profesional de servicios de
construcción o desarrollo de inmuebles o de constitución de derechos reales, cuando éstos involucren operaciones de compra-venta de bienes por cuenta o a favor
de clientes.
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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
• La comercialización o intermediación habitual o profesional de metales o piedras preciosas, joyas o relojes.
• La subasta o comercialización habitual o profesional de
obras de arte.
• La comercialización o distribución habitual o profesional
de vehículos, nuevos o usados, ya sean marítimos, aéreos
o terrestres.
• La prestación habitual o profesional de servicios de blindaje.
• La prestación habitual o profesional de servicios de
traslado o custodia de dinero o valores, salvo en los casos de Banco de México y de instituciones de depósito
de valores.
• La prestación de servicios profesionales cuando preparen
o realicen a nombre de sus clientes determinados actos o
actividades, así como determinados servicios de fe pública.
De esta forma, la ley se centra en las actividades vulnerables,
no en los sujetos. Este tipo de esquemas, con base en la experiencia internacional, favorece que los individuos que participan
en este tipo de actividades colaboren en la protección de la integridad de la economía formal, mediante avisos a las autoridades
de la celebración de operaciones que por su naturaleza pueden
representar un riesgo.9
En el proyecto de decreto se asegura que bajo este régimen,
México dejaría de ubicarse en el nivel bajo de prevención en el
que se encuentra, debido básicamente a que el catálogo se concentra en aquellas actividades que por sus características son las
más vulnerables de ser utilizadas en esquemas de lavado de diEn Senado de la República, Gaceta..., op. cit., www.senado.gob.mx/index.php?ver=sp&mn=2&sm=2&id=8490&lg=61
9
ACCIONES FRENTE AL LAVADO DE DINERO
27
Resultados del combate al lavado de dinero
• Si se compara el número de reportes y los resultados de las
investigaciones judiciales entre Estados Unidos y México, se
puede observar la diferencia que existe entre ambos países. El
primero con cerca de 50% de sentencias por investigaciones
iniciadas en blanqueo de dinero y 40% bajo la Ley del Secreto
Bancario (2010); mientras que en el nuestro este porcentaje es de
apenas 2% en el combate al lavado de dinero para el mismo año;
además, de no contar con información sobre casos en relación con
el secreto bancario.
nero, lo que previene que estas operaciones se trasladen a otros
sectores de la economía. Al mismo tiempo que nuestro país se
constituiría como un lugar más seguro para aquellos negocios
y profesiones no financieros que realizan actividades de mayor
vulnerabilidad.
En entrevista, el senador Alejandro González Alcocer,10
presidente de la Comisión de Justicia, precisa que está pendiente
el trabajo legislativo en torno a la segunda iniciativa que mandó
el Ejecutivo, que se conoce como miscelánea penal,11 con la que se
espera la modificación de una serie de leyes penales y financieras,
a fin de mejorar el combate real al lavado de dinero. Asimismo,
el senador señala que para cambiar la percepción de la gente en
torno a la lucha contra el lavado de dinero y el crimen organizado
se requiere que junto con el trabajo legislativo se produzca el
fortalecimiento de las instituciones a partir de que se hagan valer
las leyes, y se tengan hechos y logros manifiestos.
La entrevista al senador Alejandro González Alcocer aparece más adelante en el presente libro en el apartado: Diferentes visiones.
11
Las reformas a las leyes y códigos que comprende la miscelánea penal
están disponibles en la Gaceta Parlamentaria del Senado de la República del
31 de agosto de 2010.
10
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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
Por su parte, la Cámara de Diputados, a través de la Comisión
de Hacienda y Crédito Público, añadió la obligatoriedad de reportar donativos por un valor de 200 mil pesos o más a organizaciones
no lucrativas, sindicatos o partidos políticos, a la lista de actividades
vulnerables a ser utilizadas en las operaciones de lavado de dinero
que contenía la minuta que entregó el Senado de la República. En
los temas que aún marca como pendientes están las operaciones financieras en las casas de bolsa, en las que se percibe cierta vulnerabilidad, incluso cuando aparecen en la lista de actividades sensibles.12
En lo que toca al Ejecutivo, éste dio a conocer en el Cuarto
Informe de Gobierno las reformas y adiciones a la Ley de Instituciones de Crédito, a fin de regular los montos de operaciones de compra, recepción, pago de servicios y transferencia de
dólares de Estados Unidos, así como las nuevas medidas que
emprendió en el sistema bancario mexicano, con objeto de regularizar la entrada de dólares en efectivo con la intención de cerrar
el paso a recursos ilícitos al país. Sin embargo, la relación sentencias condenatorias y averiguaciones previas continuó siendo
dispar; en los primeros seis meses de 2010 hubo seis sentencias
de un total de 180 averiguaciones, lo que explica en cierta medida
las nuevas acciones.
En su Quinto Informe de Gobierno se centró, básicamente,
en los arreglos institucionales que ocupan al país a fin de cumplir
con los estándares internacionales, rezagos que se señalaron en el
último informe sobre México del Grupo de Acción Financiera
Internacional (GAFI) sobre el lavado de activos.13 En ese sentido,
se destacan los encuentros de la UIF y el Sistema de AdministraEn Carole Simmonnet y Armando Estrop, “Ajustan minuta a ley antilavado”, Reforma, 3 de agosto de 2011, en www.reforma.com (fecha de consulta: 22 de agosto de 2011).
13
Finance Action Task Force en inglés (n. del t.).
12
ACCIONES FRENTE AL LAVADO DE DINERO
29
Esfuerzos que México observa en la esfera internacional
• Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI).
• Grupo de Acción Financiera de Sudamérica (GAFISUD).
• Grupo Egmont, conformado por unidades de inteligencia financiera.
• Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas de la
Organización de Estados Americanos (CICAD).
• Grupo de Acción Financiera del Caribe (GAFIC), en ésta como nación
cooperadora y auspiciadora.
• Comité de Basilea del Banco de Pagos Internacionales (BPI), siguiendo
las declaraciones que se dirigen al fortalecimiento de la regulación,
supervisión y manejo de riesgo en el sector bancario.
ción Tributaria (SAT) de la Secretaría de Hacienda con la Agencia
Antidrogas y la Oficina de Inmigración y Aduanas de Estados
Unidos; así como de la Unidad Especializada en Investigación
de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y de Falsificación o Alteración de Moneda con la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, a fin de mejorar el intercambio de información
y la operación conjunta.
Cooperación internacional
Los esfuerzos en el combate al lavado de dinero a escala multinacional se remontan a 1980, cuando la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y el Banco de Pagos Internacionales (BPI),
entre otros organismos, unieron esfuerzos para encarar el problema, teniendo como resultado la propuesta de creación del GAFI.
Grupo que se enfoca al desarrollo, adopción e implementación de
medidas diseñadas para evitar el uso del sistema financiero por
parte de las organizaciones criminales, así como de su monitoreo.
México es miembro del GAFI desde el año 2000.
30
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
Otros esfuerzos, que México observa, son las declaraciones
que emite el Comité de Basilea del BPI, que se dirigen al fortalecimiento de la regulación, supervisión y manejo de riesgo en el sector bancario. De igual forma, destaca su incorporación al Grupo
Egmont, conformado por unidades de inteligencia financiera de
más de cien países, que examinan formas de cooperar, en especial
en las áreas de intercambio de información, entrenamiento y de
intercambio de experiencia. En el ámbito regional, es miembro
de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de
Drogas de la Organización de Estados Americanos (CICAD) y
del Grupo de Acción Financiera de Sudamérica (GAFISUD), además participa en el Grupo de Acción Financiera del Caribe como
nación cooperadora y auspiciadora.
La respuesta de la Oficina del Secretario General del Grupo de Acción Financiera14 para el combate al lavado de dinero
y el financiamiento al terrorismo en relación con la cooperación
internacional precisa su importancia, ya que la operación de los
criminales trasciende las fronteras; en ese sentido, si los gobiernos no cooperan más allá de su territorio, difícilmente se tendrán
resultados satisfactorios en la materia. La suscripción de convenciones resulta clave porque representan el consenso legal internacional, con estándares mínimos, como son las recomendaciones
del mismo GAFI.
Costos sociales, la necesidad de hacerle frente
La Oficina de las Naciones Unidas contra las Drogas y el Crimen (UNODC, por sus siglas en inglés) advierte que los grupos
La entrevista a la Oficina del Secretario General de GAFI aparece más
adelante en el presente libro en el apartado: Diferentes visiones.
14
ACCIONES FRENTE AL LAVADO DE DINERO
31
criminales han obtenido ventajas de la globalización de la economía, escenario que les permite transferir fondos de manera rápida a través de las fronteras internacionales.15 Las economías que
experimentan un crecimiento sustantivo en su sistema financiero
son más vulnerables de padecer este delito, ya que normalmente
carecen de los controles adecuados para su prevención. Asimismo, las diferencias que prevalecen entre los países en los marcos
regulatorios para hacer frente a este mal constituyen otra área
de oportunidad para los grupos delincuenciales, que se mueven
rápidamente al identificar estas debilidades.
Los organismos internacionales puntualizan que el lavado
de dinero alimenta la corrupción y el crimen organizado. Sin un
combate efectivo a esta práctica, las organizaciones criminales
pueden infiltrar instituciones financieras, adquirir el control de
sectores de la economía por medio de inversiones, así como corromper a servidores públicos o a gobiernos en todos sus niveles.
El documento del doctor Ángel Ávila16 expone ciertas medidas presupuestarias, de medición, de control y de evaluación
del desempeño en la administración pública para frenar actos de
corrupción, así como una reforma institucional para combatir
frontalmente las actividades ilícitas de lavado de dinero en el gobierno mexicano.
El impacto de este ilícito afecta el desarrollo económico de los
países, en especial en aquellos que no cuentan con instituciones
financieras sólidas, debido a que la falta de marcos regulatorios
consistentes y de controles inadecuados los hace más vulnerables,
En UNODC, Introduction to Money-laundering, www.unodc.org/unodc/en/money-laundering/introduction.html?ref=menuside (fecha de consulta: 1 de junio de 2011).
16
El artículo que aborda el tema de lavado de dinero y corrupción del
doctor Ángel Ávila forma parte del presente libro.
15
32
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
actuando en contra de su integridad y estabilidad. De igual forma, el flujo de inversiones directas e indirectas se ve disminuido y
presenta alta volatilidad, ya que los capitales se dirigen a jurisdicciones de menor control, por lo que cambian fácilmente de país a
país para evitar ser rastreados.17
Las consecuencias de este deterioro se traducen en costos económicos significativos: ponen en riesgo la ayuda financiera internacional para el desarrollo; crean un entorno de negocios desfavorable; afectan la demanda de efectivo; ocasionan fluctuaciones en
el mercado cambiario y en las tasas de interés. Los cárteles delincuenciales tienen un impacto negativo en la sociedad, desgastan
los estándares colectivos éticos y las instituciones de manera más
notoria en países que se encuentran en procesos de transición democrática. La UNODC califica estas afectaciones de desastrosas.18
En ese sentido, la SHCP enfatiza que la lucha contra el lavado de dinero devuelve solidez al sistema financiero, fomenta
la libre competencia, protege la seguridad nacional y mejora el
riesgo país, con lo que se atraen mayores inversiones, entre otros
beneficios.19 Sin embargo, para que este enfrentamiento sea favorable, es conveniente que se produzca en el ámbito local bajo
un ambiente de cooperación internacional, afirmación que hacen
organismos de ambas esferas.
La mayoría de los gobiernos cuentan o buscan desarrollar regímenes integrales contra el lavado de dinero; que reconozcan la
seriedad del problema —dentro de los gobiernos y en el sector priEn http://www.imf.org/external/np/exr/facts/aml.htm (fecha de consulta: 18 de enero de 2011).
18
En www.unodc.org/unodc/en/money-laundering/introduction.html?ref
=menuside (fecha de consulta: 3 de junio de 2011).
19
En Unidad de Inteligencia Financiera (UIF), SHCP, Preguntas frecuentes, www.apartados.hacienda.gob.mx/uif/index.html (fecha de consulta: 6 de
junio de 2011).
17
ACCIONES FRENTE AL LAVADO DE DINERO
33
vado—, que doten a las autoridades con las herramientas necesarias legales y regulatorias para hacer frente a este mal. Al respecto,
GAFI puntualiza que los instrumentos o herramientas mínimos a
considerar son: tipificar el lavado de dinero como un delito; dotar a
las unidades de investigación con la capacidad para ubicar, retener,
congelar y/o confiscar bienes que provienen del crimen organizado; favorecer el intercambio de información entre las agencias locales involucradas y con sus contrapartes en el extranjero, así como
establecer sistemas de reportes de transacciones financieras (por
parte de las autoridades correspondientes), de identificación de
clientes, y de rastreo y de verificación de movimientos.20
Los costos económicos. Esfera internacional
El lavado de dinero en el mundo es una actividad ilegal que ocurre fuera del rango normal de las estadísticas económicas y financieras; sin embargo, el Fondo Monetario Internacional (FMI)
estima que éste podría representar entre dos y cinco por ciento
del producto interno bruto global (con un costo monetario que
se ubicaría en un rango de entre 590 mil millones y 1.5 billones
de dólares).21
En OCDE/GAFI, Money laundering FAQ, www.oecd.org/document/29/0
,3746,en_32250379_32235720_33659613_1_1_1_1,00.html, (fecha de consulta: 6 de junio de 2011).
21
De acuerdo con estimaciones de la OCDE, a partir de información que
en 1996 dio a conocer el FMI y que por la naturaleza de la misma no ha sido
recalculada. En www.imf.org/external/np/speeches/1998/021098.htm (fecha
de consulta: 14 de octubre de 2011) y www.oecd.org/document/24/0,3343, en
_32250379_32235720_33659613_1_1_1_1,00.html#howmuchmoneyislau
nderedperyear (fecha de consulta: 17 de enero de 2011).
20
34
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
El Banco Mundial22 (BM), en línea con este cálculo, considera que el flujo a través de las fronteras por actividades criminales, corrupción y evasión de impuestos es de entre un billón y
1.6 billones de dólares; de los cuales 40 mil millones de dólares
provienen de funcionarios corruptos en países en desarrollo y en
transición.
En el documento “Recuperación de activos robados”23 el BM
afirma que una vez que han traspasado las fronteras estos activos
—que equivalen al producto interno bruto de los 12 países más
pobres del mundo con una población de más de 240 millones de
habitantes— son sumamente difíciles de recuperar, sobre todo en
países en desarrollo donde no existen leyes sobre el decomiso de dinero sin condena, además de la limitada capacidad legal, de investigación y judicial que se vincula a la falta de recursos financieros
que se asignan al combate del lavado de dinero en estas naciones.
Costo económico: esfera internacional
• El FMI estima que el lavado de dinero en el mundo podría
representar entre 2 y 5% del producto interno bruto global, con un
costo monetario que se ubicaría en un rango de 590 mil millones a
1.5 billones de dólares.
• GAFI coincide con la proyección del FMI en el tema de lavado de
dinero y para el crimen que se le asocia.
• El Banco Mundial calcula que el flujo a través de las fronteras
por actividades criminales, corrupción y evasión de impuestos es
de entre un billón y 1.6 billones de dólares; de los cuales 40 mil
millones de dólares son producto de la corrupción en países en
desarrollo y en transición.
En www.unodc.org/documents/corruption/Publications/StAR/StAR_
Publication-Non-conviction-based_Asset_Forfeiture_S.pdf (fecha de consulta: 17 de octubre de 2011).
23
Idem.
22
ACCIONES FRENTE AL LAVADO DE DINERO
35
Costo económico: Estados Unidos-México
• La DEA señala que en su país se destinan anualmente 65 mil
millones de dólares a la compra de drogas ilegales, de los cuales las
agencias federales en el país confiscan sólo mil millones.
• La DEA estima que la venta ilegal de metanfetaminas, heroína,
cocaína y mariguana, las cuales se introducen principalmente a
través de México, produce una ganancia anual de 22 mil millones
de dólares.
• Apunta, también, que en la economía mexicana hay un excedente
de entre 9.2 y 10.2 mil millones de dólares que al final del año no
justifican una fuente legítima.
• La SHCP identifica que en el sistema financiero mexicano se registra
un excedente de 10 mil millones de dólares al cierre del año fiscal,
que presuntamente provienen de actividades ilícitas.
La Oficina para la Política Nacional de Control de Drogas
de la Agencia Antidrogas de Estados Unidos (DEA, por sus siglas
en inglés) estima que en el país se destinan, anualmente, 65 mil
millones de dólares a la compra de drogas ilegales, de los cuales
se cree son confiscados únicamente mil millones por el total de las
agencias federales en el país.24 La DEA habla de la importancia de
avanzar en el decomiso de los flujos internacionales de efectivo,
ya que éstos constituyen la fuente de financiamiento de los próximos ciclos del narcotráfico y la base de su operación.
El último estudio de la DEA que entrega cifras puntuales sobre
el contrabando de dólares desde Estados Unidos hacia México
se publicó hace seis años. En él señala un excedente de dólares en
nuestra economía de 9.2 y 10.2 mil millones de dólares en 2003
y 2004, respectivamente, montos que no justifican una fuente leEn www.justice.gov/dea/pubs/pressrel/moneylaunder_index.html (fecha de consulta: 30 de agosto de 2011).
24
36
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
gítima. El reporte de la DEA precisa que las cuatro principales
drogas (metanfetaminas, heroína, cocaína y mariguana) que se
introducen de manera ilegal a la Unión Americana provienen de
nuestro país; estos flujos representan ganancias para los cárteles
de alrededor de 22 mil millones de dólares.25
En igual documento, la agencia antidrogas advierte sobre las
tres principales formas como se mueve el efectivo de un país a otro:
a través del transporte transfronterizo, casas de cambio y centros
cambiarios, y a través del envío de remesas. La DEA estima que la
forma de sacar el efectivo del país es por medio del contrabando.
La agencia estadounidense expone que una vez que el dinero
ha traspasado las fronteras y llega a manos del narcotráfico mexicano, se introduce al sistema financiero a través de casas de cambio, centros cambiarios y la banca a fin de que, posteriormente,
regrese a la potencia mediante bancos corresponsales y la compra
de papel moneda. Otra parte del efectivo que entra se destina a
la operación de los propios cárteles o se incorpora a la economía
establecida por medio de compañías fantasma que se dedican a
la comercialización de inmuebles o de artículos de lujo, principalmente, así como a la compra de otros negocios. Asimismo, el
flujo de dólares continúa hasta Panamá y Colombia a través de la
Zona de Libre Comercio y de la compra de bienes y servicios en
mercados financieros de estos países. En el reporte la DEA apunta
que la combinación de los altos niveles de corrupción, la falta
de regulación y la solidez del narcotráfico hacen que el encubrimiento y el flujo de las ganancias de los cárteles en México sean
una tarea sencilla y segura.26
En www.justice.gov/dea/pubs/pressrel/moneylaunder_index.html (fecha de consulta: 31 de agosto de 2011).
26
En www.justice.gov/dea/pubs/pressrel/moneylaunder_index.html (fecha de consulta: 30 de agosto de 2011).
25
ACCIONES FRENTE AL LAVADO DE DINERO
37
El documento sobre lavado de dinero en Estados Unidos
y México27 de Nicolas Brien et al., hace una revisión sobre los
costos económicos de este fenómeno entre ambos países, a partir de nuevos acercamientos a modelos anteriores, recopilación y
evaluación de diferentes fuentes estadísticas, la incorporación de
otras naciones en el proceso y, sobre todo, con una explicación
exhaustiva de la metodología que desarrollan. Se proyectan cifras
sobre blanqueo de dinero que sientan las bases para la construcción de series de tiempo que den mayor certidumbre a los encargados de elaborar e implementar políticas públicas de Estados
Unidos y de nuestro país para combatir este mal.
En el país
El Centro Nacional de Inteligencia sobre Narcóticos del Departamento de Justicia de los Estados Unidos de América (NDIC, por
sus siglas en inglés) estimó que de 2003 a 2004 entraron a México
17 mil 200 millones de dólares28 en efectivo por contrabando. Sin
embargo, reconoce que esta cifra aumentaría significativamente
–en varios miles de millones de dólares– de contabilizarse otras
prácticas que desarrollan los cárteles delictivos para el lavado de
dinero como el mercado negro cambiario del peso, transferencias
El artículo “Lavado de dinero en Estados Unidos y México: un estudio bilateral” de Nicolas Brien et., al., en el presente libro, ofrece un panorama
amplio sobre el flujo y las ganancias del crimen organizado entre ambos países
que se blanquean, así como de las actividades ilícitas que se extienden a países
centroamericanos, principalmente.
28
Este monto fue dado a conocer por el NDIC en el documento Evaluación nacional de la amenaza de las drogas 2007. Este cálculo fue retomado en la
versión de igual publicación de 2010. A la fecha no se cuenta con una nueva
estimación.
27
38
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
monetarias, compañías fantasma, operaciones de bienes raíces y
depósitos estructurados en instituciones tradicionales.
El gobierno estadounidense precisa que a raíz de las regulaciones de 2001 (principalmente la USA PATRIOT), que endureció la vigilancia y las medidas para depósitos en las instituciones
financieras, el lavado de dinero disminuyó y llevó a los cárteles
delictivos a buscar nuevas opciones para mover sus ganancias
fuera del país. La NDIC señala que desconoce la cantidad exacta
de dinero que abandona el país, aunque estima que anualmente
decenas de miles de millones de dólares se lavan fuera de sus
fronteras, acción que desarrollan sobre todo las organizaciones
criminales de Colombia y México (que podrían sumar hasta 39
mil millones de dólares), siendo el nuestro el de mayor volumen.
El estudio “Evaluación nacional de la amenaza de las drogas
2011” de la NDIC, apunta que la frontera suroeste de Estados
Unidos es la de mayor uso por los cárteles para ingresar efecCosto económico: Estados Unidos-México
• El NDIC estima que cerca de 39 mil millones de dólares se lavan
fuera de Estados Unidos, acción que desarrollan sobre todo las
organizaciones criminales de Colombia y México.
• En ese sentido, el NDIC reportó la entrada a nuestra nación de 17
mil 200 millones de dólares entre 2003 y 2004.
• El Congreso en Washington señala que entre 19 mil millones y 29
mil millones de dólares de ganancias ilícitas fluyen, anualmente,
desde Estados Unidos hacia cárteles del narcotráfico y otros
grupos criminales en México.
• El Departamento de Estado de la Unión Americana precisa que
los cárteles del narcotráfico “blanquean” efectivo por un valor que
va de 8 mil millones a 25 mil millones de dólares anuales.
• No Money Laundering calcula que en México los cárteles del
narcotráfico obtienen ganancias de alrededor de 5% del PIB, cifra
que ascendería a 59 mil 500 millones de dólares.
ACCIONES FRENTE AL LAVADO DE DINERO
39
tivo a nuestro país. Acción que se ve facilitada por el volumen
de tracto camiones que cruzan la frontera y la dificultad de tener un control eficiente. De acuerdo con el Centro Nacional de
Inteligencia, millones de transportistas de carga recorren estos
caminos anualmente; tan sólo el Puente Internacional Comercio
Mundial entre Laredo, Texas, y Nuevo Laredo, Tamaulipas, lo
cruzan alrededor de 6 mil camiones de carga al día.
Las restricciones que se introdujeron en el sistema financiero
de nuestro país en septiembre de 2010 tenían como propósito
hacer frente al contrabando ilegal de dólares. Los depósitos para
los clientes de la banca se limitaron a 4 mil dólares mensuales y
para no clientes a 300 dólares diarios con un tope de no más de
mil 500 al mes.
Ciertas excepciones se marcaron para compañías clientes de
la banca nacional dentro de la franja fronteriza (20 kilómetros)
y en los estados de Baja California y Baja California Sur con actividades turísticas, al asignarles un límite de 14 mil dólares en
efectivo al mes.
A los flujos ilegales de efectivo que llegan a los países de origen
de los cárteles, se suma el mercado negro cambiario del peso —sobre todo en Colombia, México y ciertas economías dolarizadas—
como los principales instrumentos para el lavado. Este sistema se
explica básicamente a través de la compra de bienes de exportación
con dólares provenientes de actividades ilícitas, que a su vez son
comprados en el país destino con pesos locales de igual procedencia. Así, bajo este esquema de blanqueo, los dólares y los pesos no
abandonan su lugar de origen al incorporarse a la formalidad.
De esta forma se explica la dificultad de determinar exactamente el monto de dinero que se lava anualmente en nuestro país. En
línea con la estimación que hace el FMI sobre el monto que representa este ilícito en la economía global, la ONG estadounidense, No
40
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
Money Laundering, estima que en México los cárteles del narcotráfico
obtienen ganancias de alrededor de 5% del producto interno bruto
(PIB), que en 1999 representaba 9 mil millones de dólares.29 Por su
parte, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ha identificado
que en el sistema financiero mexicano se registra un excedente de
10 mil millones de dólares al cierre del año fiscal, que presuntamente provienen de actividades ilícitas.
El volumen segundo sobre Lavado de Dinero y Crímenes
Financieros del Reporte Estratégico sobre el Control de Narcóticos, 2010, que elabora la Oficina Internacional de Narcóticos
y Asuntos para el Cumplimiento de la Ley del Departamento de
Estado de Estados Unidos (DE) coincide en que el contrabando
de dólares en paquetes o bultos hacia México, así como la repatriación de billetes por medio de correo, paquetería, vehículos
armados y remesas se mantienen como los principales procesos
que se utilizan en el lavado de dinero. Bajo este panorama, las
estimaciones del DE en relación con el blanqueo de efectivo que
llevan a cabo únicamente los cárteles del narcotráfico van de 8
mil millones a 25 mil millones de dólares anuales.30
El reporte alerta, por igual, de nuevas incursiones de estos
grupos criminales en otros países, donde desarrollan redes a fin
de garantizar el flujo de efectivo entre las fronteras. Ello obedece,
básicamente, a los avances en materia legal y de regulación que se
han obtenido en los últimos años.
En www.dirtydealing.org/pages/money_laundering_statistics.htm (fecha de consulta: 24 de octubre de 2011). En un ejercicio para traer a valor presente esta cifra, a partir del PIB nominal al segundo trimestre de 2011 (último
dato dado a conocer por el INEGI) y el tipo de cambio fix que publicó el Banco
de México al cierre de junio de mismo año, el 5% del producto ascendería a
poco más de 59 mil 500 millones de dólares.
30
En el reporte sobre México del Departamento de Estado, www.state.
gov/s/ct/rls/crt/ (fecha de consulta: 4 de octubre de 2011).
29
ACCIONES FRENTE AL LAVADO DE DINERO
41
En 2009, las instituciones financieras y bancarias emitieron
cerca de 50 mil reportes de transacciones monetarias sospechosas
o inusuales; se decomisaron 70 millones de dólares en las aduanas. Entre los avances y reformas legales que señala desde 2007
están:
• La criminalización del lavado de dinero y del financiamiento al terrorismo.
• Reglas para conocer a los clientes por parte de las instituciones financieras.
• La obligatoriedad de reportar a las autoridades operaciones financieras sospechosas e inusuales.
• Se instó a las instituciones financieras para que conserven
los reportes de sus operaciones por un tiempo mayor.
• La obligatoriedad de reportar operaciones cambiarias
mayores.
• Nuevos responsables y procedimientos para la detección
y confiscación de bienes del narcotráfico.
• Nuevos requisitos en la transportación de efectivo en las
fronteras.
No obstante, el estudio del Departamento de Estado de la
Unión Americana apunta que se requieren acciones de vigilancia en torno al envío de remesas, ya que no están sujetas a las
regulaciones para transferencias electrónicas. Advierte de la falta
de personal —sobre todo de investigadores de campo, fiscales
y auditores—, de presupuesto, de bases de datos y de equipo
tecnológico. Asimismo, habla de la vulnerabilidad de las áreas
donde se ubican las procuradurías.
Entre las recomendaciones que emite están las adiciones a
la legislación para frenar el financiamiento al terrorismo me-
42
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
diante la observación de las recomendaciones de la Convención
de las Naciones Unidas que favorecen la enajenación de los
bienes de los grupos delictivos.
A fin de tener un régimen más efectivo, la NDIC señala la
necesidad de mejorar los mecanismos para enajenar los bienes,
controlar el contrabando de efectivo a lo largo de la frontera,
monitorear los sistemas de envío de remesas, avanzar en la
regulación y supervisión en las transferencias electrónicas, en
centros cambiarios informales, centros de apuestas, así como la
integración de actividades financieras y profesiones vulnerables
al marco jurídico anti lavado de dinero y financiamiento al terrorismo.
La especialista y ex funcionaria de la UIF, la doctora Angélica
Ortiz,31 aborda el tema de los reportes que emiten actualmente y
que podrían emitir las instituciones financieras a raíz de los cambios que contiene el dictamen de la nueva ley.
Señala la posibilidad de caer en un exceso de reportes que desbordaría la capacidad de respuesta y de procesamiento de información de la Unidad de Inteligencia Financiera, ya que el mensaje
que se comunica es reporta todo, tenga mérito o no, de lo contrario
serán sancionadas por la ley, lo que al final se va a traducir en falta
de capacidad técnica para armar casos.
Comentarios finales
El presente artículo constituye una breve introducción al marco
legal, a las acciones legislativas, definiciones, montos, esfera local
e internacional, y a los diferentes costos alrededor del lavado de
La entrevista a la doctora Angélica Ortiz aparece más adelante en el
presente libro en el apartado: Diferentes visiones.
31
ACCIONES FRENTE AL LAVADO DE DINERO
43
dinero. Los artículos y entrevistas que se presentan a continuación profundizan en estos temas, de tal forma que se cuente con
información actualizada y precisa que acompañe el proceso que
seguirá el Poder Legislativo en 2012 en la aprobación de la Ley
Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita y de Financiamiento al Terrorismo, así como en la discusión de la llamada miscelánea penal.
En torno al lavado de dinero existen visiones divergentes en
cuanto a su proceso, en los montos que se mueven, organizaciones
involucradas, ubicación geográfica, por citar algunas. Así, mientras que algunos organismos y especialistas puntualizan que el
blanqueo comienza cuando el efectivo ingresa de manera ilegal
a un país, otros señalan que éste no se produce sino hasta que el
dinero se introduce de nueva cuenta a la economía, y en este punto
inclusive prevalecen diferentes posturas, ya que unos consideran
que se debe hablar de lavado de dinero sólo cuando éste se incorpora a la economía formal y no cuando permanece en la informal.
Estas posturas son sólo la antesala en la dificultad de su medición, las diferentes definiciones del lavado de dinero conllevan a
variaciones relevantes en los montos. Algunos especialistas señalan la inutilidad de su medición por ser el blanqueo un fenómeno
fuera de la ley, sin información confiable ni periódica; para otros,
por el contrario, esto constituye un reto que debe enfrentarse con
metodologías innovadoras, ya que permiten un diseño e implementación más efectivos de las políticas y leyes en el combate al
lavado de dinero y el financiamiento al terrorismo.
Otro tema recurrente es la complejidad para insertar la ley
anti lavado de dinero en un marco regulatorio extenso que abarca
diferentes instituciones, acción que exige esfuerzos de coordinación y de simplificación, razón por la cual los esfuerzos de la
nueva legislación en este sentido son bien vistos por secretarías
44
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
de Estado y organismos internacionales. En contraparte, algunos
especialistas refieren las dificultades que significará para las instituciones encargadas del combate al lavado el exceso de reportes
que se producirán ante las exigencias y temores implícitos de la
nueva ley.
En este sentido, ahí radica la importancia de incluir, revisar
y conocer algunas de las diferentes visiones que inciden en el
proceso legislativo en relación con las operaciones con recursos
de procedencia ilícita y de financiamiento al terrorismo, bajo una
perspectiva local e internacional.
Lavado de dinero en Estados
Unidos y México:
un estudio bilateral
Nicolas Brien, Kim Danh, María Fernanda Estrada,
Julieta Mejía Ibáñez, Max Risch,
Maureen Tee y Jae Bin Ahn32
Resumen
El lavado de dinero tiene efectos abrumadores en la economía de
un país. Los diseñadores e implementadores de políticas públicas
carecen de información adecuada que les ayude a cuantificar el
fenómeno y emprender acciones relevantes en su contra. Al considerar el caso bilateral de Estados Unidos y México, este documento busca comprender cuánto del dinero que se lava se genera
en cada uno de estos países a partir de las actividades del crimen
organizado, al mismo tiempo que indaga cómo es que este dinero
se mueve. El estudio parte del modelo económico de gravedad
que construyeron John Walker y Brigitte Unger en 2006 para
definir los flujos financieros ilegales; al adaptarlo se clarifica su
Global Financial Integrity–Universidad de Columbia. Escuela de Asuntos Públicos e Internacionales. La versión íntegra en inglés de este reporte está
disponible en sipa.columbia.edu/academics/workshops/simple_reports.html.
Traducción: Gabriel Fernández Espejel.
32
46
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
atractivo, se adecuan los índices sobre distancia del modelo y se
introduce una nueva metodología para calcular la parte correspondiente de las ganancias de los criminales que están siendo lavadas.
Este documento constituye un primer intento para construir una
metodología exhaustiva y transparente con el propósito de calcular
los flujos ilegales financieros sobre una base bilateral.
Con 182 mil millones de dólares que se lavan en Estados
Unidos cada año y 14 mil 500 millones en México, la información muestra que unos 10 mil millones de dólares circulan anualmente entre ambos países. Cifras que demandan una acción legal
urgente del Departamento del Tesoro en Estados Unidos, así
como la mejora de la cooperación multinacional.
Palabras clave: lavado de dinero, flujos financieros ilegales,
ganancias del crimen, economía del crimen, modelo de gravedad,
crimen en Estados Unidos, crimen en México, modelo John
Walker, Brigitte Unger, Global Financial Integrity (GFI), Geographic Targeting Order (GTO).
Introducción
Estados Unidos y México comparten una relación cercana. A
lo largo de los años, las dos sociedades y culturas han interactuado de manera cercana, tanto mexicanos como estadounidenses cruzan, diariamente, la frontera que comparten a lo largo de
2 mil millas, consolidando los lazos políticos, de negocio y social. En 2009, México era el tercer socio comercial de Estados
Unidos, con un comercio total de 306 mil millones de dólares
y el segundo mayor exportador a la Unión Americana.33 Desde
Office of the United States Trade Representative, www.ustr.gov/countriesregions/americas/mexico (fecha de consulta: 25 de abril de 2011).
33
LAVADO DE DINERO EN ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO
47
la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América
del Norte entre Estados Unidos, México y Canadá en 1994,
el comercio entre México y la Unión Americana se ha triplicado.34 En 2009, alrededor de 12 millones de mexicanos vivían en
Estados Unidos.35
El estudio del lavado de dinero es importante no sólo porque
respalda al crimen organizado, también lo es por las repercusiones que tiene en la economía y sociedad de un país.36 En primer
lugar, en términos del impacto en la sociedad, el lavado de dinero permite a los cárteles del crimen organizado gozar de sus
ganancias, ampliar sus operaciones y llevar a cabo sus acciones
en un país. En particular, en el caso del crimen organizado, los
beneficios producto de las actividades ilegales sólo se concentran
en unos cuantos grupos poderosos, lo que los hace más fuertes.
En términos del impacto económico, el lavado de dinero mina el
sector privado formal, al momento en que las compañías fantasma que se utilizan para el lavado de dinero ofrecen sus productos
y servicios a precios inferiores a los del mercado.
Debido al acceso a las ganancias de las actividades ilegales,
las compañías fantasma tienen ventajas sobre las firmas legales,
que dependen de los mercados financieros para el acceso al capital. Los negocios formales terminan, por tanto, compitiendo
frente a frente con las compañías fantasma que cuentan, de cierta manera, con fondos subsidiados, lo cual puede desplazar del
Clare Ribando Seelke, Mexico-U.S. Relations: Issues for Congress, United
States: Congressional Research Services, septiembre de 2010.
35
Jeffrey S. Passel y D’Vera Cohn, Mexican Immigrations: How Many
Come? How Many Leave? Washington, D.C., Pew Hispanic Institute, 22 de
julio de 2009.
36
John McDowell y Gary Novis, “The Consequences of Money Laundering and Financial Crimen”, Economic Perspectives, Estados Unidos, Departamento de Estado, 2001.
34
48
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
mercado a las empresas legítimas del sector privado. Además,
el rendimiento de las inversiones son una meta secundaria para
los que lavan el dinero, cuya mayor preocupación es proteger las
ganancias producto de sus actividades criminales. De esta forma,
las actividades de negocio no se dirigen a generar rendimientos,
creando distorsión económica e inestabilidad en los mercados financieros. El lavado de dinero daña, por igual, la reputación de
un país, ocasiona un impacto negativo en la atracción de inversiones extranjeras. En el corto plazo, conforme más recursos se destinan al cumplimiento de la ley, menos recursos están disponibles
para otros bienes públicos, así como para el desarrollo económico
de un país; no obstante, en el largo plazo, un escenario más estable y seguro redundará en desarrollo económico.
La motivación económica de la mayoría de las organizaciones criminales la define —desde el año 2000— la Oficina de las
Naciones Unidas contra el Crimen y las Drogas (UNODC, por sus
siglas en inglés), como una ofensa seria cometida por un grupo
de personas con el fin de lograr una ganancia.37
Los criminales son capaces de recoger esta ganancia por
medio del lavado de dinero, al disfrazar el origen ilegal de sus
ganancias criminales.38 Los flujos financieros pueden tomar diferentes formas, como el contrabando de cantidades significativas
de efectivo a través de las fronteras, con lo que se evita el uso del
sector financiero formal,39 o al devaluar los precios en el comercio
UNODC, United Nations Convention Against Transnational Organized
Crime (Austria, Naciones Unidas, 2000). El artículo 2(a) define a los grupos
criminales organizados como grupos estructurados de tres o más personas,
con actividades en determinado tiempo que actúan en conjunto a fin de cometer uno o más crímenes u ofensas que marca la Convención, con objeto de
obtener directa o indirectamente un beneficio financiero o material.
38
Financial Action Task Force, www.fatf-gafi.org.
39
En Douglas Farah, “Money Laundering and Bulk Cash Smuggling:
37
LAVADO DE DINERO EN ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO
49
internacional.40 Nuestro reporte se centra en otra actividad: el
lavado de las ganancias criminales.
El lavado de dinero, por naturaleza, es un acto de encubrimiento y de engaño. Por consiguiente, el monto de dinero que
se lava no puede ser conocido con certeza.41 En un discurso en
1998, el director gerente del Fondo Monetario Internacional42
(FMI) dijo que la cifra podría estar entre 2 y 5% del producto
interno bruto (PIB) global. En 1998, el PIB global era de alrededor de 30 billones de dólares,43 lo que lleva a situar el monto de
dinero lavado entre 600 mil millones y un billón 500 mil millones de dólares. Se ha estimado que entre 19 mil millones y 29
mil millones de dólares de ganancias ilícitas fluyen, anualmente,
desde Estados Unidos hacia cárteles del narcotráfico y otros grupos criminales en México.44 Así, una estrategia para entender la
naturaleza y el impacto de esta actividad criminal es al estudiar
cómo se generan las ganancias criminales y cómo son utilizadas.
Challenges for the Mérida Initiative”, Olson et al., Shared Responsibility.
U.S.-Mexico Policy Options for Confronting Organized Crime, Estados Unidos:
Woodrow Wilson International Centre for Scholars, Mexico Institute, 2010,
pp. 141-166, www.wilsoncenter.org/topics/pubs/Shared%20Responsibility-Olson,%20Shirk,%20Selee.pdfIn (fecha de consulta: 26 de abril de 2011).
40
En Dev Kar, Devon Cartwright-Smith, Ann Hollingshead, The Absorption of Illicit Financial Flows from Developing Countries: 2002-2006, Washington, D.C., Global Financial Integrity, 2010.
41
Isabel Mayoral, Genaro Mejía, “Banca pone barreras al crimen organizado”, CNN Expansión, México, 11 de abril de 2011, en www.cnnexpansion.
com/economia/2011/04/10/banca-corta-operaciones-lavado-de-dinero (fecha
de consulta: 12 de abril de 2011).
42
Fondo Monetario Internacional, “Money Laundering: the Importance
of International Countermeasures”, discurso de Michel Camdessus, director
gerente del FMI, FATP Plenary Meeting, París, 10 de febrero de 1998.
43
Estadísticas sobre cuentas nacionales del Banco Mundial.
44
Seelke, Mexico-U.S. Relations: Issues for Congress, op. cit.
50
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
Nuestra investigación busca entender el monto de dinero que
producen las actividades criminales en Estados Unidos y México, y cómo es que éste se mueve. Otros estudios han intentado
entender otros aspectos de los flujos ilegales financieros y de la
economía informal. Por ejemplo, Schneider y Enste (2000) utilizaron tres diferentes modelos económicos para calcular el tamaño
de la economía informal en 76 países. Las economías informales
o subterráneas son difíciles de definir y pueden incorporar actividades subyacentes legales e ilegales.45 Las definiciones varían
dependiendo del método de estimación.46 En otro estudio, GFI
(2010) se valió del Método Residual del Banco Mundial y de
los datos de la Dirección de Estadística Comercial del FMI para
calcular los flujos financieros ilegales desde los países desarrollados, que incorporan flujos que contravienen los controles sobre
el capital de un país, sin distinguir la naturaleza legal o ilegal
subyacente a las actividades.
En este trabajo se parte de un modelo de gravedad desarrollado por John Walker en 1995 para calcular el dinero lavado y
los flujos financieros ilegales, asimismo se considera el trabajo
posterior de Brigitte Unger, que aplica este modelo para el caso
de Holanda en 2006. Sistemáticamente, examinamos el potencial
del modelo para estimar el dinero que se lava y los flujos financieros ilícitos para el caso conjunto de Estados Unidos y México.
Friedrich Schneider y Dominik H. Enste, “Shadow Economies: Size,
Causes, and Consequences”, Journal of Economic Literature 38, número 1,
marzo de 2000, p. 78; y Monetary and Exchange Affairs and Policy Development and Review Departments, Financial System Abuse, Financial Crime and
Money Laundering - Background Paper, Estados Unidos, FMI, 2001, p. 10. En
http://www.imf.org/external/np/ml/2001/eng/021201.pdf (fecha de consulta:
1 de abril de 2011).
46
Enste Schneider, “Shadow Economies: Size, Causes, and Consequences”, op. cit., p. 79.
45
LAVADO DE DINERO EN ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO
51
Un elemento que otros modelos no contemplan. En particular,
el modelo de gravedad permite estimar los flujos de las ganancias del crimen, al incorporar índices de distancia y de atracción.
Hasta el momento no se tiene un estudio que calcule el monto de
dinero que se genera para lavarse en Estados Unidos y México,
así como su flujo entre ambos países.
Al utilizar como punto de referencia la aplicación del modelo
Walker, llegamos a una estimación conservadora de cerca de 196
mil millones de dólares en ganancias generadas por el crimen organizado en Estados Unidos en 2008, de los cuales cerca de 182
mil millones tenían la probabilidad de ser lavados en el sistema
financiero global. En México, para el mismo año, se estima que
las ganancias del crimen organizado ascendieron a 39 mil millones de dólares, de los cuales alrededor de 14 mil 500 millones se
podrían haber lavado.
Encontramos consistencia en estas estimaciones con el cálculo del FMI que sitúa los montos del lavado de dinero entre 2 y
5% del PIB. Teniendo en el modelo nuestro punto de referencia,
los hallazgos se complementan con el trabajo que se ha realizado
para calcular el total de flujos ilegales desde Estados Unidos y
México, que se centra estrictamente en las ganancias del crimen
organizado, lo que ayuda a proveer de un entendimiento más
completo sobre el fenómeno.
A través de la aplicación de los índices de atracción y de distancia al dinero que se produce para ser lavado, el modelo calcula
alrededor de 9 mil 200 millones de dólares que fluirán de Estados
Unidos a México para ser blanqueados, mientras que cerca de 32
mil millones permanecerán en la Unión Americana. De los 14 mil
millones de dólares que se generan para ser lavados en Estados
Unidos, cerca de 2 mil 800 millones se dirigen a ese país, mientras
que 791 millones permanecen en México para su lavado.
52
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
Además de los hallazgos mencionados, el estudio tiene diferentes usos potenciales. En primer lugar, este tipo de análisis nos
permite considerar dinero ilegal que no se muestra en estadísticas oficiales, al aislar el dinero que se genera con estos fines. En
este sentido, identifica el dinero lavado a través del contrabando
de efectivo, en tarjetas monetarias47 y bienes, así como en redes
internacionales financieras desreguladas48 bajo contratos futuros
de canje de dinero (swaps); no obstante, hay que destacar que esto
no predice específicamente la cantidad de dinero que se mueve
a través de estas transacciones. En segundo lugar, la aplicación
más interesante del modelo sería la posible construcción de series
de tiempo para la evaluación de la efectividad de políticas específicas frente al lavado de dinero. Al mismo tiempo, el análisis de
tendencia podría contribuir en la forma de medir las variables, en
la identificación de las variables más importantes a ser incorporadas y para indexar las variables significativas, de tal forma que se
modelen los cambios en las políticas.
Bibliografía revisada
Esta sección presenta una revisión de las publicaciones en el área
de estudio que se consideraron. Algunos trabajos han intentado
estudiar el flujo de las ganancias ilegales al analizar la cadena de
suministro y el movimiento en bruto de efectivo. Los gobiernos
estadounidense y mexicano llevaron a cabo un estudio binacional
sobre las ganancias del crimen organizado en 2010, que se centró
en la cadena de suministro de las ganancias del crimen organizado, al mismo tiempo que reveló los medios a través de los cuales
47
48
Value cards en inglés (N. del t.).
Hawala stye en inglés (N. del t.).
LAVADO DE DINERO EN ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO
53
las empresas criminales trasnacionales mueven sus ganancias de
Estados Unidos a México y más allá.49
El estudio considera que el efectivo que se desplaza anualmente de Estados Unidos a México se sitúa entre 19 y 29 mil
millones de dólares. El Centro Nacional para la Amenaza de las
Drogas del Departamento de Justicia de los Estados Unidos de
América (NDTA, por sus siglas en inglés) reportó que los cárteles
mexicanos del narcotráfico introdujeron mediante contrabando
ganancias en efectivo que totalizaron decenas de miles de millones
de dólares desde Estados Unidos a través de la frontera suroeste,
tras su consolidación en Atlanta, Chicago, Los Ángeles, la ciudad
de Nueva York y Carolina del Norte. De cualquier forma, NDTA
señala que no existen estimaciones actuales sobre el monto de dinero que se lava dentro del país y del que sale en forma de contrabando a manos del narcotráfico. Un estudio de 2007 del Centro
Nacional de Inteligencia sobre Narcóticos del Departamento de
Justicia de los Estados Unidos de América (NDIC, por sus siglas
en inglés) estimó que entre 2003 y 2004 al menos 17 mil 200
millones de dólares en efectivo entraron por contrabando a México.50 Este cálculo se basa en un estudio sobre billetes estadounidenses repatriados desde México y no incorpora todas las divisas
que fueron traficadas hacia o a través del país. Otras estimaciones
ubican el rango de las diferencias contables sin explicación entre 6
y 36 mil millones de dólares; sin embargo, no aportan más detalles
sobre la metodología que siguen para llegar a estos cálculos.51
Departamento de Seguridad Nacional de Estados Unidos, Binational
Criminal Proceeds Study Executive Summary, junio de 2010, p. 1.
50
Departamento de Justicia de los Estados Unidos de América, Illicit
Finance, Estados Unidos, 2010, pp. 1-3.
51
Farah, “Money Laundering and Bulk Cash Smuggling: Challenges
for the Mérida Initiative”, op. cit., p. 143.
49
54
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
A pesar de la publicación de estas estimaciones, persiste la
ausencia de una metodología que calcule los montos de dinero
lavado en Estados Unidos y en México. Algunos estudios estiman el flujo financiero ilegal desde los países en desarrollo, mientras que otros detallan el tamaño de las economías informales. La
Gráfica 1 muestra un resumen comparativo de estos estudios, y
cómo el nuestro contribuye a las investigaciones existentes en este
campo. Mayores aportaciones sobre estos documentos se presentan más adelante.
De 2000 a 2008, Global Financial Integrity condujo un estudio
sobre flujos financieros ilegales desde los países en desarrollo. Con
base en el modelo residual del Banco Mundial, que ha sido utilizado para medir los flujos sin registro y las series de la Dirección de
Estadísticas de Comercio del FMI sobre los flujos ilícitos acumulados desde México en igual periodo, se estima que éstos ascendieron a 416 mil millones de dólares. Los flujos ilícitos financieros
se definen como el capital adquirido de manera ilegal, transferido
o utilizado y que encubre flujos financieros privados sin registros
dirigidos a la acumulación de activos foráneos de residentes, contraviniendo o escapando a los marcos de control y regulación que
aplican al capital. Los flujos financieros ilegales pueden incluir capital que ha sido adquirido a través de actividades dentro de la ley,
como son las ganancias de negocios legítimos.52
Como se discutió previamente, los modelos empleados para
estudiar las economías fantasma y los flujos ilícitos financieros no
precisan las ganancias de las actividades criminales. Los estudios
tampoco incluyen los flujos financieros transfronterizos bilaterales. En ese sentido, nuestro estudio busca complementar este
trabajo, al incorporar las ganancias del crimen organizado en el
Kar Cartwright-Smith y Hollingshead, The Absorption of Illicit Financial
Flows from Developing Countries: 2002-2006, op. cit., p. 3.
52
LAVADO DE DINERO EN ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO
55
ámbito bilateral entre Estados Unidos y México. Partimos del
modelo de gravedad desarrollado por John Walker en 1995 para
estimar el dinero que se lava y los flujos financieros ilegales, después con el trabajo realizado por Brigitte Unger, que aplica este
modelo para el caso de Holanda en 2006. Sistemáticamente examinamos el potencial del modelo para estimar el dinero de lavado
y los flujos financieros ilícitos entre Estados Unidos y México a
fin de proveer una base más completa para el análisis del tamaño y el impacto de este fenómeno. Esta investigación contribuye
significativamente con un mejor entendimiento, ya que no ha habido estudios bilaterales que estimen la cantidad de dinero que
se genera para ser lavada en Estados Unidos y México, así como
el flujo monetario entre ambos países. La investigación complementa el trabajo llevado a cabo por GFI en el cálculo del total de
los flujos financieros ilegales desde Estados Unidos y México,
y aporta un entendimiento más completo de este fenómeno. La
siguiente sección presenta la metodología (Cuadro 1).
Metodología (primera parte)
Cuantificando las ganancias del crimen organizado
y del proceso de lavado en México y Estados Unidos
Por definición, cuantificar las actividades ilícitas es un reto. Reportes oficiales no despliegan comúnmente su metodología, algunas veces reconocen inclusive la falta de precisión en sus propios
cálculos.53 Este estudio introduce, en un primer intento, el uso de
una metodología transparente para determinar las ganancias del
Vito Tanzi, “Uses and Abuses of Estimates of the Underground Economy,” The Economic Journal, núm. 456, junio de 1999, pp. 338-347.
53
Nivel país
Flujos financieros
ilícitos de países
en desarrollo
No distingue entre
las actividades
legales o ilegales
Nivel país
Economía informal
de 76 países
Actividades legales.
Valor agregado de
las actividades que
no están gravadas
o registradas
Área de estudio
¿Actividades
legales o ilegales?
Global Financial
Integrity (20092010)
Nivel de análisis
Schneider y
Enste (2000)
Lavado de
Lavado de dinero en
dinero en un país
un país (Australia)
(Países Bajos)
Actividades ilegales
Nivel país; entrada
transfronteriza
de dinero a los
Países Bajos
Nivel país
(Australia); entrada
transfronteriza de
dinero a Australia
Actividades ilegales
Unger (2006)
Walker (1996)
Cuadro 1. Comparación de los estudios
Actividades ilegales
Lavado de dinero en
dos países (Estados
Unidos y México)
Nivel país; flujos
transfronterizos
bilaterales
Nuestros estudios
$1.26
billones de EE.UU.
$1.44 billones en
2008 de países
desarrollados;
EE.UU $43 millones
de México
Modelo residual
del Banco Mundial
y la Dirección
Estadística de
Comercio del FMI
México: 27% - 49%
EE.UU. 6.7%
- 13.9%
• Método de
entrada física
• Enfoque de
la demanda
de divisas
• Modelo de
múltiple
indicador –
múltiple causa
(MIMIC)
Estimaciones
Metodología
EE.UU.
Modelo de
gravedad de Walker
• Cantidad de
dinero generado
en Australia
• Cantidad
de dinero
que ingresa
a Australia
para lavado
• Cantidad de
dinero que
es lavado en
o a través
de Australia
anualmente
Modelo de
gravedad de Walker
con modificaciones
Modelo de
gravedad de Walker
con modificaciones
• Cantidad de
dinero generado
• Cantidad de
en los Países Bajos
dinero generado
• Cantidad de
en EE.UU. y
dinero que
México
ingresa a los
• Cantidad de
Países Bajos
dinero generado
para lavado
que fluye de EE.
• Cantidad de
UU. a México,
dinero que es
y de México
lavado en o a
a EE.UU.
través de los
Países Bajos
anualmente
58
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
crimen que se generan en Estados Unidos y México. Además,
desarrollamos una metodología para determinar el porcentaje de
estas ganancias que probablemente será lavado.
La metodología Walker para estimar las ganancias del crimen
El proceso del lavado de dinero se dispara a través de la recaudación de los beneficios financieros por parte del crimen y termina
cuando estos fondos pueden ser usados con el mínimo riesgo por
los cárteles sin importar el propósito. Por tanto, resulta esencial
estimar las fuentes y el alcance de las ganancias criminales a fin
de tener un mejor entendimiento de la motivación ilegal para lavar dinero.
En 1995, el economista australiano John Walker publicó un
estudio pionero sobre las ganancias del lavado de dinero.54 El
cálculo de Walker se basa en una serie de suposiciones, las cuales
consideramos razonables: a) las actividades criminales generan
ganancias en todos los países; b) las ganancias son mayores para
los crímenes organizados y sofisticados que para crímenes individuales y simples, y c) los países con un producto interno bruto
(PIB) per cápita más elevado tienden a generar un mayor ingreso
por crimen.
Al considerar estas suposiciones, Walker definió ciertas categorías dependiendo de la proporción de las ganancias que podrían
ser blanqueadas. Estas categorías asignan un valor porcentual:
muy bajo: 1%, bajo: 10%, considerable: 80%. Estos coeficientes
John Walker, “Estimates of the Extent of Money Laundering in and
through Australia”, Documento preparado para el Australian Transaction Reports and Analysis Centre (AUSTRAC), Queanbeyan: John Walker Consulting
Services, septiembre de 1995.
54
LAVADO DE DINERO EN ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO
59
se aplican a las ganancias del crimen con objeto de encontrar la
proporción que será lavada.
Walker no asocia el costo de la víctima a las ganancias que
obtiene el que realiza la ofensa o el acto criminal. Los crímenes
que más probablemente ingresen al proceso de lavado de dinero
son aquellos que se relacionan al tráfico de drogas y al fraude, debido a que obtienen las cantidades más grandes de dinero, que en
retribución proveen a los criminales con fuertes incentivos para
el lavado de dinero.
Se identificaron dos problemas principales en el modelo de
cálculo que desarrolla Walker y se sugieren diferentes acercamientos para refinarlo. Estudios previos sobre el lavado de dinero (por ejemplo Walker, 1999) tiende a forjar un patrón universal para el lavado de las ganancias del crimen55 y extrapola
sus resultados a los países que se consideran, sin tomar en cuenta
las características de los entornos del crimen local, así como los
incentivos macro y microeconómicos para el lavado de dinero. A
fin de conformar un caso específico para nuestro estudio bilateral, se utiliza un acercamiento país por país con objeto de reflejar
la variedad de las motivaciones y medios utilizados por las redes
criminales dependiendo de su inserción geográfica.
Con el propósito de analizar las actividades con mayor probabilidad de generar grandes ganancias por el lavado de dinero,
este documento se enfoca exclusivamente en los crímenes identificados con largas sumas de ganancias y una gran proporción de
dinero lavado. A partir de la taxonomía desarrollada por Scheider y Enste (2000), este documento incluirá una serie de actividades ilegales de mayor probabilidad para generar transacciones
monetarias mayores, además reducirá el centro de atención a un
Se entiende el término ganancias como los beneficios financieros que
obtiene el crimen organizado..
55
60
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
grupo de actividades ilegales a fin de reflejar las características de
los entornos en Estados Unidos y México en los cuales operan
los cárteles criminales.
El caso bilateral Estados Unidos-México: patrones delictivos
para calcular las ganancias criminales
La más reciente versión del modelo Walker utilizado en los Países Bajos por Unger et al. en 2006 se centraba en los siguientes
crímenes: fraude, drogas, robo, allanamiento, homicidio, asalto,
trata, prostitución, apuestas ilegales, trabajo ilegal, privación de
la libertad y piratería. La lista mencionada refleja los patrones
criminales en países industrializados como Australia y Holanda,
mientras que no refleja necesariamente las actividades ilegales en
el caso específico de Estados Unidos y México.
Acotamos esta lista a actividades que resultan más relevantes
al caso de estudio, a fin de mostrar las características del entorno
criminal en Estados Unidos y México, al mismo tiempo que se
incorporan nuevas categorías como tráfico de personas y armas.
La lista de las principales fuentes económicas del crimen en
México incluye tráfico de drogas, fraude, tráfico de personas,
trabajo forzado, prostitución, contrabando de armas y piratería.
Debido a la legislación sobre tráfico de armas en ciertos estados, la lista de crímenes en Estados Unidos difiere marginalmente de la mexicana: enumera tráfico de drogas, fraude, tráfico de
personas, trabajo forzado, prostitución y piratería.
Las series sobre las ganancias del crimen organizado se calcularon a partir de la recolección de información oficial de la
UNODC, de la Agencia Federal de Investigación en Estados Unidos (FBI, por sus siglas en inglés), del Departamento de Justicia
LAVADO DE DINERO EN ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO
61
de los Estados Unidos y de fuentes privadas como la firma contable KPMG. El año 2008 se toma como referencia, a menos que
se señale lo contrario.
México
Tráfico de drogas
A fin de tener un aproximado del tráfico de drogas, se hace primero referencia a los precios en la calle que se mencionan en el
World Drug Report of 2009 de la UNODC.56 A través de entrevistas
con oficiales de las agencias para la aplicación de la ley en Estados Unidos, se estima que los decomisos representan sólo 5% del
total de la droga que se vende en México. Al multiplicar la cifra
de las incautaciones por un factor de 20, se obtiene un cálculo
aproximado de 7 mil 700 millones de dólares para las ganancias
del narcotráfico.
La UNODC no proporciona los precios en la calle para la resina de mariguana en México. No obstante, se puede ver que el
diferencial (factor) del precio de la planta de mariguana entre
Estados Unidos y México es de 25. Al utilizar este factor, se llega
a un valor de 360 dólares por kilo, lo que parece un cálculo razonable, ya que representa aproximadamente 4.5 veces el precio
de la mariguana frente al de su resina, que es producto derivado
(Cuadro 2).
Oficina de las Naciones Unidas contra el Crimen y las Drogas, World
Drug Report 2009, United Nations Publications, 2009, Austria, pp. 211-234.
(fecha de consulta: 18 de enero de 2011) www.unodc.org/documents/wdr/
WDR_2009/WDR2009_eng_web.pdf
56
62
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
Cuadro 2. Tráfico de drogas
Crimen
Cocaína
Precio en
la calle
(dólares/kg)
$12,500
Planta de mariguana
Decomisos
(kg)
19,333.043
Dinero generado
(5% hipótesis)
$ 4,833,260,750
$80 1,657,853.057 $ 2,652,564,891.20
Heroína
$35,000
194.055
$ 135,838,500
Metanfetaminas
$20,000
341.059
$ 136,423,600
$360
279.084
$ 2,009,404.80
Resina de mariguana
Total de drogas
$ 7,760,097,146
Fraude
El cálculo para el fraude comprende únicamente fraude corporativo, debido a que carecemos de estadística confiable y actualizada sobre otro tipo de fraudes como el que se comete en tarjetas
de crédito. El reporte Encuesta de Fraude en México, 2010 de la
oficina local de la firma contable KPMG estima que alrededor de
900 millones de dólares se desviaron en 2008 (Cuadro 3).
Cuadro 3. Fraude
Crimen
Dinero generado
Fraude corporativo
$ 896,340,000
Fraude total
$ 896,340,000
LAVADO DE DINERO EN ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO
63
Tráfico de personas
De acuerdo con el Reporte sobre Drogas y Crimen de 2010 de
la UNODC, las ganancias provenientes del tráfico de indocumentados migrantes latinoamericanos en México alcanza cerca de
mil millones de dólares por año. Dado que la proporción de no
latinoamericanos indocumentados que entran a México es muy
baja, se puede afirmar que la cifra es concluyente para las ganancias del tráfico de personas en el país (Cuadro 4).
Trabajo forzado
En un estudio sobre las ganancias de la explotación laboral de
2005, expertos de la Organización Mundial del Trabajo (OMT)
fijaron las ganancias de este ilícito en 3,570 dólares al año por
persona en América Latina y el Caribe. Dado que los estándares
de productividad en México y el salario promedio están por encima del promedio de los países de la región, se considera que este
estimado resulta conservador. El Departamento del Trabajo en
Estados Unidos, por su parte, afirmó en un reporte de 2009 que
3.8 millones de niños trabajan de manera ilegal en México. Otros
reportes mencionan cifras entre 8 y 11 millones de niños, por lo
que se escogió un estimado conservador (Cuadro 5).
Cuadro 4. Tráfico de personas
Crimen
Dinero generado
Tráfico de personas
$ 1,000,000,000
Total
$ 1,000,000,000
64
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
Cuadro 5. Trabajo forzado
Crimen
Lucro por
trabajador
Número de
trabajadores
Dinero generado
Labores forzadas
$3,570
3,640,000
$ 12,994,800,000
Prostitución
La OMT proporciona un cálculo de las ganancias provenientes de
la prostitución de 18,200 dólares por persona al año para América Latina y el Caribe. No obstante, en la actualidad se carece
de algún informe oficial sobre el tamaño de este problema social.
Con base en reportes oficiales de servicios de salud locales del
presidente de la Comisión de Derechos Humanos de la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal, se calculan alrededor de 40 mil
prostitutas laborando sólo en la ciudad de México en 2007.
La ciudad de México representa 20% de la población del país
y si se considera que la prostitución es básicamente un fenómeno
urbano,57,58,59 al extrapolar el dato de la ciudad de México se obtiene una cifra de 200 mil prostitutas en todo el país. Esta resulta
quizás una estimación conservadora y obviamente no considera la
prostitución en las zonas rurales (Cuadro 6).
Melissa Farley, Marisa Ugarte y Laura Zárate, “Prostitution and Trafficking of Women and Children from Mexico to the United States”, Journal
of Trauma Practice 2, núms. 3-4, 2003, pp. 147-165.
58
Álvaro López, “Turismo sexual masculino-masculino en la Ciudad de
México”, Teoría y Praxis, núm. 5, 2008, pp. 99-112.
59
Rodolfo Casillas, La trata de mujeres, adolescentes, niñas y niños en México,
Comisión Interamericana de Mujeres de la Organización de Estados Americanos, 2006, www.oas.org/atip/Reports/Estudio.Exploratorio.en.Tapachula.
pdf (fecha de consulta: 12 de febrero de 2011).
57
LAVADO DE DINERO EN ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO
65
La principal debilidad de nuestra metodología radica en una posible doble contabilidad en la categoría del tráfico de personas con
otras definiciones de tráfico humano como son el trabajo forzado
o la prostitución. Estudios independientes60 sugieren que una parte
significativa del trabajo forzado y la prostitución en Estados Unidos
está relacionada al pago de rescate por inmigrantes indocumentados.
Tráfico de armas
La estimación de las ganancias que genera el tráfico de armas se
basa en la encuesta presentada por el reporte mundial sobre drogas
y crimen de la UNODC de 2010, que señala que los beneficios de este
contrabando ascienden a 20 millones61 de dólares al año (Cuadro 7).
Cuadro 6. Prostitución
Crimen
Prostitución
Lucro por
trabajador
Número de
trabajadores
Dinero generado
$18,200
200,000
$ 3,640,000,000
Cuadro 7. Tráfico de armas
Crimen
Dinero generado
Tráfico de armas
$ 20,000,000
De las organizaciones: Free the Slaves en Washington, D.C. y Human
Rights Center de la Universidad de California en Berkeley, Hidden Slaves:
Forced Labor in the U.S., 2004, digitalcommons.ilr.cornell.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1007&context=forcedlabor&sei-redir=1#search=%22for
ced+labor+in+the+U.S.%22.
61
UNODC, World Drug and Crime Report, op. cit.
60
66
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
Piratería
El tamaño de la industria de la piratería resulta difícil de calcular. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) encabeza la investigación sobre falsificación de
productos. En 2008 publicó un artículo en el que introdujo el
concepto Índice General en Relación con el Comercio de Falsificación y Piratería (GTRI, por sus siglas en inglés).62 Los coeficientes del GTRI fueron construidos para medir la propensión relativa
de un país a comercializar bienes falsificados en comparación con
el promedio base definido.
A fin de encontrar valores absolutos de las ganancias que
producen la falsificación y la piratería en México y Estados Unidos, multiplicamos el promedio base (5%) por el coeficiente GTRI
que se asigna a México. Posteriormente, se aplica este porcentaje
al valor total del comercio en 2008, con lo que se obtiene un valor
de 2 mil 500 millones de dólares.
Esta aproximación tiene como principal debilidad que únicamente refleja el fenómeno desde la perspectiva del comercio
internacional, por lo que excluye la producción y el consumo local de bienes falsificados en nuestro análisis. Diferentes reportes
muestran cantidades significativas de bienes falsificados que se
consumen en México,63 sesgo que debe corregirse.
El Instituto para la Protección Privada de la Propiedad Intelectual y el Comercio Legal, grupo mexicano que se enfoca al
comercio, estima que el tamaño del mercado para bienes falsifiOrganización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, The
Economic Impact of Counterfeiting and Piracy, París, 2007, www.oecd.org/dataoecd/13/12/38707619.pdf (fecha de consulta: 1 de abril de 2011).
63
José Luis Ramos Zurita, Anti-counterfeiting in Mexico, World Trademark Review, Gran Bretaña, marzo-abril de 2008, pp. 66-68.
62
LAVADO DE DINERO EN ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO
67
cados y piratería es de 12 mil 500 millones de dólares al año. En
ese sentido, se concluye que cerca de 10 mil millones de dólares
en bienes falsificados y de piratería se consumen y producen localmente (Cuadro 8).
Estados Unidos
Tráfico de drogas
Nuestra estimación para las ganancias que genera la venta de
drogas se basa, principalmente, en los reportes sobre la amenaza
de las drogas de la UNODC y de la NDIC. Se combinaron datos
sobre precio, pureza y consumo con el propósito de calcular las
ganancias para cada tipo de droga. Para las ganancias de la cocaína, la NDIC reportó un precio promedio al consumidor de 81.32
dólares por gramo, con una pureza de 0.51 por gramo vendido.64
Cuadro 8. Piratería
Crimen
Piratería
(comercio)
Piratería
(domestica)
Total
Comercio mexicano
$643,028,032,392.36
Coeficiente
GTRI
0.3854%
Dinero generado
$ 2,478,037,128.43
$ 10,021,962,871.57
$ 12,500,000,000
Centro Nacional de Inteligencia frente a las Drogas del Departamento
de Justicia Nacional de los Estados Unidos, National Drug Threat Assessment
Report, febrero de 2010, www.justice.gov/ndic/pubs38/38661/index.htm (fecha de consulta: 18 de enero de 2011).
64
68
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
Dividimos esta cifra para obtener el precio por gramo puro,
convertido este número a toneladas y multiplicado por la estimación de la UNODC de 165 toneladas que se consumen en Estados
Unidos, se obtiene una ganancia de 26 mil millones de dólares.
Promediamos con la estimación de la UNODC para las ganancias provenientes del tráfico de cocaína de 33 billones y se obtiene
la cifra de 30 mil 500 millones de dólares.65 Siguiendo un proceso
similar para las ganancias de la heroína, con la excepción de que
se tiene un precio diferenciado dependiendo de la procedencia
de la heroína. La NDIC reporta el porcentaje de la heroína que se
confisca de Sudamérica, México y Asia del Sur. Con los cálculos
de la UNODC para el precio promedio al consumidor de la heroína
en Estados Unidos, para cada una de las regiones de procedencia
y aplicando este porcentaje a los precios estimados por el total de
heroína que se consume en Estados Unidos, proyectamos el total
de ganancias procedentes de la venta de heroína. Este cálculo se
observa más abajo.
Nuestra metodología cambió, ligeramente, a fin de obtener las
ganancias procedentes de la comercialización de la mariguana. Debido a que no existen estimaciones consistentes para el precio promedio de la mariguana ni para la cantidad que se consume, investigamos sobre un rango de fuentes y documentos académicos y oficiales
que estiman ganancias a partir de un análisis de demanda. Posteriormente, consideramos el promedio de este rango para tener el mejor
estimado con base en el panel experto que armamos (Cuadro 9).
A partir de la década de 1980, la política antidrogas tiene
una prioridad mayor para el gobierno estadounidense. Reportes
oficiales aportan diferentes estimaciones sobre las ganancias que
obtiene el narcotráfico; no obstante, los reportes oficiales no han
UNODC, 2010 World Drug and Crime Report, www.unodc.org/documents/data-and-analysis/WDR2010/AllSeizures.pdf.
65
LAVADO DE DINERO EN ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO
69
sido capaces de ofrecer un estimado sobre las ganancias por el
tráfico de metanfetaminas. Los oficiales responsables de la aplicación de la ley consideran que sólo 10% de la producción de
metanfetaminas se confisca cada año, por lo que se puede deducir
que la producción total de éstas en Estados Unidos es de 10 veces el tamaño de la cantidad que se incauta66 (Cuadro 10).
Cuadro 9. Tráfico de drogas
Fuente:
México
América del sur
Asia del sur
% de heroína
decomisada:
39%
58%
3%
Precio/kg:
$21,000
$58,000
$30,000
Dinero
generado:
$163,800,000
$672,800,000
$18,000,000
Suministro:
20 toneladas
métricas
Total de
ingresos
$854,600,000
Cuadro 10. Tráfico de metanfetaminas
Droga
Decomisos (kg)
Precio en la calle
(dólares/kg)
Metanfetaminas
6308.26
$ 65,650
66
Idem, Apéndice sobre confiscaciones.
Ganancias
estimadas
$
4,141,372,690
70
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
Fraude
Para el fraude la estimación se basa en los reportes del FBI que
compila la Oficina de Censo de Estados Unidos, que muestran
que el total de ganancias por fraude ascendió a 12 mil millones de
dólares en 200867 (Cuadro 11).
En el caso del fraude sólo utilizamos cifras oficiales sin ajustar
para los casos no reportados. Debido a la naturaleza de la ofensa,
creemos que pocos casos de fraude son los que no se reportan,
en particular, dado que los seguros cubren la pérdida y que los
estrictos estándares contables proveen incentivos adicionales para
que declaren la pérdida las corporaciones que sufren este daño.
La pérdida estimada de 12 mil millones de dólares que se
asocia al fraude podría parecer baja en comparación con la cifra que se conoce, generalmente, de 625 mil millones de dólares
anuales, que publicó la Association of Certified Fraud Examiners
(ACFE) en 2002 tras el envío de formularios a 10 mil socios. Cifra
superior que se toma como verdadera por repetición.
Cuadro 11. Fraude
Crimen
Fraude corporativo
Fraude en títulos accionarios
Fraude de seguros
Fraude en marketing
Fraude en servicios médicos
Fraude hipotecario
Total
Dinero generado
$ 6,100,000,000
$ 2,100,000,000
$ 22,900,000
$ 4,400,000
$ 1,300,000,000
$ 2,540,000,000
$ 12,067,300,000
Oficina del Censo de Estados Unidos, Statistical Abstract of the United
States 2011, www.census.gov/compendia/statab/2011/tables/11s0336.pdf (fecha de consulta: 25 de enero de 2011).
67
LAVADO DE DINERO EN ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO
71
Tráfico de personas
De acuerdo con el reporte sobre drogas y el crimen de 2010
de la UNODC,68 las ganancias del tráfico de migrantes ilegales
latinoamericanos hacia Estados Unidos suman 6 mil 600 millones de dólares al año. El reporte de la UNODC sugiere, por
igual, que la proporción de migrantes indocumentados de otras
regiones entran a territorio estadounidense, normalmente, con
sus propios medios y no a través de las redes criminales. En ese
sentido, utilizamos la cifra de la UNODC para estimar el total de
las ganancias provenientes del tráfico de personas hacia Estados Unidos.
Como se explicó anteriormente, la principal debilidad de
nuestra metodología radica en la posibilidad de duplicar la información de las categorías: trabajo forzado, prostitución y tráfico
de personas.
Trabajo forzado
En un estudio de 2005 sobre las ganancias del trabajo forzado,69
la OIT señaló que los beneficios de la explotación laboral promedian 30,154 dólares por persona al año en los países industrializados. Debido a que Estados Unidos tiene el PIB más elevado
entre las naciones desarrolladas, calificamos de conservador este
cálculo.
Nuestro análisis se basa en el punto de referencia del Centro
Pew de Estudios e Investigación de 2005 sobre la población mi68
69
UNODC, 2010 World Drug and Crime Report, op. cit., p. 66.
Belser, Forced Labor and Human Trafficking: Estimating the profits, op. cit.
72
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
grante ilegal en Estados Unidos,70 que calcula alrededor de 7.2
millones de indocumentados trabajando en el país. Los responsables de la aplicación de la ley valoran que 1% de estos trabajadores podrían estar ocupados bajo condiciones de explotación; creemos que esta fuerza laboral podría ascender a 72,000 en Estados
Unidos, generando 2 mil 100 millones de dólaes para las redes
criminales. Esta cifra es consistente con estadísticas oficiales: el
Departamento de Justicia estima que cerca de 17 mil personas
son introducidas ilegalmente a Estados Unidos, mientras que
menos de mil fueron rescatadas a través de operaciones de legalidad.71 (Cuadro 12).
Prostitución
En su estudio sobre las ganancias que deja la explotación laboral, la OIT da un estimado sobre los beneficios provenientes
de la prostitución, donde especifica una suma de hasta 67 mil
200 dólares por persona anuales en los países industrializados,
Cuadro 12. Trabajo forzado
Crimen
Trabajos
forzados
Número de
trabajadores
Ganancias por
trabajador
Dinero generado
72,000
$ 30,154
$ 2,171,088,000
Jeffrey Passel, The Size and the Characteristics of the Unauthorized Migrant Population in the U.S., Estimates based on the March 2005 Current Population Survey, Pew Hispanic Center, Estados Unidos, 2006.
71
Tracey Kyckelhahn, Allen J. Beck y Thomas H. Cohen, T., Characteristics of Suspected Human Trafficking Incidents 2007-2008, Estados Unidos,
Oficina de Estadísticas de Justicia, enero de 2009.
70
LAVADO DE DINERO EN ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO
73
al considerar los reportes de arrestos del FBI en 2007 por prostitución. Puesto que las cifras oficiales para la aplicación de la ley
consideran que sólo uno de cada diez casos de prostitución es
consignado, estimamos que el número de trabajadores sexuales
alcanza alrededor de 776 mil en Estados Unidos. A partir de esta
referencia y de los cálculos de la OIT, determinamos que las ganancias del comercio ilegal de sexo es de cerca de 42 mil millones
de dólares (Cuadro 13).
Piratería
Las cifras para la falsificación de bienes y la piratería se obtienen al
aplicar la metodología que se basa en los coeficientes GTRI (que se
detalló en igual apartado para el caso mexicano). Sin embargo, debido a la falta de datos, nuestra estimación se centra exclusivamente en
la falsificación de bienes y no en el consumo interno (Cuadro 14).
Cuadro 13. Prostitución
Crimen
Prostitución
Número de
trabajadores
Ganancias por
trabajador
Dinero generado
77,600
$ 67,200
$5,214,720,000
Cuadro 14. Piratería
Crimen
Piratería
GTRI
Porcentaje
base
Total comercializado
(2008)
Dinero generado
0.137188
5%
4,454,421,000,000
$30,554,655,407.40
Coeficiente
74
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
Racionalidad económica
de las ganancias criminales del lavado
Los estudios originales de Unger et al. y de John Walker sobre
lavado de dinero aplican porcentajes arbitrarios para determinar
la proporción de las ganancias criminales con cierta probabilidad
de ser blanqueada. Esta metodología se basa en una encuesta a
profesionales del sistema judicial, pero no explica a detalle la racionalidad económica atrás de estos porcentajes.
La economía del crimen sugiere que, como en cualquier
actividad empresarial, una parte de las ganancias criminales se
reinvierten en el ciclo de negocios del crimen,72 mientras que
otra parte representa las ganancias netas. Esta distribución es
una compensación entre varias necesidades individuales, como la
compra de bienes de consumo con la comprobación de un ingreso legal frente a las autoridades hacendarias.
El lavado de dinero se consigue únicamente cuando las ganancias se integran. En palabras del la Junta de Gobernadores de
la Reserva Federal estadounidense, el lavado se consigue cuando
las ganancias ilegales se convierten en ingresos legales de un negocio a través de operaciones comerciales y financieras.73
Esta transferencia no representa necesariamente un aumento
en las ganancias del gobierno, ya que normalmente se lleva a cabo
junto con la evasión fiscal, en particular cuando el proceso de lavado de dinero se desarrolla en dos países. Conceptualmente, pensamos en las ganancias criminales del lavado como la suma de dinero
Donato Massandro, Elod Takats y Brigitte Unger, Black Finance: The
Economics of Money Laundering, Edward Elgar Publishing, Massachusetts,
2007, pp. 27-74.
73
Junta de Gobernadores de la Reserva Federal estadounidense, Report to Congress in Accordance with §356c of the USA PATRIOT Act, Washington, D.C., 2002, p. 7.
72
LAVADO DE DINERO EN ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO
75
que se incorpora a la economía formal, mientras que las ganancias
criminales que no se blanquean permanecen en la informalidad.
En un artículo de 2000, los economistas Schneider y Enste74
determinaron una correlación positiva entre el dinamismo de la
economía informal y una aplicación pobre de la ley, instituciones débiles y tasas de desempleo elevadas. Estos tres factores
son comúnmente asociados con altos niveles de criminalidad, lo
que sugiere un vínculo directo entre el tamaño de las ganancias
criminales (como porcentaje del PIB) y el tamaño de la economía
informal en un determinado país (como porcentaje del total de
la actividad económica). Llegamos a la conclusión de que un
sector informal grande será un incentivo negativo para el lavado
de dinero, ya que permite a los cárteles tener grandes cantidades de efectivo sin ser detectados. En ese sentido, la forma de
operar de los cárteles en México, donde la economía informal
representa 31.5% del PIB,75 hace suponer que sea menos proclive
a lavar dinero en su país que en economías industrializadas con
instituciones legales y hacendarias de mayor fortaleza, como en
Estados Unidos. En el caso de México, la dolarización de la
economía en la región fronteriza y en zonas turísticas suponen
incentivos adicionales para los cárteles para conservar el efectivo
y no entrar al proceso de lavado de dinero.
En consecuencia, asumimos lo siguiente: a) a fin de tener el
mayor porcentaje de ganancias lavadas se necesita, en primer lugar, conocer el tamaño de la economía informal en un país como
porcentaje del total de la actividad; b) la proporción de las ganancias criminales que permanecerán en la economía informal,
Schneider y Enste, “Shadow Economies: Size, Causes, and Consequences”, op. cit., pp. 77-114.
75
Francois Roubaud, La economía informal en México. De la esfera doméstica a la dinámica macroeconómic, Fondo de Cultura Económica, México, 1995.
74
76
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
que varía de un país a otro, depende del tamaño de la economía
informal en relación con el total de la actividad económica.
Schneider y Enste (2000) estiman que el tamaño de la economía informal se ubica en 7.9% del PIB en Estados Unidos y en
31% en México para los años 2005 y 2006.76 Por tanto, la economía informal representa 7.9/(100+7.9)=7.32% del total de la
actividad económica77 en Estados Unidos y 31.7/(100+31.7)=
24.07% en México. En ese sentido, consideramos que las ganancias criminales se distribuyen probablemente con el patrón que se
muestra en la Gráfica 1.
Primeros hallazgos: evidencia de los patrones
de lavado de dinero en Estados Unidos y México
Para Estados Unidos, estimamos que las actividades criminales
tuvieron ganancias de 196 mil 100 millones de dólares, de los
Gráfica 1. Distribución de las ganancias criminales
Ingresos criminales de Estados Unidos
Economía formal
Economía informal
7%
Ingresos criminales de México
Economía formal
Economía informal
24%
93%
76%
Schneider, Shadow Economies and Corruption All Over the World: New
Estimates for 145 countries, sin publicar, 2007.
77
Entendemos “total de la actividad económica” como la suma del PIB
más la economía informal.
76
LAVADO DE DINERO EN ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO
77
cuales 182 mil 600 millones probablemente serán lavados. En
México, la proyección de las ganancias asciende a 38 mil 800
millones de dólares, 14 mil 500 millones con alta probabilidad de
ser blanqueados. El estudio muestra que 90% de las ganancias
del crimen organizado se lava en Estados Unidos y que sólo una
tercera parte de los ingresos generados en Méxicos se inyecta a
la economía formal. Estas cifras respaldan la hipótesis de que la
cantidad de las ganancias criminales se relaciona negativamente
al tamaño de la economía informal. Las actividades criminales
informales como el trabajo forzado o la falsificación y piratería
doméstica representan 59% del total de las ganancias de los cárteles en México y pueden ser identificadas como la principal explicación de la diferencia entre los coeficientes de ambos países.
Debido a que este es el estudio más reciente en esta área
en Estados Unidos y la primera investigación de su tipo para
México, con base en la experiencia de los autores, resulta difícil
compararlo directamente con investigaciones existentes, así como
evaluar la precisión de sus hallazgos.
Nuestras cifras muestran que en 2008 las ganancias del crimen organizado en Estados Unidos sumaron 1.36% del total del
PIB, en comparación con 3.6% en México. Estas cifras se ubican
Costo económico: esfera internacional
• En Estados Unidos las actividades criminales tienen ganancias de
196 mil 100 millones de dólares (1.36% del PIB), de los cuales 182
mil 600 millones serán lavados.
• En México, los ingresos como máximo van de 36 mil a 38 mil 800
millones de dólares (3.6% del PIB), y de éstos de 10 mil a 14 mil
500 millones serán blanqueados.
• 90% aproximadamente se lavan en Estados Unidos.
• Una tercera parte de los ingresos que generan los cárteles en
México se reincorporan a la economía formal.
78
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
en el nivel más bajo del rango que estima el FMI para el lavado de
dinero. Debido al tamaño de la economía informal en México,
las ganancias que se lavan de los cárteles sufren una caída hasta
ubicarse en 1.3% del PIB del país, lo que equivale a la suma de las
ganancias ilegales que se lavan en la economía de su país vecino
(1.2% del PIB estadounidense).
Los resultados que se muestran confirman, por igual, la exactitud relativa de las tendencias actuales del crimen organizado en
Estados Unidos y México. A pesar de la diferencia en el tamaño
de las economías del crimen en ambos países, el porcentaje de cada
categoría en relación con las ganancias ilícitas que blanquea no varía de un país a otro. Los números indican, de cierta manera, que
entre 40 y 45% del dinero que se lava se origina en las actividades
del narcotráfico, lo que respalda el punto de vista de los expertos
en la materia en cuanto a la distribución de las ganancias que obtienen los cárteles mexicanos.78 Una vez que se aísla el impacto del
tamaño de la economía informal, nuestros números sugieren que
la fuente del dinero que se lava es proporcionalmente similar en
ambos países. El análisis de estas cifras muestra que 72.4% de las
ganancias criminales en Estados Unidos y 65% en México se atribuyen a las siguientes categorías: narcotráfico, fraude, tráfico de
personas y falsificación de bienes. Esta conclusión no contradice
los resultados de estudios anteriores,79 que señalan que 70% de las
ganancias que se blanquean proviene de tres principales categorías: narcotráfico, fraude y otros tipos de contrabando (Gráfica 2).
Edgardo Buscaglia, “Mexico and the War on Drugs”, The European, 15
de octubre de 2010, theeuropean-magazine.com/44-buscaglia-edgardo/43mexico-and-the-war-on-drugs (fecha de consulta: 4 de febrero de 2011).
79
Peter Reuter y Edwin Truman, Chasing Dirty Money: The Fight against
Money Laundering, Institute for International Economics, Washington, D.C.,
noviembre de 2004.
78
LAVADO DE DINERO EN ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO
79
Gráfica 2: Distribución del lavado en Estados Unidos y México
Lavado de ingresos criminales en Estados Unidos
15%
32%
Piratería
Drogas
46%
7%
Fraude
Tráfico de personas
Lavado de ingresos criminales en México
20%
33%
Piratería
Drogas
6%
41%
Fraude
Tráfico de personas
El análisis anterior demuestra que las estimaciones que se obtienen a partir de la aplicación de la primera parte de nuestro modelo en Estados Unidos y México son consistentes y relevantes.
Las proyecciones generadas por el modelo están en línea con la literatura predominante en el tema. De manera importante, esta información parece cubrir el vacío en las investigaciones existentes.
El reporte de GFI sobre flujos financieros ilícitos desde países en
desarrollo (2011) señala que: “debido a que las ganancias generadas por el comercio, corrupción y actividades criminales se reflejan de manera aleatoria en las estadísticas oficiales, es probable que
los modelos CED y GER, que utilizan esta información subestimen
80
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
significativamente la magnitud del capital ilícito que abandona el
país de manera clandestina”.80 Por consiguiente, nuestros hallazgos complementan el trabajo que se ha desarrollado para estimar
el total de flujos ilícitos desde Estados Unidos hacia México y
proveen un entendimiento más íntegro de este fenómeno.
Metodología (segunda parte)
Cálculo de los flujos financieros ilegales entre México y Estados Unidos
Después de haber calculado el dinero que generan las actividades
criminales y presentado un patrón del dinero que se lava, nuestro
análisis se dirige a la construcción de un modelo que calcule los
flujos de las ganancias criminales que se transfieren de un país
a otro con la intención de blanqueo. En el siguiente apartado
usamos un modelo de gravedad para estimar los flujos ilegales financieros que se mueven entre Estados Unidos y México, el cual
incorpora las reglas que aplican a los flujos del dinero lavado a fin
de brindar, a través de una ecuación, un mejor entendimiento de
toda la extensión de este fenómeno a los diseñadores e implementadores de las políticas públicas.
Acercamiento económico al concepto de gravedad
El modelo de gravedad es una adaptación a la antigua Ley de
Gravedad Universal expuesta por Isaac Newton en 1687, que
Jeremy Haken, Transnational Crime in the Developing World, GFI, Estados Unidos, 2011, p. 7.
80
LAVADO DE DINERO EN ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO
81
señala que dos objetos “i” y “j” producen una fuerza de atracción
entre ellos que depende directamente de las masas Mi y Mj; y es
inversamente proporcional al cuadrado de la distancia entre ellos,
Dij; bajo una constante gravitacional G.
1. Ley Fij = G* Mi*Mj / (Dij)2
Donde
Fij
=
Fuerza de atracción entre los objetos i y j
Mi =
Masa del objeto i
Mj =
Masa del objeto j
Dij =
Distancia entre los objetos i y j
D
=
Constante gravitacional
En su artículo de 1962 y punto de referencia, el Premio
Nobel holandés y especialista en comercio internacional, Tinbergen, aportó una aplicación directa de la fórmula establecida por
Newton a la economía del comercio, al demostrar que los flujos
de comercio entre dos países estaban determinados por sus masas
(medidas a través del PIB) y la distancia entre ellas:
Comercioij = * PIBi*PIBj / (Dij )2
donde:
Comercioij = valor del comercio bilateral entre los países i y j;
PIBi*PIBj = al producto interno bruto de los países i y j;
Dij = es la distancia entre los dos países;
 = constante de proporcionalidad.81
Jan Tinbergen, Shaping the World Economy; Suggestions for an International Economic Policy, Twentieth Century Fund, Nueva York, 1962.
81
82
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
El primer modelo de gravedad para el lavado de dinero lo
desarrolló Walker en 1995, aplicándolo para estimar las cantidades de dinero lavado provenientes de las ganancias del crimen
en Australia. Al usar el modelo de gravedad en un contexto de
lavado de dinero, los especialistas en el tema de la economía del
crimen como Walker, consiguieron establecer un paralelismo
entre los flujos comerciales y los flujos financieros ilegales. La
consideración subyacente es que las transferencias entre las ganancias criminales se hacen a través de los mismos canales que
se utilizan para los ingresos del sector formal. Para producir este
cálculo, Walker utilizó los hallazgos conceptuales de Tinbergen
para diseñar la siguiente fórmula:
Qij
= atracciónj / distanciaij2
donde Qij = (PIB per cápita)j x (3BSj + GAj + SWIFTj – 3CFj – CRj
+ 15) / distanciaij2
Donde:
Qij
= Ganancias del crimen que fluyen del país i hacia el
país j
BS
= Secreto bancario
GA
= Postura del gobierno
SWIFT
= Miembro SWIFT
CF
= Conflicto
CR
= Corrupción
La fórmula provee una serie de porcentajes que pueden aplicarse a los montos de dinero lavado, a fin de producir estimaciones sobre cuánto dinero ilegal fluye entro dos países dados.
El índice de distancia es el segundo elemento del modelo
Walker-Unger para calcular el valor del porcentaje del dinero que
LAVADO DE DINERO EN ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO
83
se lava y que se transfiere a otro país. El concepto de distancia
referido, originalmente, como la distancia física y que se basa en la
suposición de que la distancia representa costos significativos adicionales. Estos costos adicionales tienen origen en las diferencias
culturales y en costos de información.82 Esta suposición no embona por completo en el contexto del lavado de dinero, que se ha
convertido de manera incremental en una transacción puramente
financiera. Con la proliferación de internet y la reducción de costos
en telecomunicaciones, la suposición hecha por Walker en 1995 no
aplica de manera evidente en la actual tecnología de la información.
Asumiendo que el proceso de lavado de dinero es esencialmente
financiero, llegamos a la conclusión de que la distancia física tiene
una argumentación doble: como distancia física podría ser considerada también como un incentivo para las inversiones financieras.
Unger actualizó significativamente el índice de distancia
del modelo original de Walker,83 al integrar estos hallazgos y al
cambiar el sentido de la distancia física a distancia cultural. El
comercio existente, los lazos étnicos, coloniales y lingüísticos proporcionan antecedentes más favorables a los inversionistas en relación con las transferencias monetarias bilaterales. Estos factores
de disuasión y de atracción pueden ser aplicados, por igual, al
caso del lavado de dinero, y se incluyen en la siguiente ecuación:
Distanciaij = lenguajeij + comercioij + antecedente colonialij +
distancia físicaij
Claudia Buch, “Distance and International Banking”, Kiel Working
Paper, Kiel Institute of World Economics, Alemania, abril de 2001, número
1043.
83
Brigitte Unger, “The Amounts and The Effects of Money Laundering”, Report for the Dutch Ministry of Finance, Holanda, Ministerio de Finanzas, febrero de 2006.
82
84
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
Además, Unger aumentó el índice de atracción de Walker
al incluir variables que consideró tenían una correlación alta con
la atracción de flujos de dinero ilegal. Estas variables son depósitos financieros como porcentaje del PIB, membrecía SWIFT de
las instituciones financieras locales y el hecho de que un país sea
o no miembro del Grupo Egmont. En el contexto del modelo
Unger, un promedio ponderado de atracción sobre distancia se
utiliza para estimar la proporción de dinero lavado que fluirá de
un país base a los demás países en el mundo. La fórmula como la
presentó Unger en 2006 es:
Pij =
∑ world
k
[
1
attractivenessk
distanceik
×
]
attractivenessj
distanceij
donde Pij representa la proporción de dinero que va del país base
“i” al país “j” para ser lavado. Por ejemplo, si “i” es Estados Unidos y “j” representa a México, la proporción de dinero que va
de Estados Unidos a México equivale a la atracción de México
dividido por la distancia entre ambos país. Esto debe ser ponderado por la suma de la atracción y de distancia entre los países
a fin de asegurarse que la proporción estimada no sume más de
1. El índice de atracción refleja los atributos específicos del país
destino “j” que lo hacen más o menos favorable para lavar dinero,
el índice de distancia representa una serie de variables que muestran los aspectos que incrementan o disminuyen la distancia para
el lavado de dinero específica en la relación entre el país base “i”
y el país destino “j”.
LAVADO DE DINERO EN ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO
85
Modelo modificado para la estimación
de flujos financieros ilícitos en México y Estados Unidos
Con base en el modelo Unger, diseñamos un modelo de gravedad para estimar el dinero ilegal que lava el crimen organizado en
Estados Unidos y México. El nuevo modelo incorpora variables
adicionales y suposiciones diseñadas para mejorar la capacidad
de predicción del modelo de gravedad para nuestros propósitos,
al tomar en cuenta la naturaleza específica de las transacciones
del crimen organizado. Al mismo tiempo que se preserva el marco de atracción y distancia, existen diferentes variables que son
determinantes significativos de los flujos financieros ilegales en
México y Estados Unidos que no se consideran en nuestro modelo base.
Los factores que consideramos son flujos de remesas, extranjeros que viven en uno de los dos países y si los países tienen una
relación de tráfico relevante para el crimen organizado. Además,
adaptaremos algunas de las suposiciones hechas en el modelo
base, incluyendo el papel de la distancia física en la disuasión del
lavado y la suposición de que la corrupción está correlacionada
de manera negativa a la atracción y la ponderación asignada a
ciertas variables en el modelo.
En ese sentido, nuestro nuevo modelo de gravedad para estimar los flujos ilegales del crimen organizado incorpora los siguientes índices de atracción y de distancia (las nuevas variables
se muestran en negritas).84
El razonamiento y los códigos de las variables específicas de los índices
de atracción y distancia se encuentran explicadas en la versión íntegra de este
documento.
84
86
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
Atracciónj = (PIBj )*(3 * BSj + GAj + SWIFT+ fdj + Remitj – CF
+ CRj – EGj + 15)
Distanciaij = Lenguajeij + Comercioij + Colonial Backgroundij +
Distancia físicaij + Díasij + 4* MTPij
Hallazgos: estimación de los flujos de lavado
de dinero provenientes de las ganancias del crimen organizado
En este punto de nuestro análisis, aplicamos los índices de atracción y de distancia para conocer desde dónde sale el flujo monetario de Estados Unidos y México, así como el monto del mismo
para cada país. Los índices de atracción y distancia fueron calculados para 177 países. En lugar de calcular los resultados para
los 177 países, nuestro análisis se centra en los países de mayor
relevancia para el lavado de dinero en Estados Unidos y México.
Esto incluye flujos entre los dos países, flujos de ambos hacia socios potenciales, en especial con naciones de Centroamérica, que
tienen una mayor participación en actividades vinculadas al narcotráfico de organizaciones criminales cercanas a Estados Unidos y México. Asimismo, examinamos países catalogados como
paraísos fiscales y centros financieros involucrados normalmente
en transacciones financieras ilegales.
Estados Unidos
Al aplicar los índices de atracción y distancia a las ganancias
ilegales que genera el lavado de dinero, el modelo estima que
5% del dinero fluye a México para ser lavado, lo que representa
más de 9 mil millones de dólares. Un aproximado de 17.4%
LAVADO DE DINERO EN ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO
87
permanecerá en Estados Unidos para ser lavado, lo cual suma
32 mil millones de dólares. El modelo proyecta, por igual, que
4% de los flujos se dirigen hacia paraísos fiscales y 12.4% a centros financieros, lo que equivale a 7.4 mil millones y 22.7 mil
millones de dólares, respectivamente. Otros países a destacar
son: Canadá con 7.1%, es decir, 12.9 mil millones de dólares;
Colombia con 0.2%, 452 millones, y China, con 0.3%, 523 millones de dólares.
México
De 14 mil millones de dólares que se lavan en México, el modelo
base estima que 19.6%, por mucho el porcentaje más alto para
cualquier país, se dirige a Estados Unidos, lo que representa 2.8
mil millones de dólares; mientras que 5.6%, 791 millones permanecerán en México para ser lavados. Para los paraísos fiscales
estimamos flujos de 4%, es decir, cerca de 564 millones de dólares; para centros financieros, 13.2%, 1.9 mil millones. Otros
países a destacar son: Canadá con 2.6%, 375 millones; Colombia
con 0.3%, 47 millones, y diferentes países centroamericanos con
2.5%, 359 millones de dólares. Los flujos a Centroamérica son
mayores que los flujos a cualquier otro país, excepto Luxemburgo, Noruega, Estados Unidos, Canadá o México.
Interpretación de resultados
En una comparación más amplia, se percibe que las estimaciones
de la primera parte del modelo sobre las ganancias criminales
a ser lavadas son consistentes con los hallazgos principales de
88
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
estudios anteriores, mientras que las predicciones de la segunda
parte del modelo parecen menos consistentes. Las estimaciones
en torno a los montos de dinero que se lavan en México producto
de las actividades de los cárteles, se ubican en un rango de 6 a 36
mil millones de dólares.85
Al agregar el dinero que fluye desde Estados Unidos al monto que se lava en México, el modelo estima cerca de 10 mil millones de dólares que se lavan en la nación latinoamericana, lo que
ubica a nuestra estimación en el rango más bajo de las proyecciones existentes. Mientras que la mayoría de las proyecciones citadas en otras fuentes no mencionan la metodología para obtener
sus montos, nuestra proyección muestra de manera sistemática
y transparente el proceso metodológico. Asimismo, nuestra metodología permite centrarse en el lavado de dinero que realizan
ciertos grupos criminales de interés, en nuestro caso son las actividades del crimen organizado.
Las cifras que presentan el Congreso estadounidense, KPMG
y algunos académicos van, normalmente, de 18 mil a 36 mil millones de dólares para el dinero que lavan las organizaciones criminales mexicanas al año. Estas estimaciones generalmente no
están acompañadas de una metodología, pero cuando ésta se presenta, usualmente es en relación con estudios sobre billetes estadounidenses que van de México a Estados Unidos. Este análisis
calcula la diferencia entre flujos de efectivo en dólares legales que
entran y salen de México y Estados Unidos, lo que lleva a la conclusión de que la diferencia entre estos montos resulta el dinero
que se lava en México por parte de los cárteles.
Nuestro análisis no confirma esta aseveración. Nuestro resultado supone que 36 mil millones de dólares puede ser la cantidad
Farah, “Money Laundering and Bulk Cash Smuggling: Challenges
for the Mérida Initiative”, op. cit., p. 143.
85
LAVADO DE DINERO EN ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO
89
de dinero que se lava producto de las ganancias de los cárteles
mexicanos; no obstante, adelanta que sólo 10 mil millones de
estas ganancias realmente son lavadas en el país latinoamericano. Es probable que otras ganancias generadas por los cárteles
mexicanos producto de actividades en Estados Unidos primero
se dirijan a otros países y más tarde se incorporen a la economía
mexicana. Este modelo refleja, de manera significativa, la primera fase del lavado de dinero, la parte de la colocación, donde se
genera y de donde es enviado para ser blanqueado. No muestra la
fase de encubrimiento u ocultamiento del lavado de dinero en los
paraísos fiscales, centros financieros y otros esquemas similares,
por lo que no sorprende que las organizaciones criminales sofisticadas estén utilizando esta fase para lavar una parte significativa
de sus ganancias.
El método de repatriación de efectivo no nos da información
sobre las actividades de las que proviene el dinero que se lava (ya
sean legales o ilegales) o en dónde inicia y se realiza este proceso
por parte del crimen organizado.
De igual forma, cabe señalar el cálculo de la NDIC, de referencia frecuente, que estima que entre 2003 y 2004 por lo menos
17.2 mil millones de dólares entraron como contrabando a México a través de paquetes de billetes, cifra a la que llegan utilizando
la metodología de repatriación de efectivo.
No obstante que hemos explicado previamente la problemática de esta metodología para realizar evaluaciones sobre la procedencia del dinero que se lava, en ese sentido se recomienda
abordar el tema sobre las estimaciones en torno al contrabando
de efectivo.
El acto aislado del contrabando de efectivo a través de las
fronteras no significa, necesariamente, lavado de dinero. No
constituye lavado sino hasta que el efectivo es recibido y blan-
90
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
queado al otro lado de la frontera por medio del sistema financiero formal. El contrabando de efectivo que reciben los
cárteles mexicanos puede ser lavado o utilizado en la economía
informal.
Debido a que un alto porcentaje de las ganancias que genera
el crimen organizado en México se usa para garantizar su funcionamiento, debemos esperar que esta proporción no se lave.
Por ejemplo, la UNODC estima que de las ganancias de los cárteles
producto del tráfico de cocaína a través de la frontera con Estados Unidos (5 mil 800 millones de dólares), al menos la mitad se
destina a la adquisición de más droga para traficar.86
Es probable que el contrabando de efectivo desempeñe un
papel importante en este proceso, debido a que no tiene sentido
para el crimen organizado arriesgar el proceso de lavado, sólo
por inyectar de nueva cuenta dinero a la economía subterránea.
Además, la economía informal en México es considerable, lo que
supone menos incentivos para el lavado de dinero, una vez que
el efectivo ha cruzado la frontera. En ese sentido, mientras que
cierto porcentaje del contrabando de efectivo se lava, una porción
mayor permanecerá probablemente en la economía informal, al
ser utilizada por los cárteles para financiar las operaciones y la
compra de mercancía ilegal.
Por tanto, nuestras estimaciones suponen dos implicaciones
relevantes en relación con la contabilidad del lavado de dinero
producto de la actividad criminal en México. En primer lugar,
proveen una estimación base de las ganancias de los cárteles que
se envía al país para ser lavada y asientan las bases para investigaciones futuras en relación con la parte de estas ganancias que
probablemente serán blanqueadas a través del proceso de oculta86
UNODC,
2010 World Drug Report, op. cit., p. 79.
LAVADO DE DINERO EN ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO
91
miento, que no serán enviadas directamente para su lavado. En
segundo término, es probable que al incluir el contrabando de
efectivo a través de la frontera para ser lavado en México, se sobrestime el monto que se lava en realidad.
Una parte significativa de las ganancias en efectivo se destinará, posiblemente, al financiamiento de las operaciones, así
como a la compra de más narcóticos para abastecer el mercado
estadounidense y, por consiguiente, no será lavado en el sistema
financiero formal.
Esto sugiere que cuando los diseñadores de políticas públicas
quieran rastrear o interrumpir los flujos financieros hacia los cárteles en México provenientes de las ganancias que genera el crimen en Estados Unidos, no deben centrarse únicamente en los
flujos directos entre los dos países, sino en los flujos sospechosos
provenientes de otras partes del mundo.
Análisis de la solidez de resultados
Nuestro modelo incluye suposiciones implícitas y explícitas sobre
la ponderación de variables en los índices de atracción y distancia. Llevamos a cabo un análisis del modelo para verificar su solidez ante estas suposiciones.
Al presentar permutaciones alternativas al modelo y analizar los resultados entre los países de interés, encontramos que
nuestro modelo bajo las especificaciones seleccionadas es sólido
frente a las suposiciones hechas en los índices de atracción y
distancia. Los detalles de esta solidez se muestran en el artículo
íntegro.
92
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
Análisis crítico
Beneficios y limitaciones del modelo de gravedad
para el análisis del lavado de dinero en Estados Unidos y México
Un modelo de gravedad, como el propuesto de Unger, resulta una herramienta valiosa para estimar el dinero ilegal que se
genera en la economía y poder predecir hacia dónde se dirigirá.
Debido a que la información estadística es, comúnmente, escasa
o inconsistente, contar con un marco para compilar y analizar
información relevante al flujo de dinero ilegal es una ventaja en sí
mismo. El ejercicio muestra que cuando se modela el lavado, uno
debe considerar qué tipo de flujos ilegales están siendo modelados. Debido a que se pretende modelar los flujos del crimen organizado, es importante el hecho de que incluimos variables relevantes a estos crímenes. Luego de ver que la capacidad predictiva
del modelo incrementa conforme se incluyen estas variables específicas, nos damos cuenta que las adecuaciones hechas no aplican
necesariamente para otros países o para otro tipo de crímenes.
Por ejemplo, si estuviéramos modelando evasión de impuestos,
la incorporación de variables financieras debería priorizar temas
como frontera compartida o sobre remesas. Además, examinamos el caso donde cierta proporción de dinero ilegal generado
en Estados Unidos irá directo a México debido a la relación de
tráfico que existe entre ambos países.
Ello ejemplifica cómo el proceso de estimar las ganancias ilegales generadas por crímenes específicos brinda un área de oportunidad para un análisis más profundo de la relación de lavado
entre dos países con un vínculo criminal definido. Finalmente, el
modelo es capaz de contabilizar flujos ilegales que no aparecen en
cifras oficiales al examinar el origen de estas ganancias ilegales y
LAVADO DE DINERO EN ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO
93
posteriormente reconocer las determinantes probables para estos
movimientos.
Nuestro análisis resalta, por igual, algunas de las limitaciones
respecto al uso del modelo de gravedad. En especial, este modelo
sólo estima la primera fase del lavado de dinero y no predice el
ocultamiento o el destino final del dinero ilegal. En este contexto,
encontramos dos formas de predecir el monto de dinero lavado en México; sin embargo, ambas probablemente subestiman
el monto de dinero ilegal que regresa eventualmente a México
para las actividades del crimen organizado. A pesar de que el
modelo debería estimar el monto de dinero lavado en México,
este sugiere que un porcentaje significativo del dinero generado
por actividades de tráfico ilegal en Estados Unidos regresa a la
nación latinoamericana a través de fuentes diferentes a los flujos
directos desde Estados Unidos.
Esto puede deberse a que refleja el monto total de dinero ilegal
que regresa a México, no el monto de dinero lavado en el país
como señala el modelo, lo que resulta una mejor estimación a escala
macro de las implicaciones económicas del crimen organizado.
Futuras aplicaciones del modelo
Una vez que se reconocen las ventajas y limitaciones del modelo,
éste provee un marco de referencia sólido para futuros estudios
en estos temas. Primero, este tipo de análisis nos permite contabilizar dinero ilegal que no se muestra en estadísticas oficiales,
al aislar dinero que se genera ilegalmente. De esta forma, reconoce dinero lavado a través del contrabando de efectivo, tarjetas
pre-pagadas o bienes, así como en redes internacionales financieras desreguladas. No obstante, no anticipa específicamente la
94
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
cantidad de transacciones que se efectúan por estos canales. En
este sentido, complementa y amplía el trabajo que el GFI realiza a
partir de los modelos GER y CED con base en estadísticas oficiales.
A pesar de que este modelo presenta sólo cifras en un tiempo
específico, la aplicación más interesante sería observar la información con el transcurso del tiempo y analizar su capacidad para
anticipar cambios en los flujos al modificar algunos valores en
ciertas variables. Por ejemplo, si un país fortalece o relaja sus
leyes sobre el secreto bancario o si incrementa su comercio con el
país en cuestión, uno podría evaluar la capacidad del modelo para
predecir cambios en los flujos de dinero ilegal. Este tipo de análisis podría proveer una nueva percepción sobre cuáles variables
incluir y cuáles son las de mayor relevancia, qué ponderación deben tener y la mejor manera de indexarlas, a fin de que se puedan
modelar cambios en las políticas.
Finalmente, este ejercicio resalta la importancia de la recopilación sistemática de información relevante a las actividades del
lavado de dinero en los países. Al recopilar y compilar información de esta forma, se abren nuevas oportunidades para explorar
predicciones e hipótesis acerca del marco legal referente al lavado de dinero en los países o para actividades específicas. Una
vez que la información está disponible, existen investigaciones y
adaptaciones al modelo que permitirían a los investigadores y a
los diseñadores de políticas realizar juicios más informados sobre
cómo combatir el lavado de dinero.
Discusión de políticas
En este estudio empleamos un modelo económico para estimar
las ganancias del crimen organizado que se generan para el lava-
LAVADO DE DINERO EN ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO
95
do y el monto de dinero que fluye entre Estados Unidos y México. Este modelo provee una estimación útil del dinero lavado que
podría servir para la discusión de políticas y reformas en las leyes
financieras y criminales en los ámbitos nacional y bilateral.
En primer lugar, nuestro trabajo sobre el modelo nos llevó
a creer sobre la importancia de contar con fuentes confiables de
información. Creemos que tanto Estados Unidos como México
se beneficiarían de tener estimaciones más confiables para cuantificar el problema del lavado de dinero y el crimen organizado,
compartir estadísticas entre dependencias y donde sea posible
disponer de una fuente centralizada para esta información.
En segundo término, nuestra investigación sugiere que a través
de la implementación de restricciones para el manejo de dólares en
México, se podrían alterar los patrones del lavado de dinero entre
ambos países. Mientras que el sector financiero mexicano ha sido
castigado a través de una aceptación rápida para la fiscalización
de montos de efectivo sospechosos, la nueva regulación en el país
sobre depósitos en dólares —que entró en vigor en septiembre de
2010 (véase el caso de estudio: Estados Unidos y Wachovia)—, es
posible evitar que los lavadores de dinero repatrien sus ganancias
en dólares, de tal forma que sus actividades de lavado de dinero no
sean identificadas. La aplicación de la ley en Estados Unidos debe
emprender acciones severas, a fin de forzar a los lavadores de dinero a recurrir a medios alternos para el flujo financiero ilegal, como
son las transferencias de efectivo, lo que da mayores oportunidades
para la aplicación de la ley mexicana y a las aduanas en Estados
Unidos para detectar y confiscar sus ganancias.
Nuestra investigación lleva a proponer una aplicación más
creativa de las herramientas regulatorias que conforman el Bank
Secrecy Act, como es la Geographic Targeting Order (GTO), que es
una orden emitida por el secretario del Tesoro que exige a cual-
96
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
quier institución financiera doméstica que opere dentro de un
área geográfica determinada a reportar transacciones que exceden
un techo específico (definido en la sección 31 del USC 5326(a) del
Bank Secrecy Act. El estado de Arizona ha utilizado las GTO87 y
se requieren más estudios sobre cómo el GTO podría aplicarse
a otros estados fuera de la frontera. El GTO podría bloquear de
manera efectiva el lavado de las ganancias del crimen organizado
a través de instituciones financieras. Los forzaría a usar métodos
menos seguros, como el contrabando de efectivo o en forma de
paquetes por correo, a fin de transferir dinero a México o a otros
países.88 Emparejado con la reciente legislación mexicana acerca
del uso de efectivo, las redes criminales estarían bajo escrutinio
mediante la aplicación de la ley y por la regulación en las instituciones financieras.89
Recomendamos que el desarrollo de la GTO requiera que los
centros de envío de dinero y los bancos reportaran toda transacción que exceda más del doble del monto promedio. En marzo de
2011, el Banco Bilbao Vizcaya Argentaria estimó que el promedio de las remesas entre Estados Unidos y México era de 297.60
dólares, lo que supondría un techo para las GTO de 600 dólares por transacción.90 Determinadas áreas geográficas deben ser
identificadas cuando las cifras de los entes reguladores indican
GAFI, Third Mutual Evaluation Report on Anti-Money Laundering and
Combating the Financing of Terrorism: United States of America, op. cit., p. 197.
88
Robert Litt, “Use of Geographic Targeting Orders in Money Laundering Cases”, Testimony before the Subcommittee on General Oversight and Investigations, Washington, D.C., Comité de la Casa Blanca para los Servicios
Bancarios y Financieros, marzo de 1997.
89
Edward Jurith, “International cooperation in the fight against money
laundering”, Journal of Financial Crime 9, núm. 3, febrero de 2002.
90
Banco Bilbao Vizcaya Argentaria, “Mexico Economic Watch”, BBVA
Research, marzo de 2011.
87
LAVADO DE DINERO EN ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO
97
que los volúmenes de las transacciones que manejan los centros
de envío de remesas y de los bancos no van de acuerdo con el
tamaño ni con la media del ingreso de los hogares de las comunidades mexicanas. De igual forma, ponemos énfasis en el hecho
de que el uso de GTO no será totalmente efectivo en el combate
al lavado de dinero, a menos que su uso se extienda a entidades
no bancarias ni financieras que administran o desarrollan instrumentos de pago no monetarios.
El aumento en el uso de tarjetas de débito telefónicas, sistemas globales de prepago para los servicios de comunicación
móvil (GSM) e instrumentos monetarios similares de manejo electrónico de efectivo91 por parte de los lavadores de dinero señala
que esto podría representar una laguna legal en el BSA.92
México y Estados Unidos han llevado a cabo reformas legales con el objeto de disminuir el número de negocios ilícitos
administrados por el crimen organizado, han establecido regímenes antilavado de dinero que están en línea con los estándares
internacionales que marca el Grupo de Acción Financiera.
Estamos conscientes de que ambos países continúan fortaleciendo sus marcos legales en el combate al lavado de dinero,
siguen añadiendo capacidades para recopilar información, cooperar bilateralmente y compartir información, lo que ha significado que los criminales busquen formas alternas para expandir
sus negocios a Centroamérica, principalmente Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua, para evitar las leyes mexicanas
y estadounidenses. Este modelo económico provee, por tanto,
información para las autoridades y organizaciones nacionales o
internacionales que les ayuda a centrar sus recursos y actuar en
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David Birch, “E-cash issues: electronic cash is not just about technology”, European Business Review, núm. 4, 1999, pp. 211-218.
91
92
98
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
consecuencia para limitar el lavado de dinero y controlar el diferencial del crimen organizado.
Si se lleva a cabo en un rango más amplio de países, esta
metodología crearía potencialmente una base de datos de flujos
financieros ilegales y permitiría estudios posteriores clave para
países origen o destino.
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Lavado de dinero y corrupción
en México: esconder,
disfrazar, mentir.
Una perspectiva institucional
Ángel Ávila Ramírez*
El lavado de dinero es el proceso mediante el cual se produce un
cambio en la riqueza ilícitamente adquirida por bienes o activos financieros para darles la apariencia de que son de origen lícito; es el
método de esconder y transformar el origen ilegal de los recursos.
Ricardo Gluyas Millán
“Inteligencia financiera y prevención de lavado de dinero”
La corrupción es un síntoma de que algo no ha funcionado bien
en la gestión del Estado. Las instituciones diseñadas para gobernar
la interrelación entre los ciudadanos y el Estado se utilizan para
* Licenciado en Economía por la UNAM, maestro en Gobierno y Asuntos
Públicos por la FLACSO, doctor en Adminsitración Pública por el IESAP, consultor económico de corrupción y de políticas públicas, ha sido investigador
en el CEFP en la Cámara de Diputados. Impartió temas en el sector público
como: modernización administrativa, finanzas, corrupción y lavado de dinero,
administración de bienes materiales y contabilidad gubernamental.
108
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
el enriquecimiento personal y para proporcionar beneficios a los
corruptos.
Susan Rose-Ackerman
La corrupción y los gobiernos
Una política de Estado puede concebirse como un conjunto de
mecanismos institucionales a través de los cuales se restringe la
conducta oportunista de los agentes económicos, por supuesto incluido el gobierno. La posibilidad de que los ciudadanos como
votantes puedan llegar a controlar a los gobiernos depende de la
existencia de instituciones eficientes y bien definidas.
José Ayala Espino
Instituciones y economía
Nota introductoria
En el periodo reciente el lavado de dinero se ha extendido con-
siderablemente dejando de limitarse a una determinada ciudad o
región. De hecho su ámbito de acción es de carácter internacional, afectando no sólo intereses individuales sino, más importante, intereses colectivos. Se estima que cada año ingresan a México
entre 19,000 y 29,000 millones de dólares desde Estados Unidos
provenientes de actividades ilícitas, y aunque la mayoría entra
como dinero en efectivo por vía terrestre, otra parte lo hace por
métodos más sofisticados que buscan evitar los decomisos.93
El lavado de dinero se considera un cáncer multiforme, que
se revela al grado no sólo de condicionar, sino de transformar
grandes sectores económicos en áreas económicas criminales; es
93
Tania M. Moreno, CNN Expansión, Noticias, 2010.
LAVADO DE DINERO Y CORRUPCCIÓN EN MÉXICO
109
un fenómeno que constituye una realidad recurrente en cuanto a
las cuantiosas inversiones del crimen organizado en las más variadas y redituables actividades empresariales, el cual ha tenido
un incremento caracterizado por una especie de progresión exponencial, consistente en su constante transformación, indeterminación y desconocimiento.94
En su realización intervienen casi siempre organizaciones de
carácter delictivo que disimulan sus operaciones bajo aparentes
actividades lícitas que bien pueden ser empresariales, comerciales
o financieras.
El presente ensayo parte de la premisa que la corrupción y
el lavado de dinero están ligados intrínsecamente. Al igual que
otros delitos, la corrupción, el soborno, el lavado de dinero y
robo de fondos públicos, entre otros, son generalmente cometidos con el propósito de obtener ganancias privadas. El lavar exitosamente el dinero, tiene como consecuencia negativa el que las
ganancias ilícitas se puedan disfrutar sin temor a ser confiscadas
por el aparato gubernamental.
Por lo anterior se propone una serie de mecanismos, fundamentalmente institucionales, que ayuden a fortalecer y consolidar
el combate al lavado de dinero en México. En ese sentido se
utilizará el enfoque de la economía institucional o Nuevo Institucionalismo Económico (NIE) debido a que se ha logrado colocar a
la vanguardia de la política pública,95 ya que el debate se centra en
cuáles deben ser los arreglos institucionales, las reglas del juego,
las normas explícitas e implícitas y el marco jurídico existente en
las sociedades.
María de la Luz Núñez Camacho, El fenómeno del lavado de dinero en
México, Porrúa/Facultad de Derecho, UNAM, México, 2008, p. 3.
95
Andrés Roemer, “El nuevo institucionalismo económico: herramienta
de política pública”, El Mercado de Valores, año LIX, México, 1999.
94
110
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
El documento se estructura de la siguiente manera: en el primer apartado se presenta grosso modo la revisión de la literatura
tanto del lavado de dinero como del NIE; en el segundo se presentan los mecanismos formales de combate gubernamental al lavado de dinero que existen en México; la propuesta de una serie
de elementos institucionales que ayuden a mejorar el combate a
la corrupción y al lavado de dinero en México es el objetivo del
tercer apartado. Finalmente, en el cuarto, se presentan las conclusiones derivadas de la investigación.
Revisión de la literatura
Lavado de dinero
El objeto del presente documento no es realizar un minucioso análisis sobre las diferentes concepciones que se refieren al lavado de
dinero, empero es pertinente retomar la propuesta de Núñez Camacho al considerarse como una de las más completas al señalar que el
lavado de dinero es
[...] el proceso utilizado para ocultar y disfrazar mediante diversos
mecanismos el origen del producto de actividades ilícitas, a fin de
darles una apariencia de legitimidad, es decir, la realización de todo
tipo de operaciones para disimular la procedencia delictiva de dinero,
bienes y derechos, a fin de invertirlos impunemente en los círculos
financieros o económicos lícitos, y cuyas ganancias generalmente se
destinan para alentar actividades ilícitas.96
96
Núñez, op. cit., p. 7.
LAVADO DE DINERO Y CORRUPCCIÓN EN MÉXICO
111
En México, la principal fuente de lavado de dinero está asociada con el tráfico y la producción de narcóticos. Ello significa
que, al ser el estadounidense el mayor mercado de consumo de
narcóticos en el mundo, gran parte del monto total de los recursos
de procedencia ilícita que son lavados en la economía mexicana
se encuentra en dólares en efectivo. Sin embargo, crímenes como
el tráfico humano, la extorsión y el contrabando también generan
ingresos ilícitos en otras monedas e instrumentos de valor.
Desde el ámbito legal, expresiones como lavado de dinero,
blanqueado de dinero, reciclaje de dinero o legalización de capitales se suele identificar en el derecho penal contemporáneo a
un mismo fenómeno delictivo, que se vincula con actos dirigidos
a otorgar una apariencia legal y legítima a los bienes y ganancias
que se originan o derivan de una actividad ilegal punible como es
el tráfico de armas o el narcotráfico y un sinnúmero de actividades ilícitas que resultan ser bien remuneradas.
Por ello, el objetivo del lavado de dinero no es otro que el
de propiciar e implementar mecanismos económicos o financieros que permitan que los ingresos provenientes de una actividad
ilegal como lo es el narcotráfico, por ejemplo, sean absorbidos e
incorporados en movimientos de intermediación financiera en la
economía formal
Ahora bien, el dinero ilegal se “lava” en atención a los problemas contables, tributarios y criminalísticos que para los delincuentes
organizados genera el hecho de tener que realizar todas sus operaciones de comercio ilícito en dinero en efectivo que, por lo demás,
casi siempre se materializa en moneda de baja denominación.97
Por ejemplo, las drogas no pueden pagarse a través de títulos de valores o tarjetas de crédito que obligarían al traficante a registrar su identidad y
ubicación, pero a la vez, la venta en efectivo le genera el problema de explicar
la procedencia de sus ganancias y su repentina fortuna o mejora económica.
97
112
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
Lo que identifica de manera especial a estas operaciones
ilegales se relaciona con dos situaciones: la primera se refiere al
modus operandi que emplea la persona o grupo de personas; la
segunda tiene relación con los vínculos entre el agente del lavado
y el origen ilegal del dinero que se lava.
Por lo anterior, la literatura en el tema establece que el lavado
de dinero es sobre todo un proceso continuo, dinámico y complejo de actos, en el cual se distinguen las siguientes fases:98
• Fase de colocación. Involucra el estudio previo del sistema
financiero que debe hacer el agente del lavado, a fin de
distinguir las agencias de intermediación financieras que
resultan más flexibles al control de las operaciones que realizan sus clientes, para posteriormente depositar en aquéllas el dinero sucio y obtener instrumentos de pago como
chequeras, tarjetas de crédito, etcétera.
• Fase de intercalación. En ésta el agente del lavado intercala
sucesivas operaciones financieras o comerciales utilizando
los instrumentos de pago que recibió del sistema financiero en la etapa anterior de colocación. Con ellos la mayoría
de veces el agente adquiere inmuebles, vehículos, yates de
lujo, piedras preciosas, entre otros.
A continuación, dichos bienes son revendidos a terceros
incluso por debajo de su precio, pero con una particular
exigencia, que no sean pagados con dinero en efectivo,
sino a través de cheques o mediante permuta con acciones
u otro tipo de bienes. En esta etapa tienen lugar múltiples
transferencias electrónicas del dinero colocado de un país
a otro, con la intermediación de agencias bancarias, ope98
PDeA
Abogados, El lavado de dinero en México, México, 2008, p. 4-5.
LAVADO DE DINERO Y CORRUPCCIÓN EN MÉXICO
113
raciones que se realizan de modo veloz, dinámico, variado
y sucesivo.
• Fase de la integración. Tiene lugar con la inserción del dinero ya “lavado” por las etapas precedentes, en nuevas
entidades financieras o su repatriación del extranjero,
para después ser invertido en empresas legítimas, reales
o simuladas, dotadas de sus correspondientes registros
contables y tributarios, lo cual hará que el capital originariamente ilegal pueda expresar ahora una legitimidad
ostensible y verificable frente a cualquier medio o procedimiento de control, contable o tributario.
Para complementar el proceso ya descrito, en el fenómeno del
lavado de dinero ocurren las llamas “10 leyes fundamentales”,
que son:99
1. Mientras más exitoso sea un aparato de lavado de dinero, al imitar los patrones y el comportamiento de las
operaciones legítimas, menor es la probabilidad de que
sea expuesto.
2. Mientras más profundamente arraigadas estén las actividades ilegales dentro de la economía legal, menor será
su separación institucional y funcional, y será más difícil
detectar el lavado de dinero.
3. Mientras menor sea la ración de flujos financieros ilegales
a legales a través de cualquier institución comercial determinada, más difícil será la detección de lavado de dinero.
4. Mientras mayor sea el radio de servicios para la producción de bienes físicos en cualquier economía, el lavado de
99
Núñez, op. cit., pp. 10 y 11.
114
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
dinero se puede realizar de manera más sencilla en dicha
economía.
5. Mientras la estructura comercial de producción y distribución de bienes y servicios no financieros esté más
dominada por firmas pequeñas e independientes o individuos autoempleados, más difícil será la labor de separar
las operaciones legales de las ilegales.
6. Mientras mayor sea la facilidad para utilizar cheques,
tarjetas de crédito y otros instrumentos que no sean en
efectivo, para efectuar operaciones financieras ilegales,
más difícil será la detección de lavado de dinero.
7. Mientras mayor sea el grado de la desregulación financiera para las operaciones legítimas, más difícil será la
labor de rastreo y neutralización de los flujos de dinero
proveniente del crimen.
8. Mientras menor sea el radio del ingreso obtenido de manera ilegal a legal, al entrar a cualquier economía determinada del exterior, más dura será la labor de separar el
dinero ilegal del legal.
9. Mientras mayor sea el avance hacia los servicios financieros en supermercados, mayor será el grado al
que todas las modalidades de los servicios financieros
se pueden cubrir dentro de una institución multi-divisional integrada: mientras menor sea la separación
funcional e institucional de las actividades financieras, más difícil será la labor de detección de lavado de
dinero.
10. Mientras peor sea la contradicción actual entre la operación global y la regulación nacional de los mercados
financieros, más difícil será la detección de lavado de
dinero.
LAVADO DE DINERO Y CORRUPCCIÓN EN MÉXICO
115
Neoinstitucionalismo económico
o nuevo institucionalismo económico (NIE)
La tradición analítica que inicia Ronald Coase y refuerza Oliver
Williamson ha sido retomada por historiadores de la economía
(D. North), estudiantes de leyes y economía (R. Posner), teóricos de juegos (J. Schotter) y economistas organizacionales (A. A.
Alchian y H. Demsetz, Nelson y Winter).100
El NIE incorpora mayor realismo a los supuestos convencionales de la teoría económica, es decir, los individuos procuran
maximizar su conducta hacia ordenamientos prioritarios estables
y consistentes, pero lo hacen en presencia de límites cognoscitivos, información incompleta y dificultades en el seguimiento y
capacidad para hacer cumplir los acuerdos. Entonces las instituciones surgen y persisten cuando confieren beneficios mayores
que los costos de transacción (los costos de negociación, ejecución y cumplimiento) en que se incurre al crearlas y mantenerlas.
Esta perspectiva trata, como mínimo, de demostrar que las
instituciones importan y pueden ser determinantes para explicar
el desarrollo de una sociedad; que las instituciones y los arreglos
institucionales de las mismas son relevantes para poder con ello
predecir si los objetivos planteados por la política pública se lograrán.
Las leyes, las costumbres, las reglas culturales, los modelos
mentales, así como las inercias institucionales, son el juego que
delinea el cómo de la política pública. No importa si se tiene el
mejor deseo para lograr un cambio de fondo, y si el deseo es de
Walter Powell y Dimaggio (comps.), El nuevo institucionalismo en el
análisis organizacional, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, Nuevas Lecturas de Política y Gobierno, FCE, México, 1999, p.
36. R. Coase y D. North obtuvieron el Premio Nobel en Economía.
100
116
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
hecho deseable. Para lograr la operatividad del mismo, se tiene que contemplar cómo el valor institucional induce incentivos,
define derechos, sanciona conductas y compromete responsabilidades.101
Más ampliamente, las instituciones son el conjunto de reglas
que articulan y organizan las interacciones económicas, sociales y
políticas entre los individuos y los grupos sociales. Las instituciones son construcciones históricas que, a lo largo de su evolución
(origen, estabilización y cambio) los individuos erigen. Por ello
las instituciones en un país asumen características peculiares, con
base en los rasgos estructurales que dominan en la sociedad.
El NIE distingue entre instituciones y organizaciones: las
primeras son un conjunto de reglas y normas; las segundas son
instancias o arenas en las cuales los individuos se relacionan y
organizan (acciones colectivas) para volverse actores colectivos
en el mercado, de acuerdo con las reglas contenidas en el marco
institucional prevalesciente.102
Existen básicamente dos tipos de instituciones: las formales
son las reglas escritas en las leyes y reglamentos, su aplicación
y cumplimiento son obligatorios, por lo que se necesita de un
poder coercitivo (gobierno) para hacerlas cumplir; las informales
son las reglas no escritas, que se van acumulando a lo largo del
tiempo y quedan registradas en los usos, costumbres y modelos
mentales.
Por ello son consecuencia de la evolución de los códigos de
conducta, de los valores, las ideas y tradiciones de las sociedaRoemer, op. cit.
José Ayala, Mercado, elección pública e instituciones. Una revisión de
las teorías modernas del Estado, M.A. Porrúa/Facultad de Economía, UNAM,
México, 1996, p. 321.
101
102
LAVADO DE DINERO Y CORRUPCCIÓN EN MÉXICO
117
des.103 Son autocumplidas; no se requiere de una fuerza externa
para obligar su cumplimiento.
Corrientes analíticas del NIE104
En el NIE se distingue un conjunto de corrientes, entre las más
importantes se encuentran:
Economía de la información
Las instituciones carecerían de importancia si los individuos no
tuvieran la menor noticia de su existencia. Las instituciones son
importantes porque los agentes en sociedad comparten información acerca de ellas. La información es el lubricante más importante del intercambio.105 La teoría económica supone que los
individuos poseen información perfecta (completa), por lo que
las transacciones que se llevan a cabo ocurren sin fricciones. Sin
embargo, falta explicar lo que sucede con la conducta, las elecciones y el intercambio cuando la información es incompleta, se
encuentra desigualmente distribuida y el proceso de adquirirla
es costoso.
Este es el punto central de la economía de la información,
parte del supuesto de que el proceso de producción, adquisición
Para una revisión más completa, consúltese, Avner Ben-Ner y Louis
Putterman, Economics, Values and Organization, Cambridge University Press,
Estados Unidos, 1999.
104
Esta propuesta se encuentra en José Ayala, instituciones y economía. Una
introducción al neoinstitucionalismo económico, FCE, México, 1999.
105
Ibid., p. 34.
103
118
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
y procesamiento de información es costoso, fundamentalmente
porque el mercado no la proporciona adecuadamente.
Así, se distinguen dos tipos de problemas de información,
información incompleta e información asimétrica. La incompleta se refiere a que los precios de mercado no transmiten toda la
información que se requiere para llevar a cabo el intercambio.
Se distinguen dentro de ésta la aversión al riesgo y la selección
adversa (adverse selection).
Por su parte, la información asimétrica se enfoca a la distribución de la información entre los agentes, ya que no sólo se
trata de si la información es incompleta (caso anterior), sino que
también se distribuye desigualmente entre los individuos. De
igual manera, se distinguen tres aspectos: el riesgo moral (moral
hazard), los problemas de agencia-principal (principal-agent) y la
señalización (signaling).
El riesgo moral consiste en aquellas situaciones cuando una
de las partes en una transacción (dos individuos) toma ciertas
acciones que afectan a la transacción misma y se busca perjudicar a la contraparte con la información que se tiene o se ha
obtenido anteriormente. El modelo de agencia-principal describe que cuando existen considerables costos de transacción
debido a la naturaleza de la interacción económica entre dos
partes y las dificultades de coordinación involucradas en la acción colectiva, entonces los problemas del principal y el agente
aparecerán.
Un aspecto que caracteriza a las más variadas y diversas formas de organización es la delegación de autoridad —el principal— para tomar acciones y/o decisiones por parte de uno o varios individuos, es decir, uno o más agentes.106
Roderick D. Kiewiet y Mathew McCubbins, The Logic of Delegation,
The University of Chicago Press, USA, 1991.
106
LAVADO DE DINERO Y CORRUPCCIÓN EN MÉXICO
119
En ese sentido la teoría organizacional define a las organizaciones como redes superpuestas de relaciones del principal y
el agente. La delegación de principales a agentes es el tipo de
división de trabajo y desarrollo de especialización; las metas se
alcanzan si las tareas son delegadas a aquellos con el talento, la
capacidad y la inclinación para hacerlo.
Por su parte, los subordinados en una organización son obviamente agentes de sus superiores y esta delegación de autoridad a un agente para dirigir o administrar la organización es el
tipo para solucionar problemas de acción colectiva.107
Una de las grandes características dentro de la relación del
principal y el agente es que éste busca maximizar sus objetivos
conforme a los límites e incentivos ofrecidos por el principal. El
principal estructura la relación con el agente de tal forma que las
soluciones producidas a través de los esfuerzos del agente deben
ser las propicias, de modo que permitan satisfacer los intereses
del principal.
Existe, entonces, un conflicto natural de intereses entre ambos. Como una consecuencia de este conflicto, el principal siempre experimenta alguna reducción en el bienestar debido al comportamiento del agente en las situaciones que mejor satisfacen sus
intereses y a que el principal incurre en costos con los esfuerzos
por mitigar las pérdidas de la agencia, en donde se desempeña el
agente.108
La conducta oportunista —free rider109— que es la raíz de
los problemas de agencia, no es un medio en que se reducen las
Para una ampliación del tema, consúltese Olson Marcur, La lógica de
la acción colectiva, Noriega Editores, México, 1992.
108
Kiewiet y McCubbins, op. cit.
109
También conocido como el problema del gorrón, se refiere a una situación en la cual los agentes económicos eluden el pago de un bien y/o servicio
107
120
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
relaciones del principal y el agente, ya que también los individuos
involucrados en transacciones de mercado tienen incentivos similares a comportarse de esta manera.
Entonces el principal tiene la más alta vocación por el bien
común, mientras que el agente no necesariamente comparte
esta vocación, ya que puede decidir corromperse. Si bien el
principal contrata para actuar en su representación al agente,
éste puede desvirtuar o traicionar los objetivos de aquél, en aras
de su interés personal, lo que constituye la posibilidad de corromperse. Finalmente, la señalización110 es una situación que
se presenta en las relaciones agencia-principal en la que después de conocer los términos, forma y firma del contrato para
formalizar una transacción, el agente puede emitir una señal
equivocada o contraria a la observada por el principal, es decir,
antes de que el principal le ofrezca el contrato, el agente toma
alguna decisión que puede influir en la creencia que el principal
tiene sobre su identidad.
Costos de transacción
Los costos de transacción son fundamentales para el NIE.111 Surgen cuando en el intercambio, se establece el contrato para intercambiar derechos de propiedad. Los costos de transacción apapúblico. Los consumidores no tienen incentivos para declarar qué servicio
o bien público es realmente valioso para ellos, o cuánto estarán dispuestos a
pagar por él, a menos que tengan la seguridad de que los demás van a realizar
lo mismo (José Ayala, Economía pública. Una guía para entender al Estado, Facultad de Economía, UNAM, México, 1997).
110
En este tema se recomienda: Inés Macho Stadler y David Pérez Castillo, Introducción a la economía de la información, Ariel Economía, España.
111
Ayala, Mercado, elección pública..., op. cit., p. 346.
LAVADO DE DINERO Y CORRUPCCIÓN EN MÉXICO
121
recen como resultado de diseñar y establecer los contratos ex ante
de la transacción y vigilar su cumplimiento ex post.
La segunda fuente de costos de transacción son los problemas de información en cualquiera de sus modalidades analizadas anteriormente. Estos problemas favorecen el surgimiento de
conductas oportunistas (free riders) entre agentes, lo que implica
una distribución desigual de las ganancias en el intercambio:
uno se beneficia a costa de otro.112 La parte afectada buscará
medidas para reducir la pérdida de beneficios incurriendo en
actividades que incrementarán los costos de transacción.
Finalmente, los costos de transacción son resultado de cambios en los términos de intercambio especificado en las instituciones, es decir, cambios en las negociaciones, los contratos, los
derechos de propiedad y del sistema legal existente, porque estos
cambios implican renegociar, recontratar y aceptar el nuevo ordenamiento legal si es necesario.113 Por último se establece que el
nivel de los costos de cualquier negociación está en función de
cómo esté organizado y estructurado el marco institucional, incluyendo los derechos de propiedad y las preferencias de la gente.
Derechos de propiedad
Los derechos de propiedad son probablemente las instituciones más relevantes en lo que se refiere a la asignación y uso de
los recursos disponibles.114 El sistema de derechos de propiedad
es un importante mecanismo de coordinación económica entre
agentes.
Ayala, Instituciones y economía..., op. cit., p. 187.
Ibid.
114
Ayala, Mercado, elección pública..., op. cit., p. 133.
112
113
122
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
El punto central es que la estructura particular de cómo son
definidos los derechos de propiedad en una economía influye sobre la asignación y utilización de los bienes económicos (recursos) en formas específicas y predecibles.115 La institución de los
derechos de propiedad sirve para coordinar las expectativas de
los individuos con el fin de impedir conflictos costosos, incertidumbre, desincentivos a la inversión, a la innovación, entre otros.
Por ello es poco probable que los individuos por sí mismos
encuentren soluciones a conflictos derivados de los derechos de
propiedad; así, éstos poseen un valor económico y deben ser respetados conjuntamente por la sociedad. El sistema de derechos
de propiedad determina a través de precios implícitos o explícitos
cómo los beneficios y los daños resultantes de una decisión se
asignan entre quien decide y otros individuos; el sistema contribuye a definir la estructura de costos y recompensas y a establecer las expectativas que los individuos tengan sobre el uso de un
recurso en particular.
Finalmente, los derechos de propiedad impuestos por la sociedad y vigilados por el Estado contribuyen a resolver los conflictos de intereses que se establecen entre los individuos, se reducen considerablemente los costos de transacción y constituyen
un importante mecanismo de cooperación.
El contrato
El contrato es una institución importante que puede promover o
bloquear la cooperación en el intercambio, genera incentivos para
que los individuos se involucren en todo tipo de transacciones.
115
Roemer, “El nuevo institucionalismo...”, op. cit., p. 30.
LAVADO DE DINERO Y CORRUPCCIÓN EN MÉXICO
123
Cualquier contrato entre dos partes representa una transferencia
mutua de derechos entre las partes del mismo. Este elemento
ya se reconoce en los principales códigos morales y jurídicos. El
contrato es más que un papel escrito o un acuerdo verbal;116 puede tomar ambos.
Los contratos son construcciones humanas, extendidas como
una imbricada red de contratos que se ramifica por toda la economía y la sociedad. Los contratos pueden ser formales o informales y además presentan diversas formas así como alcances. Los
primeros se rigen por toda la estructura legal, los segundos se
rigen por las costumbres sociales.
El contrato como forma de análisis se preocupa fundamentalmente no por las transacciones aleatorias, donde dos partes de la
transacción ocurren casi simultáneamente y el elemento contractual se subestima, sino en el estudio de la formación de contratos
de largo plazo, donde la discontinuidad temporal introduce la
incertidumbre y la complejidad del intercambio se modifica drásticamente; por ello el contrato se ha convertido en parte esencial
del intercambio.117
El contrato presenta varias etapas importantes, como el diseño, la vigilancia y el cumplimiento. En el diseño deben incorporarse elementos como la confianza, el cumplimiento y la corresponsabilidad de los beneficios. En la vigilancia el criterio debe
ser la incorporación de cláusulas preventivas y no punitivas. Por
último, el cumplimiento está en función del diseño, la vigilancia
y el marco legal existente.
De lo contrario, ante la ausencia de reglas claras y de compromiso de los contratantes, se incrementa la incertidumbre,
116
117
Ayala, Instituciones y economía..., op. cit., p. 247.
Ibid.
124
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
los costos de transacción, forzando el incremento de las contingencias.
El combate de lavado de dinero en México
El “dinero sucio” circulante en México representa aproximadamente una tercera parte (30%) del total de billetes y monedas
que mantiene en circulación el Banco de México. Como podemos ver es una cantidad sumamente considerable. La economía
nacional maneja un flujo de efectivo de alrededor de 10,000 millones de dólares, por actividades ilícitas, tanto del narcotráfico
como de la evasión fiscal. Las autoridades afirman que en los
últimos tres años la cantidad total ha alcanzado 14,000 millones
de dólares.118
Si bien no es posible desarrollar una metodología confiable
para estimar el monto de dinero que se lava en México, sí es factible suponer niveles que ameritan acciones inmediatas por parte
del gobierno. En este sentido, la dificultad para realizar dichos
cálculos estriba en la insuficiente evidencia empírica confiable y
la presencia de variables imposibles de aislar, como el volumen
de operaciones vinculadas a la economía informal y los sistemas
informales de transmisión de remesas de migrantes.
Para estimar los ingresos de las organizaciones criminales no
basta con multiplicar el volumen de narcóticos que introducen
en los mercados de consumo por su precio de venta, puesto que
Estos 10,000 millones de excedente que circulan, a pesar de provenir
de transacciones ilícitas o evasivas, son fundamentales para nuestra economía,
esto se explica mediante un supuesto económico, ese dinero ayuda a que las
leyes de oferta y demanda se cumplan. En vista de un gobierno deficiente en
materia fiscal, corrupción y demás, ese lavado de dinero nos alivia.
118
LAVADO DE DINERO Y CORRUPCCIÓN EN MÉXICO
125
tal operación no considera los cobros que, sobre dichos precios,
se hacen por concepto de distribución de drogas al menudeo en
los puntos de consumo ni los gastos de la operación inherente a
la introducción de las drogas y su transportación dentro de los
referidos mercados ni aquellos otros gastos vinculados con la dispersión de las ganancias ilícitas.
De igual manera, es inexacto suponer que los ingresos que
perciben las organizaciones mexicanas dedicadas al narcotráfico
son, en su totalidad, introducidos al sistema financiero mexicano,
toda vez que existen diversas tácticas para lavar dinero fuera del
sistema y transferir fondos a otros países.
El proceso de lavado de dinero
El dólar en efectivo constituye uno de los principales instrumentos monetarios utilizados para transferir las ganancias derivadas
de la venta de droga al menudeo en ciudades de Estados Unidos.
Frecuentemente los billetes estadounidenses son transportados a
través de la frontera norte mediante “cruces hormiga”, es decir,
trasladados en pequeñas cantidades por personas que atraviesan
dicha frontera a pie o en vehículos.119
Se sabe que las organizaciones criminales hacen llegar sus
ganancias a México por medio de varios esquemas; sin embarSe desconoce el monto promedio de los paquetes que se transportan
a través de este mecanismo; sin embargo, se estima que los vehículos que
se requieren para transportar 10 mil millones de dólares de Estados Unidos
a México representan, aproximadamente, 0.15% del total de vehículos que
ingresan a México al año a través de dicha frontera. Tal estimación evidencia
el gran reto de supervisión en aduanas que enfrenta el gobierno mexicano,
dado que no existen soluciones que permitan hacer un monitoreo detallado sin
afectar seriamente el flujo de personas y vehículos en la frontera.
119
126
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
go, una vez que los recursos de procedencia ilícita se encuentran
en territorio nacional, se detona el proceso estricto de lavado de
dinero, el cual se lleva a cabo en tres etapas a través de diversas
modalidades, como las que se describen a continuación:
• Colocación: constituye la introducción de los recursos de
procedencia ilícita a la economía mexicana. Para ello, el
crimen organizado emplea diferentes mecanismos como
son, entre otros, la compraventa directa de bienes o mercancías a particulares con recursos de origen ilícito, principalmente en efectivo; la estructuración de operaciones
financieras (comúnmente denominada como “pitufeo”);
la constitución de empresas “fachada”; y la sobrefacturación de empresas legítimamente constituidas. Muchas
de estas operaciones se hacen a través de prestanombres.
Uno de los principales instrumentos para introducir las
ganancias criminales a la economía ha sido el dinero en
efectivo, tanto en moneda nacional como en extranjera.
En un principio, los billetes eran introducidos directamente
en diversas instituciones financieras mexicanas mediante transacciones realizadas por personas físicas (comúnmente prestanombres) o empresas “fachada”.
Posteriormente, en la medida en que se han impuesto mayores
controles a las instituciones financieras mexicanas en materia de
prevención de operaciones de lavado de dinero y se han tomado
acciones contra aquellas instituciones de mayor riesgo —como
el monitoreo constante de operaciones financieras en efectivo, los
programas especiales de supervisión y las sanciones administrativas y penales a infractores—, se dejaron de observar operaciones
financieras de este tipo y, en lugar de ello, se buscaron mecanismos
LAVADO DE DINERO Y CORRUPCCIÓN EN MÉXICO
127
para cambiar dichos dólares a pesos mexicanos a través de negocios
informales de cambios de divisas, localizados principalmente en la
franja fronteriza del norte, o mediante operaciones estructuradas
en casas de cambio y centros cambiarios; o bien, dichos billetes se
han utilizado para la adquisición directa de bienes o mercancías.
Bajo estas últimas modalidades, los particulares han recibido
pagos con estos billetes o los han adquirido a tipos de cambio
inferiores a los ofrecidos por el sistema financiero formal.
• Ocultamiento: dependiendo del mecanismo que se emplee en la etapa de colocación de los recursos de procedencia ilícita, las organizaciones criminales llevan a
cabo una serie de operaciones para ocultar su origen e
impedir el rastreo de la fuente. Por ejemplo, en el caso
de la introducción en instituciones financieras mexicanas de dólares derivados del narcotráfico, se han observado transferencias electrónicas de fondos a instituciones financieras en Estados Unidos y Asia, simulando,
principalmente, transacciones de operaciones comerciales internacionales.
• Integración: los criminales disponen del producto de las
operaciones con recursos de procedencia ilícita a través
de la venta —aparentemente legítima— de los activos e
instrumentos empleados para ocultar dichos recursos. En
la medida en que se imponen más restricciones y controles a instrumentos que implican un alto grado de riesgo
vinculado al lavado de dinero, las organizaciones criminales buscan mecanismos alternativos para transferir el
valor derivado de las operaciones ilícitas que realizan,
como pagos en especie, operaciones de comercio exterior,
movimientos de fondos a través de transferencias electró-
128
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
nicas, e instrumentos de almacenamiento de valor (como
las denominadas tarjetas prepagadas), entre otros.
El combate del lavado de dinero desde las instituciones formales
El gobierno mexicano ha realizado esfuerzos encaminados a
combatir el lavado de dinero y el financiamiento al terrorismo,
en el ámbito nacional y de una manera importante apoyado desde
las instituciones a escala internacional.120 Algunos de ellos son:
La presencia del gobierno mexicano en diversos foros multilaterales,
regionales y bilaterales permite la interacción de las autoridades financieras
del país con otras del exterior dedicadas a la prevención y combate al lavado
de dinero, y financiamiento al terrorismo. México participa activamente en
los siguientes foros: Grupo de Acción Financiera (GAFI), en donde México
ocupa la presidencia;
• Grupo de Acción Financiera de Sudamérica (GAFISUD);
• Grupo de Acción Financiera del Caribe (GAFIC);
• Grupo Egmont (agrupa las 116 Unidades de Inteligencia Financiera
del mundo);
• Subgrupos de trabajo sobre Decomiso y Confiscación en la Oficina de
Naciones Unidas contra la Droga y el Delito;
• Comité Interamericano contra el Terrorismo y la Comisión Interamericana para el Control de Abuso de Drogas, de la Organización de Estados
Americanos, e
• INTERPOL.
Cabe señalar que nuestro país es evaluado periódicamente por el GAFI
para determinar el grado de cumplimiento con las 40 recomendaciones y nueve recomendaciones especiales que dicho organismo ha establecido como un
estándar mínimo que debería ser observado por todos los países en materia
de prevención y combate de lavado de dinero y financiamiento al terrorismo.
En la última evaluación mutua (2008) se reconocieron los avances del Estado
mexicano en la materia y, en particular, el adecuado nivel de cumplimiento de
los estándares establecidos.
120
LAVADO DE DINERO Y CORRUPCCIÓN EN MÉXICO
129
• La creación de la Unidad de Inteligencia Financiera de
la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2004), así
como su reforzamiento (incremento de su personal al
doble, acondicionamiento de instalaciones con mayores
medidas de seguridad, reingeniería de procesos y desarrollo —con apoyo del gobierno de Estados Unidos bajo
la Iniciativa Mérida— de una plataforma de sistemas de
tecnologías y administración de la información ajustada a
dichos procesos) (2007);
• La penalización de las actividades financieras hacia terroristas y el terrorismo internacional como delitos graves
(2007);
• La emisión de disposiciones en materia de prevención
de operaciones de lavado de dinero y financiamiento al
terrorismo aplicables a las instituciones de crédito, casas
de cambio, centros cambiarios y transmisores de dinero, para homologar el régimen de prevención en dichas
instituciones y dirigir mayor atención a operaciones de
mayor riesgo (en particular, operaciones en efectivo)
(2009);
• La publicación de un nuevo formato de aduanas para declaraciones de cruces transfronterizos de dinero en efectivo e instrumentos monetarios equivalentes (2009);
• La publicación de la Ley de la Policía Federal, en donde
se le otorgan atribuciones de investigación para la prevención del delito a dicha institución (2009);
• La definición de acuerdos de intercambio de información
con la Unidad de Inteligencia Financiera en la investigación de casos de lavado de dinero a cargo de la Policía
Federal, a partir de las facultades de investigación conferidas a la Policía Federal por la ley publicada (2009);
130
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
• La conformación del Grupo Especializado en materia de
investigaciones financieras y de Lavado de Dinero dentro de la Policía Federal (2009);
• El fortalecimiento al interior de la Comisión Nacional
Bancaria y de Valores, de las labores de supervisión especializada en materia de prevención de lavado de dinero y
financiamiento al terrorismo, a través de la creación de la
Vicepresidencia de Supervisión de Procesos Preventivos
(2009);
• El establecimiento de la Coordinación de Operaciones
con Recursos de Procedencia Ilícita de la División Antidrogas de la Policía Federal, con base en la publicación
del Reglamento de la Ley de la Policía Federal (2010);
• Las reformas a las disposiciones de la Secretaría de Hacienda aplicables a las instituciones de crédito para restringir la captación de dólares en efectivo por parte de las
instituciones financieras (2010).
Tales medidas instrumentadas por el gobierno mexicano
obligan a las organizaciones criminales a buscar mecanismos alternativos que les permitan disponer de sus ganancias. Ante este
escenario, la prevención y combate eficaces del lavado de dinero
y financiamiento al terrorismo en México exige una serie de medidas adicionales y especializadas, las cuales se abordan de forma
integral en la presente estrategia.
La estrategia nacional de combate al lavado de dinero
La Estrategia Nacional para la Prevención y el Combate al Lavado de Dinero y el Financiamiento al Terrorismo está enfocada tan-
LAVADO DE DINERO Y CORRUPCCIÓN EN MÉXICO
131
to en la prevención como en el combate del lavado de dinero y el
financiamiento al terrorismo. Por ello se han establecido actividades en conjunto con las siguientes instituciones gubernamentales:
• La Procuraduría General de la República (PGR) es la institución a cargo de los asuntos atribuidos, constitucional
y legalmente, al Ministerio Público de la Federación y,
en tal virtud, tiene la obligación de ejercer la conducción
y el mando en la investigación de los delitos federales, así
como de la acción penal. La investigación del lavado de dinero y financiamiento al terrorismo en esta dependencia se
realiza principalmente a través de la Subprocuraduría de
Investigación Especializada en Delincuencia Organizada
(SIEDO), particularmente en la Unidad Especializada en
Investigación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y de Falsificación y Alteración de Moneda.121
• La Secretaría de Seguridad Pública Federal (SSP), bajo
sus nuevas facultades, investiga, en materia de prevención, el delito de operaciones con recursos de procedencia
ilícita, mediante técnicas especiales de investigación policial. Asimismo, acompaña a la PGR con labores de apoyo al Ministerio Público en sus labores de investigación,
específicamente mediante la Coordinación de Investigación de Recursos de Procedencia Ilícita de la División
En el periodo de septiembre de 2010 a junio de 2011: i) Se iniciaron
252 averiguaciones previas y se despacharon 181, las cuales derivaron en la
detención de 91 personas y la consignación de 145, ii) Se aseguró moneda falsa: 511 piezas de dólares americanos y 39 mil 350 piezas de pesos mexicanos,
iii) Se aseguraron 8 millones 546 mil 477 dólares americanos y 11 millones 45
mil 438 pesos en moneda nacional, iv) Aseguramientos en cuentas bancarias
en moneda nacional, 32 millones 802 mil 369 de pesos, y en dólares americanos, 1 mil 17. PGR, 5º. Informe de Labores, PGR, p. 82.
121
132
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
Antidrogas, la cual investiga los delitos de delincuencia
organizada, contra la salud y de operaciones con recursos
de procedencia ilícita.
• La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP)
coadyuva en la prevención y el combate al lavado de dinero y financiamiento al terrorismo mediante el análisis
de operaciones financieras y económicas, así como con la
regulación y supervisión de instituciones obligadas a reportar operaciones, las cuales están a cargo de las diversas
unidades e instancias que integra o coordina: La Unidad
de Inteligencia Financiera (UIF); las distintas unidades
coordinadoras y reguladoras del sistema financiero adscritas en la Subsecretaría del Ramo; el Servicio de Administración Tributaria; la Comisión Nacional Bancaria y de
Valores; la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas; y la
Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro.
En cuanto al funcionamiento institucional, en nuestro país las instancias
dedicadas a la investigación de delitos financieros y lavado de dinero son:
• La Dirección General de Delitos Financieros y de Operaciones
con Recursos de Procedencia Ilícita de la Procuraduría Fiscal de la
Federación de la SHCP.
• La Unidad Especializada Contra el Lavado de Dinero de la
Procuraduría General de la República.
• La Unidad Especializada Contra la Delincuencia Organizada de
la PGR.
• La Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Fiscales y
Relacionados con el Sistema Financiero de la PGR.
• La Comisión Nacional Bancaria y de Valores.
• La Unidad de Inteligencia Financiera de la SHCP.
• Grupo especializado en materia de investigaciones financieras y de
lavado de dinero de la Policía Federal.
LAVADO DE DINERO Y CORRUPCCIÓN EN MÉXICO
133
La prevención del lavado de dinero comienza por dar un seguimiento y supervisión de las actividades cotidianas con el fin
de detectar comportamientos que podrían ser conductas ilícitas
en potencia. Para este fin se debe analizar un gran número de
operaciones financieras y comerciales. El combate pretende determinar fehacientemente el origen ilícito de los activos empleados por criminales y aportar evidencia plena de las transacciones
en la economía o el sistema financiero a través de los cuales se
administran dichos activos.
Para lograr la prevención y el combate del lavado de dinero y
financiamiento al terrorismo se integra una estrategia compuesta
por cuatro ejes rectores: 1) Información y organización; 2) Marco normativo; 3) Supervisión basada en riesgo y procedimientos
eficaces, y 4) Transparencia y rendición de cuentas. Estos cuatro
ejes permitirán alcanzar las dos metas de la estrategia: 1) Impedir
que las organizaciones criminales dispongan de sus ganancias, y
2) Judicializar oportuna y efectivamente casos de alta relevancia
de lavado de dinero y financiamiento al terrorismo.
Para alcanzar estas metas, la estrategia tiene como base el compromiso del Ejecutivo federal para que sus diversas instancias dedicadas a la prevención y el combate al lavado de dinero y el financiamiento al terrorismo optimicen su capacidad con recursos
adecuados —tanto humanos como materiales— y trabajen de manera coordinada, con el fin principal de evitar la comisión de estos
delitos y de obtener sentencias condenatorias en aquellos casos relacionados con las organizaciones que más daño ocasionan al Estado.
La consecución de los objetivos anteriores permitirá alcanzar
los siguientes resultados:
• Impactar en el volumen de transacciones nacionales e
internacionales con recursos provenientes de actividades
134
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
ilícitas, obstaculizando la operación de las organizaciones
criminales e incrementando los riesgos reales para quienes colaboran en la realización de operaciones de lavado
de dinero y financiamiento al terrorismo;
• Recuperar, en forma efectiva, los activos vinculados con
actividades ilícitas;
• Debilitar la capacidad de los grupos criminales para controlar espacios territoriales, así como para enfrentar y corromper a las instituciones, y
• Proteger a la economía formal y fomentar su desarrollo.
En congruencia con los planteamientos citados, la coordinación
estratégica y operativa de las acciones del gobierno federal quedará
enmarcada en el Grupo de Coordinación Ejecutiva del Gabinete de Seguridad Nacional. En un segundo nivel de coordinación,
se reconoce el establecimiento de Grupos Interinstitucionales de
Trabajo Estratégico y Operativo, que permitirán la interacción
cotidiana de las áreas públicas involucradas con las instituciones
de los gobiernos de las entidades federativas y de otros países y
organismos internacionales especializados, mediante mecanismos
sistematizados para la valoración de riesgos y vulnerabilidades sectoriales y los protocolos de actuación correspondientes.122
Para tales efectos, la estrategia reconoce el desarrollo alcanzado en la coordinación e interacción de las instancias encargadas de la investigación criminal a escala federal, y toma en
cuenta las facultades recientemente conferidas a la Procuraduría
General de la República, así como a la Policía Federal, en términos de las nuevas leyes que las regulan, publicadas en mayo y
junio de 2011, respectivamente.
122
Ibidem.
LAVADO DE DINERO Y CORRUPCCIÓN EN MÉXICO
135
La estrategia contempla así las medidas adecuadas para reforzar el sistema nacional para la prevención y el combate al lavado de dinero y el financiamiento al terrorismo, que podrán ser
objeto de escrutinio de la sociedad, así como de la revisión por
parte de los organismos internacionales especializados en los que
participa México. Entre dichos organismos destaca el GAFI, el
cual podrá corroborar las medidas apuntadas por la estrategia a
través de los informes de evaluación sobre el cumplimiento de
México a los estándares emitidos por dicho organismo.
Fortalecimiento institucional
para combatir el lavado de dinero
En términos generales, los principales asuntos que enfrentará
México en este siglo XXI son:
• La eficacia en la conducción económica;
• La gobernabilidad democrática (consolidación de los
procedimientos y cultura democráticos);
• La reforma institucional (la adecuación del marco legal
e institucional que responda a las exigencias actuales, especialmente en el avance de la rendición de cuentas, la
impartición de justicia y el desarrollo social.123
Por tanto, a continuación se presentan algunos mecanismos
institucionales (formales e informales) que pueden ayudar a que
Arturo García Vázquez, La refundación del Estado mexicano a inicios del
siglo XXI, M.A. Porrúa/Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, México, 2001, p. 9.
123
136
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
el combate al lavado de dinero se dé con mayor efectividad dentro del gobierno.
Los mecanismos de carácter organizativos
El medio más sencillo para vigilar que se lleve un verdadero combate al lavado de dinero en el gobierno y su administración pública
consiste en permitir que los funcionarios se vigilen a sí mismos. No
obstante, se señala que existe resentimiento social hacia los funcionarios públicos, en especial hacia los altos puestos de gobierno y en
relación con el manejo de los recursos públicos que tienen, donde
se percibe que son utilizados para su beneficio personal.124
Aunque éste es el método más sencillo podría involucrar los
costos políticos más elevados a causa de la lucha interna que puede
generar dentro de la organización. Una organización que evada en
público sus problemas facilita mucho a las legislaturas o al ejecutivo político reducirle su presupuesto o imponerle otras sanciones.
La publicidad
Es un medio organizativo para el control de la burocracia. El mecanismo depende en gran medida de que la organización misma
corrija los errores que se descubran. Si la organización no responde a un problema una vez identificado abiertamente, podrían
entrar en acción los métodos ejecutivos, legislativos o legales. Sin
embargo, es más fácil, barato y rápido que la organización responda. Así se reducirá el control externo de la organización, la
Armando Nieto Juárez, La fiscalización en México, Perspectivas, México, 2000.
124
LAVADO DE DINERO Y CORRUPCCIÓN EN MÉXICO
137
que podría conservar cierto margen de acción para su actividad
futura.
Si una organización establece la reputación de resolver sus
propios problemas, será mucho más capaz de resistir las presiones políticas o legales externas.125 En este sentido, si se considera
en una relación agencia-principal que la sociedad es el principal
y el gobierno el agente, entonces el agente va a mostrar públicamente que está haciendo bien su trabajo, por lo que estará entregando cuentas claras al principal. Hay que considerar entonces
que pueden existir problemas de información asimétrica entre
ambos, por lo que la información que presente el gobierno tiene
que ser clara y confiable, de tal manera que se minimicen los costos de transacción y el agente tendrá más presiones de la sociedad
a través de los medios de comunicación.
Los cambios en el sector público han implicado que el mercado como una institución importante influya como medio de
control en la administración pública y ello se vea reflejado en la
publicidad, ya que la virtud de control, como lo es el mercado, es
su funcionamiento automático (la famosa “mano invisible”). No
se necesita que otra institución pública tome una decisión acerca
de lo acertado o no de una elección, se supone que los actores
involucrados aplican una racionalidad económica apropiada, que
a su vez se refleja en el mercado y se transmite en la sociedad.
Suecia probablemente posee el sistema administrativo más notable por
el uso de la publicidad como instrumento de control. Los funcionarios suecos
trabajan dentro de una “pecera” porque sus acciones están casi enteramente
abiertas a la vista del público. Cada vez que un funcionario toma una decisión,
tal decisión deberá justificarse por escrito, y la justificación escrita se registra
como parte del archivo que queda a disposición de los ciudadanos que lo soliciten (Guy Peters, La política de la burocracia, Colegio Nacional de Ciencias
Políticas y Administración Pública, FCE, México, 1999, p. 456).
125
138
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
La disciplina interna
La disciplina interna es otro medio potencialmente eficaz para
controlar la administración en su combate al lavado de dinero,
sin tener que recurrir a la imposición de un control político
externo. Es un medio relativamente “barato” de control en términos de tiempo y de energía institucional total. Se supone que
dentro de la jerarquía existe alguien que ocupa un puesto responsable y posee valores más compartidos con los que supuestamente tiene la sociedad.
Se observa que el órgano de control interno, la Secretaría de
la Función Pública, está subordinado al Ejecutivo y carece de
suficientes recursos técnicos, humanos y legales para constituirse
seriamente en un contrapeso efectivo a los poderosos aparatos
burocráticos.
La ley que define las responsabilidades y castigos de los funcionarios públicos, la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Públicos, se presta a interpretaciones discrecionales
y es sumamente blanda con los infractores. Al mismo tiempo,
su aplicación depende nuevamente de un conjunto de instancias
participantes que entorpecen el proceso.
Con la responsabilidad diluida, la ley de responsabilidades
suave y el supervisor subordinado, el esquema de incentivos para
los funcionarios, los individuos y los sectores sociales (costos de
oportunidad de cumplir plenamente con las reglas y la falta de
aplicación de sanciones), favorecen el ajuste mutuo por la vía económica, particular y por encima de la ley.
En consecuencia la burocracia sale internamente cohesionada a consecuencia de la colusión y las complicidades recíprocas;
a su vez, ello resta autonomía a los burócratas en el interior del
sistema y frente a los superiores.
LAVADO DE DINERO Y CORRUPCCIÓN EN MÉXICO
139
Grupos de interés y grupos de presión
Otro procedimiento sin provocar conflictos formales entre las instituciones es la actividad de los grupos de presión y de la opinión
pública.126 Los grupos de presión son causa frecuente de que la
administración no actúe siempre en bien del interés público.
Aunque los grupos de presión podrían no servir al interés
público, sí sirven a una clientela reducida, y esa clientela se ve
muy afectada por las actividades de la agencia. Al informar a sus
miembros de las actividades de la agencia, los grupos pueden
ejercer a su vez cierto control eficaz popular: el resultado de este
proceso es a menudo una acción legal o administrativa que favorece intereses especiales, pero incluso esto constituye cierta respuesta por parte de la agencia. En virtud de que los elementos
anteriores pueden llevar más tiempo del propuesto, la opción es
para el nuevo gobierno mejorar sus procesos y controles internos.
Por tanto, el elemento clave es institucionalizar la transparencia
en el combate a la corrupción y al lavado de dinero.
La transparencia en el combate al lavado de dinero significa
que las razones de toda decisión gubernamental y administrativa,
así como los costos y recursos comprometidos en esa decisión y
su aplicación, están accesibles, son claros y se comunican a la sociedad, es decir, se rinden cuentas. No debe, por ningún motivo,
burocratizar más la función pública, sino revelar sus procesos y
sus medios.
En forma espontánea y debido principalmente a que se incrementa el riesgo de la revelación o exhibición pública, la transUna encuesta de la Fundación Arturo Rosenblueth reveló lo siguiente:
los recursos públicos son manejados en forma honesta: Sí 6%, No 90%, No
sabe 4%. El Congreso vigila con energía el buen uso de los recursos públicos:
Sí 20%, No 64%, No sabe 16% (citado por Nieto, op. cit.).
126
140
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
parencia genera varias ventajas que por sí solas justifican su búsqueda: primero favorece el apego a la ley y reduce los márgenes
de discrecionalidad en su interpretación; segundo, favorece el
uso mesurado de los recursos públicos y la eficiencia; tercero,
incita a la honestidad y la responsabilidad, y cuarto, facilita la
coordinación entre agencias gubernamentales.
La transparencia en el combate al lavado de dinero se refiere
a dos aspectos fundamentales: la acción (o inacción) pública y la
responsabilidad (por acto u omisión). El primero se refiere a que
la población tiene acceso a información disponible, completa y
clara sobre aspectos tales como los problemas o causas sociales
que originan la acción gubernamental en el combate frontal al
lavado de dinero y el uso de los recursos públicos, las referencias
para la evaluación pública y la identificación de los impactos sociales, entre otros.
El segundo tiene que ver con la identificación del sustento
legal de la acción gubernamental, y la agencia y los funcionarios
responsables de las acciones públicas. Es decir, que para cada
acción pública o uso de recurso presupuestal, debe acompañarse
no sólo de una clara explicación del proceso y fines de la acción,
sino también de la identificación del responsable de la misma. Al
mismo tiempo, dicho responsable debe estar siempre dispuesto
para rendir cuentas.
En resumen, existen por lo menos cuatro niveles de la transparencia para combatir el lavado de dinero en la responsabilidad.127
• Los responsables de la decisión.
• Los responsables de la ejecución.
Juan Pablo Guerrero Amparán, La reforma a la administración pública
mexicana en el nuevo régimen político ¿Por dónde empezar?, Documento del CIDE,
División de Administración Pública, 2000.
127
LAVADO DE DINERO Y CORRUPCCIÓN EN MÉXICO
141
• Los responsables de la supervisión.
• La sustentación jurídica del acto u omisión y los grados
de discrecionalidad en la decisión y ejecución.
Por tanto, es necesario fortalecer los mecanismos de control
interno que cumplan con dos objetivos al mismo tiempo: por una
parte, hacer efectivo combatir el lavado de dinero y la imputabilidad a través de la evaluación y, por la otra, mejorar las capacidades de los aparatos administrativos, al favorecer formas de
gestión por desempeño concretos.
En ese sentido de la transparencia, el sistema de rendición
de cuentas no debe hacer más pesada la acción burocrática a
través de control de procedimientos, sino que debe destacar la
evaluación de resultados para combatir el lavado de dinero. El
objetivo es reducir considerablemente los costos de transacción
derivados del rígido marco institucional anterior de control, al
transparentar la acción pública y enfatizar la evaluación de los
resultados.
Mecanismos de control político
Si los aspectos descritos anteriormente no son eficaces para ayudar
a combatir la corrupción y el lavado de dinero, deberá introducirse
un segundo nivel a través de las instituciones políticas:
El Congreso
Las instituciones legislativas han tenido relevancia en los últimos
años debido a la preocupación creciente de los votantes en las
142
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
cuentas claras. Hay que reconocer que la separación efectiva de
poderes en México y el fortalecimiento del legislativo y judicial
tienen todavía por delante un proceso de consolidación.
En el Congreso, por ejemplo, sus miembros deben consolidar sus carreras parlamentarias —diseñar los incentivos adecuados para hacer carreras legislativas—; el Congreso debe dotarse
de organismos y personal de apoyo que le permita profesionalizar
el trabajo legislativo.128 Por ello, existe un asunto pendiente de
profesionalización en los cuerpos y organismos de asesoría parlamentaria.
Además, el gran volumen del trabajo administrativo que ahora se realiza ha hecho más necesario que la legislatura ejerza sus
funciones de vigilancia, considerando el mayor volumen de los
fallos administrativos que tienen la fuerza de la ley y se expiden
por facultades delegadas por la legislatura.
El Congreso, por tanto, debe ampliar el marco de actuación
de las leyes con el objetivo de establecer las labores fiscalizadoras de la Cámara de Diputados al crear un sistema de frenos y
contrapesos en la gestión de las finanzas públicas para combatir
eficazmente el lavado de dinero. Como aproximación se propone
que la Auditoría Superior de la Federación (ASF) se convierta en
una institución que vigile y defienda los intereses de la sociedad,
es decir, que haga cumplir el contrato que se estableció entre el
Estado y la sociedad.
Es necesario dotar a la ASF de facultades para convocar testigos, dictar sentencias y, en su caso, establecer mecanismos desde
el legislativo para combatir el lavado de dinero; también:
Véase con detalle a Ma. Amparo Casar, “Coaliciones y cohesión partidista en un Congreso sin mayoría: la Cámara de Diputados de México 19971999”, en Política y Gobierno, vol. 7, núm. 1, CIDE, México, 2000.
128
LAVADO DE DINERO Y CORRUPCCIÓN EN MÉXICO
143
• Vigilar y controlar la actuación de las contralorías internas, de las instituciones dedicadas a combatir el lavado de
dinero, por lo que la ASF debe normar y evaluar el funcionamiento de las contralorías internas en las distintas
dependencias y entidades estatales involucradas.
• Aplicar sanciones administrativas principalmente para
destituir o inhabilitar a los servidores públicos que cometen actos de corrupción y/o participen en actividades de
lavado de dinero. Con ello se puede evitar que el propio
Ejecutivo, siendo el fiscalizado, tenga la facultad absoluta de establecer el tipo de sanción que le corresponde al
personal que está bajo su mando.
El Ejecutivo
El Ejecutivo político parecería encontrarse en la mejor posición
para controlar la actuación de la burocracia. Todas las líneas de
autoridad y control se encuentran en el organigrama; sólo se requiere la disposición a ejercer esa autoridad. En ese sentido, el
Ejecutivo debe ejercer su influencia para incrementar la capacidad de los otros poderes y la sociedad para controlar al aparato
ejecutivo. En este esfuerzo, su titular debe ver como aliados a los
otros poderes y desde luego a la sociedad frente a los fenómenos
burocráticos de su administración. El gobierno de Calderón está
obligado a combatir frontalmente todas las actividades relacionadas con el lavado de dinero desde el principio, conjuntamente
con la lucha contra el crimen organizado.
Existen formas a través de las cuales el Ejecutivo puede
cooperar con el fortalecimiento de las capacidades de los otros
poderes y con la sociedad. Una forma que ya se empezó a im-
144
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
plementar es el abrir sus sistemas de información.129 Esto quiere
decir que a través de la transparencia y el desarrollo de sistemas
de información que faciliten la labor legislativa y judicial, finalizando con un combate frontal del lavado de dinero adecuada a
la sociedad. En la práctica, la operación de la autoridad ejecutiva
sobre la burocracia es sustancialmente más difícil debido a que
entre estos agentes también existen relaciones agencia-principal y
en consecuencia los problemas de información ya tratados antes.
El Poder Judicial
Ya se ha señalado que la burocracia pública es un ejecutor relevante de las políticas y un juez importante de las reclamaciones
formuladas contra el gobierno. Por tanto, resulta destacable la
existencia de restricciones legales al ejercicio de tales facultades.
Resulta importante eliminar la ineficiencia del sistema judicial, es decir, que un poder judicial independiente es vital para
asegurar que los poderes Legislativo y Ejecutivo asuman su plena responsabilidad ante la ley, así como interpretar y hacer cumplir las disposiciones de la Constitución.
En México falta un poder judicial autónomo y profesional
que genere un estado de derecho mínimo para garantizar la seguridad de las personas, los patrimonios y en general los derechos
de propiedad.
Todos los sistemas políticos ofrecen un conducto para que los
ciudadanos cuestionen las acciones de los administradores, y a
Una medida recomendable sería modificar el marco institucional para
otorgar autonomía al INEGI con el objetivo de hacer más creíble y veraz la
información que este organismo difunde a la sociedad.
129
LAVADO DE DINERO Y CORRUPCCIÓN EN MÉXICO
145
veces incluso las elecciones de políticas realizadas por el gobierno
por medio de la administración.
Las restricciones normativas
Este recurso significa la creación de mecanismos que dentro de
la burocracia sirvan de guías para la administración en bien del
interés público. Esta es la forma de control más barata, y en última instancia, la más eficiente para impedir las fallas en lugar de
simplemente corregirlas a posteriori.
En México el control que ha influido significativamente en
el comportamiento de los aparatos administrativos ha tenido dos
vertientes principales:130 el contable, que enfatiza el control sobre
el flujo de efectivo y la salud financiera de las diversas agencias
públicas, y el administrativo, que asegura que el ejercicio del gasto y la acción pública satisfaga el conjunto de requisitos normativos.
Las normas que regulan el proceso de gasto privilegian el
conjunto de procedimientos necesarios para su ejercicio y relegan
la atención sobre los impactos reales de las políticas en la sociedad;
los incentivos se orientan hacia el uso rígido y reglamentado del
gasto, sin que exista preocupación por el ahorro o la rentabilidad
social de los recursos. Al mismo tiempo, no ha habido la voluntad
suficiente de transparentar las lógicas de asignación presupuestal,
ya que los programas gubernamentales han sido prisioneros de
las inercias que revelan compromisos políticos y privilegios, o las
urgencias que traducen la intransigencia de la presión fiscal.
130
Guerrero, La reforma a la administración..., op. cit., p. 8.
146
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
Por otro lado, se observa que el proceso de combate al lavado de dinero por parte de las organizaciones criminales ha sido
incapaz de satisfacer a plenitud las expectativas de información
que necesita la opinión pública. No existe una interacción directa
entre el gobierno y los ciudadanos para evaluar y discutir abiertamente el cumplimiento de los objetivos y tas tareas encomendadas a las instituciones públicas encargadas de combatir a los
criminales, lo que eleva dramáticamente los costos de transacción
en la sociedad, ya que la información se encuentra distribuida
desigualmente, los derechos de propiedad se encuentran endebles y el contrato social pactado entre gobernantes y gobernados
no se ha cumplido a cabalidad.
Así, una administración pública transparente, accesible, moderna y eficiente es una demanda constante y creciente de los
ciudadanos y, para las instituciones, una exigencia de la vida democrática que ha logrado mantener el país recientemente.
La falta de compromiso del servicio público en el combate
a la corrupción deteriora la confianza en las instituciones, aun
cuando los mecanismos institucionales son eficaces.
Conclusiones
El objetivo del documento ha sido proponer un conjunto de mecanismos institucionales que ayuden a fortalecer y consolidar el
combate al lavado de dinero dentro del gobierno con el empleo
del enfoque institucional.
Para cumplir con este propósito se insistió en dos aspectos:
que el control interno ha tenido avances importantes, mientras
que el control externo ha carecido de instrumentos sólidos que lo
hagan desarrollarse.
LAVADO DE DINERO Y CORRUPCCIÓN EN MÉXICO
147
Para avanzar en materia de hacer frente a las prácticas del
lavado de dinero se deben considerar los siguientes aspectos elementales, ya que el control presupuestario vigente debe complementarse con una evaluación integral que mida los resultados
de la gestión pública en la materia, su orientación efectiva a las
poblaciones delictivas, y su vinculación con las demandas y necesidades de la sociedad para:
• Fortalecer el sistema del freno a las actividades ilícitas de
lavado de dinero mediante el desarrollo de esquemas modernos de medición y evaluación del desempeño y de los
resultados de sistemas integrales de control, que permitan
a los administradores públicos involucrados mayor flexibilidad en la operación y garanticen los principios de honestidad y transparencia en el uso de los recursos públicos.
• Lograr que la sociedad tenga confianza en que los recursos públicos se utilicen con honestidad, eficiencia y
eficacia, depende del elemento central que es garantizar
un sistema de transparencia eficaz.
• Prevenir y detectar acciones de corrupción, y en el caso
de eventuales infracciones por parte de los gobernantes,
sancionarlos adecuada, ejemplar y oportunamente.
Esto sólo podrá lograrse a partir de definir objetivos claros a
escala institucional, en los tres órdenes de gobierno que se vinculen a programas, acciones o servicios concretos, con metas significativas y cuantificables en términos de resultados en el combate
a la corrupción.
Por consiguiente, los controles interno y externo deben considerarse como un todo. Constituyen un conjunto interrelacionado, de manera que las partes de uno (normativas, estructurales,
148
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
informales, mecanismos e instrumentos) repercuten en el otro y
desde luego en los resultados finales. A pesar de sus similitudes,
el control interno ha tenido un grado mayor de avance que el
control externo.
Los próximos años tendrán que ser el tiempo de la reforma
institucional para combatir frontalmente todas aquellas actividades
relacionadas con el lavado de dinero, con amplia participación de
la sociedad que el mismo gobierno debe, si ese es el caso, propiciar
su involucramiento para que ambos alcancen las metas comunes.
La administración pública ya no bastará con menos gobierno y
menos funcionarios, es necesario ir estableciendo mecanismos institucionales sólidos que permitan la confianza en la información,
incentivos que estimulen la participación social y gubernamental y
que desincentiven el abuso, la corrupción y la impunidad.
A pesar de que existan instituciones sólidas en materia de
combate a la corrupción y el lavado de dinero, éstas per se no
van a ser la panacea para que los resultados concretos se puedan
visualizar. Entonces, instituciones para eliminar las prácticas del
lavado de dinero son una condición necesaria, pero no suficiente,
ya que se requiere la flexibilidad ineludible para enfrentar el reto
hacia el futuro.
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Diferentes visiones
Oficina del Secretario General
del Grupo de Acción Financiera (GAFI)1
El Fondo Monetario Internacional (FMI) ha señalado que los
efectos del lavado de dinero en la economía global suma entre 2
y 5% del producto interno bruto (PIB). Otras organizaciones,
como No Money Laundering, coinciden con este cálculo cuando
se aplica sólo para los países. ¿Están de acuerdo con esta estimación?
Es muy difícil calcular la cantidad de dinero que se lava anualmente, ya sea a escala global o nacional. Diferentes estudios que
se citan comúnmente establecen un rango de 2 a 5% del PIB, lo
que significa un margen muy amplio.
Respuesta del organismo inter-gubernamental con sede en el edificio
de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) al
cuestionario del Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados (CESOP). Traducción: Gabriel Fernández Espejel.
1
154
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DEL DINERO?
Para el Grupo de Acción Financiera es importante señalar
que la misma GAFI nunca ha hecho o respaldado algún cálculo en
relación con el monto de dinero que se lava. Las cifras se basan
en estudios de otros organismos internacionales. Se recomienda,
para puntualizar sobre esta información, el más reciente estudio
de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Crimen (UNODOC, por sus siglas en inglés) “Estimating illicit financial flows resulting from drug trafficking and other transnational
organized crime”.
Una de las muchas razones que explican la dificultad para
calcular el monto del lavado, es porque existen diferentes definiciones de lavado de dinero entre los países. Como mínimo, y hablando de manera amplia, el lavado de dinero es la posesión, adquisición y uso de las ganancias de delitos financieros. Un delito
financiero es —por ejemplo— un crimen por tráfico de drogas o
corrupción. GAFI tiene una lista mínima de estos delitos financieros que deben ser definidos o establecidos. Pero, como algunos
países tienen más delitos financieros definidos como ofensas, los
cálculos para los países son difíciles de sumar y de comparar.
¿Es posible conocer cómo se distribuyen los costos monetarios
dependiendo de las actividades ilegales de las que se trate, como
el tráfico de droga, terrorismo y corrupción, entre otros?
No, no que GAFI tenga conocimiento al respecto. Esto depende
de los crímenes que generan la mayoría de las ganancias del crimen organizado.
En México se debate en el Congreso de la Unión la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita y de Financiamiento al Terro-
DIFERENTES VISIONES
155
rismo. De acuerdo con su experiencia, ¿cuáles son los principales elementos o capítulos que debe contener una nueva ley
antilavado y de combate al financiamiento al terrorismo?
Hasta el momento GAFI no posee un borrador de esta ley, por
lo que no podemos hacer referencia a la misma. No obstante,
se puede decir que hay varias maneras de implementar un sistema efectivo antilavado y contra el financiamiento al terrorismo.
Debido a las diferencias evidentes en los sistemas legales entre
países, las naciones no pueden simplemente copiar los sistemas
existentes o incorporar un modelo legal sin adaptarlo cuidadosamente a su marco jurídico.
GAFI enlista un conjunto de requisitos que deben ser integrados. Estos requerimientos y estándares constituyen el mínimo
de acciones a considerar y no representan, necesariamente, una
receta de cómo un país debe integrar las “Recomendaciones del
GAFI”.2
México fue asesorado por el FMI y el GAFI en 2008, actualmente el Grupo de Acción Financiera da seguimiento a los avances, tal como sucede con los demás países miembros del GAFI. El
proceso de observación es flexible y depende del progreso que
se está teniendo. México se encuentra en condiciones normales
dentro del seguimiento, que es la manera más común de llevarlo
a cabo entre los países que fueron recientemente evaluados.
El seguimiento regular puede cambiar a avances o revisiones
bianuales si el país ha emprendido esfuerzos suficientes, o puede ser removido a un seguimiento expedito y detallado si el país
sigue sin cumplir con los requisitos o está teniendo un progreso
insuficiente o incorrecto.
Las cuarenta recomendaciones y las nueve recomendaciones especiales
del GAFI se pueden consultar al final de esta publicación, en los anexos.
2
156
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DEL DINERO?
¿Cuáles son las ventajas de tener una nueva ley antilavado
y de combate al financiamiento al terrorismo, pensando en la
lucha contra las organizaciones criminales? ¿Cómo se impacta
en la corrupción?
Sin una copia del borrador de la ley, no estamos en posibilidad
de aconsejar sobre las ventajas que pudiera haber en contra de las
organizaciones ilegales y contra la corrupción.
De cualquier forma, si uno juzgara sus ventajas, únicamente,
bajo la luz del proceso de seguimiento que se tiene, la ventaja
sería que una buena ley permitiría a México moverse a actualizaciones o revisiones bianuales. Por el contrario, si permanecen los
rezagos o si se aprueba una ley insuficiente, podría significar que
México se movería a un seguimiento expedito y detallado.
El proceso de seguimiento mencionado previamente da a
los países flexibilidad en cuanto al tiempo que tienen para buscar soluciones a los rezagos que se marcan. De cualquier forma,
la expectativa es que el progreso sea constante; además se tiene
un tiempo definido para que se aborden todos los temas. Para
México, el tiempo establecido marca que todos los señalamientos deben haber sido totalmente cubiertos en un lapso de 4 a 5
años después de la conclusión de la asesoría (la cual se publicó en
enero de 2009). Asimismo, es de suma importancia que las medidas correctivas que se desarrollan se enfoquen en los rezagos
relevantes.
México está actualmente a tres años de su última evaluación
mutua. Lo que significa que hacia finales del próximo año la plenaria de GAFI tendrá que evaluar si México ha tenido un avance
satisfactorio y adecuado. De no ser así, México será puesto en la
modalidad de seguimiento expedito (lo que implica reportes más
frecuentes) y/o un seguimiento más detallado. Un seguimiento
DIFERENTES VISIONES
157
más detallado implicaría que se tomen una serie de medidas adversas para México, desde una carta o señalamiento al secretario
correspondiente hasta una visita de alto nivel, un llamado público
para que se tomen medidas correctivas e, inclusive, la suspensión
o conclusión de su membrecía.
El procedimiento, debe señalarse, es el mismo para todos los
países. Las medidas correctivas son públicas y tienen un impacto
en el sector financiero y en la economía de un país.
El marco legal actual no incorpora diferentes actividades no
bancarias ni financieras para su supervisión, al mismo tiempo
que ciertas actividades profesionales y de organizaciones no gubernamentales quedan sin revisión. ¿Cuál es la mejor manera
para incorporarlas?
Las actividades no bancarias necesitan incorporarse. GAFI distingue dos diferentes grupos de actividades no bancarias: i) actividades financieras, y ii) otras actividades con fines de lucro.3 Las
actividades financieras están consideradas en las “Recomendaciones del GAFI”; asimismo, las actividades no bancarias y financieras se enlistan en el glosario. En total se definen 13 actividades
que deben ser cubiertas en un rango amplio. Para estas actividades, los países necesitan aplicar las mismas medidas que se tienen
para los bancos. Los requisitos se enlistan en las Recomendaciones del GAFI de la 4 a la 25, con excepción de la 12, 16 y 24.
Para la segunda definición, GAFI enlista actividades de negocio no financieras y ciertas profesiones. Para organizaciones con
fines de lucro, las autoridades de los países necesitan desarrollar,
en general, las mismas medidas que se tienen para las institu3
Designated other activities, en inglés, n. del t.
158
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DEL DINERO?
ciones financieras, aun cuando existen ciertas diferencias. Los
requisitos se enlistan en las recomendaciones del GAFI 12,16 y 24.
Las organizaciones sin fines de lucro están cubiertas bajo la
recomendación especial VIII.
Para todas estas recomendaciones, depende de cada país y de
su sistema legal ver cuál será su mejor aplicación.
En términos legales, ¿cuáles son las dificultades principales
a fin de poder congelar las cuentas bancarias y confiscar los
bienes de los cárteles de las drogas y de otras organizaciones
criminales?
demanda que todas las ganancias del crimen, todos los instrumentos que usan los cárteles criminales o que tienen la intención de ser empleados, deben ser inutilizados y confiscados.
Esta acción se extiende a los ingresos provenientes del lavado de
dinero, el financiamiento al terrorismo y cualquier ofensa que
haya tenido fines de lucro (la cual puede estar relacionada al tráfico ilegal de drogas) y debe cubrir el valor de los dividendos correspondientes. Además, debe inutilizar las ganancias derivadas
directa o indirectamente del crimen y debe confiscar los ingresos
que atesora la defensa legal o un tercer involucrado. Estas ganancias no se limitan al dinero sino a cualquier bien, propiedad
o derecho.
La definición es tan amplia como ésta puede ser y se halla en
línea con la Convención de las Naciones Unidas, que marca otros
requisitocomo la provisión que señala que la enajenación debe
realizarse sin notificación previa y debe respetar la buena fe de
terceras partes. Los requisitos se resumen en la recomendación 3.
Cualquier parte de la recomendación 3 que no esté cubierta
por un país lo ubica debajo del nivel de cumplimiento. Además,
GAFI
DIFERENTES VISIONES
159
los países necesitan implementar medidas efectivas de enajenación. Los montos que uno espera que sean confiscados difieren
de país a país, pero la expectativa para un país del tamaño de
México sería de una cifra de cientos de millones de dólares como
mínimo. Cualquier número inferior se consideraría menor al nivel de cumplimiento.
Resulta pertinente señalar que la confiscación no es una
sanción. La confiscación busca restituir la situación original y
asegurar que el crimen no sea rentable. Sobre todo, los países
necesitan implementar un rango amplio de sanciones administrativas, criminales y civiles. Estas sanciones deben ser efectivas,
proporcionales y disuasivas. Las sanciones se mencionan en la
recomendación 2, pueden comprender el encarcelamiento, pero
algunos países aplican sanciones monetarias o multas bajo ciertas
circunstancias.
En la última evaluación de México, en octubre de 2008, publicada en enero de 2009, se señaló la falta de coordinación
entre las autoridades. ¿Cuál es la importancia de una buena
coordinación y de compartir la información entre estas instituciones?
Pensamos que usted se refiere a la falta de coordinación entre el
fiscal (PGR) y el judicial. Como parte del proceso de seguimiento, GAFI concentra –en primera instancia– sus esfuerzos en las
16 recomendaciones centrales. La número 31 (cooperación doméstica) no está dentro de las 16 principales. Una vez que GAFI
calcula que se han llevado las acciones suficientes para remediar
los rezagos existentes en las 16 recomendaciones claves, entonces
revisa el progreso general, incluyendo la recomendación 31. De
cualquier forma, México aún no ha completado la primera revi-
160
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DEL DINERO?
sión, por lo que todavía no se tiene información sobre este hecho
y no se puede tener una retroalimentación.
La importancia de la cooperación entre la parte judicial y de
investigación es la misma que la cooperación entre gobiernos, sea
nivel doméstico o internacional: cuando las autoridades involucradas fallan en la cooperación, el crimen es el único ganador.
¿Cuáles son los efectos posibles de la publicación de una nueva ley en términos de dinero confiscado y de la enajenación de
bienes?
Debido a la falta de una copia del borrador de la ley, no es posible
contestar. Esperamos que la ley contemple estos temas de manera
acertada, de tal forma que tenga un efecto positivo. De lo contrario, será un hecho desafortunado contemplando el proceso de
seguimiento que se describió anteriormente.
En su último reporte, GAFI mencionó la necesidad de mejorar la relación de reportes emitidos, investigaciones judiciales y
sentencias dictadas. Se señalaron algunas acciones. El gobierno
anunció algunos avances, pero esta relación se percibe aún baja.
¿Qué acciones complementarias se requieren? En Estados Unidos la relación es mucho mejor, ¿hay lecciones por aprender?
Hay muchos factores posibles que explican que un país tenga
más o menos reportes de actividades sospechosas, investigaciones, juicios y sentencias. Ello depende del sistema legal actual,
mismo que ha cambiado desde la última asesoría o reporte de
GAFI.
La valoración del GAFI toma más de un año, un equipo de
alrededor de seis personas realiza un cuestionario extenso y una
DIFERENTES VISIONES
161
visita de al menos dos semanas al país, con reuniones con las
autoridades correspondientes y un proceso de investigación que
llevan a cabo 35 miembros de GAFI. Sobre esta base, la valoración detallada, también conocida como reporte de evaluación mutuo, es publicada por GAFI con las recomendaciones de mejora
pertinentes.
El reporte sobre México contiene también recomendaciones
para mejorar la relación entre las transacciones financieras sospechosas y el número de sentencias dictadas. De cualquier forma,
se puede decir que México ha trabajado en cambios en su sistema
legal para mejorar su efectividad. Puede ser que estas mejorías
no se vean reflejadas todavía, aunque no es posible decirlo en
esta etapa del proceso: ¿por qué se da así esta relación (reportesentencia) y qué se necesita hacer, ya que esto exige una nueva valoración? En el mejor de los casos la relación mejorará de manera
significativa para cuando se lleve a cabo la próxima valoración de
GAFI, en especial debido a que el organismo se centrará más en
la efectividad.
En general, los bajos números de los reportes de actividad
sospechosa, investigaciones y sentencias se deben a problemas
como la falta de una base legal propicia, falta de conocimiento,
falta de voluntad, de recursos, de capacitación, entre otros.
En nuestro país el número de reportes financieros que se emiten
sobrepasan la infraestructura de las instituciones judiciales y
de investigación que combaten el lavado de dinero. Una sugerencia era mejorar las capacidades técnicas de los oficiales, así
como elevar el presupuesto; sin embargo, el problema persiste.
¿Existen otras herramientas que puedan conducir a mejoras en
esta materia?
162
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DEL DINERO?
Muchos países enfrentan niveles de criminalidad que rebasan a
las autoridades. Contar con recursos suficientes en el lugar adecuado continúa siendo la mejor herramienta para enfrentar este
hecho.
Las medidas antilavado disuaden el crimen en general. La
mayoría de los criminales son como gente de negocios: están en el
negocio para hacer dinero. Las medidas antilavado y de enajenación de bienes, en particular, y las investigaciones, en general: i)
atacan toda forma de crimen; ii) impactan a los criminales en todos sus niveles, y iii) brindan una nueva percepción de las organizaciones criminales (información relevante). Además, las medidas
de enajenación tienen un efecto positivo en los estados financieros.
La cooperación internacional es de suma importancia en el
combate al lavado de dinero. Pero, ¿qué es lo que en realidad
obtienen los países al incursionar en esta arena? ¿Qué resultados tangibles se tienen?
La cooperación internacional es importante. La operación de
los criminales trasciende las fronteras y si los gobiernos no cooperan más allá de sus márgenes, éstos no serán capaces de
atrapar a los criminales y confiscar las ganancias de los delitos
que cometen.
GAFI exige la cooperación internacional, con base en el seguimiento de las convenciones de las Naciones Unidas. Los requisitos se encuentran en las recomendaciones 36 a la 40 y las
recomendaciones especiales I y V.
México no cumple con determinados estándares internacionales. ¿Cuál es su importancia en las acciones contra el lavado
de dinero?
DIFERENTES VISIONES
163
El financiamiento al terrorismo se encuentra bajo la Convención
del Financiamiento al Terrorismo (Nueva York, 1999).
Palermo y Viena son importantes en el esfuerzo contra el
lavado de dinero, por eso GAFI demanda la criminalización del
lavado de dinero de acuerdo con estas convenciones (recomendaciones 1 y 2). Sucede lo mismo para el caso del financiamiento
al terrorismo: GAFI exige la criminalización del financiamiento al
terrorismo con base en la Convención del Financiamiento al Terrorismo (recomendación especial II). Asimismo, GAFI demanda
la ratificación y la implementación íntegra de estas tres convenciones (recomendación 35 y recomendación especial I).
Estas convenciones son importantes porque representan el
consenso legal internacional. Además, tener estándares mínimos
facilita y hace más eficiente la cooperación internacional. Este es
el mismo efecto que buscan conseguir las recomendaciones de
GAFI.
Finalmente, las convenciones contienen los llamados miniMOUs,4 que permiten a los países proveerse de asistencia legal
mutua sin la necesidad de algún tratado bilateral específico.
Para el GAFI, estas convenciones son clave para propiciar un
régimen efectivo antilavado de dinero. Esta es la razón por la que
GAFI incluye dichas recomendaciones en la primera etapa del proceso de evaluación. Como se mencionó anteriormente, el proceso
es tal que si los países no cumplen íntegra y correctamente los
rezagos que identifica GAFI en su reporte de evaluación, se entra a
una etapa de evaluación expedita y ampliada, con las consecuencias que ello implica.
4
Memorandum of uderstanding para el intercambio de información.
164
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DEL DINERO?
Alejandro González Alcocer1
El entramado legal e institucional que persigue el delito del
lavado de dinero en nuestro país parece complejo. La Red de
Información sobre el Lavado Internacional de Dinero de las
Naciones Unidas (IMOLIN, por sus siglas en inglés) identifica en el marco legal mexicano dieciséis leyes, dos códigos, dos
reglamentos y una resolución que se refieren al combate del lavado de dinero; asimismo se identifican al menos siete unidades, fiscalías o comisiones de diferentes instituciones abocadas a
sancionar el delito.
¿Usted cree que la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita
y de Financiamiento al Terrorismo cambiará este panorama?
Absolutamente, esta ley busca prevenir el lavado de dinero y tener mejores instrumentos para su combate, junto con la miscelánea penal que modifica una serie de leyes penales y financieras,
pendiente todavía en el Senado; debe mejorar el combate real al
lavado de dinero, porque hasta hoy se tienen escasos resultados.
Si uno ve las denuncias que hay o los procesos respecto al lavado
de dinero, son sólo unos cuantos, esa es la verdad; sin embargo,
estamos inundados de dinero, dinero que no se sabe de dónde
viene.
Creo que esta ley recoge las exigencias del GAFI y de otras
instancias internacionales, en las que estamos cumpliendo con el
marco jurídico necesario para perseguir este delito que verdaderamente es grave. ¿Qué fue lo que detonó este asunto? Que
estábamos mandando dinero en efectivo, en dólares, a Estados
1
Presidente de la Comisión de Justicia del Senado de la República.
DIFERENTES VISIONES
165
Unidos, y amenazaron con cerrarnos el paso de tanto dinero. He
ahí el manejo por arriba de la economía mexicana, que no se explica ni se sabe por qué hay tantos dólares en el país.
De ahí proviene en cierta medida lo que pueda detectarse, de
qué montos estamos hablando, a qué se refieren en ese sentido,
cuando menos en esa parte. Por eso era sumamente necesario entrarle al tema, además considero que en el predictamen que tienen
los diputados, hacen algunos cambios más bien de términos y no
de fondo, de determinados nombres a determinadas conductas.
Creo que va por buen camino y que vamos a tenerlo pronto en
el Senado, en donde si autorizamos los cambios que hacen los
diputados, quedaría resuelta la prevención del lavado de dinero.
Falta la parte de la miscelánea penal, que está en proceso.
A raíz de esta nueva legislación, ¿qué avances se esperan en el
marco institucional?
Creo que el avance sería radical e importante. Hoy en día, se
tiene a la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de
Hacienda (UIF) y por esta vía estamos fortaleciendo la procuraduría, que en origen debe perseguir este tipo de delitos. La UIF es
una unidad que, aunque cuenta con información que le llega de
determinadas operaciones sospechosas o sujetas de revisión, normalmente tiene un criterio fiscalista, no de persecución de los delitos de otro tipo, sobre todo en los casos de evasión de impuestos.
Los casos ahí se quedan, porque no los digiere la procuraduría ni tiene con qué procesar toda la información para perseguir
los delitos. Lo que va a detonar el asunto de lavado de dinero, ya
en manos de la procuraduría, será una unidad que procese toda la
información, que encuentre algo que llame la atención y se enfoque a través del Ministerio Público, para que éste realmente —ya
166
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DEL DINERO?
El Ejecutivo federal envió dos iniciativas al
Legislativo en agosto de 2010:
• La Iniciativa de decreto por el que se expide la Ley Federal para
la prevención e identificación de operaciones con recursos de
procedencia ilícita y de financiamiento al terrorismo, y
• La llamada miscelánea penal que contempla la Iniciativa que
reforma y adiciona diversos artículos del Código Penal Federal;
del Código Federal de Procedimientos Penales; de la Ley Federal
contra la Delincuencia Organizada; del Código Fiscal de la
Federación; de la Ley de Instituciones de Crédito; de la Ley del
Mercado de Valores; de la Ley de Sociedades de Inversión; de
la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del
Crédito; de la Ley de Ahorro y Crédito Popular; de la Ley para
Regular las Actividades de las Sociedades Cooperativas de Ahorro
y Préstamo; de la Ley de Uniones de Crédito; de la Ley de los
Sistemas de Ahorro para el Retiro, y de la Ley para Regular las
Agrupaciones Financieras.
con una unidad bien armada— pueda digerir esa información,
procesarla y perseguir a los delincuentes, detectar los bienes, el
dinero, y en todo caso poder incautar. Es el primer paso que se
da para que esto funcione de manera adecuada. En la medida en
que la procuraduría se ha debilitado y por consiguiente no tiene
la capacidad, se entiende el resultado de no poder procesar tantos
asuntos o la información que proporciona la UIF. Al parecer está
armonizada para que primero procese, luego se intente digerir y
pueda armar un buen equipo y perseguir verdaderamente este
delito, con gente especializada en la procuraduría, con los recursos que tienen que llegarle.
La intención de la iniciativa era fortalecer la UIF, pero el Senado tomó la decisión de que la procuraduría, en particular el
Ministerio Público, debe perseguir los delitos y, en ese caso, uti-
DIFERENTES VISIONES
167
lizando la valiosa información que proporciona la UIF, tenga la
capacidad de digerirla; porque dos o tres expertos en finanzas
contables no son suficientes, necesitan gente especializada para
digerir toda esa información y poder procesarla o encaminar hacia los juicios penales.
¿Esta unidad tendría una identidad más específica a partir de
esta nueva ley?
Se busca que estén bien armados, porque hasta ahora la procuraduría no lo está; que aumenten el equipo humano que tienen
para procesar toda la información y perseguir los delitos de lavado; que cuenten con los recursos suficientes para hacerlo, porque
hasta ahora no los tienen.
Actualmente es Hacienda —a través de la UIF— la que investiga. En el mundo están ubicados en una o en otra parte, pero
en México lo indicado es que sea la procuraduría y claro que la
UIF tiene que aportar mucha ayuda e información en el proceso
de transferencia de funciones. Pero un equipo especializado de
la procuraduría tendrá que encargarse de concentrar la información, equipo que hasta ahora no tiene y que habrá que formar.
En el proceso de discusión de la Ley Anti Lavado, la definición
de las actividades vulnerables, así como los montos en efectivo
aplicables a estas restricciones son dos de los temas más revisados. ¿Puede comentar sobre este debate?
Siempre es difícil establecer montos en las leyes. Por otro lado,
se está abarcando la mayoría de las actividades, no todas tal vez,
ya que las actividades de partidos políticos deberían estar en este
catálogo de actividades sujetas a revisión, inclusive sospechosas y
168
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DEL DINERO?
Proyecto de decreto:
• El principal arreglo institucional que contiene el proyecto de
decreto es la designación de la SHCP como la autoridad competente
para la aplicación de la Ley en el ámbito administrativo; el
Ministerio Público será la autoridad competente en la conducción
de la investigación de los delitos del fuero federal, que se
identifiquen con motivo de su aplicación y puntualiza que contará
con la Unidad Especializada en Análisis Financiero en Contra de
la Delincuencia Organizada.
pueden quedar algunos cabos sueltos. Lo que estamos atacando
en gran medida es donde puede manejarse el lavado de dinero.
Estamos implicando a la sociedad, ya que en la iniciativa presidencial se consideraba a las personas como sujetas a revisión o
sospechosas, y nosotros cambiamos el concepto a las actividades,
no a las personas.
Los montos de por qué se deben reportar ventas de cien mil
pesos o de una casa en un millón de pesos, son montos un tanto
arbitrarios; se calculan con base en el sentido común, no hay un
criterio definido y para empezar está bien, es decir, sujetémonos a
esto. Cada vez que se avanza en algún tema similar hay gente en
la sociedad que reclama que los montos son muy bajos o que son
muy altos. Por ejemplo el que se dedica a la actividad joyera dirá:
¿cómo me pones que avise cuando el monto de la venta se haga
por más de x pesos? Esto es un criterio un tanto anárquico y sólo
de sentido común, no tenemos un criterio científico para establecer esos montos; no existe, tenemos que guiarnos por el sentido
común y por las cosas que normalmente pasan en nuestra vida
diaria. Donde no se justifica es que alguien compre en efectivo
un vehículo o una casa; todas esas cosas deben ser a través de los
DIFERENTES VISIONES
169
montos acostumbrados que se señalan en la ley, pero no tienen un
fundamento técnico.
El Centro Nacional de Inteligencia sobre Narcóticos del Departamento de Justicia de los Estados Unidos de América alerta
en su último reporte “Evaluación nacional de la amenaza de
las drogas 2011”, sobre los problemas que implica revisar los
tracto camiones a lo largo de la frontera y su alta utilización en
el contrabando de efectivo al país, así como del mercado negro
cambiario del peso (que se desarrolla en Colombia y México,
instrumento que se basa en el comercio internacional para el lavado de dólares por medio del cual se evita inclusive el traslado
físico de los billetes). ¿Es posible incorporar estos temas en la ley?
Se está abordando en lo posible, es un fenómeno que se da
de manera evidente. ¿Por qué en un pueblo de Zacatecas o de
Aguascalientes se compran y venden dólares cuando no se tiene
manejo de dólares en la región? Porque la gente del narco está
involucrada. Entonces, a un simple comerciante le dicen “Tú me
vendes diez mil dólares y te pago una comisión”, y por eso se
mueve tanto dinero en lugares donde no debiera. A diferencia
de cuando mandan envíos los residentes mexicanos en Estados
Unidos: está claro el camino. Se mandan a través de un sistema
bancario, de tiendas, o de otro tipo de envío de dinero, se recibe
y lo cambian de dólares a pesos, porque ahí no se utilizan los dólares. Otro caso es lo que ocurre en la frontera con Tijuana, que
sí está muy dolarizada. Antes era peor porque no se hablaba más
que de dólares, nadie quería recibir pesos, le decían la plata, allá
no se recibía la plata.
Una medida en cierta forma efectiva fue el decreto sobre el
control del manejo de dólares para los depósitos en efectivo en
170
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DEL DINERO?
todo el país, especialmente en la frontera, porque ahí no se tenía
ningún control, había un movimiento exagerado de dólares, todo
era en dólares, nadie tenía el control, por eso los bancos norteamericanos se alertaron y ya no los querían recibir. México manda aviones repletos de dólares a Estados Unidos, ahí es donde se
puede determinar más o menos qué montos se están manejando
cuando menos en lavado de dinero en el país, porque siempre
habrá de 10 a 14 mil millones de pesos al año en excedentes. Ese
dinero no se explica, es la única base más o menos cierta, tanto
de Hacienda como de organismos internacionales, para decir que
los límites de lavado andan en esas cifras. Pueden ser mucho más
porque aquí entran 30 mil o 40 mil millones de dólares al año,
pero muchos son legales, lo que permite establecer alguna cifra,
ya que tampoco hay una manera de contabilizar, es muy difícil
calcular.
La falta de supervisión y control en el envío de remesas, centros
de cambio y transferencias electrónicas, es un tema recurrente
en las diferentes evaluaciones que se hacen a México (NDIC y
GAFI, principalmente); sin embargo, debido al volumen de éstas, resulta prácticamente una tarea imposible. En su momento
se habló de la necesidad de incorporar centros de revisión in
situ. Pero, ¿qué se puede proponer en una ley para que en la
práctica se tenga éxito?
Ya están contempladas casas de cambio, centros de juegos y
apuestas, actividades de notarios, abogados, contadores, etc. Resulta difícil abarcar más; ahí están consideradas las principales
actividades en las que se pueden detectar cantidades significativas. Hay algunos parámetros internacionales como 10 mil dólares en Estados Unidos, y aquí 100 mil pesos para reportar algún
DIFERENTES VISIONES
171
depósito; esos son los parámetros en lo que nos movemos. Sin
embargo las actividades catalogadas ahí no son todas, aunque la
mayoría sí están y con eso se tendría un buen control.
Lo que más se requiere es dar seguimiento a toda la información que procesa la UIF, que se escoja lo más sospechoso y se
tenga una investigación seria, aparte de la cuestión financiera;
ver todo el camino de los delincuentes, en este caso de los bienes
adquiridos por ellos, etc. Este es el camino que se prepara en
esta iniciativa para fortalecer principalmente a la procuraduría, si
no difícilmente vamos a tener la capacidad para perseguir estos
delitos.
destaca el hecho de que nuestro país no cumple con ciertos
estándares internacionales (convenciones de Viena y de Palermo, así como la Convención sobre Financiamiento al Terrorismo del Consejo de Seguridad de la ONU). ¿La ley es sensible a
esta situación?
GAFI
En estos temas siempre entramos en una amplia discusión, en la
cual el sentimiento de los legisladores es que no podemos llegar
hasta determinado punto. Hay problemas inclusive con incautaciones o decomisos de bienes, también con las cuentas porque
esta acción puede ser violatoria de derechos. Si no contamos con
las instancias preparadas es muy riesgoso otorgar otras facultades, porque se puede tener mal uso de ellas. Esto frena a los
legisladores al pretender completar todo bajo la visión de un país
desarrollado con otro nivel de actuación en dichos temas; necesitamos gente preparada, instituciones preparadas y, posteriormente, poder avanzar hacia lo ideal, que sería cubrir todos los frentes;
en tanto, lo básico, lo fundamental, que no teníamos, es fortalecer
172
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DEL DINERO?
las instituciones, dotarlas del equipo humano y tecnológico suficiente o los recursos necesarios para que esto pueda suceder.
En ese sentido, ¿cuál es la importancia de avanzar en el tema
de la capacitación?
Cuestiono lo que hace la procuraduría antes de que se formule
esta ley, porque no tenemos prácticamente ningún avance y por
lo que nos han dicho los propios funcionarios de la procuraduría
no tienen la capacidad suficiente. Si tienen dos o tres que hacen
contabilidad en finanzas son muchos; los peritos deben ser más,
para que constantemente estén investigando sobre toda la información que se les proporciona.
Ahora no tienen la capacidad ni se están capacitando, hasta
que no salga esta ley que lo prevé, que otorga más presupuesto, etcétera. Es ahí donde va caminando, algún esfuerzo se ha
hecho; pero como en muchas otras áreas de la procuraduría no
hay suficientes recursos ni suficientes empeños para hacerlo, se
ha privilegiado mucho la parte de policía, más que a la misma
procuraduría.
La Policía Federal tiene mejores instalaciones y más técnicos
en lavado de dinero que la procuraduría; entonces el enfoque del
dinero ha ido a la Secretaría de Seguridad Pública.
En el Senado de la República todos los grupos parlamentarios pensamos que la Procuraduría es la que da legalidad a este
proceso; es el Ministerio Público, no la policía.
Nosotros autorizamos darle facultades de investigación a la
policía, pero investigación para la prevención, no tiene que ver
con investigar delitos cometidos, eso es para el Ministerio Público; por esa razón se distorsionan o malinterpretan las acciones o
se quiere ir más allá de lo que se autoriza. Prevenir es si yo detec-
DIFERENTES VISIONES
173
to un grupo criminal, etc., armo el expediente y la información,
pero se turna al Ministerio Público, no a la policía. Ahí radica
una diferencia considerable respecto a la visión que tiene el Ejecutivo con el Legislativo.
Una vez que haya entrado en vigor esta ley, ¿qué sigue para
nuestro país en la lucha contra los cárteles y sus fuentes de financiamiento?
Resulta complicado cambiar la percepción de la población en
cualquier tema, pero fundamentalmente en el Legislativo. En lo
policiaco no es nada fácil cambiar la percepción, las leyes por sí
mismas no cambian nada si no tenemos las instituciones lo suficientemente armadas para hacer valer esas leyes, no nos sirve de
nada. Es lo mismo que incrementar las penas de los delitos si el
problema está en la impunidad. Alrededor de 90% de los delitos
no se castigan.
El incremento de la pena no va a resolver el problema, sino
ser efectivos en la persecución del delito. Aquí es lo mismo. Si
no tenemos esa capacidad difícilmente vamos a lograr, primero,
caminar mejor hacia el control del lavado de dinero y, segundo,
cambiar la percepción de la gente. Esto es lo último que se logra,
cuando ya hay golpes específicos, bien claros, cuando se da publicidad a los logros que se han tenido, si no es muy difícil. Con
la pura extensión de la ley o cuando empieza a caminar no se
cambia la percepción de la gente.
La percepción de la gente tiene tanto a la policía como al
Legislativo en el sótano, muy pocas veces se ve el trabajo serio y
el fondo de los asuntos en el Congreso, sólo se ven los shows y los
desgarres que pasan en las sesiones, los gritos y “sombrerazos”.
Esta percepción es muy difícil de cambiar, con hechos y logros
174
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DEL DINERO?
manifiestos es como podemos empezar a cambiar la dinámica de
la percepción de la gente.
¿Se puede decir que esta ley está dirigida hacia los grandes
capos, o no necesariamente?, porque en la percepción pública
se tiene la idea de que se refiere a bandas o a capos medianos.
La ley está dirigida a todos, le puede pegar lo mismo a bienes de
un capo de los más grandes que hay en México, como a cualquier banda de asaltantes o secuestradores de cualquier parte,
no distingue y va contra todos. Si esto opera debidamente no
se distinguirá sea capo o no, mientras sea dinero ilícito hay que
confiscarlo porque es, además, una de las maneras de afectar a las
organizaciones criminales, dejarlas sin bienes y sin dinero.
Después de unos días de ajuste surgen otros, pero siempre
va degradándose. No es lo mismo el Chapo Guzmán que los
tres o cuatro que lo suplieron cuando él tuvo que esconderse,
porque ellos son menos expertos, son más irresponsables y los
agarran más fácil. Los grandes son más listos y más inteligentes
para moverse y hacer las cosas, es más difícil atraparlos, aunque
estén medio acorralados, saben manejarse; los otros son más improvisados y más violentos.
¿Algún comentario final?
Solamente señalar que el proceso legislativo va bien. Espero que
este periodo —que prácticamente es el último porque el que sigue de febrero a abril vamos a estar en pleno proceso electoral—,
podamos sacar a la brevedad posible la miscelánea penal sobre lavado de dinero, así como procesar de regreso el de la prevención
DIFERENTES VISIONES
175
de lavado y que a los diputados les alcance el tiempo para revisar
la miscelánea.
Este tema es fundamental y es imperante terminarlo ahora
porque si no después difícilmente vamos a sacarlo. Esta es una
de las prioridades para la Comisión de Justicia que yo presido.
Estamos tratando de buscar los consensos más amplios con el
PRI y el PRD, así trabajamos la ley de prevención de lavado de
dinero con senadores del PRI y del PRD, con funcionarios de la
administración pública y, en última instancia, esto es lo que nos
queda para la miscelánea penal, hacer una reunión en corto para
aprobarla ya.
176
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DEL DINERO?
Unidad de Inteligencia Financiera (UIF)
de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público1
El Fondo Monetario Internacional (FMI) estima que el lavado
de dinero representa entre 2 y 5% del producto interno bruto de
la economía global. Otros organismos (No Money Laundering,
por citar alguno) afirman que igual cálculo aplica para los
países en lo individual. En México, ¿podemos confirmar esta
aseveración?
El Grupo de Acción Financiera (GAFI), por su parte, no ha acordado ninguna metodología para medir el porcentaje de lavado de
dinero como parte del producto interno bruto (PIB) de la economía global.
De igual manera, tampoco hay alguna definición sobre una
metodología que sea aceptada o adoptada por ese organismo intergubernamental para determinar el porcentaje del PIB que el
lavado de dinero representa en los países en lo individual.
¿Qué elementos jurídicos son indispensables a fin de tener un
marco legal eficiente y efectivo en el combate al lavado de dinero? ¿De estos instrumentos cuáles están pendientes y cómo se
avanza a fin de contar con ellos?
El 26 de agosto de 2010, el gobierno federal dio a conocer la
Estrategia Nacional para la Prevención y el Combate al Lavado
de Dinero y el Financiamiento al Terrorismo, la cual se enfoca a
dos metas:
Respuesta al cuestionario del Centro de Estudios Sociales y de Opinión
Pública de la Cámara de Diputados (CESOP).
1
DIFERENTES VISIONES
177
• Impedir que las organizaciones criminales dispongan de
sus ganancias, y
• Judicializar oportuna y efectivamente casos de alta relevancia.
Uno de los cuatro ejes rectores se refiere precisamente al
marco normativo, el cual está encaminado a fortalecer los instrumentos legales para la prevención y combate al lavado de dinero
y financiamiento al terrorismo, para lo cual se establecieron las
siguientes líneas de acción:
• Incorporar al régimen preventivo a profesiones y actividades no financieras.
• Establecer límites en el uso de efectivo para la adquisición
de cualquier inmueble.
• Establecer límites para el pago en efectivo en la adquisición de:
– vehículos de todo tipo,
– relojes y joyería,
– boletos de apuestas y sorteos,
– transmisión de títulos accionarios o pago de bienes inmuebles.
• Reconocer nuevos tipos penales relacionados con el lavado de dinero.
• Eliminar lagunas jurídicas para evitar el uso de testaferros
y figuras similares que permiten a la delincuencia ocultar
operaciones ilícitas;
• Modificar las disposiciones financieras a fin de facilitar la
obtención de información, y al mismo tiempo fortalecer
los métodos de su intercambio entre autoridades, sin me-
178
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DEL DINERO?
noscabo de la adecuada protección jurídica a los usuarios
de servicios financieros, y
• Reformas a la Ley de Extinción de Dominio.
Para implementar las referidas líneas de acción el 26 de agosto de 2010 se presentaron las siguientes iniciativas al Congreso
de la Unión:
A. Ley para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita, misma que fue aprobada por
el Pleno de la Cámara de Senadores el 28 de abril de 2011 y
turnada a la Cámara de Diputados, la cual fue aprobada por la
Comisión de Hacienda, quedando pendiente de aprobación de
la Comisión de Justicia.
Objeto
Establecer medidas y procedimientos para prevenir actos u
operaciones que involucren recursos de procedencia ilícita, a través de una coordinación interinstitucional.
Fines
• Establecer elementos para investigar y perseguir el delito
de Lavado de Dinero, los relacionados con éste, las estructuras financieras y evitar el uso de recursos para su
financiamiento.
• Proteger el sistema financiero y la economía nacional.
Facultades de la SHCP:
• Requerir la información, documentación, datos e imágenes necesarios para el ejercicio de sus facultades; coordi-
DIFERENTES VISIONES
•
•
•
•
•
179
narse con otras autoridades supervisoras y de seguridad
pública, nacionales y extranjeras.
Recibir y analizar la información generada con motivo de
los avisos de quienes realicen las actividades vulnerables y
los reportes las entidades financieras.
Utilizar exclusivamente la información que obtenga para
la detección de operaciones de lavado de dinero.
Informar a la PGR de cualquier acto u operación que derive de una actividad vulnerable que pudiera dar lugar a la
existencia de un delito.
Establecer mecanismos de coordinación e intercambio de
información y documentación para prevenir y detectar actos u operaciones con recursos de procedencia ilícita.
Realizar visitas de verificación para comprobar el cumplimiento de las obligaciones de la ley.
Creación de la Unidad Especializada en Análisis Financiero
de la PGR, la cual tendrá las atribuciones siguientes:
• Investigar y perseguir los delitos vinculados con la ley.
• Recibir y analizar la información que le proporcione la
SHCP.
• Emitir los dictámenes y peritajes en materia de análisis
financiero y contable que requiera el Ministerio Público.
• Utilizar exclusivamente la información que obtenga de los
avisos para el combate de operaciones de lavado de dinero
(en delincuencia organizada y delitos que no sean de delincuencia organizada).
Para conseguir el objeto de la Ley de Prevención se establecen como principales medidas las siguientes:
180
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DEL DINERO?
• Restricción al uso de efectivo, sólo en algunas operaciones
de cuantía mayor y vinculadas a ciertos bienes.
– En la medida en que se limite el uso del efectivo, se
disminuye la capacidad de la delincuencia de financiar
sus crímenes y de corromper autoridades.
– Los estudios sobre lavado de dinero, nacionales e internacionales, arrojan que la delincuencia usa el efectivo
en los bienes y servicios respecto de los cuales se propone la restricción.
– La restricción busca dificultar a los delincuentes que
puedan disfrutar e invertir el efectivo que generan.
• Establecer a quienes realicen actividades vulnerables al
régimen de prevención de lavado de dinero.
Para dicho fin, la ley define un catálogo de actividades vulnerables, así como una relación de obligaciones para quienes realicen dichas actividades, entre las que se encuentran: (a) presentar
avisos a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), en
los tiempos y bajo la forma prevista en la ley, y (b) una prohibición de dar cumplimiento a obligaciones y, en general, liquidar o
pagar actos u operaciones mediante el uso de monedas y billetes,
en moneda nacional o divisas, y metales preciosos en diversos
supuestos listados en artículo específico.
La referida iniciativa de ley prevé como actividades vulnerables las siguientes:
• Concursos, sorteos o juegos con apuesta.
• Emitir o comercializar tarjetas de servicios, de crédito o
pre-pagadas, o cheques de viajero.
• Otorgar préstamos.
• Comercializar inmuebles.
DIFERENTES VISIONES
181
• Comprar y vender piedras y metales preciosos, joyas, relojes y obras de arte.
• Venta o arrendamiento de vehículos aéreos, marítimos y
terrestres.
• Traslado de dinero o valores.
• Servicio de blindaje.
• Prestación de servicios profesionales, de manera indepediente, cuando se prepare o realice a nombre de terceros
cualquiera de las siguientes operaciones:
• Compraventa de inmuebles.
• Administración y manejo de valores o activos.
• Manejo de cuentas bancarias, de ahorro o de valores.
• Constitución, escisión, fusión, operación y administración
de personas morales.
• Los fedatarios públicos (notarios y corredores).
• Agentes aduanales.
• Organizaciones sin fines de lucro.
• Arrendamiento de bienes inmuebles.
• Organizaciones sin fines de lucro.
Se establece que la SHCP podrá comprobar, de oficio y en
cualquier tiempo, el cumplimiento de las obligaciones previstas
en la Iniciativa de Ley de Prevención, mediante la práctica de
visitas de verificación.
Se establecen sanciones administrativas, donde se desarrollan
montos de multas determinadas en términos de dicha iniciativa,
las cuales tendrán el carácter de créditos fiscales y se fijarán en
cantidad líquida, sujetándose al procedimiento administrativo de
ejecución que establece la legislación aplicable.
Asimismo, se desarrolla un capítulo para establecer los delitos que bajo tales actividades se desarrollen, incluyendo los
182
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DEL DINERO?
apartados relativos a sanciones económicas, prisión o en su caso
inhabilitación.
B. Diversas reformas al Código Penal Federal, al Código Federal de Procedimientos Penales y a la legislación financiera, entre
otras (la cual se encuentra pendiente de discusión en el Senado de
la República) consistentes principalmente en:
Código Penal Federal
• Se propone que la denuncia previa de la SHCP únicamente
sea necesaria en los casos en los que se impute la probable
responsabilidad de un delito de lavado de dinero a alguno
o algunos de los empleados, funcionarios o consejeros de
las instituciones que integran el sistema financiero.
• Se establecen nuevos tipos penales con aquellas conductas
que estando relacionadas con este fenómeno delictivo, hoy
no son objeto de sanción penal aún cuando su ejecución
aislada incide en la realización exitosa del lavado de dinero.
• Se propone establecer una punibilidad a quienes actúen
como testaferros.
• Es por ello que en esta Iniciativa de Ley de Prevención
se propone establecer un tipo penal de lavado de dinero
“equiparado” que sancione a todo aquel individuo que
realice alguna de las conductas previstas en el tipo penal
básico cuando estando a su alcance, no verifique las características de la operación o de las circunstancias de los sujetos involucrados y elementos objetivos acreditables, y de
ello se pudo haber desprendido la ilicitud de los recursos.
• Tanto en el tipo penal de testaferrato como en el de lavado
de dinero equiparado, se propone una atenuante de su pu-
DIFERENTES VISIONES
•
•
•
•
183
nibilidad que beneficiará a aquellos que revelen la identidad de quien les haya aportado los recursos o se conduzcan
como dueños.
Asimismo, se pretende sancionar penalmente a quien proporcione datos falsos a las personas sujetas al régimen de
prevención de operaciones con recursos de procedencia
ilícita.
Otra de las modalidades que inciden en la comisión de los
delitos de lavado de activos es su fomento, el prestar ayuda, auxilio o colaboración para su comisión, de forma que
tales actividades se deben sancionar penalmente, cuando
consistan en la omisión para presentar alguno de los reportes de operaciones, conductas de clientes, usuarios, contrapartes o en su caso el asesoramiento profesional o técnico
a terceros a efecto de realizar cualquiera de las hipótesis
comprendidas para el caso de operaciones con recursos de
procedencia ilícita.
Penalizar una de las formas de realización del lavado de
dinero que por su complejidad impide a las instituciones
financieras y a las autoridades el seguimiento puntual de
los flujos o rutas por los que transitan los recursos ilícitos.
Se trata de la multiplicidad y diversidad de operaciones
financieras o la combinación de ambas, que tienen por fin
burlar los controles y sistemas de verificación, reconocimiento y su seguimiento.
Asimismo, se propone incluir en el artículo 60 diversas
conductas de las relacionadas con las operaciones con recursos de procedencia ilícita, a efecto de no limitar el actuar doloso de este tipo de conductas, y al regularse su
comisión por negligencia o la simple infracción a un deber
de actuar.
184
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DEL DINERO?
• Se pretende sancionar penalmente el financiamiento con
recursos de procedencia ilícita conductas que atentan contra la sociedad, salud y demás bienes jurídicos protegidos,
así como para ayudar a una persona a eludir las consecuencias jurídicas de su participación delictiva.
• Se establece una agravante imponible a los servidores
públicos con facultades para prevenir, detectar, denunciar, investigar o juzgar la comisión de delitos o ejecutar
las sanciones penales, así como también a los empleados,
consejeros, funcionarios o prestadores de servicios de cualquier persona integrante del sistema financiero mexicano,
que en todos esos casos consisten en el aumento de las penas de prisión, así como en la inhabilitación para desempeñarse en estos sistemas.
• Se busca también disuadir la utilización de menores de
dieciocho años de edad o personas que no tengan la capacidad para comprender el significado del hecho o no tengan
la capacidad para resistirlo, mediante el establecimiento de
una agravante de las penas, toda vez que estas personas son
consideradas como parte de un grupo vulnerable, lo que
implica abusar de su situación precaria para realizar dichas
actividades.
• También se amplía el catálogo de penas y medidas de seguridad, en especial lo referente a la figura de decomiso
bajo la modalidad de bienes por valor equivalente, que se
aplicará en los casos en que respecto de los instrumentos
o productos del delito objeto del aseguramiento previo se
declare la pérdida, consumo, extinción, desaparición o imposibilidad de su localización o se traten éstos de créditos
preferentes; y aplicándose sobre otros bienes en poder del
imputado o aquellos de los que se conduzca como dueño,
DIFERENTES VISIONES
185
evitándose con ello que la medida cautelar de aseguramiento quede sin materia, lo que representaría la conservación de considerables ganancias para la delincuencia.
Código Federal de Procedimientos Penales
• Se introduce la figura del aseguramiento de bienes por un
valor equivalente a los recursos que debiendo ser objeto
de esta medida cautelar, se hayan perdido, consumido o
extinguido, no sea posible localizarlos, o se trate de bienes
que constituyan garantías de créditos preferentes.
• En este contexto, se actualiza el artículo 194 del Código
Federal de Procedimientos Penales a efecto de incorporar
en su catálogo de delitos graves los siguientes: el fomento o
apoyo con recursos lícitos para cometer conductas ilícitas o
evadir responsabilidades penales, así como las nuevas figuras delictivas relacionadas con operaciones con recursos de
procedencia ilícita, consistentes en realizar éstas sin conocimiento de su procedencia, el testaferrato, el fomento del
lavado de dinero, y operaciones económicas estructuradas.
Ley Federal contra la Delincuencia Organizada
• Se incluye en el catálogo de delitos cometidos bajo el régimen de delincuencia organizada los tipos penales de operaciones con recursos de procedencia ilícita equiparado y
el fomento al lavado de dinero.
• Además, se incorporan en este capítulo diversas técnicas
de investigación, como las entregas vigiladas, que tienen
186
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DEL DINERO?
como finalidad la identificación y, en su caso, la intercepción en tránsito de bienes o recursos que sean considerados
objeto, instrumento o producto del delito, para lograr que
éstos sean retirados o sustituidos a efecto de permitir la
vigilancia bajo control del trayecto de dichos bienes, así
como el lograr identificar y, en su caso, detener con el empleo de los avances tecnológicos necesarios a los integrantes de las organizaciones delictivas.
• Otra de las técnicas que se establece es la de operaciones
encubiertas.
Código Fiscal de la Federación
• Se amplía la excepción de guardar reserva de la información fiscal proporcionada por los contribuyentes o por
terceros con ellos relacionados, así como los obtenidos
por la autoridad fiscal en el ejercicio de las facultades de
comprobación, cuando se trate de los delitos de terrorismo
nacional e internacional, así como de los nuevos tipos penales en materia de lavado de dinero que se proponen en
la iniciativa.
¿Usted cree que la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y de
Financiamiento al Terrorismo (que se discute en el Legislativo)
abona en este sentido?
Sí. Se estima que con la aprobación de dicha iniciativa de ley, el
Estado mexicano continuaría avanzando en el fortalecimiento de
su régimen de prevención y combate al lavado de dinero.
DIFERENTES VISIONES
187
Al imponer barreras de entrada claras, contundentes y eficientes para que recursos provenientes de actividades ilícitas no infecten
la economía nacional, el Estado está creando el incentivo adecuado
para que los criminales se vean obligados a llevar sus actividades a
otros territorios. Asimismo, contar con la ley será un elemento esencial que favorecerá la prevención de las operaciones con recursos
de procedencia ilícita, sobre todo por la incorporación al régimen
preventivo de profesiones y actividades no financieras que pudieran ser susceptibles de ser usadas por las organizaciones criminales
para realizar operaciones con recursos de procedencia ilícita.
A raíz de esta nueva legislación, ¿qué avances en la lucha contra la delincuencia organizada y la corrupción se esperan? ¿Son
cuantificables en términos monetarios?
En el marco de la Estrategia Nacional para la Prevención y el
Combate al Lavado de Dinero y Financiamiento al Terrorismo,
se espera:
• Impactar en el volumen de transacciones nacionales e
internacionales con recursos provenientes de actividades
ilícitas, obstaculizando la operación de las organizaciones
criminales e incrementando los riesgos reales para quienes
colaboran en la realización de operaciones de lavado de
dinero y financiamiento al terrorismo;
• Recuperar, en forma efectiva, los activos vinculados con
actividades ilícitas;
• Debilitar la capacidad de los grupos criminales para controlar espacios territoriales, así como para enfrentar y corromper a las instituciones, y
• Proteger y fomentar el desarrollo de la economía formal.
188
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DEL DINERO?
En el marco jurídico anterior se detectaron ciertos resquicios
legales que implican falta de supervisión en negocios no financieros y en determinadas profesiones. Asimismo, se ubicaron
huecos legales en la auditoría de las actividades de las organizaciones sin fines de lucro, lo que las hace más vulnerables
de ser utilizadas por los cárteles delictivos para el lavado de
dinero. En las últimas modificaciones a la iniciativa de ley del
Ejecutivo y del dictamen enviado por el Senado, la Cámara de
Diputados decidió incorporar los reportes de las organizaciones
sin fines de lucro.
¿Cree usted que con este cambio se tiene cubierto este tema?
¿Qué cambios se pueden anticipar a fin de cubrir los negocios y
profesiones no financieras en su uso para el lavado de dinero?
De acuerdo con el artículo 400-bis del Código Penal Federal,
el lavado de dinero es un fenómeno complejo y se relaciona con
cualquier actividad ilícita, y no únicamente con el narcotráfico.
Asimismo, involucra, además de criminales, a expertos en
materia financiera, comercial y legal que crean estructuras de negocios cada vez más complejas y sofisticadas, utilizando diversos
vehículos jurídicos (empresas, fideicomisos y mandatos).
En la ley se designaron como actividades vulnerables las que
de conformidad con la experiencia internacional y nacional se tiene el conocimiento de que pueden ser utilizadas para el lavado
de dinero.
En las leyes actuales del país no se cuenta con mandatos especiales para congelar activos y cuentas que financian a organizaciones criminales o terroristas, sin notificación previa y sin
retraso, tal como estipulan ciertos códigos internacionales.
DIFERENTES VISIONES
189
¿Qué esquema debería proponer la nueva ley a este respecto, según la visión de la Unidad de Inteligencia Financiera de
la SHCP?
El Ejecutivo federal propuso que se incluyera el tema de financiamiento al terrorismo dentro de la Ley para la Prevención e
Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita.2
El solo hecho de contar con un marco legal convalidado no
garantiza que se tenga éxito en la lucha contra los cárteles. La
última evaluación del GAFI sobre México (octubre de 2008)
señala como uno de los principales problemas en el país la falta
de coordinación entre las instancias enfocadas al combate al
lavado de dinero. ¿Cuál es el panorama que usted percibe y qué
acciones se registran para tener una mayor coincidencia?
Es importante destacar que la UIF ha suscrito Bases de Colaboración o Memoranda de Entendimiento con diversas instancias.
Asimismo, la Iniciativa de Ley para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita tiene
como objetivo establecer medidas y procedimientos para prevenir
actos u operaciones que involucren recursos de procedencia ilícita, a través de una coordinación interinstitucional.
Por lo anterior, se puede determinar que con la aprobación
de dicha iniciativa por parte del Congreso de la Unión se contribuirá a un fortalecimiento respecto a la coordinación interinsPara ver el proyecto original se puede consultar la siguiente dirección electrónica: http://www.presidencia.gob.mx/documentos/iniciativas/ley-recursos-procedencia-ilicita-terrorismo.pdf
2
190
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DEL DINERO?
titucional para el mejoramiento del intercambio de información
de inteligencia.3
En relación con el arreglo institucional que promueve la Ley
Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita y de Financiamiento al Terrorismo, ¿creé usted que es el adecuado para que se impacten las
operaciones monetarias y financieras de los cárteles, así como
para que disminuya la corrupción o se tenga más control y detenciones en relación con estos temas?
Como se ha mencionado anteriormente, y en el marco de la Estrategia Nacional en específico, considerando el objeto de la Iniciativa de la Ley de Prevención, consistente en establecer medidas y procedimientos para prevenir y detectar actos u operaciones
que involucren recursos de procedencia ilícita a través de una
coordinación interinstitucional que tenga como fines establecer
los elementos para investigar y perseguir los delitos de operaciones con recursos de procedencia ilícita, los relacionados con
estos últimos, las estructuras financieras de las organizaciones
delictivas y evitar el uso de los recursos para su financiamiento,
así como proteger el sistema financiero y la economía nacional, el
régimen preventivo de operaciones con recursos de procedencia
ilícita busca primordialmente impedir que las organizaciones delincuenciales dispongan de sus ganancias.
Se sugiere consultar los Reportes de Seguimiento que México ha
presentado al GAFI y al GAFISUD, mismos que se encuentran disponibles en
la página web de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el apartado
de Inteligencia Financiera.
3
DIFERENTES VISIONES
191
Por su parte, el reporte del GAFI señala la falta de acceso a
los expedientes que administran las instancias correspondientes
de la PGR por parte de la UIF como una limitante en la lucha
contra el lavado de dinero. ¿El arreglo institucional que se propone en la ley termina con esta carencia y promueve acuerdos
formales?
La Ley de Prevención fortalecerá la colaboración entre ambas
instancias.
Existe una relación muy baja en el número de reportes que se
emiten en el sistema financiero mexicano con la cantidad de
averiguaciones previas que se inician y el de sentencias condenatorias. ¿Qué explica esta relación?
¿Por qué países como Estados Unidos llegan a tener una
tasa de encarcelamiento de más de 80% en las investigaciones
de lavado de dinero y de alrededor de 70% en relación con las
pesquisas vinculadas a las violaciones al secreto bancario?
Los reportes enviados por los sujetos obligados a la UIF son
procesados y analizados por la misma. Cabe señalar que aquellos
que efectivamente implican o contienen indicios de lavado de dinero se diseminan a las autoridades competentes.
Al respecto, también se considera oportuno mencionar que
la UIF obtuvo una calificación mayoritariamente cumplida en la
última evaluación del GAFI y GAFISUD, lo cual la coloca por encima del grado de cumplimiento de otras unidades de inteligencia
financiera de países miembro de esos grupos.4
4
Idem.
192
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DEL DINERO?
Otro punto débil que identifica el reporte es la dificultad que
enfrenta el Sistema de Administración Tributaria (SAT) a fin
de revisar el gran número de centros de cambio y de pago de
remesas que existen en el país. En su momento se habló de
la necesidad de incorporar centros de revisión in situ, ¿puede
comentar si existen avances en esta dirección, si son viables y
efectivos? ¿Si actualmente se tiene un registro más completo de
todos los centros que operan en el país?
A fin de fortalecer lo señalado, el 3 de agosto de 2011 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el que se
reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley
General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito,
en virtud del cual se modificó la regulación de los centros de
cambio y los transmisores de dinero. Respecto a estos últimos, la
supervisión pasa del SAT a la Comisión Nacional Bancaria y de
Valores.
Actualmente se trabaja en las Disposiciones de Carácter General acordes a la nueva legislación.5
5
Idem.
DIFERENTES VISIONES
193
Angélica Ortiz Dorantes1
¿Cuál es el propósito de una ley antilavado de dinero y en contra del financiamiento al terrorismo?
Para combatir el lavado de dinero hay dos caminos: el penal y el
de la prevención. En el camino de la prevención se ha avanzado
significativamente, porque se ha obligado al sector financiero a
cumplir una serie de normas que generan información, cuyo objetivo es proporcionar información que sirva a los fines de una
buena investigación. Actualmente no existe una ley federal de
prevención, sino que todas las reglas sobre el tema se encuentran
dispersas en diversas leyes.
¿Qué se requiere para implementar esta nueva ley, pensando en
el extenso entramado legal con que se vincularía?
Esa parte de la iniciativa resulta complicada. ¿Por qué sistematizar en una ley a los actores que van a generar información para
prevenir el lavado de dinero? Sólo debe ser el sector financiero,
que ha apoyado mucho y, además, se le han impuesto obligaciones que ha ido cumpliendo. Se quiere englobar a otros actores
porque sus actividades económicas pueden ser susceptibles de
lavado de dinero, como joyeros, vendedores de carne, agentes inmobiliarios, y lo que pretende la iniciativa es generar información
que después sirva para realizar una buena investigación.
Pero se quiere obligar a los abogados y litigantes a que proporcionen información de su cliente y eso, rompe con varios deSe desempeñó en distintos cargos de dirección en la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (20042007) y es autora del libro El delito de lavado de dinero (2011).
1
194
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DEL DINERO?
rechos humanos establecidos en la Constitución: rompe con el
derecho a la defensa, rompe con el secreto profesional; es prácticamente obligar al inculpado a declarar contra sí mismo. No se
obliga al imputado, se obliga al abogado, que es quien representa
los intereses de su cliente. No debe soslayarse que al no dar información sobre su cliente, aludiendo al secreto profesional, se
pueda confundir con que el abogado ayuda a su cliente a lavar
dinero. Si un cliente le dice al abogado: “Deme la factura por 100
mil pesos, pero en realidad 50 son para usted y me devuelve los
otros 50 de otra manera”, sí hay lavado de dinero. Si un cliente
le dice “Usted ayúdeme con una cuenta, deme la cuenta donde
yo pueda depositar, y luego usted me regresa”, todo eso es lavado
de dinero, y el abogado tiene que ser sancionado. Depende de la
conducta que haya cometido tanto de autor como de cómplice.
En este caso se trata de un abogado que cobra legalmente por
su trabajo, que no está inflando los honorarios, ¿cómo es posible
que se pretenda que el abogado dé información, que la propia
iniciativa le dice que esa información va a poder ser usada en el
juicio?
¿Qué pasos hay que dar para implementar esta nueva ley, pensando en el extenso entramado legal con que se vincularía? (La
Red de Información sobre el Lavado Internacional de Dinero
de las Naciones Unidas (IMOLIN, por sus siglas en inglés)
identifica en el marco legal mexicano dieciséis leyes, dos códigos,
dos reglamentos y una resolución que se refieren al combate del
lavado de dinero).
La idea es simplificar. La legislación que no empate con esta ley,
la legislación que se sobreponga a esta ley debe desaparecer, debe
derogarse. La propuesta es sistematizar la ley, porque hay que
DIFERENTES VISIONES
195
ver qué obligaciones tienen; por ejemplo, la casa de bolsa y las
demás instituciones financieras y crediticias están sujetas a fechas
obligadas, éstas son sus obligaciones, por consiguiente deben entregar la información.
El sector financiero tiene reguladores; es un sector privado,
donde se mueve más el negocio financiero: los bancos. Cuentan
con la Comisión Nacional Bancaria y de Valores que es la que
los regula; las aseguradoras tienen a la Comisión Nacional de
Seguros y Fianzas. Esta iniciativa se agrega y se convierte en ley.
Hay que depurar la legislación vigente para derogar lo que deje
de aplicar o se duplique.
Usted ha señalado en varios foros diversos problemas técnicos
en la propuesta legislativa en materia penal. ¿Los puede nombrar?
El primero es que debe precisar que el delito requiere una finalidad, ya que si sólo se refiere a ocultar o encubrir una operación
financiera, se estaría quitando el dolo al delito.
El segundo es que se pide que las personas investiguen la
procedencia del delito, cuando esta tarea debe recaer en el Estado. Sin embargo, algunos especialistas hablan de la necesidad
de una política de responsabilidad de los actores privados en la
comisión de este delito.
El tercero es la necesidad de diferenciar las penas para el autor y el participante.
¿Cómo deben abordarse estos temas en una nueva legislación?
Son dos iniciativas, la parte de prevención y la parte penal. En la
prevención están los problemas que se señalaron previamente, la
196
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DEL DINERO?
Marco jurídico
• La Red de Información sobre el Lavado Internacional de Dinero
de las Naciones Unidas identifica en el marco legal mexicano
dieciséis leyes, dos códigos, dos reglamentos y una resolución que
se refieren al combate del lavado de dinero, que se concentra en
tres áreas:
• En el manejo y control de las operaciones financieras: instituciones
de crédito, de fianzas, de ahorro, de inversión, del mercado de
valores e, inclusive, en instituciones de asistencia pública.
• En la administración pública y aduanas, en especial las referentes
al funcionamiento de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
y la Procuraduría General de la República.
• En materia penal: delincuencia organizada, códigos Penal Federal
y de sus procedimientos, así como en extradición internacional.
iniciativa pretende reformar el Código Penal federal en el capítulo
de Lavado de Dinero, se quieren agregar aproximadamente ocho
artículos más. En la actualidad, el lavado de dinero se encuentra
previsto en el artículo 400 Bis del Código Penal federal, que establece la vigencia de diez conductas y ocho finalidades; no obstante, de esas diez conductas, solamente seis son válidas porque algunas se sobreponen, es decir, supone que una conducta en realidad
significa lo mismo que otra; de esas ocho finalidades nada más dos
en realidad aplican legalmente, por igual motivo.
¿Qué es el lavado de dinero? Es ocultar bienes de procedencia ilegal para que más tarde aparezcan como de procedencia legal; ese es el lavado de dinero en términos coloquiales. Tengo
dinero proveniente de un delito. Primero lo oculto y luego hago
maniobras para que aparezca frente a todo el mundo como dinero
de procedencia legal y ahora sí poder utilizarlo.
En esta iniciativa dirigida a modificar el Código Penal federal se pretenden aspectos que no se sostienen técnicamente y que
DIFERENTES VISIONES
197
Antecedentes y definiciones
• La OCD y GAFI definen el lavado de dinero como el procedimiento
mediante el cual las organizaciones criminales disfrazan u ocultan
el origen ilícito de los ingresos monetarios provenientes de sus
actos, a fin de obtener ganancias para un individuo o grupo.
• En nuestro país el narcotráfico es el tipo de organización que más
recurre a esta práctica; sin embargo, este ilícito lo utilizan también
grupos criminales dedicados al tráfico humano y de armas,
pornografía, secuestro, extorsión y contrabando, así como sectores
especializados en cubrir casos de corrupción, entre otras.
van a generar algunos problemas, no solamente un problema de
técnica jurídica, sino que en el mundo real —al querer perseguir
el delito— se van a generar muchos problemas, y en lugar de
tener una buena persecución, vamos a tener malas persecuciones
del delito.
Lo primero es que desaparece la finalidad, la iniciativa pretende desaparecerla. El autor de la iniciativa se equivoca porque pretende que las finalidades desaparezcan y que nada más se
mantenga la conducta, por ejemplo administrar bienes de procedencia ilícita. Si el administrador desconoce la procedencia ilícita
de los bienes, estaría lavando dinero; es absurdo e injusto. El
administrador tiene que conocer que los bienes son de procedencia ilícita, tiene que administrarlos y tiene que tener la finalidad
de ocultar el origen de los bienes y de hacer que éstos produzcan
para poder gozar de esta ganancia para que sea lavado de dinero.
Me parece un error que llegara a pasar la iniciativa de esa
manera. Sin las finalidades, se ganarían muchos reparos y se estaría haciendo trabajar al Poder Judicial de una manera irracional;
se le estaría dando más trabajo, lo cual rebasaría su capacidad. Es
un problema técnico que al llevarlo al mundo real se va a com-
198
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DEL DINERO?
plicar; si lo acusan de lavar dinero cuando usted no tiene la finalidad del lavador, de ocultar o encubrir —esa es la finalidad—
,entonces qué está lavando si no tiene finalidad.
Tiene otro problema. En la iniciativa, como está redactado el
delito, solamente se puede cometer el delito de lavado de dinero
de manera dolosa, es decir, queriendo cometerlo. Me parece correcto. En la mayoría de los países sólo se puede cometer el delito de manera dolosa. En algunos países se permite la comisión
imprudente del delito, pero normalmente va encaminada a un
sector, por ejemplo el financiero en España, donde existe el delito imprudente para ese sector. Es decir, cualquier persona que
no trabaje en el sector financiero no puede cometer el delito de
manera imprudente; el empleado del sector financiero sí lo puede
hacer. ¿Cómo lo puede hacer?, es muy sencillo. Como está obligado a reportar operaciones inusuales, relevantes o preocupantes,
si no las reporta —no porque haya recibido dinero, sino porque
desconoce las reglas o se le olvidó reportarlas—, está cometiendo
el delito de lavado de dinero de manera imprudente. Me parece
un poco excesivo. La iniciativa va más allá, pretende que cualquier persona pueda cometer el delito de forma imprudente, y
eso es muy peligroso, porque eso prácticamente es un estado parapoliciaco.
En la iniciativa, primero se revierte la carga de la prueba a la persona acusada; eso es anticonstitucional. Eso con un amparo se gana,
porque la carga de la prueba la debe tener el Ministerio Público, que
es el que está acusando, no la persona acusada para defenderse.
Finalmente, al sector financiero se le amenaza, se le dice que
si no reporta por cualquier motivo el delito, se le castiga con la
misma pena: dos conductas diferentes sancionadas con la misma
pena es irracional. Un empleado del sector financiero se corrompe, sabe que tiene que hacer un reporte y no lo hace porque reci-
DIFERENTES VISIONES
199
bió dinero para no hacerlo, esa es una conducta que debe ser sancionada. Ese empleado debería ser sancionado legalmente; pero
otro empleado distraído que se olvida del reporte, ¿los van a sancionar a los dos con la misma pena? Quizá merece ser sancionado, pero con una pena menor, de lo contrario se ponen al mismo
nivel dos conductas diferentes. Esto no pasa en otra legislación:
los delitos dolosos siempre se castigan con mayor penalidad que
los delitos imprudentes. Si uno va manejando su automóvil con
descuido y lesiona a una persona tiene que ser sancionado; pero
si uno lesiona a una persona con el propósito de lesionarla, la sanción tiene que ser más fuerte. No es lo mismo cometer un delito
por dolo que cometerlo por imprudencia. En la iniciativa el dolo
y la imprudencia están al mismo nivel de sanción.
Algunos especialistas consideran que habrá un mayor número
de reportes, investigaciones, con la nueva ley, cuando no se tiene
el personal capacitado ni suficiente para dar el seguimiento.
¿Qué opina al respecto?
Cuando se amenaza a un sector y se le dice: “Si no me reportas
por cualquier motivo, te voy a sancionar”, ¿cómo reacciona ese
sector? Primero van a reportar todo, lo que sirva y lo que no sirva; van a reportar sin criterio. Hay dos cosas que hacen imposible
una investigación: la falta de averiguación y el acceso a la información. Si uno no tiene información no puede investigar; pero si
uno tiene demasiada información tampoco puede investigar. La
iniciativa va a provocar que el sector financiero reporte todo, le
va a llegar todo a la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF), no
va a tener capacidad para analizar lo verdaderamente importante
y armar casos sólidos en materia de lavado de dinero; va a oca-
200
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DEL DINERO?
Reportes del sistema financiero
• La Unidad de Inteligencia Financiera de la SHCP es la instancia para
recibir y analizar reportes de operaciones financieras y económicas,
a fin de elaborar informes de inteligencia que contribuyan a la
prevención e identificación de operaciones de lavado de dinero y
de financiamiento al terrorismo.
• A su vez, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la Comisión
Nacional de Seguros y Finanzas, la Comisión Nacional del Sistema
de Ahorro para el Retiro y el Sistema de Administración Tributaria
son los sujetos obligados para prevenir, detectar y reportar a la UIF
determinadas operaciones financieras.
sionar una parálisis. En lo que buscan información relevante, ya
se les fueron.
El objeto de la iniciativa es fortalecer tanto el sistema de
prevención como el de persecución de lavado de dinero; pero
con estas normas en materia penal, en materia de persecución,
se van a volver ineficientes, va a colapsar el sistema, porque
el abogado le va a decir a los bancos y aseguradoras, a todo el
sector financiero: “Tú reporta, reporta todo, tenga o no mérito
reporta” Cuando lleguen a la UIF, ésta no va a tener la capacidad técnica para armar un buen caso. Se requiere información
de calidad, y con estas normas lo que se va a encontrar es información que no tiene ningún mérito, que no sirve para la
investigación.
Organismos internacionales han señalado la necesidad de tener
puntos de revisión en centros cambiarios y puntos de envío de
remesas. ¿Qué propuestas existen en la iniciativa?
De hecho, la iniciativa de prevención incluye centros cambiarios
y transmisores de dinero, que ya están reportando. Los estaba su-
DIFERENTES VISIONES
201
pervisando el Sistema de Administración Tributaria (SAT), pero
como tiene demasiado trabajo, la revisión no era la ideal; entonces pasaron la revisión a la CNBV. Parece que van a abrir un área
o ya está trabajando un área específicamente para revisar centros
cambiarios y transmisores de dinero.
Usted ha señalado la posibilidad de que la UIF pase a la PGR;
no obstante, esta posibilidad no es bien vista en el sector financiero en México. ¿Se pone en riesgo el secreto bancario?
Se ha dicho públicamente que se quiere crear una gran unidad
que enfrente el lavado de dinero. Ahora están la Unidad de Inteligencia Financiera que depende de la SHCP y la PGR tiene una
unidad en la SIEDO que se encarga de la investigación y manda
los casos al juez. En algunos foros se ha expresado que se busca
fusionar —la fusión no sería algo ilógico, en muchos países las
unidades de inteligencia financiera dependen de la autoridad
investigadora (la PGR en nuestro país); sin embargo, en otros
muchos depende de la secretaría de hacienda o el ministerio de
finanzas.
En México, por la experiencia que tenemos de muchos policías y ministerios públicos presuntamente coludidos con la delincuencia, no resulta pertinente que la información financiera se
lleve a la PGR.
Cuando hay una investigación por lavado de dinero que involucra al sector financiero, la Procuraduría tiene que voltear a la
Unidad de Inteligencia Financiera para solicitar la denuncia. Eso
tiene que desaparecer. En ningún delito sucede. ¿Por qué tiene
que pasar en este? Que le pidan la información directamente a la
UIF y al sector financiero cuando lo amerite. Que haga su investigación y que la lleve ante un juez que la consigne. Sin embargo,
202
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DEL DINERO?
la Unidad maneja información muy delicada. Sabe cuánto dinero
tiene la cuenta de una persona; es información delicada. Esa información debe quedarse en la UIF, no debe pasar a la autoridad
investigadora, porque lamentablemente ésta tiene muchos problemas para controlar a su personal; no es adecuado que se lleve
información delicada a la Procuraduría.
Antes de que finalizara el 2011, el New York Times denunció
un operativo del gobierno estadounidense para dar seguimiento
al lavado de dinero en México, similar al programa “Rápido y
furioso” para ubicar armas entre los cárteles mexicanos. ¿Qué
nos puede comentar al respecto? ¿Es una alternativa real para
combatir este mal?
Lo que publica el New York Times, y que reprodujeron algunos
periódicos nacionales, son las llamadas operaciones encubiertas. Me parece que no deben existir. Éstas tienen su base en
la convención de Palermo del año 2000, donde se reúnen los
países para combatir la delincuencia organizada trasnacional,
porque los delitos se cometen en este país pero tienen repercusiones en otros, o viceversa, o se cometen en varios países, sobre
todo cuando las redes de lavado de dinero operan en diversos
países.
En España hubo una operación que se llamó “Tacos”, fue
una acción de la policía que investigó redes de lavado de dinero
en 2005, la cual pudo comprobar que las redes de lavado de dinero son redes intercomunicadas en diferentes países. Éstas operaciones encubiertas, como las que da cuenta el New York Times,
son absolutamente peligrosas: violan derechos humanos. No se
tienen que implementar porque está la iniciativa que pretende
modificar unos artículos de la Ley de Delincuencia Organizada
DIFERENTES VISIONES
203
para permitir las operaciones encubiertas, como fueron los operativos de “Rápido y furioso” de Estados Unidos en nuestro país.
La Convención de Palermo señala que si en el país existen las
condiciones, y si la legislación lo permite, habría que implementar las operaciones encubiertas, es decir, México no está obligado, aunque haya firmado la Convención.
A través de “Rápido y furioso” se metieron las armas con
el supuesto fin de seguir el camino de quien las compraba y
poder detenerlos; obviamente eran miembros de la delincuencia organizada. No se ha detenido a una sola persona, se han
generado varias muertes, nadie ha sido llevado a tribunales por
esas muertes. Entonces los operativos salen de las manos de las
autoridades y las autoridades no tienen ninguna responsabilidad; el Estado no puede pervertirse de una manera tal que se
convierta en delincuente. En las entregas vigiladas, el Estado
se convierte en delincuente, se comporta como delincuente, no
tiene ninguna sanción. Si se quiere perseguir el lavado de dinero para golpear las redes, para flagelar a la delincuencia organizada donde más le duela, hay que hacer una iniciativa donde
se abligue a las autoridades a reportar todo. Con eso vamos a
colapsar el sistema y no vamos a tener un buen caso de lavado
de dinero.
Estas iniciativas quieren enfrentar el problema en la parte de
la prevención mediante la sistematización en una sola ley; pero la
parte de la persecución —todo lo que se quiere reformar en el
Código Penal—, está mal. Hay cosas que quizá no sean muy
importantes, pero hasta la iniciativa está mal redactada, repite
normas. Pero de fondo la iniciativa va a generar el problema de
demasiada información. La iniciativa quiere combatir el lavado
de dinero. No dudo que lo quiera hacer, pero el método no es el
adecuado, no lo va a lograr. La iniciativa debe replantearse, debe
204
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DEL DINERO?
ir por otro camino totalmente diferente. Afortunadamente se está
discutiendo en la Cámara de Diputados y vamos a ver las posiciones de los partidos, pero me parece que tendría que hacerse algo
más técnico, ya que al final lo que va a generar en el mundo real
va a ser información basura.
Anexos
Las cuarenta recomendaciones
del Grupo de Acción Financiera
sobre el lavado de activos
Las cuarenta recomendaciones originales del GAFI fueron dise-
ñadas en 1990 como una iniciativa para combatir el mal uso del
sistema financiero por los lavadores del dinero de la droga. En
1996, las recomendaciones fueron revisadas por primera vez para
reflejar la evolución de las tipologías del lavado. Las cuarenta
recomendaciones de 1996 han sido endosadas por más de 130
países y constituyen el estándar internacional antilavado.
En octubre de 2001, el GAFI amplía su mandato incorporando el tema del financiamiento del terrorismo y formula las
nueve Recomendaciones Especiales sobre Financiamiento al
Terrorismo.
Estas recomendaciones contienen un conjunto de medidas
que se dirigen a combatir la financiación de los actos terroristas y
de las organizaciones terroristas, siendo complementarias de las
cuarenta recomendaciones.
208
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
A. Sistemas jurídicos
Alcance del delito de lavado de activos
1. Los países deberían tipificar como delito el lavado de activos,
con base en la Convención de 1988 de Naciones Unidas contra
el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas
(Convención de Viena) y la Convención de 2000 de Naciones
Unidas contra Delincuencia Organizada Transnacional (Convención de Palermo).
Los países deberían aplicar el delito de lavado de activos a todos los delitos graves a los efectos de incluir la gama más amplia
de delitos subyacentes. Los delitos subyacentes se pueden definir
tomando como base todos los delitos, a partir de un umbral vinculado ya sea con una categoría de delitos graves, con la pena de
prisión aplicable al delito subyacente (criterio del umbral), construyendo una lista de delitos subyacentes o usando una combinación de estos criterios.
Cuando un país aplica el criterio del umbral, los delitos subyacentes deberían comprender, como mínimo, todos los delitos
que quedan comprendidos en la categoría de delitos graves dentro de su legislación nacional o deberían incluir delitos punibles
con un castigo máximo de más de un año de prisión.
En los países cuyos sistemas jurídicos tienen un umbral
mínimo para los delitos, los delitos subyacentes deberían comprender a todos los delitos que se castigan con una pena mínima
de más de seis meses de prisión.Cualquiera que sea el criterio
que se adopte, cada país debería incluir por lo menos una serie
de delitos dentro de cada una de las categorías establecidas de
delitos.
LAS CUARENTA RECOMENDACIONES
209
Los delitos subyacentes en materia de lavado de activos
deberían abarcar las conductas que hayan sido cometidas en
otro país, que constituyan un delito en ese país, y que hubieran
constituido un delito subyacente de haberse cometido en el territorio nacional.
Los países pueden establecer, como único requisito previo,
que las conductas hubieran sido tipificadas como delito subyacente de haber tenido lugar en el territorio nacional.
Los países pueden establecer que el delito de lavado de activos no sea aplicable a personas que hayan cometido el delito
subyacente cuando así lo requieran los principios fundamentales
de sus legislaciones nacionales.
2. Los países deberían garantizar que:
a) la intención y el conocimiento requeridos para probar el
delito de lavado de activos sea coherente con las normas
establecidas en las convenciones de Viena y de Palermo,
incluyendo el concepto de que ese estado mental se pueda
inferir a partir de circunstancias de hecho objetivas;
b) se debería aplicar a las personas jurídicas la responsabilidad penal y, en los casos en que no sea posible, la responsabilidad civil o administrativa. Esto no debería obstaculizar los procedimientos penales, civiles o administrativos
paralelos con respecto a personas jurídicas en aquellos
países en que se apliquen esas formas de responsabilidad.
Las personas jurídicas deberían estar sujetas a sanciones
efectivas, proporcionadas y disuasivas. Estas medidas se
aplicarían sin perjuicio de la responsabilidad penal de las
personas.
210
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
Medidas provisionales y decomiso
3. Los países deberían adoptar medidas similares a las previstas
en las convenciones de Viena y Palermo, incluyendo medidas legales para que sus autoridades competentes puedan decomisar
los activos lavados, el producto del lavado de activos o de delitos
subyacentes, los instrumentos utilizados o destinados al uso en la
comisión de estos delitos, o bienes por un valor equivalente, sin
perjuicio de los derechos de terceros de buena fe.
Estas medidas deberían incluir la facultad de: 1) identificar,
localizar y valorar los activos objeto de decomiso; 2) implementar
medidas provisionales, tales como el congelamiento y el embargo,
para impedir cualquier comercialización, transferencia o disposición de dichos bienes; 3) adoptar medidas que impidan o eviten
actos que perjudiquen la capacidad del Estado para recuperar
bienes sujetos a decomiso, y 4) tomar medidas de investigación
apropiadas.
Los países también pueden considerar la adopción de medidas que permitan que tales productos o instrumentos sean decomisados sin que se requiera una condena penal o que requieran
que el imputado demuestre el origen lícito de los activos eventualmente sujetos a decomiso, en la medida en que ese requisito
sea compatible con los principios de sus respectivas legislaciones
nacionales.
LAS CUARENTA RECOMENDACIONES
211
B. Medidas que deben tomar las instituciones
financieras y actividades y profesiones no financieras
para impedir el lavado de activos y el financiamiento
del terrorismo
4. Los países deben asegurarse de que las leyes de confidencialidad de las instituciones financieras no impidan la implementación de las recomendaciones del GAFI.
Procedimientos de debida diligencia (DDC)
y registros actualizados sobre clientes
5. Las instituciones financieras no deberían mantener cuentas
anónimas o cuentas bajo nombres evidentemente ficticios.
Las instituciones financieras deberían tomar medidas para
llevar a cabo procedimientos de debida diligencia respecto del
cliente, entre ellas la identificación y verificación de la identidad
de sus clientes, cuando:
• se inicien relaciones comerciales;
• se lleven a cabo operaciones ocasionales: (i) por encima
del umbral designado aplicable o (ii) que sean transferencias electrónicas en las circunstancias cubiertas por la
Nota Interpretativa de la Recomendación Especial VII;
• exista la sospecha de lavado de activos o financiamiento
del terrorismo, o
• la institución financiera tenga dudas acerca de la veracidad o congruencia de la información de identificación del
cliente obtenida anteriormente.
212
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
Las medidas a tomar sobre procedimientos de debida diligencia respecto del cliente, son las siguientes:
a) identificar al cliente y verificar su identidad empleando
documentos, datos e información de una fuente independiente y confiable;
b) identificar al beneficiario final y tomar medidas razonables
para verificar la identidad del beneficiario final de modo
que la institución financiera quede convencida de que conoce al beneficiario final. En el caso de las personas jurídicas y otras estructuras jurídicas, las instituciones financieras deberían, además, tomar medidas razonables para
conocer la estructura de propiedad y control del cliente;
c) obtener la información sobre el propósito y la naturaleza
de la relación comercial;
d) llevar a cabo un proceso continuo de debida diligencia
respecto de la relación comercial, así como un examen
detallado de las operaciones realizadas durante todo el
curso de esa relación, con el fin de asegurar que las operaciones que se están haciendo son compatibles con lo
que la institución sabe del cliente, sus negocios y perfil de
riesgo, incluso el origen de los fondos, en caso necesario.
Las instituciones financieras deberían aplicar cada una de las
medidas sobre procedimientos de debida diligencia respecto del
cliente de los puntos (a) a (d) anteriores, pero podrán determinar
el alcance de esas medidas sobre la base de la sensibilidad al riesgo, según el tipo de cliente, relación comercial u operación. Las
medidas que se adopten deberían ser coherentes con cualquier
pauta dictada por las autoridades competentes. En lo que hace
a las categorías de mayor riesgo, las instituciones financieras de-
LAS CUARENTA RECOMENDACIONES
213
berían llevar a cabo un procedimiento de debida diligencia más
exhaustivo. En algunas circunstancias en que los riesgos sean
menores, los países pueden decidir que las instituciones financieras apliquen medidas más reducidas o simplificadas.
Las instituciones financieras deberían verificar la identidad
del cliente y del beneficiario final antes y mientras se establece
una relación comercial o se hacen operaciones con clientes ocasionales. Los países pueden permitir a sus instituciones financieras que completen la verificación lo antes posible después de
establecida la relación, cuando los riesgos de lavado de activos
se estén manejando con eficacia y cuando sea esencial para no
interrumpir el curso normal de los negocios.
En los casos en que la institución financiera no pueda cumplir con lo previsto en los puntos (a) a (c) anteriores, no debería
abrir la cuenta, iniciar relaciones comerciales ni llevar a cabo la
operación ni debería poner fin a la relación comercial y sí considerar hacer un reporte de operaciones sospechosas (ROS) en relación con el cliente.
Estos requisitos se aplicarían a todos los clientes nuevos, aunque las instituciones financieras también deberían aplicar esta recomendación a los clientes ya existentes con base en su importancia y riesgo, así como llevar a cabo un procedimiento de debida
diligencia respecto de esas relaciones existentes en su momento.
6. En relación con las personas expuestas políticamente, las instituciones financieras, además de implementar las medidas sobre
procedimientos de debida diligencia normales, deberían:
a) contar con sistemas de gestión de riesgos apropiados para
determinar si el cliente es una persona políticamente expuesta;
214
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
b) obtener la aprobación de los directivos de mayor jerarquía
para establecer relaciones comerciales con esos clientes;
c) tomar medidas razonables para determinar cuál es el origen de la riqueza y el origen de los fondos, y
d) llevar a cabo una vigilancia permanente más exhaustiva
de la relación comercial.
7. En lo que refiere a las relaciones de corresponsalía bancaria
transnacional y otras relaciones similares, las instituciones financieras, además de implementar las medidas sobre procedimientos
de debida diligencia normales, deberían:
a) reunir información suficiente sobre un banco representado
que le permita comprender cabalmente la naturaleza de sus
negocios y para determinar, con base en la información de
dominio público, cuál es la reputación de la institución y la
calidad de su supervisión, incluyendo si ha sido objeto de
investigación o intervención de la autoridad de control por
lavado de activos o financiamiento del terrorismo;
b) evaluar los controles instalados para lavado de activos y
financiamiento del terrorismo de la institución representada;
c) obtener la aprobación de los directivos de mayor jerarquía antes de establecer nuevas relaciones de corresponsalía;
d) documentar las respectivas responsabilidades de cada
institución;
e) con respecto a las cuentas de transferencias de pagos en
otras plazas (payable through accounts) tener la convicción
de que el banco representado ha verificado la identidad
y ha realizado el procedimiento de debida diligencia per-
LAS CUARENTA RECOMENDACIONES
215
manente de los clientes que tienen acceso directo a las
cuentas del banco corresponsal y que está en condiciones
de suministrar los datos de identificación de un cliente a
pedido del banco corresponsal.
8. Las instituciones financieras deberían prestar especial atención
a cualquier amenaza de lavado de activos que surja a raíz de tecnologías nuevas o en desarrollo que favorezcan el anonimato, y
adoptar medidas, si fuera necesario, para impedir su utilización
en actividades de lavado de activos. En particular, las instituciones financieras deberían instaurar políticas y procedimientos para
hacer frente a cualquier riesgo específico asociado con las relaciones comerciales u operaciones que no impliquen la presencia
física de las partes.
9. Los países pueden permitir a las instituciones financieras que
deleguen a intermediarios y otros terceros para llevar a cabo lo
dispuesto en los elementos (a) a (c) del procedimiento de DDC o
para atraer nuevos negocios, siempre que se cumplan los criterios
establecidos a continuación. En los casos en que se permita lo
anteriormente señalado, la responsabilidad final por la identificación y verificación del cliente recae sobre la institución financiera
que utiliza a terceros.
Los criterios a cumplir son los siguientes:
a) Una institución financiera que delegue en terceros debería obtener, de inmediato, la información necesaria
relativa a los elementos (a) al (c) del procedimiento de
DDC. Las instituciones financieras deberían tomar medidas adecuadas para tener la convicción de que, a pedido,
se podrá acceder sin demora a las copias de los datos de
216
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
identificación y demás documentación relevante relacionadas con los requisitos de DDC de esos terceros.
b) La institución financiera debería estar convencida de que
esos terceros están regulados y supervisados, y de que ha
tomado medidas para cumplir con los requisitos de DDC
acorde con las recomendaciones 5 y 10.
Queda a decisión de cada nación determinar en qué países
pueden tener su sede los terceros que cumplan con las condiciones, teniendo en cuenta la información disponible sobre los países que no aplican las recomendaciones del GAFI o no las aplican
adecuadamente.
10. Las instituciones financieras deberían conservar, al menos
durante cinco años, todos los documentos necesarios sobre las
operaciones realizadas, tanto nacionales como internacionales,
que les permitan cumplir rápidamente con las solicitudes de información de las autoridades competentes. Esos documentos deberían permitir reconstruir las diferentes operaciones (incluidas
las cuantías y los tipos de moneda utilizados) con el fin de aportar
pruebas, si fuera necesario, en el caso de acciones judiciales por
conductas delictivas.
También deberían conservar registro de los datos de identificación de sus clientes obtenidos a través del procedimiento de debida diligencia sobre el cliente (por ejemplo, copias o registros de
documentos de identidad oficiales tales como pasaportes, cédulas
de identidad, permisos de conducir o documentos similares), los
archivos de cuentas y la correspondencia comercial durante no menos de cinco años después de haber concluido la relación comercial.
Estos datos de identificación y los registros de operaciones
deberían estar a disposición de las autoridades nacionales competentes con la autorización adecuada.
LAS CUARENTA RECOMENDACIONES
217
11. Las instituciones financieras deberían prestar especial atención a todas las operaciones complejas e inusualmente grandes,
así como a todos los patrones de operaciones inusuales, que no
tengan un objeto económico aparente o legítimo visible. Dentro
de lo posible, se deberían analizar los antecedentes y el propósito
de dichas operaciones, asentándose los resultados por escrito, y
deben estar a disposición para ayudar a las autoridades competentes y a los auditores.
12. Los requisitos del procedimiento de debida diligencia respecto del cliente y de conservación de los registros expuestos en las
recomendaciones 5, 6 y 8 a 11 se aplican también a las actividades
y profesiones no financieras en las siguientes situaciones:
• Casinos: cuando los clientes realicen operaciones financieras iguales o mayores al umbral designado aplicable:
• Agentes inmobiliarios: cuando participan en operaciones
para sus clientes relacionadas con la compra y venta de
bienes inmuebles;
• Comerciantes dedicados a la compraventa de metales
preciosos y piedras preciosas: cuando hagan alguna operación en efectivo con un cliente, igual o mayor que el
umbral designado aplicables;
• Abogados, notarios, otros profesionales jurídicos independientes y contadores o contables cuando preparan o
llevan a cabo operaciones para su cliente relacionadas con
las actividades siguientes:
• compraventa de bienes inmuebles;
• administración del dinero, valores y otros activos del
cliente;
• administración de cuentas bancarias, de ahorro o valores;
218
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
• organización de aportes para la creación, operación o
administración de compañías;
• creación, operación o administración de personas jurídicas o estructuras jurídicas, y compra y venta de entidades comerciales.
• Proveedores de servicios de sociedades y fideicomisos
(trust), cuando preparan o llevan a cabo operaciones para
un cliente en relación con las actividades deta-lladas.
Reporte de operaciones sospechosas y cumplimiento
13. Si una institución financiera sospechara o tuviera fundamentos razonables para suponer que ciertos fondos son el producto
de una actividad delictiva, o que están relacionados con el financiamiento del terrorismo, se les debería exigir, directamente por
ley o reglamentación, que reporten sus sospechas de inmediato a
la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF).
14. Las instituciones financieras, sus directores, funcionarios y
empleados deberían:
a) Estar protegidos por medio de disposiciones legales respecto de la responsabilidad penal y civil por incumplimiento de alguna restricción referida a la divulgación de
información impuesta por contrato o por disposición legal,
reglamentaria o administrativa, en el caso de que reporten
sus sospechas de buena fe a la UIF, aun si no supieran exactamente cuál era la actividad ilegal e independientemente
de si esa actividad ilegal tuvo lugar efectivamente.
LAS CUARENTA RECOMENDACIONES
219
b) Tener prohibido por ley la divulgación del hecho de que
se está haciendo un reporte de operaciones sospechosas
(ROS) o información relacionada con la UIF.
15. Las instituciones financieras deberían desarrollar programas
para combatir el lavado de activos y financiamiento del terrorismo. Estos programas deberían incluir:
a) el desarrollo de políticas, procedimientos y controles internos, incluyendo dispositivos apropiados para gestionar
el cumplimiento, y procedimientos de detección adecuados para asegurar que haya un estándar elevado para la
contratación de empleados;
b) un programa permanente de capacitación de empleados;
c) una función de auditoría para hacer pruebas sobre el sistema.
16. Los requisitos dispuestos en las recomendaciones 13 a 15 y
21 se aplican a las actividades y profesiones no financieras designadas, con sujeción a las siguientes salvedades:
a) Se debería requerir a los abogados, notarios, otros profesionales jurídicos independientes y contadores o contables que reporten operaciones sospechosas cuando, por
cuenta o en representación de un cliente, participen en
una operación en relación con las actividades descritas en
la recomendación 12 (d). Se alienta firmemente a los países a que hagan extensivo el requisito de reporte al resto
de las actividades profesionales de los contadores o contables, incluyendo las auditorías.
220
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
b) Se debería requerir a los comerciantes dedicados a la
compraventa de metales preciosos y piedras preciosas que
reporten operaciones sospechosas cuando realicen alguna
operación en efectivo con un cliente, igual o mayor que el
umbral aplicable señalado.
c) Se debería requerir a los proveedores de servicios de sociedades y fideicomisos (trust), que reporten operaciones
sospechosas de un cliente cuando, por cuenta o en nombre de un cliente, participen en una operación en relación
con las actividades descritas en la recomendación 12 (e).
No se requiere que los abogados, notarios, otros profesionales
jurídicos independientes y contadores o contables que actúen como
profesionales independientes, reporten sus sospechas si la información relevante ha sido obtenida en circunstancias en las que se encontraban sujetos al privilegio del secreto profesional o secreto legal.
Otras medidas para impedir el lavado
de activos y el financiamiento del terrorismo
17. Los países deberían asegurar que se disponga de sanciones
eficaces, proporcionadas y disuasivas, sean de orden penal, civil o
administrativo para tratar a las personas físicas o jurídicas cubiertas
por estas recomendaciones que no cumplan con los requisitos para
combatir el lavado de activos o el financiamiento del terrorismo.
18. Los países no deberían aprobar la instalación o aceptar la
continuidad de la operación de bancos pantalla. Las instituciones financieras deberían negarse a entrar o permanecer en una
relación de corresponsalía bancaria con bancos pantalla. Asimis-
LAS CUARENTA RECOMENDACIONES
221
mo, las instituciones financieras deberían cuidarse de establecer
relaciones con instituciones financieras extranjeras representadas
en corresponsalía cuando éstas permitan que sus cuentas sean
utilizadas por bancos pantalla.
19. Los países deberían considerar:
a) la implementación de medidas viables para detectar o vigilar el transporte físico transfronterizo de dinero e instrumentos negociables al portador, sujetas a salvaguardas
estrictas que aseguren el uso correcto de la información y
sin impedir en modo alguno la libertad de movimientos
de capital.
b) la viabilidad y utilidad de un sistema en el cual los bancos y demás instituciones financieras e intermediarios
reporten todas las operaciones de divisas nacionales e internacionales por encima de una cuantía determinada, a
una agencia central nacional dotada de una base de datos
computarizada, a disposición de las autoridades competentes para ser utilizada en casos de lavado de activos o
financiamiento del terrorismo, sujeto a salvaguardas estrictas que aseguren el uso correcto de la información.
20. Los países deberían aplicar las recomendaciones del GAFI a
otras actividades y profesiones, además de las actividades y profesiones no financieras designadas que presenten un riesgo de
lavado de activos o financiamiento del terrorismo.
Los países deberían además alentar el desarrollo de técnicas
modernas y seguras de gestión del dinero que sean menos vulnerables al lavado de activos.
222
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
Medidas a adoptar en países donde no se aplican
las recomendaciones del GAFI o se las aplica insuficientemente
21. Las instituciones financieras deberían prestar especial atención a las relaciones comerciales y operaciones con personas, incluidas las empresas e instituciones financieras, de países donde no se aplican las recomendaciones del GAFI o no se las aplica
suficientemente. Cuando estas operaciones no tengan una causa
lícita o económica aparente, debería examinarse su trasfondo y fines, en la mayor medida posible, plasmándose los resultados por
escrito, los que deben estar disponibles para ayudar a las autoridades competentes. En el caso de que ese país siga sin aplicar o
aplicando de modo insuficiente las recomendaciones del GAFI, las
jurisdicciones deberían poder aplicar contramedidas apropiadas.
22. Las instituciones financieras deberían asegurarse de que los
principios aplicables a las instituciones financieras mencionadas
anteriormente también se apliquen a las sucursales y filiales ubicadas en el exterior, especialmente en países donde no se aplican
las recomendaciones del GAFI o se les aplica de manera insuficiente, en la medida en que las leyes y reglamentaciones locales
lo permitan. Cuando las leyes y reglamentaciones aplicables prohíban esta implementación, las instituciones financieras deberían
informar a las autoridades competentes del país de la institución
matriz que no pueden aplicar las recomendaciones del GAFI.
Regulación y supervisión
23. Los países deberían asegurarse de que las instituciones financieras estén sujetas a una regulación y supervisión adecuadas y
LAS CUARENTA RECOMENDACIONES
223
que estén implementando efectivamente las recomendaciones del
GAFI. Las autoridades competentes deberían adoptar las medidas
legales o reglamentarias necesarias para impedir que delincuentes o sus asociados tengan o sean beneficiarios finales de participaciones importantes o controlantes, o que ocupen una función
gerencial en una institución financiera.
Respecto de las instituciones financieras sujetas a los principios centrales, las medidas de regulación y de supervisión que
se aplican con fines de precaución y que también son relevantes
para el lavado de activos, deberían aplicarse de manera similar
para prevenir el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo.
Otras instituciones financieras deberían ser registradas, reguladas apropiadamente y estar sujetas a la supervisión o el control a los fines de la lucha contra el lavado de activos, teniendo
en cuenta el riesgo que constituye el lavado de activos o el financiamiento del terrorismo en dicho sector. Como mínimo, las
actividades que presten el servicio de transferencias de dinero o
valor, o de cambio de moneda o divisas, deberían recibir autorización o ser registradas y estar sujetas a sistemas efectivos de
vigilancia y garantía del cumplimiento de los requisitos nacionales destinados a combatir el lavado de activos y el financiamiento
del terrorismo.
24. Las actividades y las profesiones no financieras designadas
deberían estar sujetas a medidas de regulación y de supervisión
en la forma anteriormente expresada.
a) Los casinos deberían estar sometidos a un régimen de regulación y supervisión integral que asegure que han im-
224
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
plementado efectivamente las medidas necesarias contra
el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo.
Como mínimo:
• los casinos deberían funcionar bajo licencia;
• las autoridades competentes deberían adoptar las medidas legales o reglamentarias necesarias para impedir
que delincuentes o sus asociados tengan o sean beneficiarios finales de participaciones significativas o de
control o que ocupen una función gerencial o sean
operadores de un casino;
• las autoridades competentes deberían asegurar la efectiva supervisión de los casinos en cuanto al cumplimiento de los requisitos para combatir el lavado de
activos y el financiamiento del terrorismo.
b) Los países deberían asegurarse de que las demás categorías de actividades y profesiones no financieras designadas estén sujetas a sistemas eficaces de vigilancia que aseguren el cumplimiento de los requisitos para combatir el
lavado de activos y el financiamiento del terrorismo. Esta
vigilancia debería realizarse en función de la sensibilidad
al riesgo y podría estar a cargo de una autoridad gubernamental o un órgano de autorregulación apropiado,
siempre que tal órgano sea capaz de garantizar que sus
miembros cumplirán con las obligaciones para combatir
el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo.
25. Las autoridades competentes deberían establecer directrices
y dar retroalimentación que ayuden a las instituciones financieras
y a las actividades y profesiones no financieras a aplicar las medi-
LAS CUARENTA RECOMENDACIONES
225
das nacionales destinadas a combatir el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo y, en particular, a detectar y reportar
operaciones sospechosas.
C. Medidas institucionales y de otros tipos necesarias
en los sistemas destinados a combatir el lavado de
activos y el financiamiento del terrorismo
Autoridades competentes, sus facultades y recursos
26. Los países deberían crear una UIF que se desempeñe como
organismo central nacional para la recepción (y, si estuviera permitido, la solicitud), el análisis y la divulgación de ROS y otra
información relacionada con un posible lavado de activos y financiamiento del terrorismo. La UIF debería tener acceso, directa
o indirectamente, y oportunamente, a la información financiera, administrativa y proveniente de las autoridades garantes del
cumplimiento de la ley necesaria para el cumplimiento apropiado
de sus funciones, incluyendo el análisis de los ROS.
27. Los países deberían asegurar que la responsabilidad de las
investigaciones de lavado de activos y financiamiento del terrorismo recaiga en las autoridades garantes del cumplimiento
de la ley (law enforcement authorities). Se alienta a los países
a apoyar y desarrollar, en la mayor medida posible, técnicas
de investigación especiales adecuadas para la investigación del
lavado de activos, tales como entrega vigilada, operaciones encubiertas y otras técnicas relevantes. También se alienta a los
países a que utilicen otros mecanismos eficaces tales como el
uso de grupos permanentes o temporales especializados en las
226
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
investigaciones patrimoniales y las investigaciones en colaboración con las autoridades competentes correspondientes de
otros países.
28. Cuando se llevan a cabo investigaciones de lavado de activos y de los delitos subyacentes sobre los que aquel se funda, las
autoridades competentes deberían estar en condiciones de obtener documentos e información que permitan emplearlos en esas
investigaciones, y en los procesos judiciales penales y acciones
relacionadas. Ello debería incluir facultades que permitan emplear medidas compulsivas para la presentación de registros por
parte de las instituciones financieras y otros actores en el registro
de personas y locales, así como para embargar y obtener pruebas.
29. Los supervisores deberían tener facultades adecuadas para
vigilar y asegurar el cumplimiento, por parte de las instituciones
financieras, de las obligaciones para combatir el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo, incluyendo la autoridad
para realizar inspecciones. Se les debería autorizar poder exigir
la presentación de cualquier información de las instituciones financieras que sea pertinente a la vigilancia de ese cumplimiento,
y a imponer sanciones administrativas por el incumplimiento de
esas obligaciones.
30. Los países deberían proporcionar a sus organismos competentes involucrados en la lucha contra el lavado de activos y el
financiamiento del terrorismo los recursos financieros, humanos
y técnicos adecuados. Los países deberían contar con procesos
que aseguren que el personal de esos organismos sean personas
de gran integridad.
LAS CUARENTA RECOMENDACIONES
227
31. Los países deberían asegurar que los responsables de formular las políticas, las UIF, las autoridades garantes del cumplimiento de la ley y los supervisores, cuenten con mecanismos efectivos
que les permitan cooperar y, en los casos apropiados, coordinar a
escala nacional entre sí respecto al desarrollo y la implementación
de políticas y actividades destinadas a combatir el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo.
32. Los países deberían asegurarse de que sus autoridades competentes sean capaces de revisar la eficacia de sus sistemas para
combatir el lavado de activos y financiamiento del terrorismo, llevando estadísticas completas respecto de las cuestiones relevantes
para la efectividad y eficiencia de esos sistemas. Éstas deberían
incluir estadísticas sobre los ROS recibidos y divulgados, sobre
investigaciones, acciones judiciales y condenas referidas al lavado
de activos y al financiamiento del terrorismo, sobre bienes congelados, embargados y decomisados, así como en la asistencia legal
mutua u otros pedidos internacionales de cooperación.
Transparencia de las personas jurídicas
y de otras estructuras jurídicas
33. Los países deberían tomar medidas para impedir el uso ilícito
de personas jurídicas por parte de los lavadores de activos. Los
países deberían asegurarse de contar con información adecuada,
precisa y oportuna sobre los beneficiarios finales y el control de
las personas jurídicas que las autoridades competentes pueden
obtener o a las que puedan acceder sin demora. En particular, los
países que tengan personas jurídicas autorizadas a emitir acciones al portador deberían tomar medidas apropiadas para asegu-
228
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
rar que dichas acciones no sean empleadas incorrectamente para
el lavado de activos, y poder demostrar que esas medidas son
adecuadas. Los países podrían considerar medidas que faciliten
a las instituciones financieras el acceso a la información sobre el
beneficiario final y el control a efectos de que puedan cumplir con
los requisitos de la recomendación 5.
34. Los países deberían tomar medidas para impedir el uso ilícito de estructuras jurídicas por parte de los lavadores de activos.
En especial, los países deberían asegurarse de contar con información adecuada, precisa y oportuna sobre los fideicomitentes,
fiduciarios y beneficiarios que las autoridades competentes puedan obtener o a las que puedan acceder sin demora. Los países
podrían considerar medidas que faciliten a las instituciones financieras el acceso a la información sobre el beneficiario final y
el control a efectos de que puedan cumplir con los requisitos de
la recomendación 5.
D. Cooperación internacional
35. Los países deberían adoptar medidas inmediatas para ser parte y aplicar sin restricciones la Convención de Viena, la Convención de Palermo y la Convención Internacional de las Naciones
Unidas para la Supresión del Financiamiento del Terrorismo de
1999. Los países también son alentados a ratificar e implementar otras convenciones internacionales pertinentes, tales como la
Convención del Consejo de Europa sobre blanqueo de capitales,
investigación, incautación y decomiso de los productos del delito,
y la Convención Interamericana contra el Terrorismo de 2002.
LAS CUARENTA RECOMENDACIONES
229
Asistencia legal mutual y extradición
36. Los países deberían prestar, rápida, constructiva y efectivamente, la gama más amplia posible de asistencia legal mutua en
relación con las investigaciones, procesos judiciales y procedimientos relacionados referidos al lavado de activos y financiamiento del terrorismo. En especial, los países:
a) No deberían prohibir o imponer condiciones no razonables o indebidamente restrictivas sobre la prestación de
asistencia legal mutual.
b) Deberían asegurarse de contar con procedimientos claros
y eficientes para cumplir con los pedidos de asistencia legal mutua.
c) No deberían negarse a cumplir con los pedidos de asistencia legal mutua fundándose exclusivamente en que
se considera que el delito también involucra cuestiones
fiscales.
d) No deberían negarse a cumplir con un pedido de asistencia legal mutua fundándose en que las leyes exigen
que las instituciones financieras mantengan el secreto o la
confidencialidad.
Los países deberían asegurarse de que las facultades de sus
autoridades competentes exigidas en la recomendación 28 también puedan ser utilizadas en respuesta a los pedidos de asistencia
legal mutua, si fueran compatibles con sus sistemas nacionales,
en respuesta a los pedidos directos formulados por autoridades
extranjeras judiciales o garantes del cumplimiento de la ley a sus
homólogas nacionales.
230
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
Para evitar conflictos de jurisdicción, se debería considerar la
creación y aplicación de mecanismos para determinar cuál es la jurisdicción territorial más apropiada, en interés de la justicia, para
enjuiciar a los acusados en aquellos casos en que estén sujetos a
causas penales en más de un país.
37. Los países deberían prestarse, en la mayor medida posible,
asistencia legal mutua aun en ausencia de doble incriminación
penal.
Cuando se requiera la doble incriminación penal para la asistencia legal mutua o para la extradición, dicho requisito debería
considerarse cumplido sin tener en cuenta si ambos países ubican
al delito dentro de la misma categoría de delitos o si lo denominan con la misma terminología, siempre que ambos países tipifiquen la conducta subyacente del delito.
38. Debería existir la facultad de adoptar medidas rápidas en
respuesta a los pedidos de otros países de identificación, congelamiento, embargo y decomiso de activos lavados, del producto
del lavado de activos o de delitos subyacentes, instrumentos utilizados o destinados al uso en la comisión de estos delitos, o bienes
por un valor equivalente.
También deberían existir acuerdos para coordinar el embargo
y el decomiso del producto, que podrían incluir el compartir los
activos decomisados.
39. Los países deberían reconocer al lavado de activos como delito que puede dar lugar a extradición. Cada país debería, o bien
extraditar a sus propios nacionales, o bien aquellos países donde
no proceda únicamente por razón de nacionalidad, ese país debería, a pedido del país que requiere la extradición, someter el caso
LAS CUARENTA RECOMENDACIONES
231
sin demora indebida a sus autoridades competentes con el fin de
que se inicien acciones judiciales por los delitos indicados en la
solicitud.
Dichas autoridades deberían tomar su decisión y llevar a
cabo sus procedimientos de la misma manera que en el caso de
cualquier otro delito de carácter grave bajo la legislación nacional
de ese país. Los países involucrados deberían colaborar entre sí,
especialmente en los aspectos de procedimientos y pruebas, para
asegurar la eficiencia de dichas acciones judiciales.
Con sujeción a sus respectivos sistemas legales, los países
pueden considerar la simplificación de la extradición permitiendo la transmisión directa de pedidos de extradición entre los
ministerios apropiados, extraditando a persona sólo con base en
órdenes de detención o sentencias, y/o introduciendo una extradición simplificada de personas que, por propia y libre voluntad,
renuncian a los procedimientos de extradición formales.
Otras formas de cooperación
40. Los países deberían asegurarse de que sus autoridades competentes presten la gama más amplia posible de cooperación internacional a sus homólogas extranjeras. Debería existir una vía
clara y efectiva para facilitar el intercambio inmediato y constructivo entre homólogas, ya sea espontáneamente o a pedido,
de información relacionada tanto con el lavado de activos como
con los delitos subyacentes en los que aquél se funda. Se deberían
permitir los intercambios sin condiciones indebidamente restrictivas. En particular:
232
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
a) Las autoridades competentes no deberían rechazar una
solicitud de asistencia fundándose solamente en que se
considera que la solicitud también involucra cuestiones
fiscales.
b) Los países no deberían invocar leyes que requieran que
las instituciones financieras mantengan el secreto o la
confidencialidad como fundamento para rehusarse a
coo-perar.
c) Las autoridades competentes deberían estar en condiciones de realizar indagatorias, en los casos en que sea
posible, investigaciones en representación de homólogas
extranjeras.
Cuando la facultad de obtener la información por parte de
una autoridad competente extranjera no esté dentro de las facultades de su homólogo, también se alienta a los países a que
permitan un intercambio rápido y constructivo con otras autoridades. La cooperación con autoridades extranjeras que no sean
homólogas podría darse directa o indirectamente. En caso de que
no se sepa con certeza cuál es la vía adecuada a seguir, las autoridades competentes deberían ponerse en contacto primero con sus
homólogas extranjeras solicitando asistencia.
Los países deberían establecer controles y garantías para
asegurar que la información intercambiada por las autoridades
competentes se use sólo en la forma autorizada, compatible con
sus obligaciones relacionadas con la privacidad y la protección
de datos.
Las nueve recomendaciones
especiales del Grupo de Acción
Financiera sobre el lavado de activos
Reconociendo la importancia vital de tomar acciones para com-
batir el financiamiento al terrorismo, GAFI ha acordado estas recomendaciones, que en conjunto con las cuarenta recomendaciones de GAFI, suponen el marco básico para detectar, prevenir y
suprimir el financiamiento al terrorismo y a los actos terroristas.
I. Ratificación e implementación
de los instrumentos de la ONU
Cada país debería emprender pasos inmediatos para ratificar e
implementar por completo la Convención Internacional de las
Naciones Unidas de 1999 para la Supresión del Financiamiento al Terrorismo. Los países deberían, por igual, implementar
inmediatamente las resoluciones de las Naciones Unidas en relación con la prevención y supresión del financiamiento de actos
terroristas, en particular la Resolución No. 1373 del Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas.
234
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
II. Criminalización del financiamiento
al terrorismo y el lavado de dinero
Cada país debería criminalizar el financiamiento al terrorismo,
los actos terroristas y a las organizaciones terroristas. Los países
deberían asegurar que estas ofensas sean definidas como ofensas
predicativas del lavado de dinero.
III. Congelar y confiscar los activos
vinculados a los terroristas
Cada país debería implementar medidas para congelar, sin retraso, los fondos y otros activos de los terroristas, que financian
el terrorismo y a las organizaciones terroristas, según señalan las
resoluciones de las Naciones Unidas relacionadas a la prevención
y supresión del financiamiento de actos terroristas.
Cada país debería, además, adoptar e implementar medidas,
incluyendo acciones legislativas, que puedan permitir a las autoridades competentes retener y confiscar propiedades producto
de las ganancias o que lo fueron, que lo intentaron o que fueron
utilizadas para el financiamiento al terrorismo, actos terroristas y
organizaciones terroristas.
IV. Reportar transacciones
sospechosas relacionadas al terrorismo
Si las instituciones financieras, negocios o entidades sujetas a las
obligaciones antilavado de dinero sospechan o tienen fundamentos para sospechar de la existencia de fondos ligados, relaciona-
LAS NUEVE RECOMENDACIONES ESPECIALES
235
dos o que serán usados para el terrorismo, actos terroristas o por
organizaciones terroristas, deberían ser requeridos para reportar,
inmediatamente, su sospecha a las autoridades competentes.
V. Cooperación internacional
Cada país debería permitir a sus similares, con base en tratados,
acuerdos y otros mecanismos, asistencia mutua legal e intercambio de información; brindar en la mayor medida posible la asistencia en relación con el crimen, obligaciones civiles e investigaciones administrativas, pesquisas y procedimientos relacionados
con el financiamiento al terrorismo, actos terroristas y organizaciones terroristas.
Los países deberían, además, emprender todas las medidas posibles para asegurar que no se favorezcan paraísos fiscales para los individuos acusados de financiamiento al terrorismo, actos terroristas
y organizaciones terroristas, y deberían contar con procedimientos
actualizados para la extradición de estos individuos, cuando aplique.
VI. Remesa alternativa
Cada país debería aplicar medidas para asegurar que las personas o entes legales, incluyendo agentes, que brindan el servicio
de transferencia de dinero y valores, incluyendo aquellas que se
realizan a través de sistemas o redes informales de transferencia
de dinero y valores, deberían estar certificadas y registradas, así
como estar sujetas a todas las recomendaciones del GAFI que aplican a la banca e instituciones financieras no bancarias. Cada país
debería garantizar que las personas o entes legales que brindan
236
¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?
este servicio de manera ilegal estén sujetos a sanciones administrativas, civiles y criminales.
VII. Transferencias
Los países deberían exigir a las instituciones financieras, incluyendo centros de envío de remesas, que incluyan información
del remitente precisa y significativa (nombre, dirección y número de cuenta) en transferencias de fondos y en los mensajes
que envían. La información debe acompañar la transferencia o el
mensaje a lo largo de toda la cadena del envío.
Los países deberían aplicar medidas para garantizar que las
instituciones financieras, incluyendo los centros de envío de remesas, se desempeñen con amplio escrutinio y monitoreen actividades sospechosas en las transferencias de fondos que no contengan la información completa del remitente (nombre, dirección y
número de cuenta).
VIII. Organizaciones no lucrativas
Los países deberían revisar la adecuación de leyes y reglamentos
relacionados con las entidades que pueden sufrir abusos para el
financiamiento al terrorismo.
Las organizaciones no lucrativas son particularmente vulnerables, por lo que los países deberían asegurarse que éstas no
tendrán un mal uso:
1. por organizaciones terroristas que se presentan como organismos legales;
LAS NUEVE RECOMENDACIONES ESPECIALES
237
2. para aprovecharse de organismos legítimos que puedan
ser utilizados en el financiamiento al terrorismo,
3. para ocultar o encubrir diversos fondos clandestinos a través de propósitos legítimos por parte de las organizaciones criminales.
IX. Contrabando de efectivo
Los países deberían aplicar medidas in situ para detectar el contrabando transfronterizo de efectivo y facilitar instrumentos de
negociación, incluyendo un sistema de declaración y otras revelaciones obligatorias.
Los países deberían asegurar que las autoridades competentes cuenten con instrumentos legales para frenar o restringir flujos de efectivo e instrumentos monetarios que están bajo sospecha
de encontrarse relacionados con el financiamiento del terrorismo,
al lavado de dinero, o de falsas declaraciones o revelaciones.
Los países deberían garantizar que las sanciones efectivas,
proporcionales y disuasivas, apliquen a personas que hayan incurrido en declaraciones y revelaciones falsas. En casos en los
que el efectivo o los instrumentos monetarios se relacionen con
el financiamiento al terrorismo o al lavado de dinero, los países
deberían, de igual forma, adoptar medidas, incluyendo acciones
legales consistentes con la recomendación 3 y la recomendación
especial III, que permitan la confiscación del efectivo o de dichos
instrumentos.
¿Por qué legislar el combate al lavado de dinero? se terminó de
imprimir el 18 de junio de 2012 en mc editores, Selva
53-204, Insurgentes Cuicuilco, México, D.F., 04530. Tel.
(55) 5665 7163. El tiraje consta de mil ejemplares.
El gobierno mexicano ha incrementado los recursos financieros y
legales para combatir el narcotráfico; sin embargo, las acciones
legales contra el lavado de dinero habían estado relegadas. Esta
actividad es la que permite a los cárteles delictivos —no sólo a
aquellos vinculados al tráfico de drogas— disfrutar de sus ganancias y continuar operando, por lo que hacerle frente es imprescindible para el éxito de las estrategias en esta materia.
La primera parte de este libro integra tres artículos: el primero
resume —entre otras— las acciones legislativas que se han
desarrollado a partir de que el titular del Ejecutivo envió al
Congreso de la Unión la iniciativa de Ley Federal para la
Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de
Procedencia Ilícita y de Financiamiento al Terrorismo (2011); el
segundo ofrece una radiografía detallada de los montos y formas
bajo las cuales se mueve el dinero ilícito de las organizaciones
criminales entre Estados Unidos y México; y el tercero centra su
interés en la relación intrínseca que existe entre la corrupción y
lavado de dinero, así como en una propuesta de mecanismos
institucionales que ayudan a fortalecer y consolidar su combate.
La segunda parte ofrece un acercamiento a las visiones sobre
la importancia de legislar el combate al lavado de dinero por parte
de organismos naciones e internacionales, tales como la Oficina
del Secretario General del Grupo de Acción Financiera (GAFI); la
Comisión de Justicia del Senado de la República; la Unidad de
Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público; así como de una connotada especialista y asesora en el
tema, quien además se ha desempeñado dentro del entramado
institucional que le hace frente a este ilícito.