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Rol promotor del Estado en el desarrollo sostenible y, equilibrio entre el
crecimiento económico y el bien común e interés nacional
No cabe duda pues, que el Estado tiene un rol rector (promotor y orientador) en el
desarrollo sustentable del país. Esta conclusión, resulta de la interpretación de los
artículos 44 (primer párrafo) y 58 de la Constitución, los cuales, respectivamente
señalan:
“Artículo 44.- Deberes del Estado
Son deberes primordiales del Estado: (…) promover el bienestar
general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral
y equilibrado de la Nación.
(…)”.
“Artículo 58.- Economía Social de Mercado
La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social de
mercado. Bajo este régimen, el Estado orienta el desarrollo del país
(…)”.
Bajo este marco constitucional, las actividades económicas que aprovechan y
explotan los recursos naturales, deben armonizarse con el desarrollo integral y
equilibrado de la Nación, promovido y orientado por el Estado. Promover el
desarrollo, dista mucho del concepto de planificación; éste último, está asociado a
los modelos de economía centralmente planificada. Sin embargo, en el modelo de
Economía Social de Mercado, el rol del Estado en la economía, implica, no un rol
planificador sino, promotor del desarrollo, dado que se asume que el mercado es
el espacio natural de la asignación de recursos y de distribución de la riqueza. Mas
bien el rol orientador del desarrollo del país, es el que podría acercas al antiguo rol
planificador1 del Estado reconocido en el artículo 111 de la Constitución de 1979.
1
Se ha sostenido, dándole otro contenido al rol planificador del Estado, que la planificación no
debe ser un conjunto de políticas establecidas unilateralmente por el Gobierno de turno, sino que
debe ser el resultado del consenso alcanzado entre las fuerzas políticas, sociales y, económicas
de la sociedad; de tal manera que, la planificación estatal es un esfuerzo concertado
democráticamente y, por ende, legítimo. Así por ejemplo, en nuestro país, contamos con el Foro
del Acuerdo Nacional. Según Baldo Kresalja y César Ochoa (Derecho Constitucional Económico,
PUCP, Lima, 2009), la planificación vendría a ser, un medio de orientación y, de coordinación de
Orientar, significa, establecer el derrotero o el camino a seguir –como la que en su
momento fue la denominada Hoja de Ruta del Gobierno 2001 – 2006-. Por
promover el desarrollo, sin embargo, debemos entender –en el marco de la
Economía Social de Mercado- la promoción de las condiciones para que el
mercado se desarrolle; pero frente a las fallas del mercado, el Estado interviene
promoviendo ciertos sectores indispensables y necesarios que atienden al bien
común y el interés nacional.
En realidad, el citado artículo 44 de la Constitución, como bien podemos apreciar,
dice: promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el
desarrollo integral y equilibrado de la Nación. Es decir, el desarrollo –al igual que
la justicia-, es uno de los fundamentos del bienestar general. El bienestar general,
en toda esta construcción que elaboró el constituyente, debe entendérsele como:
el aseguramiento –mediante la promoción del Estado- de los estándares mínimos
de calidad de vida a los cuales se tiene derecho de acceder, y que se concretizan
con las políticas sociales del Estado. La justicia, en este contexto, debe
entendérsela como aquella redistribución de la riqueza, dadas las desigualdades
económico – sociales que se configuran –naturalmente- desde el mercado. El
desarrollo integral y equilibrado de la Nación2 –es decir, sustentable-, como
venimos afirmando, debe entendérsele como la satisfacción de las necesidades de
las generaciones presentes sin sacrificar la de las generaciones futuras.
En ese mismo sentido, la LOASRRNN, en su artículo 8, ha señalado que:
“El Estado vela para que el otorgamiento del derecho de
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales se realice en
armonía con el interés de la Nación, el bien común y dentro de los
límites y principios establecidos en la presente ley, en las leyes
especiales y en las normas reglamentarias sobre la materia”.
las fuerzas productivas privadas –dispersas- con el esfuerzo público – estatal, para el logro del
desarrollo y, por ende, de erradicación de la pobreza.
El Decreto Legislativo Nº 1038, establece que la planificación, es un instrumento técnico de
gobierno y de gestión para el desarrollo del país y, para el fortalecimiento de la gobernabilidad.
2
La Nación, incluye la herencia material y espiritual- que nos dejaron nuestros pasados, lo que
podemos aprovechar las generaciones presentes y, lo que les aseguraremos a las futuras. Por ello,
bien la Constitución se refiere al desarrollo integral y equilibrado de la Nación.
Adicionalmente, en opinión del Tribunal (fundamento 29 de la sentencia del
Expediente Nº 0048 – 2004 – PI/TC), la explotación de los recursos naturales –por
ser éstos, patrimonio de la Nación-:
“(…) no puede ser separada del interés nacional, por ser una
universalidad patrimonial reconocida para los peruanos de todas
las generaciones. Los beneficios derivados de su utilización deben
alcanzar a la Nación en su conjunto; por ende, se proscribe su
exclusivo y particular goce”.
De esta manera, conforme al artículo 8 de la LOASRRNN, al Estado corresponde
armonizar las actividades de los agentes económicos –en el campo de la
explotación de los recursos naturales- con el interés de la Nación y el bien común.
En este mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal, en la multicitada sentencia
del Expediente Nº 0048 – 2004 – PI/TC (fundamento 13), en los términos
siguientes:
“En este contexto, el papel del Estado implica la defensa del bien
común y del interés público, la explotación y el uso racional y
sostenible de los recursos naturales que como tales pertenecen a
la Nación, y el desarrollo de acciones orientadas a propiciar la
equidad social. Por ende, tiene la obligación de acentuar la
búsqueda del equilibrio entre la libertad económica, la eficiencia
económica, la equidad social y las condiciones dignas de vida
material y espiritual para las actuales y venideras generaciones”.
Por otro lado, la misma LOASRRNN, en su artículo 7, establece que:
“(…) El Estado impulsa la transformación de los recursos naturales
para el desarrollo sostenible”.
Pues no cabe duda que, los recursos naturales in situ, por sí solos, no promueven
el desarrollo; por el contrario, es la acción transformadora que ejerce el hombre –
con su trabajo- sobre la naturaleza, la que crea la riqueza. Por ello, los recursos
naturales (heredad nacional), deben ser aprovechados para promover el
desarrollo, correspondiendo al Estado –el que ejerce soberanía sobre los mismos-,
otorgar títulos especiales para su racional explotación.
Explotación
de
los
recursos
naturales,
desarrollo
sostenible
y,
redistribución de la riqueza.
Hemos sostenido, que nuestro modelo político – económico es el de la
Democracia Representativa –y participativa- y, el de la Economía Social de
Mercado que, en el fondo, son las bases del Estado Social y Democrático de
Derecho. Por otro lado, hemos señalado que la Constitución (artículo 2 inciso 22)
consagra como derecho fundamental, el de gozar a un medio ambiente
equilibrado; lo que entraña derechos, deberes y, obligaciones, tanto para el
Estado (implementar la Política Nacional Ambiental) como para los agentes
económicos que explotan recursos naturales. Así mismo, que uno de los roles del
Estado en la economía, es el de promover y orientar el desarrollo sostenible
(satisfacción de las necesidades de las generaciones presentes sin sacrificar las
de las futuras), lo que implica en el fondo, armonizar los intereses particulares con
el bien común y el interés nacional. El Estado desempeña un rol garante del
desarrollo sostenible del país con equidad social. Una de las herramientas que
emplea el Estado para ello, es el de imponer tributos a tales actividades
económicas. Pero como hemos venido sosteniendo además, por ser los recursos
naturales, heredad nacional, las ventajas que reportan las actividades que los
aprovechan y explotan, deben ser compartidas entre todos los peruanos. En ese
sentido, las empresas que extraen recursos, están obligadas a pagar una
retribución económica que, conforme a lo sostenido por el Tribunal (Expediente Nº
0048 – 2004 – PI/TC, fundamento 46):
“(…) incluye todo concepto que deba aportarse al Estado por el
recurso natural, ya sea como contraprestación, derecho de
otorgamiento o derecho de vigencia, del título que contiene el
derecho, establecidos por las leyes especiales”.
La retribución económica comprende: (i) el derecho de ingreso; (ii) el derecho de
vigencia del título habilitante, cuyo incumplimiento da lugar a la caducidad del
título y; (iii) la contraprestación (o regalía) por la explotación económica.
Equilibrio entre el derecho a gozar de un ambiente equilibrado y la libertad
de empresa: a propósito del juicio de ponderación.
Corresponde al Estado, en lo posible, procurar mantener un equilibrio entre el
derecho fundamental a gozar de un ambiente equilibrado –incluido el desarrollo
sostenible- y, la libertad de empresa –incluida la producción económica-; sin
embargo, lo común es que ambos bienes jurídicos entren en colisión. En ese
sentido, debe asumirse que los derechos no son absolutos y que, en tal virtud,
pueden ser limitados. Tales conflictos, tradicionalmente han sido resueltos
recurriendo a las técnicas de la posición preferente (jerarquía)3, de la cronología y,
de la especialidad. Sin embargo:
“El
denominador
común
de
los
conflictos
de
derechos
fundamentales consiste en que éstos derecho, perteneciendo al
mismo cuerpo constitucional, y por tanto teniendo la misma
jerarquía, temporalidad y especialidad, no pueden ser resueltos
mediante los clásicos criterios de solución de antinomias
normativas”4.
Así, el juicio de ponderación, se ha constituido en el criterio a tomar en cuenta
cuando entran conflicto.
“Este mecanismo, especialmente desarrollado en el ámbito
anglosajón, consiste en sopesar los derechos o bienes jurídicos en
conflicto con las especiales circunstancias concretas que definen el
caso que se intenta resolver, a fin de determinar cuál derecho
“pesa” más en ese caso concreto, y cual debe quedar desplazado.
No se trata de una jerarquización general y abstracta, sin más bien
de una jerarquización en concreto”5.
3
Es una teoría escalonada, que parte de la premisa que, no todo vale igual, pues hay cosas más
fundamentales que otras.
4
Baquerizo Minuche, Jorge, Colisión de Derechos Fundamentales y Juicio de Ponderación, pp. 19
– 52, ensayo que aparece publicado en la siguiente dirección electrónica:
http://www.revistajuridicaonline.com/images/stories/revistas-juridicas/derecho-publico/1-colisionderechos.pdf, p. 22.
5
Castillo Córdova, Luis, Derechos fundamentales y procesos constitucionales, Editora Jurídica
Grijley E. I. R. L, Lima, 2008, p. 52.
La ponderación balancea bienes y determina cuál prevalece in concreto, pues:
“Los verdaderos conflictos solo pueden verificarse en el ámbito de
las pretensiones o de los intereses que en un litigio concreto
presenten las partes”6.
Es decir, sólo cuando verifiquemos la colisión de dos o más bienes o derechos,
podremos establecer la concreta dimensión de los mismos y determinar la mayor
relevancia o protección jurídica de que gozan, de unos respecto de otros,
acudiendo para ello al juicio de ponderación.
En todo este proceso de ponderación, entran en balanceo: bienes, derechos,
reglas, valores y, principios. Prevalecerán unos u otros atendiendo a las
circunstancias.
“Lo cual se deriva del hecho de que no existen derechos absolutos,
que siempre prevalezcan sobre otros, sino que en cada caso de
colisión habrá que llevarse a cabo una ponderación de los
derechos en juego para determinar cuál de ellos, teniendo en
cuenta las circunstancias del caso, prevalecerá en ese caso
concreto, si bien en otras ocasiones podrá ceder ante el derecho
que ahora se sacrifica”7.
Esta tarea de ponderación corresponde al juez constitucional. Sin embargo, no
queda sujeta a su libre arbitrio. En ese proceso debe determinarse el contenido
esencial del derecho fundamental8 –es decir, la parte indisponible del derecho que
no puede limitarse. De esta manera, cuando se presente una colisión entre el
derecho a gozar de un ambiente equilibrado y la libertad de empresa, prevalecerá
uno u otro en función a las circunstancias; ya que, como los derechos no son
absolutos, no pueden jerarquizarse in abstracto sino sólo in concreto, es decir,
sólo cuando se verifiquen controversias entre los mismos.
6
Castillo Córdova, Luis, op. cit., p. 74.
Ruiz Ruiz, Ramón, La ponderación en la resolución de colisiones de derechos fundamentales.
Especial referencia a la jurisprudencia constitucional española, en: Revista Telemática de Filosofía
del Derecho, nº 10, 2006/2007, ISSN 1575 – 7382, pp. 53 – 77, artículo que aparece publicado en
la siguiente dirección electrónica: http://www.filosofiayderecho.com/rtfd/numero10/3-10.pdf, págs.
62 y 63.
8
El contenido esencial del derecho fundamental, es el que limita la capacidad legislativa de limitar
derechos.
7