Download La Agenda del Desarrollo en América Latina. Balance y

Las experiencias de reforma estructural.
Reflexiones a partir de un enfoque
comparativo.
José María Fanelli *
* Agradezco la asistencia en la investigación y los comentarios de Juan José Pradelli.
Introducción
En la Argentina el proceso de reformas estructurales que se inició en los noventa
está en crisis hace varios años. Para diseñar un nuevo rumbo, es vital contar con una
evaluación de las estrategias de reforma estructural de los noventa y de sus resultados. No
afirmamos esto debido a una oculta vocación historicista. Lo decimos porque el
crecimiento no es un fenómeno abstracto; el insumo principal del crecimiento de mañana
son los factores de producción, las organizaciones económicas y las instituciones con que
contamos hoy. Además, estamos en plena etapa post-crisis y es clave tomar en
consideración que toda crisis tiene un componente de destrucción creativa. Las crisis son
costosas en términos de bienestar y por ello lo mejor es evitarlas; pero una vez ocurridas,
suelen abrir oportunidades únicas para reencauzar el crecimiento. En general, la Argentina
ha demostrado una limitada habilidad para aprovechar esas oportunidades en el pasado.
Estos hechos indican que hoy es clave saber qué vale la pena conservar y qué hay que
cambiar en la economía y las instituciones.
La Argentina no es el único país que ha llevado adelante reformas de mercado. La
implementación de este tipo de reformas en los noventa fue más bien la regla que la
excepción. Por esta causa, la tarea de aprender de las reformas de ayer con vistas a
enfrentar los desafíos del crecimiento que enfrentamos hoy debería tener al menos dos
dimensiones: las lecciones de nuestra propia experiencia y las que se siguen del análisis de
los éxitos y fracasos en el terreno internacional. Este trabajo se propone, justamente,
realizar un aporte en relación con esta segunda dimensión. Con tal propósito, analizaremos
lo ocurrido con los procesos de reforma de los noventa en otros países en desarrollo. Un
objetivo importante que perseguimos con esta perspectiva comparada es mostrar que buena
parte de los problemas que surgieron en la Argentina estuvieron también presentes en otras
experiencias. Tomar este hecho en cuenta puede ser de gran utilidad para distinguir lo
esencial de lo accesorio al evaluar las reformas de los noventa y las restricciones y
oportunidades que nuestro país enfrenta en la actual etapa.
Cuando se investigan los procesos de reforma con una perspectiva comparada, una
dificultad analítica importante es que, en las últimas tres décadas, lo que se entiende por
reforma evolucionó de manera significativa. Hacia fines de los setenta, este concepto hacía
referencia a un conjunto poco estructurado de políticas que procuraban reducir el sesgo
anticomercio y la represión financiera característicos de los regímenes de desarrollo en la
posguerra. Hoy, en cambio, la palabra reforma evoca una batería muy compleja de
medidas orientadas no sólo a transformar la estructura económica sino, y más
ambiciosamente, a planear y dirigir el cambio institucional. Así, los paquetes que en un
principio eran sólo de reformas de políticas se transformaron progresivamente en
programas de reforma estructural primero e institucional después.
Los cambios en la concepción de las reformas fueron motorizados tanto por la
profundización de la globalización en el escenario internacional como por la acumulación
1
de conocimientos prácticos a partir de la implementación de las de reformas en diferentes
países. En este sentido, fueron muy importantes las lecciones que se incorporaron en
función de éxitos, fracasos y crisis financieras y económicas. En la primera sección del
trabajo analizamos esta evolución del concepto de reforma con el objeto de entender mejor
los fundamentos intelectuales y la forma en que las recomendaciones de política fueron
cambiando en función de los obstáculos prácticos que surgieron.
Una de las lecciones más importantes de los procesos de reforma de los últimos
veinticinco años es que un buen número de las debilidades y fracasos se asocia con las
complejidades del cambio institucional y los factores de economía política. Esto es
particularmente evidente en los países en los que la reforma económica se dio
simultáneamente con la reforma política (por ejemplo, en el ex bloque socialista) y en
aquéllos en los que el proceso de reformas no se tradujo en crecimiento sostenido o,
incluso, terminó en una situación de crisis abierta (como en la Argentina o Indonesia). Es
creciente el número de investigadores que afirman que una restricción sustancial para
crecer sostenidamente es la dificultad para fijar y mantener reglas de juego consensuadas
entre grupos con intereses encontrados, mientras que el éxito se correlaciona con la
habilidad para resolver conflictos sin generar costos económicos e inestabilidad política.
En la segunda sección –que constituye el núcleo central del trabajo– abordamos los
problemas institucionales y de economía política. La discusión se basa en las experiencias
concretas de reforma de alrededor de treinta países en desarrollo de prácticamente todas las
regiones del mundo y que, en conjunto, conforman una muestra muy representativa de lo
ocurrido en los noventa1. Estas experiencias indican que en la práctica, las políticas
estrictamente económicas de cambio estructural que conformaron el Consenso de
Washington (CW) tenían falencias importantes; falencias que de hecho mencionaremos en
la primera sección al repasar los cambios en el concepto de reforma, aunque de forma
breve. El propósito básico de esta segunda sección es discutir un hecho que surge
claramente de las experiencias de reforma y que ha sido menos estudiado: para
implementar cambios estructurales exitosos una condición esencial es contar con recursos y
políticas para gerenciar el cambio institucional y para manejar los conflictos de interés
entre grupos, regiones y sectores que necesariamente surgen en el proceso de reforma. Las
conclusiones generales del trabajo se recogen en la sección tercera.
1
Las reflexiones que discuto aquí fueron motivadas por mi participación como coordinador del proyecto
“Understanding Reform” organizado por el Global Development Network. Los países son los que siguen.
América Latina: Argentina, Chile, Brazil, Paraguay, Peru, Mexico, Uruguay, Venezuela; Europa, Rusia,
Ucrania, Bulgaria, República Checa, Estonia, Polonia; Asia, China, Indonesia, Korea, Uzbekistan, Africa;
Jordan, Bangladesh, India, Nepal; Oceanía, Fiji, Papua New Guinea; Africa, Morocco, Burundi, Kenya,
Ghana, Nigeria, Tanzania, Uganda, Zimbabwe
2
I. Sobre la concepción de las reformas
En el período de posguerra las políticas de desarrollo estuvieron dominadas por la
idea de que la industrialización era la clave para alcanzar el crecimiento sostenido. Además,
en sociedades que carecían de una sólida clase empresarial y tenían mercados débiles e
incompletos, se asumía que el estado debía participar activamente en la producción, la
acumulación de capital y la incorporación de tecnologías. Las políticas que se
implementaron tuvieron un fuerte sesgo a favor del sector urbano y la actividad
manufacturera (especialmente en los sectores de sustitución de importaciones). Para dirigir
la asignación de recursos en el sentido deseado se manipularon precios relativos, se recurrió
al proteccionismo y se intervino en la intermediación financiera.
En un número creciente de países, sin embargo, estas políticas enfrentaron serias
dificultades para dar cumplimiento a su principal promesa: garantizar el crecimiento
sostenido y el desarrollo (Behrman y Srinivasan, 1995; Waelbroeck, 1998; Adelman,
2000). A partir de los setenta, por otra parte, comenzaron a aparecer estudios muy bien
fundamentados empíricamente que cuestionaron las estrategias de desarrollo basadas en el
proteccionismo y la represión financiera. En este contexto, se inició la consolidación de un
nuevo paradigma en el que la vieja fe en la industrialización se reemplazaría por una
decidida confianza en los mercados, la creatividad del sector privado y la integración en la
economía internacional como medio de promover el crecimiento.
La comparación de las experiencias de los tigres del sudeste asiático con los países
de América Latina devino un ejercicio recurrente. Los éxitos de Corea, Taiwán, Hong Kong
y Singapur fueron atribuidos, básicamente, a la apertura económica, la dinámica
exportadora y la creación de un entorno favorable al mercado que difería del modelo
latinoamericano de sustitución y del dirigismo del mundo socialista. La capacidad de
crecimiento sería potenciada gracias a una más rápida acumulación de activos físicos,
capital humano y conocimiento. La integración en la economía mundial jugaría un papel
central en la medida en que la apertura económica era vista como un medio poderoso para
aumentar el tamaño de los mercados, incrementar la competencia y proveer acceso al
ahorro externo y las nuevas tecnologías (Krueger, 1995). Los primeros estudios destacaron
las ganancias de productividad estáticas que podría crear la competencia en mercados reales
y financieros libres de segmentaciones, y los trabajos posteriores enfatizaron los efectos
dinámicos, de especialización y escala (Krugman, 1992; Rodrik, 1995).
Los primeros programas ambiciosos de liberalización financiera y apertura –que se
suponía emulaban lo hecho en Asia– se implementaron en los setenta en el Cono Sur de
América Latina. No fue un buen comienzo. Estos programas fracasaron. Los fracasos
fueron atribuidos a un problema de secuencia y se extrajeron las primeras lecciones acerca
de cómo liberar una economía reprimida. La lección más importante fue que la
liberalización comercial debía encararse en primer lugar, antes que la financiera y de los
3
flujos de capital. Por otra parte, la estabilización macroeconómica debía anteceder a
cualquier intento de ajuste estructural. (Mc Kinnon, 1991)
Además de los problemas de secuencia, un cuestionamiento de peso al nuevo
paradigma de mercado que se iba consolidando provino de los académicos que habían
estudiado el caso asiático en profundidad. El desacuerdo giraba en torno a tres puntos: los
roles del estado, de la política industrial y del sistema financiero en un contexto de fallas de
mercado importantes. Estos académicos afirmaban que en Asia había grandes dosis de
política industrial, intervención del estado y represión financiera y, por ende, sugerían que
las estrategias de liberalización no llevarían a replicar los procesos de crecimiento
observados en esas economías. Como resultado de los debates, la visión standard de la
liberalización incorporó muchas acotaciones y observaciones. El libro El Milagro del Asia
del Este publicado por el Banco Mundial en 1993 reconoció que para favorecer al mercado
se necesita mucho más que simplemente liberar y esperar que el mercado fije los precios
correctos. Este libro es, por otra parte, un buen survey de las discusiones.
Este debate académico, no obstante, no impidió la consolidación del nuevo enfoque
del desarrollo en el plano de las políticas. En los ochenta, un creciente número de países –
muchos de ellos afectados por la crisis de la deuda– adoptaron paquetes de reforma. La
agenda de reformas a seguir se estandarizó tanto que Williamson (1990) pudo sintetizarlas
en las diez medidas de lo que él propuso llamar de ahí en más “Consenso de Washington”
(CW)2. De una manera algo más amplia, el World Development Report de 1991 presentó en
detalle las estrategias que los países debían seguir para implementar market friendly
policies. Las reformas implicaban cambios profundos en las reglas de formulación de
políticas y en la estructura de derechos de propiedad, que iban desde la privatización de
empresas públicas hasta la liberalización de precios y el cambio en los regímenes
macroeconómicos. Esto suponía eliminar no sólo instrumentos de política sino también
instituciones diseñadas a la medida del antiguo régimen, lo cual implicaba que habría un
período de transición signado por desequilibrios en la macroeconomía y un cierto vacío
institucional. La preocupación estaba sobre todo centrada en asegurar la desarticulación del
antiguo régimen y en mostrar los beneficios de una economía de mercado funcionando a
pleno. En consecuencia, no hubo particular interés en los detalles de cómo implementar las
reformas en el plano institucional, cómo manejar los desequilibrios macroeconómicos o
cómo acotar el oportunismo político de los propios agentes de la reforma en el período de
transición entre el antiguo y el nuevo régimen (Fanelli et al., 1992).
Las reformas estructurales de esta agenda significaban una profundización tan
fuerte de las políticas pro-mercado que las experiencias de liberalización de los setenta
aparecían como tímidos y tambaleantes primeros pasos. No resulta sorprendente, entonces,
que las expresiones “políticas del Consenso de Washington” y “reformas estructurales”
comenzaran a utilizarse indistintamente en los debates de política económica. Los desafíos
que el proceso de reformas estructurales debería enfrentar, no obstante, aparecieron
rápidamente. En función de los objetivos de este trabajo enfatizaremos tres aspectos: las
instituciones, la estabilidad macroeconómica y financiera y los desafíos de la volatilidad y
la asimetría de ingresos en el mundo global.
2
Sobre el WC, ver Williamson, 1990.
4
Las instituciones
El problema institucional apareció en forma especialmente nítida en el contexto de
los procesos de cambio que enfrentaron los países que abandonaban en masa el socialismo,
a comienzos de los noventa. Para eliminar de raíz el comunismo, un primer paso esencial
era definir nuevos derechos de propiedad. La propiedad privada era vital para desarticular
el estado productor por la vía de las privatizaciones y para aumentar la presencia del
mercado como mecanismo de asignación de los recursos. Cambiar las normas que regulan
la propiedad es siempre conflictivo desde el punto de vista político. Pero en el mundo
socialista la tensión política estaba exacerbada porque se estaba produciendo de manera
simultánea un cambio profundo en todas las reglas del juego, incluyendo las que regulan la
polity. La definición de los derechos de propiedad y de las políticas económicas, depende
de las instituciones y de la polity. Y tanto las instituciones como la polity estaban
cambiando radicalmente en esos países. El CW no estaba diseñado para enfrentar este tipo
de situación. Las instituciones no aparecían como prioridad en la agenda del CW porque
implícitamente éste asumía que el obstáculo principal para el crecimiento eran las políticas
intervencionistas y la propiedad estatal de medios de producción; todo lo que hacía falta era
eliminar las políticas y privatizar empresas. La polity no aparecía porque implícitamente se
asumía que las reformas podían ser realizadas por un partido con vocación por el bien
común que entendiera las virtudes del mercado y eliminara esas políticas. El crecimiento y
la integración internacional exitosa resultarían con naturalidad del cambio de reglas; no se
concebía que el proceso de cambiar las reglas per se pudiera constituir una fuente de
restricciones para el cambio estructural, ni que los agentes del cambio pudieran tentarse con
cambiar las reglas en provecho propio. En función de este enfoque, el papel del orden
político, las complejidades de la dinámica de cambio institucional –con la eventual
aparición de fenómenos de path dependence (i.e. los efectos de la historia)– y los conflictos
entre grupos de interés quedaron fuera de la mira de las políticas del CW. En realidad,
resulta bastante paradójico que Washington –la ciudad de la política y del lobby– produjera
un consenso de políticas que asumía que la condicionalidad de los organismos
multilaterales y los partidos nacionales reformistas estarían libres de presiones de grupos y
sectores.
Al observar el proceso que siguió a la caída del muro de Berlín con los ojos del
especialista en organización industrial, Williamson (1996) concluyó que en los países ex
socialistas la privatización no podía ser la única prescripción pues, de hecho, el significado
de la palabra privatización en esos países había devenido ambiguo por la dificultad para
definir derechos de propiedad y estructuras de incentivos correctas. Williamson concluyó
que era necesario instaurar las “instituciones correctas” más que los “precios correctos” o
los “derechos de propiedad correctos”. Reflexionando sobre los vaivenes de las reformas
que ella contribuyera a fundamentar en el plano analítico, Krueger (1995) por su parte
indicó que un problema era que la economía política de las decisiones de política se
encontraba aún en su infancia3. Hacia mediados de los noventa, en suma, como Corbo y
3
En los noventa, el grueso de las discusiones sobre la economía política de las reformas se centraba en la cuestión del
gradualismo vs. big bang, pero no se habían alcanzado conclusiones sólidas (Corbo y Fisher, 1995)
5
Fisher (1995) lo señalaran, estaba claro que en muchos países en transición la práctica
estaba yendo más adelante que la teoría.
Estabilidad macroeconómica y financiera
La macroeconomía y la estabilidad financiera plantearon un desafío no menos
severo al Consenso de Washington. Un episodio clave en este sentido fue la crisis en
México a fines de 1994. Esto fue así por dos razones. Por un lado, se trató de la primera
crisis de envergadura post Consenso de Washington y ocurrió en un país que no estaba
atravesando un período difícil, como una transición del socialismo al capitalismo o una
etapa altamente inestable –que incluso incluyera conflictos armados– como las que
atravesaron algunos países de Africa que implementaron programas de ajuste estructural.
Por otro lado, la crisis fue inesperada para quienes impulsaban las reformas del CW. Es
bastante curioso, en realidad, que la crisis fuera inesperada pues la crisis financiera y del
balance de pagos de México mostró rasgos muy similares a los que ya se habían observado
en las experiencias previas de liberalización en el Cono Sur (Diaz Alejandro, 1985; Taylor,
1983, McKinnon, 1991). Aún cuando este hecho abre un signo de interrogación sobre la
capacidad de las autoridades para aprender de los errores del pasado, lo cierto es que hubo
un gran interés de la comunidad internacional por extraer lecciones de México que pudieran
ser aprovechadas por las instituciones multilaterales que impulsaban reformas estructurales
en otros países. Las lecciones más relevantes fueron que los movimientos de capital pueden
ser volátiles, que era necesario preservar la estabilidad financiera basándose en una buena
supervisión y una adecuada regulación prudencial y que se debían evitar los grandes
déficits de cuenta corriente pues podían volverse difíciles de financiar (véase, por ejemplo,
Calvo y Mendoza, 1996).
Los hechos que terminaron de poner la macroeconomía y la estabilidad financiera
en el centro de la escena fueron las crisis en Asia en 1997 (Stiglitz, 1998). Las crisis
ocurrieron donde menos se lo esperaba: en la “milagrosa” región del Este de Asia. En la
literatura siempre se había subrayado que estos países mostraron tasas de crecimiento
elevadas durante largos períodos de tiempo porque el manejo macroeconómico era
razonable, tenían grados reducidos de represión financiera y eran abiertos. Por ello, como
señala Krugman (2000, pág.1): “La verdad es que nadie había imaginado que algo como la
crisis asiática fuera posible, e incluso luego de que sucediera no hubo consenso sobre por
qué y cómo ocurrió”. No resulta entonces sorprendente que estos hechos hayan generado un
intenso debate. Las lecciones indicadas por Feldstein (1999) son representativas de la
opinión del Consenso a este respecto. El autor identifica tres causas para la crisis de Corea,
Malasia, Indonesia y Tailandia: grandes déficits de cuenta corriente; excesivo
endeudamiento de corto plazo en moneda extranjera; y sistemas bancarios débiles. Estas
lecciones son consistentes con las extraídas de la crisis mexicana y no son nuevas para
investigadores familiarizados con los debates de política en América Latina.
Luego de las crisis en México y Asia, otros países que habían implementado
programas de reformas experimentaron problemas macroeconómicos y financieros,
sobresaliendo Rusia, Brasil, Turquía y Argentina. La ocurrencia frecuente de “crisis
gemelas” (crisis cambiarias y financieras conjuntas, Kaminsky y Reinhardt, 1999) impuso
nuevos desafíos analíticos y prácticos al diseño de los programas de reforma. Asimismo,
6
países como Rusia y Argentina no pudieron hacer frente al pago de sus compromisos y se
planteó la cuestión de cómo manejar los procesos de default soberano ante la inexistencia
de cláusulas de acción colectiva.
Volatilidad financiera y globalización
En este contexto, algunos analistas plantearon que la globalización financiera podría
ser una fuente de volatilidad financiera en sí misma y que, más allá de las lecciones sobre
experiencias nacionales, hacía falta reconsiderar el enfoque del CW en relación con el papel
de los movimientos de capital, su volatilidad, y la ocurrencia de fenómenos irracionales
como contagios y profecías autocumplidas (Stiglitz, 1998). Según Feldstein (1999), los
líderes políticos y empresariales de los países emergentes deberían preguntarse qué hacer
para reducir los riesgos de una crisis en un contexto en el que, de un lado, están el contagio,
los cambios en la aversión al riesgo y la especulación financiera irracional y del otro el FMI
y otras organizaciones internacionales, que carecen de los recursos para actuar como
prestamistas de última instancia. Para evitar crisis cambiarias, Feldstein propone que los
países emergentes constituyan reservas de divisas superiores a las que tradicionalmente
mantendrían como fuente de protección, flexibilidad y confianza. Aunque reconoce que
esta opción es costosa, cree que es mucho menos costosa que los daños provocados por las
crisis cambiarias.
En vista de los efectos de la volatilidad, muchas preguntas aparecieron en forma
natural: Si la volatilidad es una externalidad negativa de la globalización, ¿es justo que los
países pobres destinen a la autoprotección valiosas reservas en divisas que necesitan para
crecer? ¿No sería conveniente diseñar una “nueva arquitectura financiera internacional”
para enfrentar las fallas de coordinación internacional y reducir así la necesidad de
autoprotección? ¿Cómo pueden ayudar las instituciones de Bretton Woods a resolver los
problemas de acción colectiva asociados a los procesos de reestructuración de deudas
soberanas?
Estas cuestiones son el reflejo de dudas muy profundas referidas tanto a la eficiencia
de los acuerdos institucionales que gobiernan la economía global como a la forma en que
los países en desarrollo se integran internacionalmente. Este tipo de preocupación estaba
ausente en el CW. Para el Consenso, la economía internacional era una fuente de
oportunidades, no de amenazas. La integración abría grandes oportunidades debido a que
“la experiencia de los nuevos países industrializados del Este de Asia convencieron a todos
los analistas de que las estrategias comerciales de apertura habían sido un factor clave para
el logro de un rápido crecimiento económico. Ciertamente, altas tasas de ahorro e inversión
también habían hecho su contribución, pero el fuerte aumento de las exportaciones fue la
clave” (Krueger, 1995, pág.2540).
La preocupación sobre la capacidad de las reformas para facilitar la explotación de
los beneficios de la globalización se potenció de la mano del fenómeno de la volatilidad y,
también, de otros problemas menos impactantes pero igualmente cruciales que aparecieron
gradualmente a lo largo de los ochenta y noventa: el deterioro de las condiciones sociales
de ciertos grupos; el lento progreso en la reducción de la pobreza; la degradación del medio
ambiente; las dificultades para establecer marcos regulatorios adecuados; la falta de
7
transparencia; la inestabilidad política y la corrupción. Por supuesto, no todos los países
experimentaron estas dificultades. Pero el punto es que la misma clase de obstáculos tendía
a aparecer en diferentes contextos en los procesos de reforma.
Los economistas que han investigado el proceso de globalización han encontrado
que el mismo presenta asimetrías muy marcadas entre los países desarrollados y los países
en desarrollo y ello los ha llevado a preguntarse seriamente sobre si efectivamente las
oportunidades abiertas son de relevancia. De acuerdo con Alan Taylor (2002, pág.6): “La
Revolución Industrial implicó en todo lugar donde se presentó, y también donde no lo hizo,
que los países comerciaran entre ellos, intercambiando manufacturas por productos
primarios y viceversa. Se trataba de una división internacional del trabajo cuya escala no se
había visto nunca antes, y que anunciaba la Gran Divergencia de ingresos y productividad
que se observaría en los dos siglos siguientes”. Tras revisar las características principales
del proceso actual de globalización, Taylor concluye que aún está por verse si la
globalización resultará en la igualación de los niveles de eficiencia laboral y si el comercio
será uno de los canales a través de los cuales esa igualación se logrará. En este sentido, un
obstáculo puntual para que esto ocurra es el proteccionismo ya que, “mientras pregonan el
libre comercio, los países ricos erigen obstáculos precisamente en aquellas áreas donde los
países pobres tienen ventajas comparativas” (Stern, 2002, pág.2). Otras barreras que se
mencionan con frecuencia en la literatura son las severas restricciones a los flujos
inmigratorios y las limitaciones a la transferencia de tecnología que dificultan el proceso de
convergencia entre el producto per cápita de los países en desarrollo y desarrollados. Por
otra parte, en un reciente trabajo, el FMI reconoce que la apertura financiera no cumplió
con la promesa de reducir la volatilidad macroeconómica en los países emergentes (Prasad,
Rogoff, Wei and Kose, 2003).
En suma, el Consenso fue puesto bajo la lupa por las mismas razones que lo fue el
viejo paradigma de posguerra: las obvias dificultades para cumplir con la promesa del
desarrollo. Un número significativo de países reformadores en América Latina, Asia, el
Este de Europa, y Africa estuvieron lejos de alcanzar un crecimiento sostenido y muchos de
ellos experimentaron graves desequilibrios macroeconómicos y crisis financieras. Aunque
hay casos exitosos (China ha sido el más destacado en los últimos veinte años), los
aumentos de productividad en el mundo en desarrollo están lejos de asegurar que éste
pueda alcanzar al mundo desarrollado. De acuerdo con el World Development Report 2003,
la desigualdad ha tendido a ampliarse significativamente entre los países ricos y pobres y lo
mismo sucede dentro de muchos países. La pobreza, por su parte, está disminuyendo, pero
aún constituye un desafío porque el grueso de las recientes mejoras se explica básicamente
por China y, en menor medida, por India, mientras que el número de pobres aumenta
sostenidamente en Africa Subsahariana. El informe también señala una serie de amenazas
medioambientales. En estas circunstancias, no parece haber mucho lugar para el optimismo
con respecto a una rápida reducción de la Gran Divergencia.
Una respuesta ensayada por los organismos internacionales ante estos hechos fue la
de complementar la Primera Generación de Reformas mediante una Nueva Generación de
Reformas (NGR). Uno de los propósitos principales de esta nueva generación sería mejorar
la calidad del crecimiento atacando la pobreza y promoviendo la gobernabilidad y la
transparencia. Según el presidente del Banco Mundial (Wolfenson, 1999), la segunda
8
generación de reformas debería centrarse en dos cuestiones. La primera es el desarrollo de
una estructura institucional adecuada para reformar. La segunda es la consecución de dos
objetivos clave para el mundo en desarrollo, el crecimiento sostenible y la reducción de la
pobreza. En línea con esto, el FMI y el Banco Mundial deberían coordinar sus esfuerzos y
los países reformadores mejorar la calidad de sus políticas e instituciones (Camdessus,
1999; Rodrik, 1999).
Las reformas de nueva generación, sin embargo, no han demostrado aún ser menos
difíciles de implementar o más efectivas para el logro del crecimiento sostenido que las de
primera generación. Nuestro breve repaso de los cambios en la concepción de las reformas
sugiere que aún subsisten desafíos de política de gran envergadura que no tienen una
solución obvia. Específicamente, hay tres grupos de problemas:
1) ¿Cómo enfrentar las restricciones políticas e institucionales? ¿Cómo dirigir el cambio
institucional para asegurar la gobernabilidad y la democracia política?
2) ¿Cómo enfrentar la volatilidad financiera en las economías emergentes y las asimetrías
crecientes entre los países industrializados y los países en desarrollo? ¿Es posible evitar
que la globalización perpetúe la Gran Divergencia? ¿Qué cambios son necesarios en la
arquitectura institucional internacional para coordinar mejor los esfuerzos de los países
en desarrollo y los organismos multilaterales que componen la arquitectura financiera
internacional?
3) ¿Qué clase de régimen macroeconómico y financiero deben instaurar los países en
desarrollo a nivel nacional en un mundo con efectos de contagio y volatilidad en la
paridad de las principales monedas de reserva?
Desde nuestro punto de vista, hay un par de cuestiones clave que deben ser tenidas
en cuenta al reflexionar sobre estos tres puntos. La primera es que los problemas que
aparecen en el ítem 1 tienen prioridad sobre el resto porque la construcción de instituciones
es clave tanto para la macroeconomía y el sistema financiero (ítem 2) como para la
integración exitosa en la economía global (ítem 3). La segunda es que las recomendaciones
sobre reforma provenientes de los organismos multilaterales –incluyendo la NGR– siguen
mostrando un defecto importante: asumen que es posible definir un conjunto de reformas
adecuado para toda circunstancia a pesar de que los países presentan marcadas diferencias
en su contexto macroeconómico, político, institucional y geográfico. Esta debilidad es muy
significativa si se toma en cuenta que la construcción de instituciones es un proceso muy
influenciado por intereses de grupo y factores idiosincrásicos e históricos. Vale la pena,
entonces, pasar a la sección siguiente, donde examinaremos las cuestiones institucionales y
de economía política a la luz de la experiencia concreta de los países.
9
II. Sobre reformas, instituciones y economía política
Dadas las mutaciones que sufrió el significado de la palabra reforma, sería difícil
basar el análisis de los aspectos institucionales y de economía política en una definición apriori o puramente analítica. Nuestra estrategia para sortear este obstáculo será adoptar un
enfoque algo más pragmático. Analizaremos las reformas a partir de procesos que se
observaron efectivamente. Para identificar y clasificar los fenómenos y variables
involucrados utilizaremos el esquema desarrollado por Fanelli y Popov (2004). Estos
autores clasifican las cuestiones clave en base a tres preguntas que son esenciales para
comprender y evaluar las políticas de reforma:
(1) ¿Por qué implementar una reforma?
(2) ¿Qué reforma implementar?
(3) ¿Cómo fueron los resultados?
Vale la pena discutir brevemente las cuestiones que surgen al intentar responder
estas preguntas.
La pregunta de por qué reformar normalmente suscita argumentos de dos tipos. Los
referidos a los incentivos que tiene un determinado gobierno para lanzar una reforma y los
referidos a los objetivos intermedios y finales que se desea alcanzar. La Figura 1 muestra
los elementos que típicamente están presentes en la argumentación –sea analítica, sea
política– de las autoridades nacionales y de los organismos multilaterales.
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FIGURA 1
¿P O R
Q U E
R E F O R M A R?
Incentivos para Reformar
•Situación de Crisis
•Presión Externa
•Retroalimentación
de Políticas
Objetivos Intermedios
•Crecimiento Sostenido
•Reducción de Pobreza
•Cambio de Régimen
Desarrollo
Los incentivos para reformar que se citan más frecuentemente son la existencia de
una situación de crisis, la presión externa y los efectos de retroalimentación de políticas
(reformas motivadas por el propósito de profundizar, corregir o eliminar las que están en
curso). Los objetivos intermedios más comunes son los de asegurar el crecimiento
sostenido, reducir la pobreza y afianzar un cambio de régimen en marcha. Los estudios de
caso muestran que entre éstos, el objetivo que figura de manera sistemática en las reformas
es el de sentar (o reforzar) las bases del crecimiento sostenido. También se observa que, en
la práctica, los programas de reforma asumen que la estabilidad macroeconómica es un
requisito para crecer y que crecer es vital para reducir la pobreza. De ahí que en los casos
11
en que los programas se lanzan en situaciones de crisis, metas de corto plazo como
asegurar la estabilidad macroeconómica y la solvencia externa suelen predominar sobre el
resto de los objetivos. Cuando las medidas son incentivadas por efectos de
retroalimentación y se orientan a profundizar reformas que están mostrando buenos
resultados, los objetivos de corto plazo suelen perder importancia al tiempo que la ganan
las reformas más “difíciles” desde el punto de vista técnico o político.
La evidencia muestra que la relación entre crecimiento y pobreza es compleja y que
en situaciones de crisis los grupos más vulnerables caen debajo de la línea de pobreza con
cierta facilidad. De ahí que en los programas inspirados en la NGR las políticas antipobreza están recibiendo mayor atención aún en el corto plazo. El objetivo de apuntalar un
cambio de régimen, por su parte, no siempre está presente, aunque sí ha jugado un papel
crítico como incentivo de las reformas de mercado en muchos casos. El propósito más
común es el de ampliar la esfera del mercado como forma de bloquear la vuelta atrás en el
paso del comunismo al capitalismo o para desarticular los mecanismos clientelísticos y
prebendarios que suelen utilizar como herramienta política los gobiernos autoritarios.
FIGURA 2
¿Q U E
R E FORMA?
Base de Conocimiento
Implementación
•Modelos Analíticos
• Valores
Contexto
•Información Parámetros Clave
•Condiciones Iniciales
•Secuencia de Reforma
•Velocidad
•Objetivos/instrumentos
Cualitativa
Formulación de Políticas
•Planteo del Problema
•Alternativas de Política
•Recomendaciones
Toma de decisiones
•Polity
•IFIs
•Grupos de interés
•Burocracia
Contexto Institucional
12
Implícita o explícitamente, la meta de más largo aliento de todos los programas es
lograr que la economía pase a integrar el club de los países desarrollados. Sin embargo,
muy raramente existe una descripción razonable de qué es ser desarrollado, más allá de la
mera referencia a la necesidad de alcanzar el nivel mínimo de ingreso per cápita que se
requiere como condición para ser considerado miembro del club. De hecho, tampoco un
repaso de la literatura analítica es de ayuda en la medida en que los autores no coinciden en
su definición de qué es el desarrollo y cuáles son las propiedades del sendero que lleva a él.
La pregunta de qué reforma implementar para alcanzar los objetivos propuestos
hace referencia a una etapa más instrumental. La figura 2 tiene el propósito de ilustrar que
la reforma involucra una compleja cadena de elecciones y acciones, así como el uso de
valiosos recursos institucionales y económicos. La figura muestra cuatro rectángulos que
representan los elementoS que es necesario tomar en cuenta: la base de conocimiento, la
formulación de políticas, la toma de decisiones y la implementación. Como se observa en
el rectángulo correspondiente, la base de conocimiento comprende no sólo los modelos
analíticos y la calidad de la información cuantitativa y cualitativa sobre la economía sino
también los valores de la sociedad. La calidad de la información y el conocimiento sobre
los parámetros clave de la economía varían significativamente de país a país. Asimismo, los
niveles de consenso en el plano axiológico pueden ser muy variables. Nótese, en relación
con esto, que cuando falta información precisa sobre el funcionamiento de la economía,
aumenta la importancia de los modelos y los valores como guías para las acciones de
política y para la selección de los instrumentos a utilizar y puede ocurrir que los dilemas de
política adquieran un marcado tinte ideológico. Por ejemplo, el componente ideológico
estuvo presente de manera evidente en la discusión sobre la necesidad de controles a los
movimientos de capital; los argumentos que se utilizaron tenían un fuerte sesgo valorativo
que iba bastante más allá de los planteos del "trilema".
Por supuesto, la forma en que se resuelven los problemas que plantea la base de
conocimiento influencian la etapa de formulación de políticas. Esta influencia se expresa
tanto en la forma en que las políticas se presentan a las autoridades que deben tomar las
decisiones como en la elección de los instrumentos y esto, a su vez, contribuye a modelar
las recomendaciones finales de política. Hemos dibujado las etapas de la toma de
decisiones y de implementación de las políticas circunscriptas dentro de un cierto ambiente
o cluster institucional. Puede ser poco realista asumir que necesariamente el objetivo
principal de las autoridades es la búsqueda del bien común. La discusión que presentamos
en lo que sigue se orienta, justamente, a mostrar cómo los factores que aparecen en el tercer
rectángulo –los grupos involucrados en la reforma y la calidad de la burocracia pública–
pueden modificar tanto la implementación como los objetivos de las políticas.
La tercera pregunta, referida a los resultados es constitutiva de todo proceso de
reforma en la medida que tarde o temprano la sociedad evaluará el desempeño de las
reformas. El estudio de los casos de reforma indica que la evaluación puede dar lugar a
controversias. Un hecho relevante en este sentido es que ninguna reforma puede cumplir
todos sus objetivos de manera simultánea y acabada. Por lo tanto, es natural que en el
proceso de evaluación aparezca la necesidad de ponderar o valuar un objetivo en relación
con otros. Típicamente son una fuente de controversia los dilemas que plantean el logro de
una mayor eficiencia a costa de afectar la equidad; acelerar la apertura a costa de un mayor
13
desempleo, o concentrarse en reducir la pobreza en un contexto en que la disparidad de
ingresos tiende a perpetuarse o empeorar. La tarea de asignar “precios relativos” a los
distintos objetivos a los efectos de poder compararlos es estrictamente política, ya que no
existe un mercado donde se coticen las prioridades de política.
FIGURA 3
SOBRE EL DESEMPEÑO DE LAS REFORMAS
Evaluación
Política
Evaluación
Tècnica
Aprendizaje y
Lecciones
Retroalimentación
Ajuste de
Reformas
Corrección Tecnocrática
Cambio de Modelo
Salida: hacia la Polity &
la Deliberación Pública
La Figura 3 ilustra el hecho de que las reformas se evalúan tanto política como
técnicamente. Los aspectos técnicos pueden dar lugar a controversias pues, dado el estado
del arte en economía, no es posible predecir exactamente cuánto tiempo pasará entre la
aplicación de una medida y la observación de sus resultados y, por otra, los resultados
mismos pueden ser difíciles de medir. Muchas veces la controversia no es sobre la
interpretación de un hecho sino respecto de la ocurrencia misma del hecho. Estas
dificultades, por otro lado, complican la tarea de aislar las cuestiones técnicas de las
específicamente políticas o directamente ideológicas.
Esto tiene consecuencias económicas importantes pues afecta tanto el tempo como
el contenido de las reformas. En base a la evaluación el reformador debe decidir si son
necesarios cambios en la estrategia de reforma adoptada anteriormente y debe recurrir al
ámbito político para acumular poder. Los cambios pueden ser simples ajustes
14
instrumentales o pueden implicar modificaciones de envergadura en los objetivos y
estrategias, incluyendo eventualmente la interrupción del proceso de reforma. En cualquier
caso, suele asumirse, a veces de modo implícito, que existe un proceso de aprendizaje que
amplía la base de conocimiento y puede mejorar la calidad de políticas e instituciones.
Esta breve descripción de los factores involucrados en la contestación a las tres
preguntas planteadas quizá sea suficiente para mostrar cuán numerosas y complejas son las
cuestiones que es necesario analizar para comprender las reformas. Obviamente, no
pretendemos realizar un examen exhaustivo de ellas. Como ya adelantáramos, nuestra
aproximación estará acotada a los aspectos institucionales y de economía política. En lo que
sigue reflexionamos sobre los resultados de los estudios de caso utilizando como guía el
esquema que conforman las tres figuras y los elementos que allí aparecen.
Por qué implementar una reforma
La respuesta a la pregunta de por qué un país podría decidir embarcarse en un
proceso de cambio estructural ha evolucionado junto con la noción de reforma. En la
literatura inicial una reforma de políticas era una que beneficiaba a toda la sociedad.
Consecuentemente, se asumía que si las autoridades tenían conocimiento de qué reforma
implementar, ésta se llevaría a cabo sin trabas. En otras palabras, la literatura inicial sobre
reforma asumía implícitamente la existencia de un gobierno benevolente cuyo propósito era
servir el bien común. La evidencia empírica sobre reformas y la literatura basada en la
elección racional estratégica, sin embargo, han demostrado convincentemente que ese
supuesto implícito era injustificado. Hay dos puntos clave en este sentido:
a) La mejor respuesta según la perspectiva del gobierno no necesariamente coincide con el
mejor curso de acción desde el punto de vista de la sociedad. Hay que distinguir entre
las soluciones eficientes en el sentido de Pareto y las soluciones que resultan de la
mejor respuesta estratégica de cada uno de los agentes o grupos que participan en el
juego de la reforma. Para abordar estos problemas es prioritario estudiar las estructuras
de incentivos implícitas en las reglas de juego existentes (es decir, las instituciones) y el
conflicto distributivo (la economía política de la reforma).
b) Si las decisiones son hechas por individuos, ¿cómo es que el gobierno –un colectivo de
individuos– toma decisiones? Y, en forma más general, ¿quiénes son los actores
sociales en el juego de la reforma y cómo toman sus decisiones? Es evidente que se
requiere identificar qué grupos son afectados por la reforma, cuáles son sus intereses y
qué dificultades enfrentan para organizar su acción colectiva.
La introducción de estos dos puntos transforma el enfoque de las reformas de
manera sustantiva. En las primeras versiones del CW, el diseño de un paquete de cambio
estructural implicaba, básicamente, identificar la mejor reforma y resolver los problemas
técnicos de su implementación (secuencia, velocidad, etc.). El principal interés de los
diseñadores de política estaba relacionado con los aspectos técnicos contenidos en la figura
2 de más arriba (¿qué reforma implementar?). No había interés en el tema de por qué y bajo
qué condiciones un país desearía iniciar sus reformas. Si un país se posponía sus reformas,
era o bien porque las autoridades ignoraban qué reforma implementar (un problema
técnico) o bien porque eran miopes.
15
De acuerdo con la visión de economía política, en cambio, es posible que una
reforma que se sabe que es beneficiosa no sea implementada. Entre las razones analizadas
en la literatura pueden mencionarse: fallas de coordinación surgidas de la estructura de
incentivos (por ejemplo, problemas con el uso de recursos compartidos, guerras de
desgaste, alianzas populistas, y conflictos entre principal y agente), incertidumbre sobre los
resultados de la reforma, y temores de perder poder político por parte de la elite (debido a
cambios ideológicos o al deterioro de su poder de veto).
La literatura de economía política enfatiza que muchos de esos problemas no
terminan de resolverse debido a las dificultades para diseñar instituciones que puedan
manejar el conflicto distributivo. Esto es, si la mejor política no puede implementarse
debido a la oposición de un grupo, lo natural sería que los ganadores compensen a los
perdedores. Sin embargo, la experiencia muestra que organizar los mecanismos para
realizar las transferencias no es sencillo. Un problema básico es que no suele haber
disponible una tecnología fiscal de bajo costo para realizar las compensaciones (por la
complejidad para identificar perdedores y ganadores y la aparición de conductas
oportunistas). Además, el compromiso de los ganadores de compensar a los perdedores
puede ser no creíble para estos últimos. Una vez implementada la reforma los favorecidos
por ésta podrían negarse a realizar efectivamente la compensación. Los problemas
asociados con la compensación no hacen sino mostrar la importancia de contar tanto con
burocracias eficientes para organizar las tareas del estado como con instituciones de calidad
–capaces de hacer creíbles los compromisos– para llevar adelante una reforma.
En los enfoques de economía política que identifican el equilibrio sin reformas
como uno "malo", la implicación práctica es que debe ocurrir un evento que altere el
equilibrio existente para que finalmente la reforma sea impulsada. Conforme a la evidencia
que aparece en los estudios de casos, eventos de esa naturaleza son: un shock, una situación
de crisis o la presión externa.
Un buen número de estudios destaca que los shocks y, más generalmente, las crisis
dan frecuentemente lugar a procesos de reforma. Esto es consistente con la visión de las
primeras versiones del CW, que consideraban que las crisis abrían ventanas de oportunidad
para transformar el antiguo régimen en la medida que hacían aceptable para la sociedad
períodos de “política especial”. Este argumento, de hecho, estuvo presente en el caso de
Rusia. Los resultados, sin embargo, demuestran que las crisis son armas de doble filo.
Varios estudios sugieren que las crisis pueden allanar el camino hacia el autoritarismo
(Uzbekistan), la captura del estado (Ucrania y Rusia), y el populismo (Venezuela). Las
crisis pueden contribuir a la construcción de instituciones disfuncionales o a la destrucción
de instituciones valiosas. Y esto no sólo ocurrió en los países del ex bloque socialista En el
caso de Perú, por ejemplo, el período de política especial de Fujimori debilitó las
instituciones de la democracia. En otros casos, como en la Argentina o México, la ventana
de oportunidades se abrió también para la corrupción.
Los estudios de caso muestran que la influencia externa y, a veces, la presión directa
son importantes como incentivos para reformar. Esto es evidente en el caso de los países
africanos que suelen recibir presiones sustanciales de sus donantes; aunque la evidencia
empírica recogida en los trabajos también señala que el destino más probable de esas
16
reformas impulsadas desde afuera es el fracaso a poco de comenzada su implementación o,
incluso, rápidamente después de la mera enunciación legal. Los países en desarrollo y en
transición al capitalismo han realizado esfuerzos significativos para adaptar sus políticas
económicas a lo que se consideraba internacionalmente como buenas políticas. Fueron
receptivos a los cambios a medida que las Instituciones Financieras Internacionales (IFIs)
incorporaban lecciones al CW. Algunos países intentaron sistemáticamente modelar sus
políticas económicas en función del cambiante concepto de reforma. Argentina y Chile en
América Latina, Ghana y Uganda en Africa Subsahariana, y Estonia entre los países en
transición, son buenos ejemplos. En el caso de Asia, en general, y de países grandes como
China, India e Indonesia, hubo una mayor resistencia a aplicar en forma más o menos
automática las recomendaciones del CW y las IFIs.
El examen de las experiencias de los noventa también muestra que otra influencia
externa importante son los éxitos y fracasos de las reformas en países específicos. Esta
influencia se ejerce vía los efectos de imitación y diferenciación. Estos efectos pueden ser
muy importantes a nivel regional. El éxito alcanzado por economías vecinas fue una razón
de peso para iniciar reformas en muchos países. La inducción regional de efectos imitación
fue significativa en casos como Polonia, la República Checa y Estonia en Europa del Este,
Chile en América Latina y Uganda en Africa. De hecho, a veces el efecto regional se
conjugó con cuestiones geopolíticas, como en la India. Es posible que el éxito de las
reformas en China, que se tradujo en alto crecimiento, hayan impulsado a la India a
implementar sus propias reformas con el propósito de aumentar su crecimiento y mantener
un cierto equilibrio con el creciente tamaño de la economía china. Los casos de países
como Corea e Indonesia son también ilustrativos en este sentido. Como vimos, antes de la
crisis de 1997 en Asia, los países en desarrollo fueron alentados a imitar las políticas
implementadas en el sudeste asiático, especialmente aquellas referidas al comercio y la
macroeconomía, y en cierta medida al sistema financiero.
El empeño de las autoridades por diferenciarse de los países reformistas que
sufrieron crisis no fue menos importante. Un fenómeno que potenció este hecho fue el
efecto contagio y los aspectos financieros en general. Luego de la crisis de México, las
autoridades de los países emergentes se esmeraron en demostrar que sus países "no eran
México" y, a medida que las crisis se fueron sucediendo, pasaron sucesivamente a
demostrar por qué no eran ni Rusia, ni Turquía, ni Argentina. El caso de la crisis asiática es
también interesante en relación con esto. Luego de 1997, los investigadores identificaron un
conjunto de problemas institucionales que habían contribuido a incrementar la
vulnerabilidad financiera de esas economías (el análisis de tales problemas, por supuesto,
estuvo ausente o no fue enfatizado, en la literatura previa a la crisis). Se ha señalado que
muchas fallas financieras tenían su raíz en las relaciones demasiado promiscuas entre la
elite en el poder y las grandes firmas (los chaebols en Corea, los amigos del poder en
Indonesia) y que este rasgo del sistema fue una causa de primer orden de importancia en
las crisis financieras. En función de esto, luego de la crisis de 1997, los países emergentes
que dependían fuertemente de la percepción de los mercados de capital para mantener el
flujo de financiamiento, se esforzaron por diferenciarse y demostrar que sus instituciones
financieras no adolecían de esas fallas. Argentina, por ejemplo, invirtió ingentes recursos
políticos en demostrar que su sistema financiero era prácticamente invulnerable debido a la
calidad de sus regulaciones prudenciales y de su supervisión. Con idéntico objetivo otros
17
países introdujeron mejoras en la regulación y supervisión siguiendo el consejo de las IFIs
que, a su vez, aumentaron la presión en pro de los estándares y códigos internacionalmente
aceptados que ellas mismas contribuyeron a diseñar. Vale la pena comentar, de paso, que
esta insistencia en nuevos códigos y estándares no vino acompañada de una visión
estructurada de si los países cuentan con una polity y una infraestructura institucional
capaces de integrar las nuevas reglas ni de un análisis de si podría haber presiones de lobby
sobre los diseñadores de los estándares internacionales. De hecho, los disímiles contextos y
sistemas políticos de Corea e Indonesia, por ejemplo, jugaron un papel crítico en
determinar el resultado de las reformas y la evolución de la economía en el período postcrisis. Lo mismo ocurrió en la Argentina; la estructura de la polity es un factor esencial en
la explicación del derrumbe del sistema financiero, a pesar de la "calidad" de las
regulaciones.
El proceso de acceso a la Unión Europea de nuevos países aparece también en los
estudios de caso como una influencia externa de peso en la explicación de las reformas y en
la consolidación del mercado en Europa del Este. La acquis communataire es un incentivo
fuerte en el sentido de mejorar la calidad de las instituciones en los países que están
accediendo a la UE. La experiencia reciente de estos países sugiere que la probabilidad de
una importación exitosa de instituciones y políticas es mucho mayor cuando el premio es el
acceso a mercados para exportar que cuando los incentivos están asociados a créditos
blandos o ayudas externas como en Africa. De hecho, el proceso de acceso puede
suministrar lecciones generales útiles sobre la construcción de instituciones. Se trata de una
experiencia única de ingeniería social a gran escala basada en un plan común. Al respecto,
interrogantes relevantes para el futuro son los siguientes: ¿cómo afecta el proceso de acceso
la capacidad de presión de diferentes grupos de interés?, ¿afecta el nivel de corrupción?,
¿genera acuerdos institucionales funcionales para el país?.En realidad, los interrogantes en
este aspecto pueden resumirse en nuestra necesidad de entender mejor dos preguntas:
• Cómo deben ser codificadas las experiencias exitosas de reforma para poder ser
exportadas a otros países?
• ¿Qué condiciones deben estar presentes en un país para importar políticas
exitosamente?
Qué reforma implementar
¿Qué se puede aprender sobre el papel de y las complejas relaciones entre los
elementos que aparecen en la figura 2 a partir de los estudios de caso? Las conclusiones que
surgen de los países analizados pueden resumirse en los siguientes cuatro puntos:
1. Políticas similares muestran resultados diferentes por la incertidumbre respecto de los
vínculos: institucionesÎpolíticasÎresultados.
2. Los detalles del contexto son determinantes para la implementación.
3. Los arreglos institucionales son complejos y deben ser consistentes entre sí y
funcionales.
18
4. Las restricciones de economía política no suelen estar en el blueprint y esta omisión
afecta todos los aspectos de la reforma, desde su lanzamiento a la implementación y los
resultados.
A continuación discutimos brevemente los resultados sugeridos por los estudios de
caso en relación con estos puntos.
Instituciones y políticas
En función de los problemas que enfrentó el CW, existe una tendencia creciente en
los programas de la NGR a incorporar la restricción institucional. En general, actualmente
se asume que las buenas políticas surgen de las buenas instituciones. Los estudios de caso
sugieren, sin embargo, que estamos muy lejos de comprender los vínculos causales entre
instituciones, políticas y resultados.
Para comenzar, las diferencias entre instituciones y políticas no son claras en el uso
corriente. De acuerdo con Acemoglu (2003), por ejemplo, la diferencia básica es que las
políticas son más fáciles de cambiar que las instituciones. Si, siguiendo a North, se asimilan
las instituciones económicas con las reglas del juego (es decir, las reglas para el
enforcement de derechos de propiedad y contratos y todas las reglas y regulaciones que
afectan el conjunto de oportunidades económicas), muchas iniciativas de política podrían
de hecho calificar como “instituciones”. Para evitar estas confusiones, Tommasi (2002),
sugiere definir las reformas dentro de una jerarquía de reglas (es decir, de instituciones).
En su visión, las políticas son reglas de nivel inferior que regulan el comportamiento de los
agentes económicos: por ejemplo, una política que define las bases y tasas de imposición
tributaria. Un nivel intermedio de reglas determina quién tiene el poder para legislar sobre
cuestiones económicas, y bajo qué procedimientos puede hacerlo. Finalmente, las reglas de
nivel superior son las pautas políticas e institucionales profundas que se reflejan en la
constitución, los sistemas electorales, y otras prácticas de la política. Las reglas de alto
nivel, junto con elementos informales del contexto, determinan el funcionamiento concreto
del sistema que genera las políticas.
Más allá de esto, las conexiones entre las reglas y los resultados tampoco son
simples. Como veremos enseguida, elementos del contexto tales como la herencia cultural o
la ubicación geográfica pueden llevar a que reformas similares den resultados muy
diferentes. Asimismo, las investigaciones enfatizan los factores asociados a la capacidad de
la gestión del estado. Un elemento que aparece frecuentemente como importante es si existe
o no una burocracia “weberiana” capaz de ejecutar políticas con eficiencia e independencia
del poder de turno.
Mientras que la literatura en general y la NGR en particular, asumen que la
causalidad va de las instituciones a las políticas, los estudios de casos muestran que los
programas de reforma de hecho suelen asumir la causalidad inversa: de las "buenas"
políticas a las "buenas" instituciones. Es el caso típico de programas de reforma que
introducen restricciones de política “duras” confiando en que de esa forma se inducirán los
cambios institucionales que se desean. Las políticas devienen, así, un instrumento para la
19
construcción institucional. Los estudios muestran que la condicionalidad del FMI suele
diseñarse bajo el supuesto implícito de que políticas fiscales y monetarias duras
coadyuvarán al mejoramiento de las instituciones fiscales y monetarias. Normalmente se
espera, por ejemplo, que para cumplir las metas establecidas en la condicionalidad los
países cambiarán la legislación que regula la distribución de recursos entre los gobiernos
federal y regional o que, si se fija una meta monetaria restrictiva, ello obligará a cambiar la
legislación laboral con el objeto de contar con una flexibilidad de precios nominales que
convalide la meta monetaria. La implementación de la convertibilidad en la Argentina es un
caso paradigmático en este sentido. Un supuesto similar respecto de la existencia de una
causalidad inversa entre política e instituciones se observó en el caso de la reforma en los
ex países comunistas. A los efectos de promover los cambios institucionales requeridos
para reestructurar las empresas de propiedad estatal, los programas de reforma introdujeron
políticas monetarias restrictivas. La expectativa era que ello restringiría el crédito y haría
que las empresas estatales por fin enfrentaran una restricción de presupuesto dura.
La evidencia empírica sugiere que estas estrategias fallan con frecuencia y que el
grado de éxito para forzar el cambio institucional a partir de ese tipo de medidas depende
crucialmente de variables de economía política tales como el poder de los grupos de interés
específicos y la calidad de los sistemas políticos. En muchos casos, como por ejemplo
Rusia y Ucrania, los intentos de impulsar cambios institucionales a través de políticas abrió
de hecho la oportunidad de que los oligarcas capturaran al estado. Un punto que sí esta
claro, de cualquier forma, es que conocemos las relaciones de causalidad entre política a
instituciones sólo de forma muy rudimentaria.
El contexto de la reforma
Las variables que conforman el contexto relevante para las reformas en las
diferentes economías son numerosas y variadas. Sin embargo, es posible identificar algunas
regularidades en base a los estudios de caso. La figura 4 presenta los elementos más
relevantes clasificados en función de si las variables tienen que ver con el contexto
histórico y geográfico o con ciertas condiciones iniciales específicas. En los diferentes
estudios de caso se identifica a estas variables como relevantes en la explicación de la
evolución de las reformas y, en particular, para dar cuenta de por qué bajo ciertas
circunstancias buenas políticas colapsaron mientras que, por el contrario, otras políticas e
instituciones de calidad mediocre dieron buenos resultados. Por supuesto que, en cada uno
de los casos nacionales, el grado de influencia de estos elementos varía sustancialmente y
existen diversas combinaciones. Sólo comentaremos aquí algunos casos a modo de
ejemplo.
20
FIGURA 4
EL CONTEXTO DE LA
HISTORIA
•Legado cultural
•Estructura socio-económica
•Factor étnico
•Instituciones políticas
•Instituciones económicas
•Reputación en políticas
REFORMA
GEOGRAFIA
•Integración internacional
•Tamaño
•Disparidad regional interna
•Localización regional
CONDICIONES INICIALES
ESPECÍFICAS
•Volatidad macro - Crisis
•Conflicto distributivo
•Escenario Internacional
•Estabilidad Política
•Capacidad del estado
•Calidad del liderazgo
En Polonia, una prioridad de la reforma era definir nuevos derechos de propiedad.
Pero esta crucial medida enfrentó una serie de problemas derivados del contexto político y
económico específico: la necesidad de aumentar la eficiencia, como motivo
microeconómico; la necesidad de asegurar la viabilidad política y la estabilidad del proceso
de reformas mediante una estrategia de gradualismo, como motivos macroeconómico y de
búsqueda de consenso social; la necesidad de que la construcción de instituciones tuviera
en cuenta los valores sociales establecidos, lo que implicaba concesiones al movimiento de
trabajo autogestionado; la necesidad de considerar condiciones iniciales y efectos de path
dependence, por ejemplo, la existencia de privilegios concedidos con anterioridad a agentes
que tenían control sobre las empresas y poseían poder de veto de facto. El caso polaco es
considerado exitoso y en gran medida ello es así porque su sistema político se las arregló
para encontrar soluciones que no ignoraban ninguna de estas restricciones. Obviamente, tal
estrategia tuvo sus costos; por ejemplo, las privatizaciones fueron realizadas de manera
relativamente lenta, lo cual creó problemas macroeconómicos y de eficiencia.
En Brasil, no sería posible interpretar las políticas en general y las reformas en
particular sin tener en cuenta su historia y su geografía. Para Brasil, el desafío es construir
instituciones para la eficiencia económica en una sociedad que se está democratizando con
21
poderes descentralizados en una vasta zona geográfica, que necesita explotar las
oportunidades de la economía global y, para la cual, es urgente elevar los niveles de vida de
una población muy numerosa y pobre. Consecuentemente, el contexto brasileño determina
que la evolución de la reforma esté muy influenciada por las interacciones de cuatro
factores: democratización, descentralización, crecimiento e integración internacional.
Vale la pena remarcar que una lección de los estudios de caso es que es necesario
tomar en cuenta las interacciones específicas que se producen entre las variables de
contextos específicos. Se puede ejemplificar este punto con la interacción entre la
legitimidad del sistema político y el tipo de shock que afecta a una economía, que son dos
elementos clave en la caracterización del contexto en la medida que las características del
sistema político y los shocks dependen crucialmente de la historia, la geografía y la
estructura de la economía de que se trate. Las experiencias de Brasil e Indonesia en relación
al objetivo de crecimiento pueden ser ilustrativas en este punto. La estrategia de Suharto
para ganar legitimidad fue semejante a la estrategia pragmática de los gobiernos militares
brasileños. En ambos casos, regímenes políticos de corte autoritario procuraron validarse a
través de la promoción del crecimiento, utilizando una mezcla heterodoxa de
proteccionismo, políticas industriales y políticas macroeconómicas de cierta ortodoxia.
Junto a estas similitudes políticas, existían diferencias importantes entre ambos países. Una
diferencia clave era la forma en que los afectaban los shocks petroleros. Las consecuencias
de estos shocks fueron muy negativas para Brasil, un importador neto de petróleo. Para
mantener la máquina de crecimiento –fuente de legitimidad del régimen– en
funcionamiento las autoridades incrementaron fuertemente el endeudamiento a partir de los
setenta y Brasil se hizo mucho más vulnerable desde el punto de vista financiero. Por ello,
cuando se produce la crisis de la deuda a principios de los ochenta el modelo brasileño
entra definitivamente en crisis. Desde ese momento, el país no retomó la senda de
crecimiento sostenible. Indonesia, por su parte, se vio favorecida por los shocks petroleros
y su modelo autoritario pudo sobrevivir hasta su caída con la grave crisis de los noventa.
Resulta interesante notar que en ambos casos los regímenes políticos fueron exitosos
durante muchos años, pero finalmente resultaron no sostenibles y la “bala” que les dio
muerte fue en ambos casos un shock externo de magnitud significativa. Estos casos
sugieren que los equilibrios de mercado con estados patrimonialistas son robustos frente a
shocks de tamaño normal pero resultan muy vulnerables cuando los shocks son de gran
envergadura. Parece que este tipo de shock coordina las estrategias de los actores en el
equilibrio “malo”. En ese sentido, puede hipotetizarse que si Brasil hubiese sido menos
dependiente de las importaciones de petróleo, la caída de los gobiernos militares y la
democratización y descentralización subsiguientes habrían ocurrido más lentamente. Puede
especularse también que si Indonesia no hubiera sido beneficiada por los shocks petroleros,
el patrimonialismo se habría revelado insostenible mucho tiempo antes. La caída de estas
dos "máquinas" de crecer, por otra parte, abre interrogantes muy difíciles. En el caso de
Brasil, es positivo que tras la crisis de los ochenta se haya recuperado la democracia, pero
la democracia y la descentralización política aún no lograron reparar la máquina del
crecimiento. En el caso de Indonesia, la crisis política es de enorme profundidad y bajo
esas condiciones se hace arduo pensar en el crecimiento sostenido. En suma, todo indica
que los cambios en la política desde el patrimonialismo hacia la democracia pueden tener
consecuencias de largo aliento sobre el proceso de crecimiento y que no pueden descartarse
22
a priori los equilibrios múltiples y las trampas de reforma que pueden generar los shocks
específicos que recibe una economía.
El papel crítico de la geografía y de la estructura económica en la evolución y los
resultados de las reformas puede verse en una comparación de las experiencias de Estonia
y Argentina con la caja de conversión. Mientras ésta fue altamente disfuncional para la
Argentina, en Estonia permitió consolidar las reformas de mercado. También fue funcional
en Bulgaria. Si observamos Estonia y Argentina a la luz de la teoría de áreas monetarias
óptimas (Mundell, 1961), resulta claro que Estonia está más cerca de cumplir los criterios
requeridos que la Argentina. Estonia es una pequeña economía abierta y, además, dada su
localización geográfica, tiene una gran oportunidad de acceder a la Unión Europea y su
unión monetaria (lo mismo sucede con Bulgaria). Un tipo de cambio fijo tiene sentido en
este contexto pero no en el contexto de la Argentina, un país casi cerrado sin ninguna
oportunidad de acceso a un espacio económico de las características de la UE en su
vecindad.
La herencia cultural y la historia aparecen como relevantes en muchos estudios. En
Ucrania y otros países en transición la falta de una cultura o “memoria” de mercado fue una
restricción importante para el desarrollo de las reformas. En Estonia, las actitudes hacia el
mercado de los rusos de la Diáspora vis à vis el resto de la población fueron diferentes
debido a que los primeros no tenían memoria de una economía capitalista y de orientación
occidental. El mismo tipo de diferencia aparece en la explicación de porqué la República
Checa o Polonia han tenido más éxito en las reformas de mercado que muchos países de la
Comunidad de Estados Independientes que estuvieron bajo la órbita soviética desde mucho
antes que los dos países mencionados. En el caso de los países africanos, los vínculos entre
instituciones políticas y resultados estuvieron fuertemente afectados por los conflictos
étnicos. Burundi, en este sentido es un caso extremo. También la herencia cultural se
expresa en la legislación. Muchos autores remarcan los efectos sobre el desarrollo
financiero en la medida en que los niveles de protección al accionista minoritario, los
acreedores, etc. que resultan de diferentes prácticas jurídicas pueden ser marcados.
El nivel de estabilidad macroeconómica es una condición contextual que se señala
sistemáticamente como crítica para la evolución de las reformas. Los efectos no son fáciles
de determinar ex ante. Suelen destacarse los costos de ajuste asociados al proceso de
reformas. Sin embargo, esto no siempre es así. Los casos estudiados muestran que en
algunas experiencias de estabilización acompañadas por entradas de capitales y
privatizaciones, como en Perú, Brasil y Argentina, se observaron “beneficios para todos” a
corto plazo (baja inflación, alto crecimiento, mayor gasto público, salarios crecientes).
Rodrik (1995) cuestiona la idea de que las reformas deben ser necesariamente dolorosas a
corto plazo, para lo cual cita precisamente los casos de estabilizaciones exitosas. El efecto
de “beneficios para todos” puede influenciar la velocidad, secuencia y dirección de las
reformas. Se ha observado que los éxitos de corto plazo, por ejemplo, coadyuvan a la
aparición de reformadores populistas, que construyen grandes coaliciones políticas sobre la
base de los beneficios de corto plazo y posponen la parte "dura" o impopular de las
reformas hacia un futuro indefinido. Así, se construyen coaliciones pro reforma muy fuertes
pero, también, muy volátiles. Estas coaliciones muchas veces resultaron tan duraderas
23
como los flujos de entrada de capital que les sirvieron de soporte y que financiaban los
beneficios para todos.
La volatilidad macroeconómica aparece como relevante para la economía política
también por otras razones. Es posible que, por un lado, la volatilidad tienda a exacerbar las
conductas defensivas y los conflictos distributivos; y, por otro, tienda a acortar los
horizontes de planeamiento y decisión. Estos factores tienen consecuencias deletéreas sobre
la capacidad de construir instituciones (es decir, sobre la capacidad para negociar,
establecer y supervisar el cumplimiento de las reglas de juego). Por ejemplo, puede
debilitar la capacidad de la sociedad para construir instituciones favorables al desarrollo y
favorecer la aparición de instituciones predatorias, en el sentido de Acemoglu (2003).
Complejidad y funcionalidad institucional
De acuerdo con Acemoglu (2003), para comprender la economía política de las
reformas, debemos considerar las interacciones que tienen lugar dentro de un cluster
formado por las instituciones políticas y económicas y el estado como eje del poder. Ya
mencionamos, por otra parte, que existe una jerarquía de instituciones. Se sigue, por lo
tanto, que las reformas deberían ser diseñadas de forma de no violentar la armonía interna
del cluster y tomando en cuenta el orden jerárquico de las instituciones. Esto es, las
reformas deben ser funcionales en relación con el sistema en que se insertan. Una debilidad
típica de los paquetes de reforma en este aspecto es, justamente, que las relaciones
estructurales entre instituciones son raramente definidas.
Un aspecto de las reformas que suele complicar la funcionalidad es que las mismas
no se introducen de una vez y para siempre sino que se trata de un proceso dentro del cual
pueden aparecer contradicciones. Un hecho común a todas las experiencias nacionales es
que, una vez que las reformas fueron implementadas, otras reformas complementarias
devienen necesarias para que las nuevas reglas de juego sean efectivas y se eviten
estancamientos o retrocesos en el proceso. La diversidad y profundidad de las reformas
complementarias varía dependiendo de las condiciones iniciales y el curso de la reforma. El
paquete inicial de reformas puede requerir simples cambios en las políticas para mantener
el ritmo de transformación estructural o, por el contrario, cambios profundos que
comprendan instituciones económicas, el sistema político o instituciones informales
asociadas con aspectos sociales, étnicos o regionales. La literatura sobre secuencia,
gradualismo vs. big bang y ritmo de las reformas se ocupa de estos temas, pero los marcos
institucionales no están bien especificados.
.
Cuando se toman en cuenta los efectos de cluster, resulta claro que institución
"buena" no es sinónimo de institución "funcional". Por ejemplo, la evidencia señala varias
circunstancias donde instituciones de dudosa calidad generaron políticas que impulsaron el
crecimiento debido a que la elite en el poder mantuvo su capacidad para reaccionar
rápidamente frente a shocks. En el caso de Indonesia, durante años las políticas
macroeconómicas ortodoxas y la rapidez para dar respuestas de política promovieron el
crecimiento, aún en presencia del nocivo “amiguismo” proveniente de un marco
institucional débil. De hecho, como ya dijimos, el régimen autoritario construyó su
legitimidad a partir de su política de crecimiento y lo mismo ocurrió en Brasil y Corea y en
24
menor medida en Chile. En los países africanos, en cambio, la combinación de amiguismo
y autoritarismo no se tradujo en crecimiento.
Esto sugiere que es conveniente analizar en detalle las interacciones dentro del
cluster y tomar en cuenta que la funcionalidad es una propiedad que no puede definirse sin
hacer referencia al conjunto del sistema institucional. Desde este punto de vista, la
experiencia concreta de los países indica que definir las "buenas" instituciones que la
reforma debe introducir en lo financiero, fiscal, o laboral de manera aislada puede terminar
siendo un ejercicio vacuo de equilibrio parcial4. Si tomamos en cuenta el efecto de cluster y
las dificultades para identificar los vínculos causales y funcionales, frases como “las buenas
instituciones producen buenas políticas” resultan demasiado vagas para ser útiles. Por un
lado, si no sabemos qué instituciones deben ser modificadas y qué clase de restricciones de
consistencia deben respetarse dentro del cluster, la implementación de políticas puede
perder o errar sus objetivos. Por otro, la recomendación de política no puede ser “cambie
todo en el cluster”, desde el poder ejecutivo hasta el judicial, o desde las instituciones
formales hasta las informales, para que las reformas alcancen los resultados deseados. Para
responder al interrogante “¿qué tipo de reforma?”, el paquete de reformas debe identificar
con precisión qué instituciones deben cambiarse y cómo éstas afectarán a las políticas.
En suma, un proceso de reforma es, en primer lugar, un proceso de cambio de reglas
y es mucho lo que aún resta por conocer sobre la naturaleza del equilibrio y el cambio
institucionales. Al respecto, Aoki (2001, pág.2) señala: “La agenda básica de investigación
debe resolver dos problemas: el problema sincrónico, donde el objetivo es comprender la
complejidad y diversidad de los distintos acuerdos institucionales entre las economías como
resultado de algún tipo de equilibrio múltiple; y el problema diacrónico, donde el objetivo
es comprender el cambio y evolución de las instituciones en un marco que sea consistente
con el enfoque de equilibrio pero que admita la posibilidad de que se produzcan mutaciones
institucionales”.
La economía política
Una tarea central para entender la economía política de la reforma es identificar qué
grupos de interés favorecen o resisten las reformas y cómo ejercen su influencia en las
etapas de implementación, retroalimentación y evaluación de políticas. Asimismo es
necesario comprender cómo se construyen consensos alrededor de una reforma específica y
cuáles son las condiciones bajo las cuales se realizan las transacciones en el ámbito de la
política. Un problema de la literatura analítica de economía política es que la
caracterización de los grupos que participan en los juegos de política tiende a ser vago
(“perdedores” vs. “ganadores”, “pobres” vs. “ricos”). Es muy difícil encontrar una
4
Según Aoki (2001), la economía está constituida por una multitud de dominios y un mismo conjunto de
reglas del juego exógenas puede dar lugar a numerosos arreglos institucionales. Además, las instituciones
pueden evolucionar entre diferentes dominios movidas por las acciones estratégicas de los agentes. El autor
concibe los arreglos institucionales como un conjunto sincrónico de instituciones que se relacionan con el
dominio de la economía y afirma que necesitamos descubrir las regularidades que caracterizan los diferentes
arreglos institucionales. Los hechos mencionados en el párrafo anterior sugieren que la comprensión de estas
jerarquías y regularidades es necesaria para dilucidar el efecto del cluster sobre el curso de las reformas.
25
contrapartida operacional precisa para esos términos. Una deficiencia estrechamente
relacionada es que el modo en que cada grupo organiza su acción colectiva no suele ser
especificado. Un tercer problema es que el contexto institucional es muy simplista y no se
adapta al estudio de cómo funciona un arreglo institucional complejo con efectos de cluster.
Finalmente, esta literatura tiende a concentrarse en el análisis de qué determina la decisión
de iniciar un programa de reforma, antes que en la etapa de implementación. Tiende a
omitirse el hecho de que las actividades de lobby y las presiones de los intereses creados en
los países en desarrollo suelen ocurrir en la etapa de implementación más que en la de
diseño de las políticas (véase Rius y van de Walle, 2003, y Fidrmuc y Noury, 2003).
Los programas de reforma examinados en los estudios de caso confirman la
importancia de incluir las restricciones de economía política para comprender la etapa de
implementación. Teniendo en cuenta que todos los países llevaron a cabo algún tipo de
reforma, hasta cierto punto la pregunta relevante no es si la reforma económica fue iniciada
o no, sino por qué muchas reformas fracasaron o fueron capturadas por intereses creados
luego de iniciarse. Esto implica que el énfasis de la literatura en el tema del inicio de la
reforma debería cambiar. Es necesario ampliar el análisis de las etapas de implementación y
de evaluación de las reformas (por ejemplo, evaluar si la reforma es beneficiosa
socialmente o si favorece a intereses económicos de grupos con poder político y a sus
“amigos”).
En particular, los trabajos remarcan la importancia de identificar los diferentes
actores y grupos domésticos para explicar una serie de fenómenos que ocurren luego de la
puesta en marcha de la reforma: el problema de la captura del estado; reformas que se
estancan por la acción de los grupos que se perjudican; reformas que cambian de rumbo
debido a la acción de los grupos que se benefician primero y cuya influencia aumenta
debido a la reforma; secuencias equivocadas debido a intereses creados, etc. El caso de
Rusia es paradigmático en ese sentido. Rusia quedó atrapada en un círculo vicioso o trampa
de reforma porque los oligarcas capturaron la mayoría de las instituciones publicas básicas
(el poder ejecutivo, el legislativo, los poderes judiciales, los gobiernos regionales y locales,
algunos partidos políticos, y los medios) y las utilizaron en su beneficio para bloquear las
reformas que desafiaban sus intereses.
Los estudios de caso asignan un papel prominente a los inversores extranjeros.
Existe evidencia de que la inversión extranjera directa puede contribuir con financiamiento
más estable y ayudar en el proceso de incorporación de tecnologías. Pero también se han
observado consecuencias no deseadas. Por ejemplo, un exceso de participación extranjera
puede retrasar el efecto de las reformas que procuran desarrollar los mercados domésticos
de capital. Las empresas extranjeras generalmente no abren su capital a inversores locales.
Esto puede ser un obstáculo a la profundización financiera. Por definición, si una buena
parte del capital productivo está en manos de inversores extranjeros, la oferta de
participaciones en el mercado de acciones será baja y subrepresentará a algunos sectores,
siendo entonces un obstáculo para la diversificación de cartera. Esto contribuiría a explicar
el hecho frecuentemente observado de que el mercado de capitales queda debilitado
después de la reforma, como, por ejemplo, ocurrió en Polonia. Otros puntos interesantes
asociados a los inversores extranjeros son: ¿de qué manera la mayor participación
extranjera afecta la fijación de políticas?, ¿cómo organizan los inversores extranjeros sus
26
actividades de lobby?, ¿cómo es su relación con otros grupos de interés?. Las respuestas a
estas preguntas varían según los contextos específicos en que la reforma tiene lugar.
Cuando se incluye una perspectiva de economía política, los conflictos distributivos
aparecen en primer plano y una lección que surge clara es que los factores que contribuyen
a amortiguar los conflictos sociales son “buenos” para las reformas y aquellos que los
exacerban son “malos”. En este sentido, varios estudios de caso indican condiciones
iniciales y factores históricos (véase figura 4) que son de gran importancia. Divisiones
étnicas (Burundi y Fiji) y conflictos políticos asociados a cuestiones distributivas (Nepal,
Indonesia, Argentina, Brasil y Venezuela) afectan negativamente el curso de las reformas.
El caso de Chile, en cambio, sugiere que la estabilidad política puede facilitar ampliamente
la capacidad del sistema político para manejar las consecuencias distributivas de los shocks
y consolidar las reformas. Varios trabajos muestran que una sociedad civil más
desarrollada puede mejorar la capacidad del estado para manejar conflictos distributivos
(Uruguay e India) mientras que una sociedad civil débil puede restringir la reforma y
favorecer el “amiguismo” y la corrupción (Marruecos). El análisis del papel del sistema
político y la sociedad civil da lugar a muchas preguntas que requieren más investigación.
Por ejemplo, algunos países que presentan una sociedad civil razonablemente sofisticada y
avances en la democratización aún muestran una débil capacidad para el manejo de los
conflictos distributivos (Argentina y Brasil). Otro tema importante es la economía política
de las economías con abundantes recursos naturales (Venezuela y Rusia). En Rusia, el
fracaso para manejar el conflicto distributivo impidió el desarrollo de una clase media y
tendió a empujar a la “intelligentsia” y los trabajadores de “cuello blanco” hacia el campo
antireformista.
De acuerdo con Tommasi (2002), un factor clave a tener en cuenta es que las
políticas públicas son el resultado de transacciones intertemporales entre actores políticos
que tienen poder en diferentes momentos del tiempo. Si el equilibrio de ese juego de
política intertemporal es cooperativo, las políticas de primer óptimo tienen mayor
probabilidad de ser implementadas. Tommasi et al. aplican este enfoque al caso argentino y
concluyen que el surgimiento de las mejores políticas y procesos depende de si las
instituciones políticas (las reglas de nivel superior) dan lugar a comportamientos
cooperativos. De este enfoque se sigue que es necesario estudiar más detalladamente los
determinantes de la cooperación en la política. Esta visión es consistente con el importante
rol que se observa que juegan la democratización (por ejemplo, en Brasil y Corea) y los
procesos a través de los cuales las élites autoritarias toman decisiones (los casos de China,
Marruecos e Indonesia son buenos ejemplos). La figura 5 resume los factores clave
asociados con la economía política de las reformas identificados en los casos de estudio.
27
FIGURA 5
ACTORES CLAVE EN EL JUEGO DE REFORMAS: EJEMPLOS
L A
E M P R E S A
•Cronies / Chaebols / GrupOs: Indonesia, Corea, América Latina
•Oligarcas: Ucrania, Rusia
•PYMES: Ex comunistas
•Inversores externos: Brasil, Argentina
•Empresas estatales : sindicatos, gerentes del socialismo
INFLUENCIA
EXTERNA
•IFIs (BM, FMI): importante pero con diferencias por caso
•Socios Regionales: Estonia, Países en acceso a la UE
•Donantes: Ghana, Uganda
•Mercados: humor de los participantes clave
•Países vecinos: efecto imitación, Chile, China.
Sobre los resultados de la reforma
Inicialmente, las propuestas de política se concentraron en demostrar que la
introducción de reformas de mercado era beneficiosa para la sociedad como un todo.
Luego, la inclusión de las restricciones que impone la economía política dentro del cuadro
hizo evidente que aún reformas beneficiosas podrían no ser implementadas. Asimismo, a
poco de andar, fue quedando en claro que en un contexto institucional complejo el proceso
de implementación representa un problema per se. No sorprende, por lo tanto, que en
muchos casos, los resultados de las reformas hayan sido muy diferentes a los esperados.
Nuestra discusión anterior de los casos concretos de reforma indica que, para estar en
condiciones de anticipar los resultados con mayor precisión, en cada caso específico sería
necesario contar con una descripción más rica y un análisis más detallado del cluster
institucional, del sistema político y de los grupos cuyos intereses son afectados por la
reforma. Al tomar en consideración las especificidades del contexto en el diseño y la
implementación se podrían acotar los desvíos entre los objetivos esperados y los realizados.
De igual manera, sería necesario identificar mejor qué factores podrían inducir a los grupos
sociales involucrados a implementar estrategias cooperativas.
28
La divergencia entre los resultados esperados y los observados obligó a introducir
modificaciones en los programas de reforma y, de esa forma, se produjo un aprendizaje a
través de un proceso de aprender reformando. La figura 3 incorpora esta característica del
proceso de reforma al postular que existen mecanismos de retroalimentación que pueden
modificar los programas como resultado de la evaluación técnica y política.
Cuando se observan los resultados globales de las reformas en el conjunto de casos
nacionales estudiados, es evidente que en la práctica las reformas han estado muy lejos de
constituir un camino seguro no ya hacia el desarrollo sino hacia el crecimiento sostenido.
Aunque, obviamente, esta afirmación general no debería ocultar el hecho de que hay una
serie relevante de casos exitosos de crecimiento.
Más allá del crecimiento, una dimensión crítica en la que las reformas han mostrado
malos resultados es en sus efectos sobre el bienestar de los grupos más vulnerables. Como
ya lo hicimos notar, esto llevó a que en la actualidad haya más preocupación por los
resultados en términos de reducción de la pobreza. Hoy se reconoce que la Primera
Generación de Reformas descuidó este aspecto. Un ejemplo típico de este descuido es la
forma en que Corbo y Fisher (1995, pág.2847) se refieren al ajuste estructural. Según ellos:
“El ajuste estructural es un proceso de reforma favorable al mercado que afecta políticas e
instituciones, con los objetivos de recuperar un balance de pagos sostenible, reducir la
inflación, y crear las condiciones para un crecimiento sustentable del ingreso per cápita”.
No hay mención explícita del desarrollo (más allá del ingreso per cápita), de la pobreza, de
las cuestiones distributivas, o del medio ambiente.
La mayor preocupación actual por la pobreza, sin embargo, es sólo un primer paso
en un contexto en que no está claro qué se entiende por desarrollo y qué se busca con las
reformas. La referencia que Collier et al. (2000, pág.3) hacen respecto del papel del Banco
Mundial ilustra apropiadamente los cambios que ocurrieron en la aproximación al
desarrollo: “Mientras que el pensamiento sobre el desarrollo ha cambiado, también lo ha
hecho lo que esperamos de las agencias de desarrollo como el Banco Mundial. Cuando gran
parte del pensamiento sobre desarrollo ponía a la planificación en el centro de la escena, el
Banco ayudó a financiar grandes proyectos que eran el centro de aquellos planes. Cuando el
énfasis se volcó hacia el ámbito de las políticas, especialmente la necesidad de establecer
precios correctos, el Banco promovió la estabilización y la liberalización comercial y
financió los programas de ajuste estructural. Ahora, la agenda contempla factores
institucionales y de gobernabilidad, incluyendo la provisión social de servicios públicos a
los pobres. Esto exige un nuevo papel para el Banco que enfatice aún más el aprendizaje y
el conocimiento. En muchos casos, las sociedades deben aprender por sí mismas cómo
diseñar instituciones efectivas que funcionen en sus contextos particulares”.
Está claro que las sociedades deben aprender por sí mismas. Pero los casos que
hemos discutido indican que frecuentemente las sociedades no pueden hacerlo. La
evidencia sugiere que el aprendizaje social necesita de un ambiente propicio para establecer
acuerdos de política de largo plazo. Si los diferentes grupos no privilegian en sus
estrategias la cooperación política es difícil que se incorpore en las prácticas institucionales
29
y de las organizaciones el aprendizaje sobre los errores, de forma de estar en condiciones de
cambiar el curso de las reformas ante la ocurrencia de shocks o desvíos no deseados en el
proceso de implementación y en los resultados observados.
Los estudios de caso muestran que la capacidad de los países para realizar acuerdos
políticos que implican intercambios intertemporales es muy variable. Esto implica que no
podemos asumir que el conocimiento que se adquiere en la práctica va a ser incorporado e
internalizado efectivamente en la construcción de políticas a nivel nacional. Que se sepa
por qué algo salió mal no implica que la sociedad incorporará tal enseñanza en su práctica
de políticas. El sujeto del aprendizaje que importa para las reformas es la sociedad con sus
organizaciones e instituciones, antes que el individuo. Los casos de estudio muestran
algunas situaciones en las que el mecanismo de aprendizaje social funciona con efectividad
(Chile y China) y otros en los que es bastante débil (Venezuela, Marruecos y los países
subsaharianos en general). El punto clave en este tema es quién aprende las lecciones que
pueden extraerse. En su revisión de la economía política de la reforma, Rodrik (1995,
pág.25) señala que en los modelos que muestran fallas de coordinación, “no hay lugar para
el aprendizaje sobre el modo en que la economía funciona: si la gente es la que aprende en
vez de las organizaciones, cada generación repetirá los errores de las generaciones previas”.
Al respecto, es paradójico pero absolutamente coherente afirmar que en los modelos de
elección racional el agente conoce todo y no aprende nada.
30
III. Comentarios finales
La experiencia de los países con las políticas de cambio estructural ha dado lugar a
la acumulación de un importante acervo de conocimientos y, en base a esto, se han
producido modificaciones en la concepción de las reformas tanto en el plano analítico como
de las políticas. En el afán de dar cuenta de los fracasos en algunos países, los modelos
económicos utilizados para fundamentar las reformas se sofisticaron. Los avances
analíticos más interesantes se produjeron con la incorporación de factores institucionales y
de economía política. También se avanzó en formalizar el papel de las imperfecciones
financieras y en la consideración de los efectos de la volatilidad de los flujos de capital. La
economía como disciplina, no obstante, está lejos de haber terminado con la digestión de
los nuevos platos del menú. No está para nada claro, por ejemplo, que lo que se afirma en
los modelos de economía política sea compatible con lo que se prueba en los modelos
financieros. Tampoco está claro cuáles son las implicancias para una arquitectura
internacional que garantice la gobernabilidad de la globalización. La teoría económica no
cuenta hoy con primeros principios dentro de los cuales racionalizar y hacer consistentes
todos los factores que es necesario manejar en el contexto de la reforma. Dado el estado del
arte en economía, en suma, la predicción más segura parece ser que en lo relativo a las
reformas, la práctica seguirá yendo por delante de la teoría por bastante más tiempo.
Las tribulaciones del proceso de reforma y los avances analíticos llevaron a las IFIs
a incorporar lecciones y a proponer nuevas generaciones de reformas para superar las
limitaciones del CW. Para ser relevantes en el plano operativo, no obstante, las lecciones
deben ser adoptadas por la sociedad como guía para su acción colectiva y hemos visto que
las experiencias de reforma indican que esto está lejos de ocurrir automáticamente. Es
incorrecto asumir que las lecciones –sean éstas las sugeridas por las IFIs o por otras
perspectivas– se incorporarán necesariamente en la práctica política. Aquí, también, el
estado del arte no deja lugar para el conformismo. Los estudios de caso sugieren que las
organizaciones son el “lugar” donde se atesora el conocimiento tácito que se genera en el
proceso de aprender reformando. Parece que una burocracia eficiente, una sociedad civil
“densa” e instituciones de calidad y funcionales entre sí pueden crear condiciones
favorables para el aprendizaje y el uso del conocimiento acumulado para hacer más
eficiente el ajuste estructural. Pero más allá de esto, es mucho lo que ignoramos sobre el
proceso de aprendizaje colectivo y sobre cómo la sociedad lo explota para mejorar sus
políticas.
Estas observaciones sugieren que “el” modelo para reformar es altamente probable
que no exista. Asimismo, advierten que para pilotear con éxito el cambio estructural es vital
contar con instituciones y organizaciones que hagan posible reformar la reforma. Esto
último implica responder a los shocks de manera rápida y flexible y, para ello, no sólo hay
que saber qué hacer en lo económico; también hay que manejar las restricciones que
impone la economía política y tener habilidad para construir un marco institucional
31
propicio. A la luz de estos hechos, la inutilidad del dogmatismo para introducir reformas
debería ser tan evidente como lo es la magnitud de nuestra ignorancia.
La conclusión de que la audacia para reformar debería ir unida a la prudencia y al
esfuerzo por crear las condiciones para aprender y actuar colectivamente me parece
extremadamente relevante para la Argentina. Las osadas reformas de los noventa no fueron
acompañadas por un esfuerzo sistemático para construir las instituciones que respaldaran
los mercados y nos protegieran de los procesos de captura del estado y corrupción que,
como sugieren los estudios de caso, estuvieron presentes en mayor o menor medida en
todos los procesos de reforma. En los noventa, hubo medidas cuya consistencia con los
principios económicos básicos era débil o difícil de probar y/o contradecían el sentido
común de quienes están habituados a lidiar con las restricciones institucionales y los
intereses de grupo en nuestro país. Sin embargo, esas medidas fueron implementadas y
justificadas en base a un “modelo” que supuestamente indicaba unívoca y claramente qué
hacer. Las críticas al proceso desde el punto de vista de su debilidad institucional y su
excesivo componente de política especial fueron desechadas. Que esto ocurriera no
sorprende, de cualquier forma, pues la falta de preocupación por estas cuestiones era
evidente en el “modelo” de primera generación.
La crisis argentina parece señalar que las reformas implementadas en el marco de
una polity débil y sin capacidad para reaccionar y reformar las reformas puede llevar a la
paradoja de paralizar el capitalismo en nombre de las reformas de mercado. En este sentido,
el pragmatismo parece ser un mejor aliado del cambio estructural que el apego estricto a un
modelo abstracto. El ejemplo chileno es relevante en este aspecto. Se trata del país
reformista más exitoso de la región y, sin embargo, sus políticas han sido bastante
pragmáticas; en varios momentos las autoridades no dudaron en alejarse del modelo a la
sazón en boga, si la evolución concreta de su economía así parecía requerirlo. Esto fue
particularmente evidente en el caso del sector del cobre, la política cambiaria y el
tratamiento de los flujos de capital. La experiencia asiática de países reformistas como
Corea o China, con su sempiterna oposición a importar paquetes de política llave en mano,
también debería ser citada en este contexto.
Hemos visto que las experiencias de reforma muestran que no está aún muy claro
qué se persigue como fin último con ellas. No hay acuerdo sobre qué significa desarrollo ni
cuál es en la práctica la relación de prioridades entre reforma política y reforma de
mercado. Pero aún si estuviéramos dispuestos a dejar de lado las cuestiones más arduas que
plantean el desarrollo y la política y aceptáramos la estrechísima concepción del bienestar
que solemos utilizar los economistas, no estaríamos en una situación mucho mejor para
evaluar los resultados de la reforma. No existe un modelo dentro del cual estudiar y
cuantificar las consecuencias sobre el bienestar de medidas específicas ni sabemos
precisamente cómo diseñar instrumentos para realizar compensaciones entre ganadores y
perdedores. Los modelos que nos permiten realizar aseveraciones precisas en términos de
bienestar suelen ser tan agregados e ignorar tantas restricciones –en primer lugar las
institucionales y de economía política– que sus conclusiones suelen dejar a la realidad
como rehén.
32
Si los cálculos de bienestar son rudimentarios y no existen mecanismos simples y
eficientes para realizar compensaciones, los paquetes de reforma deberían incluir sistemas
de alerta temprana capaces de detectar rápidamente los posibles efectos negativos de las
reformas sobre el bienestar de los diferentes estratos sociales en general y sobre el de los
grupos más vulnerables en particular. Asimismo, deberían diseñarse desde el vamos
mecanismos efectivos para corregir el rumbo ante señales de alerta. Aunque el sentido
común indica que esto debería ser vital para garantizar la viabilidad política de las
reformas, los casos estudiados muestran que en general este tipo de mecanismos estuvo
ausente. El caso argentino no fue la excepción en este sentido. No hubo políticas
consistentemente orientadas a proteger a los grupos vulnerables y, cuando las hubo,
tendieron a ser capturadas por el clientelismo. Como consecuencia, la crisis tuvo
consecuencias sociales muy negativas; la mitad de la población quedó por debajo de la
línea de pobreza y la credibilidad de todo el proceso de reformas se resintió fuertemente.
Este hecho será un peso muerto para la credibilidad de cualquier intento futuro de cambio
estructural.
En el trabajo insistimos en la importancia fundamental de las variables del contexto.
En el caso de la Argentina, nos gustaría llamar la atención sobre las restricciones que
impone la geografía y los efectos de path dependence que se originan en la situación social
heredada de la crisis y en la debilidad de la clase emprendedora local. Ya hemos hecho
referencia a los problemas de exclusión social. Concluimos con algunas reflexiones sobre
los otros dos elementos del contexto.
La geografía indica que las oportunidades para la Argentina están muy
correlacionadas con lo que ocurra en América del sur y en el Mercosur, pero las
perspectivas de crecimiento de la región no aparecen muy prometedoras en la actualidad.
Asimismo, pensando más allá del ámbito regional más cercano, las ventajas comparativas
del país parecen estar en el sector “equivocado”, dado el fuerte sesgo anti-agrícola del
proteccionismo actual. Por ello, cuando se toman en cuenta estos dos factores, no es claro
cuál es la mejor respuesta para el país en el contexto de un juego internacional donde el
proteccionismo y la formación de bloques regionales son elementos clave de las estrategias
de los jugadores grandes. La experiencia de los países del ex bloque socialista muestra
claramente que los países que cuentan con una estrategia “natural” de integración han
mostrado una mejor evolución; el proceso de reforma ha sido mucho más exitoso en los
países que están en proceso de acceder a la UE que en aquéllos donde esto no ocurre.
Cualquiera sea el modelo de reforma que la Argentina adopte de aquí en más, es difícil que
vaya a ser exitoso en términos de instaurar el crecimiento sostenido, si no está en
condiciones de contestar a la pregunta de cómo construir un lugar económico en el mundo.
Y no se puede contestar a esta pregunta sin tener en cuenta que, para bien o para mal, el
país no puede cambiar su lugar geográfico en el mundo ni la naturaleza de sus ventajas
comparativas.
Las reformas en la Argentina tuvieron una llamativa falta de preocupación por la
formación de una clase de emprendedores locales que sustentara no sólo económica sino
políticamente las reformas. Es interesante recordar que el modelo de sustitución de
importaciones partió del diagnóstico de que la acción del estado era vital por la falta de una
clase empresaria local que liderara el crecimiento. Ante la evidente falla del modelo
33
estatista para generar crecimiento sostenido, la respuesta basada en el CW fue que el
mercado lo haría y se puso todo el énfasis en la liberación de mercados. Pero el capitalismo
no es sólo mercados, es también empresa e instituciones. Obviamente, parte de la
capacidad de emprendimiento en la esfera económica en una economía como la argentina
es esperable que sea aportada por el capital extranjero. Sin embargo, si bien es posible
aceptar que un administrador extranjero es un sustituto razonable de un emprendedor local
en lo económico, es bastante más improbable que el primero se convierta en un
emprendedor institucional o político. Es el emprendedor local el que se involucra, como
ciudadano, en la construcción de las instituciones locales necesarias para que funcione el
mercado y en la construcción de una polity que sustente y perfeccione esas instituciones. El
intento de crear el capitalismo sea a partir del estado como entrepreneur sea a partir de la
importación de administradores no toma en cuenta el papel de los agentes privados en un
sentido esencial: ignora el aporte crítico que deben hacer a la política a partir de su
participación y pertenencia a una sociedad civil que los legitima como ciudadanos.
El capitalismo de estado pone buena parte de los recursos productivos de la
sociedad en manos de los administradores públicos. No sorprende, por ende, que el
autoritarismo haya sido una tentación permanente en la polity mientras éste fue nuestro
“modelo” de desarrollo. Tampoco sorprende que una economía de mercado con
empresarios locales débiles y con la mitad de la población debajo de la línea de pobreza,
esté permanentemente aquejada por la debilidad de su sociedad civil y sus instituciones y
que la tentación permanente de la polity sean ahora la corrupción y el clientelismo político.
Hemos señalado repetidamente que estos rasgos aparecen sistemáticamente en otras
experiencias de reforma, de ahí que la preocupación por reforzar la capacidad de los
emprendedores locales y por la inclusión social pueden verse también como parte de la
estrategia para crear una polity más transparente, capaz de generar las instituciones que el
capitalismo requiere.
34
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