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FACULTAD DE JURISPRUDENCIA, CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
DIPLOMADO SUPERIOR EN DERECHO CONSTITUCIONAL Y DERECHOS
FUNDAMENTALES
RESUMEN
“LA ECONOMÍA EN LAS CONSTITUCIONES
ECUATORIANAS DE
1978 Y 1998”
En esta Tesina de la Economía en las Constituciones del
Ecuador de 1978 y 1998, se ha buscado dar una explicación
histórica a la existencia de numerosas Constituciones en
nuestra vida republicana. Principalmente el análisis se centra
en el aspecto económico constitucional tan poco estudiado en
el país.
PALABRAS CLAVES:
Constitución.
Derecho.
Ley.
Ecuador.
Economía.
INDICE
PRESENTACION
4
Cap. 1.- Antecedentes económicos en las Constituciones del
Ecuador.
6
1.1 La constitución de 1830
7
1.2 La constitución de 1906
21
1.3 La constitución de 1945
32
1.4 La constitución de 1946
34
Cap. 2.- PRINCIPIOS TEORICOS QUE SUSTENTAN LOS
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES EN EL CAMPO
ECONOMICO DE LAS CONSTITUCIONES DE 1978 Y 1998.
DR. CÉSAR BRAVO IZQUIERDO
2008
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2.1 La economía Constitucional
41
2. 2.Los principios económicos de la CEPAL .
48
2.3. Los principios económicos de la economía social del
mercado
54
Cap. 3. Los preceptos económicos en la Constitución de 1978
66
3.1 El régimen de propiedad
69
3.2 La organización de planificación del Estado
74
Cap. 4. Los preceptos económicos en la Constitución de 1998
76
4.1 El régimen de propiedad
77
4.2 La organización de planificación del Estado
82
Cap. 5. Estudio comparado de las Corrientes teóricas que
sustentan los preceptos Constitucionales
en las
Constituciones de 1978 y 1998
86
Cap. 6. Conclusiones.
DR. CÉSAR BRAVO IZQUIERDO
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“LA ECONOMÍA EN LAS
CONSTITUCIONES ECUATORIANAS DE
1978 Y 1998”
Tesina previa a la obtención
del título de Diplomado en
Derecho Constitucional y
Derechos Fundamentales.
Director:
ECO. MAX BERNAL VILLA
Autor:
DR. CÉSAR BRAVO IZQUIERDO.
CUENCA – ECUADOR
2008
DR. CÉSAR BRAVO IZQUIERDO
2008
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FUNDAMENTALES
PRESENTACION
No es característica común de los ejecutores judiciales
el tratar temas económicos con profundidad. Sin embargo
la economía está íntimamente entrelazada con la ley, y es
por ello la necesidad de conocerla sistemáticamente.
Pero la ley, el derecho
y la economía no son
suficientes para conocer y desentrañar la realidad; para
eso se debe acudir a la filosofía, pues ella, en definición de
Aristóteles en el Libro I de la “Metafísica” es aquella que
reflexiona y define las entidades, conceptos, principios
axiomáticos, básicos, fundamentales, esto es, aquellos sin
los cuales nada existe, nada se puede pensar ni decir.
Antonio Alegre Gorri lo amplía así: la filosofía es la ciencia
universal que reflexiona sobre lo universal esencial; es
decir, sobre el ser como esencia o mismidad o identidad,
ser como existencia, no-ser como alteridad y diferencia,
potencia, acto (es decir, realización efectiva y perfecta). Y
todo lenguaje, sea el de las ciencias matemáticogeométricas, sea el de las ciencias empíricas, sea el del
derecho, la política, sea el ordinario, todo lenguaje utiliza
las palabras que Aristóteles analiza en la Metafísica,
porque son conceptualizaciones de lo necesario.
Cuando obremos con la cordura, conocimientos y
sabiduría que enseña la filosofía, cuando nos sentemos
frecuentemente a pensar qué estamos haciendo,
habremos encontrado el camino particular y colectivo.
Finalmente, mi agradecimiento al especialista en
economía y amigo Max Bernal Villa por sus consejos y
apoyo para la estructura de esta Tesina en la Facultad de
DR. CÉSAR BRAVO IZQUIERDO
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Jurisprudencia de la nunca bien ponderada Universidad de
Cuenca, así como a los profesores Carlos Castro, Ramiro
Ávila, Santiago Andrade Ubidia y Ximena Endara.
El Autor
DR. CÉSAR BRAVO IZQUIERDO
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CAP. 1.- ANTECEDENTES ECONÓMICOS EN
LAS CONSTITUCIONES DEL ECUADOR.
La historia constitucional ecuatoriana se caracteriza
por la escasa duración en el tiempo de sus cartas
constitucionales, lo cual nos conduce a encontrar una
inestabilidad en sus instituciones político-sociales, y a la
existencia de una democracia tumultuaria y una política
concebida como ejercicio del poder y no como un servicio
público. Que nos duele vivir en democracia que significa
en suma respetar el pensamiento ajeno.
Se entendería también que en el país existe una
creencia en las soluciones inmediatas, mesiánicas, casi
mágicas, que forzan la realidad y no la aceptan tal cual es.
Que no se fía en los contratos sociales fruto del esfuerzo y
sacrificio común que perduran en el tiempo, y se confía en
las individualidades bajo la figura del caudillo o del
dictador.
Inglaterra e Israel no poseen constituciones
escritas, y los Estados Unidos de Norteamérica se ha
bastado con una Constitución en toda su historia
republicana, mientras nosotros vamos por la Vigésima
Constitución en esa búsqueda, en el papel, y no en
compromiso personal y colectivo, de la sociedad perfecta.
Para que la Constitución perdure y sea respetada
por todos, antes que escribirla en un papel, hay que
grabarla en la conciencia y en los corazones de los
ecuatorianos.
Tomando en cuenta lo anotado, y concordando que
las constituciones expedidas en el Ecuador reflejan tanto
DR. CÉSAR BRAVO IZQUIERDO
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un producto jurídico-ideológico de las asambleas
constituyentes y referendos, como el más alto
pensamiento político-estatal dominante en cada momento
coyuntural bajo la cual se aprobó determinada
Constitución, nos referiremos a la economía en las
Constituciones ecuatorianas descritas en el título de la
Tesina.
1.1. LA ECONOMIA EN LA CONSTITUCIÓN DE
1830.
Al cabo de tres siglos de coloniaje, en 1803 Quito y
sus provincias atravesaban una grave crisis económica
con el consiguiente empobrecimiento de la población a
causa del decaimiento del comercio y de la producción.
En un escrito de don Francisco Diez Catalán
(1803.03.21) constante en legajos españoles, expresa que
se podría hablar de un “miserable estado de la provincia de
Quito”. Divide sus observaciones en dos: la situación de
los indígenas y la relajación de las costumbres. “Los indios
de la provincia de Quito, incivilizados, en nada instruidos y
hostilizados comúnmente de los curas, sus coadjutores,
corregidores,
tenientes,
protectores,
partidarios,
diezmeros, subarrendadores y de todo sujeto que tiene
algún mando”. Sufrían vejaciones de los hacendados,
administradores, mayordomos de las haciendas, obrajes y
trapiches, sin excluir golpes y azotes. En este ambiente
empiezan a flotar vientos en contra del poder español. “Les
han suministrado ideas que con facilidad les inflaman sus
ánimos, siempre desconfiados y recelosos. Repugnan
aprender el castellano, viven sin vínculos con las demás
clases o sectas, en pueblos independientes. Para ellos es
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solo vilipendio, desprecio e inhumanidad”. Respecto a la
relajación de las costumbres, expresa: “La ciudad está
llena de vagos, rateros, ebrios y viciosos, el país
miserable”. A los moradores “no han llegado los modales,
la dulzura, ni la educación, solo la barbarie y la aspereza”.
“Aquí los preceptos divinos no tienen observancia. Los de
la Iglesia se usan por exterioridad/ Las obras de
misericordia no tienen lugar. Los sentidos corporales se
usan por vicio. Las potencias del alma por vanidad/ Las
virtudes teologales y cardinales por aprehensión. Solo
reinan los pecados capitales/ de los veniales no se hace
mérito. Por fin la Religión es aparente, no obstante ser
concurrentes los ejercicios espirituales”.1 Para don Diez
Catalán, las palabras les entraba por un oído y les salía
por el otro. Se aprovechaba de las “procesiones” para
reunir a familias enteras, niños, ancianos, enfermos, en
pos de salvación espiritual despreocupándose de las
condiciones materiales. Pero ¿qué podía esperar de una
sociedad donde lo único que existía era explotación y sus
habitantes nativos condenados a la ignorancia, al trabajo
no remunerado y a la dominación religiosa?
Se estaba configurando, en un proceso continuo, una
cultura católica más allá de la fe. En el Quito histórico, y lo
mismo podría decirse de Cuenca, Riobamba y Ambato,
aparte de unos cuantos edificios profanos, sus grandes
monumentos son religiosos.
Con el fin de explicarnos esta realidad aparentemente
contradictoria, nos referiremos a una cita de Carlos Marx:
“la estructura económica de la sociedad, es la base real
sobre la que se alza la superestructura jurídica y política y
a la que corresponden determinadas formas de conciencia
1
Vid: Hugo Burgos, Diario El Comercio, Quito, 8 de marzo de 2008.
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social…Es indudable que ni la Edad Media pudo vivir del
catolicismo ni el mundo antiguo de la política. Lejos de ello,
lo que explica por qué en una era fundamental la política y
en la otra el catolicismo es precisamente el modo como
una y otra se ganaban la vida. Por lo demás, no hace falta
ser muy versado en la historia de la república romana para
saber que su historia secreta la forma la historia de la
propiedad territorial. Ya Don Quijote pagó caro el error de
creer que la caballería andante era una institución
compatible con todas las formas económicas de la
sociedad”.2
En un período conflictivo fruto de esas
contradicciones por la independencia de la metrópoli y de
los intereses económicos en juego, que se inició el 10 de
agosto de 1809, los realistas reforzados por las fuerzas
provenientes del Perú, masacraron a los patriotas quiteños
el 2 de agosto de 1810 generalizándose la lucha en las
calles por varias horas, y tras varias batallas se conquistó
Quito a sangre y fuego el 8 de noviembre de 1812. Fueron
asesinados entre otros patriotas Juan de Dios Morales,
Manuel Quiroga, José Riofrío, Pablo Arenas, Juan de
Salinas, Larrea, Aguilera, Villalobos, Peña, Francisco
Ascázubi. La lucha se generalizó en las calles por varias
horas. El obispo Cuero y Caicedo abogó por los patriotas,
siendo confinado a Lima. Quienes quedaron con vida
fueron desterrados a Manila, Ceuta, La Habana, Puerto
Rico. El cura Juan Pablo Espejo, hermano del precursor,
fue confinado en Cuzco. Solamente quedó la figura
ejemplar de Carlos Montúfar, jefe de los ejércitos del
Estado de Quito, que combatió junto a Simón Bolívar con
el grado de general, pero fue hecho prisionero por las
2
Carlos Marx, El Capital, Fondo de Cultura Económica, México, séptima reimpresión, 1975, p.
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fuerzas realistas siendo fusilado en Buga en 1816. Decía
Julio Estada Icaza que la libertad no es un bien que se
recibe, sino que se gana. Cuando se logra es a base de
sacrificios y para lograrla se debe estar dispuesto a pagar
cualquier precio por ella. Quito pagó caro su intento.3
El 13 de mayo de 1830, la flor y nata, la cream of the
crop, de las influyentes y privilegiadas familias peluconas
quiteñas en contacto con prestantes personajes de
Guayaquil y Cuenca, resolvió separar al Ecuador de
Colombia, dando fin al sueño de Bolívar de la gran nación
sudamericana, y encargar el mando provisional del Estado
al general venezolano Juan José Flores, quien convocó a
la primera asamblea nacional constituyente del país,
reunida en Riobamba y que expidió la primera Constitución
del conformado Estado del Ecuador el 11 de septiembre de
1830.
Ocurrida de esta manera la acción libertaria, la
independencia ecuatoriana no podía sino resultar una
“revolución a medias” que no alteró la estructura socioeconómica heredada de la colonia, al contrario la reforzó,
impidiendo de esta manera la constitución de un Estado
Nacional, dado el carácter de las fuerzas del poder que
constituyeron al Ecuador como país.
Reiterando lo expuesto anteriormente, a la época de
la proclamación de la independencia en mayo de 1822 y a
la constitución del Estado del Ecuador en 1830, el naciente
estado careció de sus señeros líderes naturales, de su élite
intelectual, decapitada como en ningún otro lugar de la
América Hispana por las fuerzas colonialistas españolas.
3
Julio Estrada Icaza, La Economía de 1800 a 1830, en “Historia del Ecuador”, Vol.5, Salvat
Editores, Barcelona, 1980, p. 225.
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De ahí que en ese período crucial carecimos de nuestros
propios Washington, Jefferson, Madison o Franklin. Y
tuvimos que soportar a libertadores extranjeros del calibre
del venezolano Juan José Flores, elegido primer
presidente del Ecuador.
El proceso libertario que se inició el 10 de agosto de
1809 y concluyó el 24 de mayo de 1822, en poco cambió
las condiciones de vida de los habitantes de este territorio.
Incluso la separación del Ecuador de la Gran Colombia
significó para el país un grave quebranto e injusticia pues
siendo el país más pobre y pequeño, se nos asignó el 20
% de la deuda externa que había adquirido Colombia por
su liberación, y la de Venezuela. Los gastos de 1822 a
1826 sólo de las Cajas del Tesoro Público, fueron:
Venezuela 160.223.27 pesos, Nueva Granada 426.677.27
pesos, Ecuador 1.669.202.40 pesos. En este tiempo todo
fue preponderantemente militar y bélico, y el Departamento
del Sur se convirtió en una fábrica de ejércitos y vituallas
para atender las necesidades del la Gran Colombia.
Aquello causó un grave decrecimiento en la economía del
país a más de desangrar a la juventud de estas tierras
reclutada de manera violenta y arbitraria, lo que nos da
una idea aproximada del estado de zozobra y desolación
social y económica de los pueblos de Quito; las
importaciones
superaban
con
largueza
a
las
exportaciones. Súmese a aquello una economía
latifundista y mercantilista y nos encontraremos con un
panorama de verdadera depauperación y desigualdad
social. Son escasos los esfuerzos por mejorar la educación
del pueblo, destacándose en la región austral Fray Vicente
Solano que editó en 1828 el periódico “El Eco del Azuay”.
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De ello, desde la primera Constitución de 1830
presidida por José Fernández Salvador, la de 1835
presidida por José Joaquín Olmedo, la de 1843 presidida
por Francisco Marcos, la de 1845 presidida por Pablo
Merino, la de 1850 presidida por Ramón de la Barrera,
hasta la Constitución de 1852 presidida por José Moncayo,
para entrar en goce de los derechos de ciudadanía se
requieren tres requisitos: 1) ser mayor de 18 años o
casado, o de 21años; 2) tener una propiedad raíz o ejercer
alguna profesión o industria útil, sin sujeción a otro, como
sirviente doméstico o jornalero; 3) Saber leer y escribir.
Aquí tenemos el marco jurídico creado por un cerrado
grupo latifundista-mercantilista para disfrutar a sus anchas
de las riquezas del país con la bendición eclesiástica.
Mientras en Inglaterra y Alemania se fortalecía la
revolución industrial producto del desarrollo capitalista,
nuestras clases dominantes aborrecían del trabajo con
sujeción a otro, propio del modo capitalista de producción,
y dieron preferencia a la propiedad de la tierra y al culto de
las artes liberales destinadas a su afianzado núcleo, pues
al pueblo le estaba prácticamente negado el acceso a la
educación. El nuevo gobierno en vez de plantearse un
esquema económico de desarrollo capitalista, ahondó las
diferencias sociales y fortaleció los privilegios de unos
pocos.
La Constitución de 1830 es escueta, defensora de la
propiedad privada y alejada de los derechos sociales. Crea
un poder Ejecutivo fuerte y autoritario frente a un
Legislativo y Judicial limitados. Únicamente en el Art. 68 se
expresa una disposición de carácter humanitario: “Este
Congreso constituyente nombra a los venerables curas
párrocos por tutores y padres naturales de los indígenas,
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excitando su ministerio de caridad a favor de esta clase
inocente, abyecta y miserable”. Con esta declaración
teórica se pretendió proteger a la “clase” indígena,
resultando en definitiva su perdición. Qué más se podía
lograr con una concepción paternalista de la peor ralea que
partía de considerar con racismo a los indígenas una clase
abyecta y miserable. Abyecto significa despreciable, vil en
extremo, y vil es, abatido, bajo o despreciable. A su vez,
miserable significa abatido, sin valor ni fuerza// perverso,
abyecto, canalla; y perverso es sumamente malo, que
causa daño intencionadamente// que corrompe las
costumbres o el orden y estado habitual de las cosas. Así
quedó consagrada la dominación sobre los indígenas que
duraría hasta los años ochenta del siglo XX. Los religiosos
y las clases dominantes se apoderaron de sus tierras y en
contraprestación les entregaron la cruz, haciéndolos
partícipes de los “priostazgos” y demás prácticas rituales
no comprendidas en su real magnitud, de las que se
derivaron un maléfico alcoholismo social que no lo habían
conocido antes.
Se practicaba una enseñanza dirigida para crear
mentes rígidas que favorecían el dogmatismo, la
solemnidad y el temor, el prejuicio, la simplicidad y
principalmente el autoritarismo. No buscaban sustentar
mentes flexibles que favoreciesen el análisis crítico, la
imparcialidad, la complejidad y el pluralismo; no querían
mentes libres, sino mentes subordinadas a su poder que
estaba bendecido por un poder divino, de ahí la inmensa
preocupación de invocar a Dios en la Constitución. Ello
refleja una diferencia sustancial con las culturas donde se
cultiva la libertad: mientras la mente flexible está dispuesta
al cambio, el dogmático ve en el cambio una forma de
derrota.
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Para favorecer a los militares extranjeros, entre ellos
el venezolano Juan José Flores, se reconoció en el
numeral tres del artículo noveno de la Constitución, que
son ecuatorianos los militares que estaban al servicio del
Ecuador al tiempo de declararse Estado independiente. Ya
desde 1825, Flores se había convertido en un próspero
terrateniente serrano y también costeño; en la zona de
Babahoyo poseía una hacienda con setecientas cincuenta
cabezas de ganado, veintiocho caballos y cien mulas,
además de una plantación de azúcar y una destilería. Tan
solamente los cuatro edificios de sus dos propiedades
fueron avaluadas en seis mil pesos.
El desgobierno militarista extranjero presidido por el
presidente Flores dio lugar a una férrea oposición
comandada por Vicente Rocafuerte quien asumió el poder
de 1835 a 1839, al amparo de una nueva carta
fundamental aprobada en Ambato en el año 1835. La
Constitución de 1835 se destaca por su claridad jurídica, y
a criterio de varios estudiosos, fue inspirada por el espíritu
enciclopedista y cultivado del guayaquileño don Vicente
Rocafuerte. Se establece el equilibrio entre los tres
poderes del estado, fundamento establecido por el
tratadista Montesquieu y conocido por nuestro preclaro
estadista al haber recibido educación en Francia. Pero la
astucia y habilidad del ex presidente Juan José Flores
hizo que en dicha carta fundamental en su artículo 73 se
establezca que el presidente establecerá un Consejo de
Gobierno, en el cual el último ex presidente de la república
podrá concurrir al Consejo con voz y voto. El dictamen de
este consejo de gobierno no era obligatorio para el
presidente pero sin embargo constituía importante opinión
que el gobierno no podía desdeñar.
DR. CÉSAR BRAVO IZQUIERDO
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“Constitución tan bien estudiada y ajustada a nuestras
realidades debió haber merecido la vigencia de siquiera
cuatro lustros; empero Flores no podía estar satisfecho con
ella, y detrás de Rocafuerte esperaba ansioso que
terminara esa etapa de trabajo, disciplina y progreso, para
encaramarse nuevamente en el mando y en esta vez con
pretensiones siniestras. Se hizo elegir Presidente para el
período constitucional de 1839 a 1843, y cuando estaba
para expirar el ejercicio de la primera magistratura, por sí y
ante sí, convocó a una nueva Asamblea Constituyente adhoc y le impuso la tarea de hacer otra Carta Fundamental
destinada a mantener y perpetuar el caudillaje floreano, de
espaldas a la voluntad del pueblo.”4 En realidad, el entorno
costeño de Rocafuerte no pudo ofrecer una respuesta
soberana a la política militarista floreana y para
mantenerse dentro del círculo del poder llegó a un relativo
acuerdo con Flores que había logrado el apoyo de los
terratenientes de la sierra centro-norte del Ecuador.
Pese a que la Constitución Grancolombiana de 1821
fue una Constitución lo suficientemente amplia, la
Constitución del Estado del Ecuador de 1830, cubre de
manera mínima la parte dogmática y la parte orgánica; no
es ni siquiera una mala copia de ella. Refleja una falta de
meditación y profundidad, redactada al apuro. No hay una
sola referencia a la economía ni a la forma de administrar
los dineros públicos, peor una mención al presupuesto del
Estado. Los constituyentes de 1830 hicieron lo que jamás
se debe hacer al elaborar una Constitución originaria, de
ello su duración de apenas cinco años.
4
Guillermo Bossano, “Evolución del Derecho Constitucional Ecuatoriano”, Editorial
Universitaria, Quito Ecuador, 1985, cuarta edición, p. 113.
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La Constitución de 1830 reconoció el ejercicio de una
democracia minoritaria, con un Estado prácticamente sin
ciudadanos. La mujer no contaba en el ejercicio de la
economía ni tampoco en el disfrute de los derechos
políticos y sociales; constituyendo su labor el servir al
hombre, ser un elemento de procreación, y encargada de
la administración de la casa. Hablar de la mujer indígena
de esta época y de décadas posteriores es referirnos a un
ser considerado inferior, indigno de la educación y
solamente útil para el trabajo agrícola extenuante y la
reproducción sexual, sino al placer de sus patrones. Jorge
Icaza escribió una obra reveladora de esta condición
denigrante de los indígenas y que se convirtió en el grito
de denuncia de sus humillaciones, la célebre novela
“Huasipungo”.
La Constitución de 1830 excluyó de la ciudadanía al
noventa por ciento de la población nacional, que por
entonces era de unos 550. 000 habitantes, la mayoría
asentados en la Sierra donde predominaba la población
indígena. La fórmula que permitió a flores acceder a la
presidencia se mantuvo en las sucesivas Constituciones
de 1835, 1843, 1845, 1851 y 1852, porque solamente a
partir de la Constitución de 1861 desaparecen los
requisitos económicos para ser ciudadano (ciudadanía
censitaria), aunque se conserva el “saber leer y escribir”
que excluyó a los analfabetos de la vida política nacional
hasta 1979, ¡en pleno final del siglo XX! Añádase a ello
que la Constitución de 1830 consagró a los “venerables
curas” de “tutores y padres naturales” de los indígenas;
que la esclavitud de los negros solo fue abolida
definitivamente en 1852; que la “Carta Negra”, esto es la
Constitución de 1869 dictada bajo el caudillo conservador
Gabriel García Moreno dispuso que para ser ciudadano
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también se requería “ser católico” y que la Constitución de
1883 y que concluyó el 13 de febrero de 1884, en cambio,
dispuso que solo eran ciudadanos los “varones” que
cumplían los otros requisitos, con lo que fueron excluidas
las mujeres.5 Lo admirable es que entre los constituyentes
estaban intelectuales de la talla de Honorato Vázquez,
Juan de Dios Corral, Julio Matovelle, Remigio Crespo
Toral, Alberto Muñoz Vernaza, Gregorio Cordero, Luis
Felipe Borja, Camilo Ponce, por citar a unos pocos.
Y súmese a todo ello que los requisitos económicos
persistieron para ser Presidente, Vicepresidente o
Diputado. Conforme la Constitución de 1830, para ser
Presidente se requería tener una propiedad de 30.000
pesos (una vaca costaba 4 pesos y una casa-finca cerca
de 100 pesos) que bajó a 8.000 pesos y una renta anual
en las Constituciones de 1835 y 1843, a 6.000 pesos o
renta en las de 1845, 1851 y 1852, a gozar de un a renta
anual de 500 pesos según Constitución de 1861, una
propiedad de 4.000 pesos o renta anual de 500 de acuerdo
con la 1869 e igual renta según la de 1878. Para ser
Senador o Diputado la realidad era parecida, pues entre
1830 y 1878 las Constituciones también exigieron
calidades económicas: propiedades de por lo menos 4.000
pesos o rentas anuales de por lo menos 500 pesos. Sólo la
Constitución de 1884 suprimió cualquier tipo de requisito
económico para ocupar el Ejecutivo o Legislativo.6 Más de
medio siglo republicano se conservó el privilegio de
riqueza como fundamento del poder político.
La primera Ley de Monedas del Ecuador fue dictada
en el año 1831. La “Casa de Moneda” establecida en Quito
5
Juan J. Paz y Miño Cepeda, Constituyentes, Constituciones y Economía, en “Asamblea
Constituyente y Economía”, Ediciones Abya-Yala, Quito-Ecuador, 2007, p. 21
6
Ibíd., p. 22.
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en los primeros meses de 1832 comenzó a acuñar
monedas de plata en junio de 1832 y monedas de oro en
marzo de 1833, el tipo de cambio fueron 1.02 Pesos de oro
del Ecuador por Dólar y 4.95 Pesos por Libra Esterlina.
A partir de 1838 se importaron al Ecuador
considerables cantidades de monedas de plata desde
Colombia y Bolivia, que en los próximos años fueron
perforadas en el centro de ellas para evitar su exportación
en calidad de metal; y en aquella época se inició en gran
escala la falsificación de todas las monedas de plata
entonces en circulación. Estas fueron algunas de las
causas porque en 1845 se inició la primera verdadera
“crisis” interna de carácter monetaria en la historia
económica del Ecuador, que culminó en 1847 en la
presidencia constitucional del patricio guayaquileño
Vicente Ramón Roca.
Entre 1859 y 1862 el gobierno del Ecuador autorizó al
“Banco Particular de Luzurraga” a emitir 300.000 pesos en
billetes de banco “inconvertibles” y autorizó asimismo al
“Banco Particular de Descuento y Circulación” a emitir
600.00 pesos en billetes también “inconvertibles”.
Finalmente en 1868 se estableció el “Banco del Ecuador”,
y en los años de 1869 y 1870 este banco prestó al
Gobierno 600.000 pesos para el retiro de billetes
“inconvertibles” y 1.200.000 pesos para retirar de la
circulación monedas de plata perforada o de mala ley. El
bajo porcentaje legal para la “Reserva Metálica” de los
Bancos de Emisión les permitió aumentar rápidamente el
total de estos “billetes de circulación” con el resultado de
que, en el corto plazo, se produjo una alza de los precios,
una desfavorable Balanza de Pagos y la depreciación de la
moneda. Esta situación financiera y monetaria tan
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desfavorable, fue la primera causa directa de la segunda
“crisis” interna que culminó en 1874 en la administración
del presidente Gabriel García Moreno, cuando el “Premio
del oro” se elevó al 60 por ciento.7
En 1884 se dictó una nueva “Ley de Monedas” que
abandonó la anterior unidad de valor de un Peso de ocho
reales, y dispuso que la nueva unidad monetaria fuera el
“Sucre” dividido en cien centavos. Los correspondientes
tipos de cambio fueron 1.04 sucres por dólar
estadounidense y 5.04 sucres por libra esterlina. Y en 1898
el Congreso Nacional dictó la nueva Ley de Monedas que
estableció el primer “Patrón de Oro” en el Ecuador. La
paridad del nuevo Sucre de Oro fue de 10.00 sucres por
libra esterlina equivalente a 2.05 sucres por dólar. Este
“Patrón de Oro” duró dieciocho años, desde el primero de
enero de 1900 hasta el 31 de diciembre de 1917.8
En la región costa después del cacao, la madera es el
principal producto; en la sierra, los principales productos
son el trigo, maíz, cebada, tubérculos y la cría de ovejas y
la ganadería, todos de producción interna a excepción del
sombrero de paja toquilla, mientras los de la costa son
principalmente de exportación. Las importaciones de
productos europeos y estadounidenses son géneros de
hilo y algodón, cristalería, muebles, hierro y acero, harina
de trigo y oro y plata del Perú.
Si la exuberancia de los terrenos permitía una cierta
estabilidad económica, el reverso de la medalla lo
constituía el manejo de la Hacienda Pública, uno de lo más
desordenados y caóticos de Latinoamérica a causa del
7
Luis Alberto Carbo, “Historia Monetaria y Cambiaria del Ecuador”, Banco Central del
Ecuador, Quito, 1978, pp. 6-7.
8
Ibíd., p. 7
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desconocimiento de la ciencia económica de la mayoría de
los funcionarios públicos. Súmese la solución de graves
problemas como la liberación del los esclavos en el
gobierno de Urbina (1852) en el que se llegó a utilizar casi
la tercera parte de todas las disponibilidades
gubernamentales.
El auge de la exportación cacaotera consiguió algo
inusual en la época, un superávit en el presupuesto en el
año 1879. Sin embargo, en la administración se perdía las
mejores energías en controversias interminables. Uno de
ellos fue la llamada “sustitución de la renta decimal”,
contribución típicamente eclesiástica, fue cobrada por las
autoridades civiles durante la colonia, pues aplicando el
principio del Patronato Real, debían financiar las
actividades religiosas. En los años republicanos la práctica
se mantuvo mientras subsistió el Patronato; el Concordato
con la Santa Sede en 1862, en el gobierno de García
Moreno, liberaba a la Iglesia de la tutela estatal atribuyó
todavía al gobierno la tercera parte del diezmo y las
reformas parlamentarias (1863) elevaron la alícuota hasta
la mitad. Durante el período progresista se intentó
reemplazar el rubro por métodos más técnicos y a tono con
la época. La iniciativa fue origen de los peores debates y
consumió una parte, que ahora aparece demasiado
grande, de entusiasmos que pudieron aplicarse a
realizaciones mucho más profundas. Acaso la clave del
fenómeno radique en el hecho de que, al fin y al cabo, el
asunto entrañaba matices religiosos y políticos que
explotarían a poco, en los sucesos de 18959
9
Patricio Quevedo Terán, La economía del siglo XIX: entre la inmovilidad y el cambio, en
Historia del Ecuador, Vol. 6, op. cit. p. 177.
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1.2. LA ECONOMIA EN LA CONSTITUCION DE
1906
Es común a los textos especializados de tendencia
liberal, expresar que la economía es la ciencia que se
ocupa de la administración de los recursos escasos en la
sociedad humana. Cuando los recursos son escasos,
algunas necesidades permanecen insatisfechas, lo que
conduce a las personas a tomar decisiones que, en función
de la organización y las instituciones sociales, determinan
la distribución de los recursos escasos entre los diversos
individuos así como su empleo, esto es, se administran los
recursos. Y cuando las necesidades sociales insatisfechas
crecen exponencialmente, adviene un período de crisis. En
Ecuador sucedió en 1895 con la irrupción de la llamada
“revolución liberal”.
Alfaro fue proclamado Jefe Supremo en Guayaquil el
5 de junio de 1895, recibiendo la noticia en Nicaragua
desde donde embarcó al Ecuador, llegando el 18 del
mismo mes y poco después asumió el mando del estado
tras la batalla de Gatazo grande (Chimborazo) que selló
definitivamente le triunfo liberal.
Convocó Alfaro a una nueva Asamblea que se reunió
en Guayaquil el 9 de octubre de 1896 y expidió la
Constitución el 12 de enero de 1897, siendo la undécima
carta constitucional. Estuvo presidida por el doctor Manuel
Benigno Cueva, y Abelardo Moncayo de vicepresidente,
estando presentes entre otros, José Peralta, Gonzalo S.
Córdova, Felicísimo López, Carlos Concha, Emilio M.
Terán, Julio Andrade, Manuel A. Franco, Roberto Andrade
y Ricardo Valdivieso.
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La Constitución de 1897 en sus disposiciones
transitorias facultaba que la Asamblea aún después de
promulgada la carta constitucional puede dictar leyes o
resoluciones que considere necesarias y elegirá por
escrutinio secreto y mayoría absoluta de votos, Presidente
y Vicepresidente de la República. Dicha Asamblea dicta
una serie de normas referentes a la educación; también se
reforma el Código Penal, dicta una nueva Ley de División
Territorial que se ha mantenido; autoriza la contratación
con la compañía del ferrocarril del sur y aprueba el
contrato con el norteamericano Harmann, con lo que
comienza esa obra extraordinaria del ferrocarril del sur que
uniría a las dos principales ciudades del país Quito y
Guayaquil; también se dicta la Ley de Régimen
Administrativo Interior, y la Ley de Registro Civil. Era el
cumplimiento liberal radical de consolidar el Estado
ecuatoriano.
La Constitución dictada por esta Asamblea no difiere
en mucho de las anteriores, y las diferencias no
demuestran que la revolución liberal es fruto de una
transformación política trascendente. La Religión de la
República es la católica, apostólica, romana con exclusión
de todo culto contrario a la moral, los poderes públicos
están obligados a protegerla y hacerla respetar; la libertad
de enseñar es similar a la contenida en la Constitución de
1884, y la abolición de la pena de muerte, ya otras
constituciones lo establecieron para los delitos políticos.
Para ser ciudadano se requiere tener dieciocho años y
saber leer y escribir.
En el gobierno del también liberal Leonidas Plaza
Gutiérrez se dictaron leyes que plasmaron la ideología
liberal en diversos campos: Ley de Alcabalas, Ley de
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Carrera Judicial, Ley de Aranceles y Derechos Judiciales,
Ley de Consolidación de la Deuda Externa, contrato del
ferrocarril de Ambato al Curaray, aprobación del contrato
con The Guayaquil & Quito Railway Company; la famosa
Ley de Matrimonio Civil, tan denostada por la iglesia
católica que veía con ella disminuido su inmenso poder.
El primero de enero de 1906 estalla un movimiento
insurreccional que luego de la acción de armas de
Chasqui, permite la entrada de Eloy Alfaro en Quito como
nuevo Jefe Supremo del país quien convoca a una
Asamblea Nacional Constituyente que se reúne en Quito el
10 de octubre de 1906 presidida por el doctor Carlos Freile
Zaldumbide, expide la carta magna el 23 de diciembre de
1906 y termina su labor el 9 de febrero de 1907, y a la que
concurren casi los mismos representantes de la anterior
Asamblea Constituyente con la adición del Comandante
Alfaro, Flavio E. Alfaro y Belisario Quevedo. Esta es
conocida como la Carta Liberal pues establece las
aspiraciones de Eloy Alfaro y los ideólogos liberales. En su
administración y la de su sucesor Leonidas Plaza, por
primera vez hubo libertad de cultos y tolerancia religiosa, al
igual que la separación definitiva entre Estado e Iglesia
católica, poniéndose en práctica la libertad de cultos. La
Ley de Matrimonio Civil de 28 de octubre de 1902,
preparada ya por la Ley de Registro Civil del 29 de octubre
de 1900, ponía un control laico a la influencia religiosa de
la vida pública.
En 1908 el gobierno decidió la adopción del “patrón
oro” lo que condujo a la mejora de la economía, y en el
mismo año se inauguró el ferrocarril Guayaquil-Quito,
iniciado por García Moreno, una obra trascendental en la
historia ecuatoriana y que reafirmó la unidad nacional.
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En esta Constitución, para ser ciudadano se eleva la
edad a 21 años y también saber leer y escribir. La
educación es libre, y la enseñanza oficial y la costeada por
las municipalidades son “esencialmente seglares y laicas”.
La enseñanza primaria es gratuita y obligatoria. En el Art.
17 se declara que no pueden imponerse contribuciones
sino en virtud de una ley, y en proporción a las facultades
del contribuyente; no reconoce empleos hereditarios
mayorazgos y vinculaciones. Se suprime la religión del
Estado existente en las Constituciones anteriores,
establece la separación entre los credos religiosos y el
Estado, naciendo así el laicismo estatal.
Si la contrastamos con la Carta Magna del rey inglés
Juan Sin Tierra, de 15 de junio de 1215, la Constitución
liberal queda en entredicho. Para demostrarlo, citaremos
algunos derechos reconocidos en dicha Carta: 7) A la
muerte del marido toda viuda podrá entrar en posesión de
su dote y de su cuota hereditaria inmediatamente y sin
impedimento alguno, no tendrá que pagar nada por su dote
y podrá permanecer en la casa de su marido cuarenta días
tras la muerte de éste, asignándose durante este plazo su
dote. 9) Ni Nos y nuestros bailios ocuparemos tierra y
rentas de la tierra en pago de deuda alguna, mientras el
deudor tenga bienes muebles suficientes para satisfacer el
débito. 18) Sólo podrán efectuarse en el tribunal de
condado respectivo las actuaciones sobre “desposesión
reciente”. 36) En lo sucesivo no se pagará ni se aceptará
nada por la expedición de un auto de investigación de vida
y bienes, el cual se entregará gratis y no podrá ser
denegado. 39) Ningún hombre libre podrá ser detenido o
encarcelado o privado de sus derechos o de sus bienes, ni
puesto fuera de la ley ni desterrado o privado de su rango
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de cualquier otra forma, ni usaremos de la fuerza contra él
ni enviaremos a otros que lo hagan, sino en virtud de
sentencia judicial de sus pares y con arreglo a la ley del
reino. 41) Todos los mercaderes podrán entrar en
Inglaterra y salir de ella sin sufrir daño y sin temor y viajar
dentro de él para el ejercicio del comercio y libres de toda
exacción legal.
Para mantener los privilegios que venían desde la
época colonial en un país tan rico en recursos naturales,
se requería un rígido control ideológico que en nuestro
caso lo fue con el apoyo de la iglesia católica que buscaba
mantener su inmenso poder material. Todo intento de
cambio por pequeño que fuere, fue calificado de obra de
los enemigos de la iglesia, de los comunistas y masones
ateos. Con el fin de enfrentar tan grande reto, las fuerzas
propulsoras del cambio capitalista debían contar con apoyo
y organización. El apoyo lo obtuvieron de las fuerzas
francmasónicas de los países latinos, y la organización la
dio la ideología liberal que ya se había impuesto en varios
países latinoamericanos y el partido liberal radical. El
mismo Eloy Alfaro era prestante miembro de la
francmasonería ecuatoriana al igual que José´ Peralta y
otros importantes líderes del Partido Liberal Radical.
En Europa la francmasonería desempeñó un papel
anticlerical y antimonárquico, de defensa de la libertad
individual y acceso a la educación; de ahí su lucha por la
libertad de cultos. Igual papel desempeñó en la
independencia de los Estados Unidos y de los pueblos
americanos del poder español. Francmasones lo fueron
Bolívar en su primera época, San Martín, O’Higgins,
Gamarra, Rocafuerte.
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Pero la revolución ecuatoriana no pudo o no consiguió
ser una revolución burguesa como lo fue la revolución
francesa de 1789 o la revolución independentista de los
Estados Unidos, por la sencilla razón de que la
acumulación originaria del capital sirvió a los terratenientes
de la costa para disfrutarlo en Europa, utilizar en la
especulación financiera y en adquirir suntuarios y no
invertirlo en la creación de fábricas, manteniéndose la
economía en el área del mercantilismo. Los propios
trabajadores laboraban bajo condiciones precapitalistas en
calidad de arrendatarios, partidarios, en pago de
préstamos otorgados por el terrateniente, con la excepción
de la producción cacaotera, materia prima de exportación.
En la Sierra, la producción era aún más atrasada, basada
en el trabajo artesanal y agrícola; el salario solamente era
conocido dentro del sector público, y únicamente a partir
de la construcción del ferrocarril de Guayaquil a Quito se
practicó el pago de salario en el sector privado.
Entendiéndose por salario el precio pagado por el trabajo
realizado y que permite la subsistencia de los trabajadores.
Siendo incipiente el capitalismo industrial, tampoco
existía su ineludible contraparte, los obreros, por lo que la
revolución liberal se circunscribió al área ideológica, al
enfrentamiento religioso, que ocultaba la lucha por la
propiedad de la tierra; de ahí que no se planteara la
necesidad de una Reforma Agraria que liberaría a las
fuerzas productivas y crearía al obrero libre para vender su
fuerza de trabajo.
Entonces las grandes propiedades agrícolas en poder
de los terratenientes conservadores y de la Iglesia
Católica, pasaron a ser administradas por los nuevos
propietarios liberales, ya sea particularmente o a través del
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gobierno; a poco, los conservadores, conscientes de la
nueva realidad, se aliaron a los latifundistas liberales por
vínculos matrimoniales, protegiéndose unos a otros en la
defensa de la propiedad de la tierra. La gran perdedora
terrenal fue la Iglesia Católica, lo sabía desde el principio si
las nuevas fuerzas triunfaban, y por eso su virulencia en el
combate a los liberales. Para el pueblo llano, pese a los
innegables derechos consagrados por el liberalismo, fue
una Revolución Inconclusa.
1.2.1. LA REVOLUCION JULIANA Y SU PROPIA
CONSTITUCION.
Posterior al asesinato del viejo luchador Eloy Alfaro, y
luego de una serie de encargados del poder, vuelve a la
presidencia Leonidas Plaza Gutiérrez, al que le suceden
otros tres presidentes constitucionales, hecho inédito en
nuestra agitada vida política. El gobierno de José Luis
Tamayo sufre una severa crisis económica derivada de la
recesión económica que siguió al final de la primera guerra
mundial. Se produjo una devaluación del sucre, con la
consiguiente alza en los costos de bienes y servicios. Los
reclamos populares no se hicieron esperar alentados por
un incipiente sindicalismo. El descontento se tradujo en
manifestaciones callejeras que reclamaban mejores
condiciones de vida para los trabajadores, siendo éstos
reprimidos radicalmente. El 15 de noviembre de 1922 se
produce en Guayaquil - la ciudad más desarrollada del
país – una violenta represión contra obreros y
manifestantes que sobrepasó el millar de cadáveres que
fueron arrojados al rió Guayas, lo que dio pie a la célebre
novela “Las cruces sobre el agua” del escritor comunista
Joaquín Gallegos Lara. Las condiciones de vida
empeoraron radicalmente; en 1914 el dólar valía dos
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sucres y doce centavos, para 1922 valía cinco sucres,
decretándose en respuesta la incautación de giros. De
todas maneras Tamayo logró concluir su período y
entregar el poder a otro liberal, pero liberal católico, el
cuencano Gonzalo Segundo Córdova Rivera.
Córdova se mostró incapaz de contener el poder de
una banca voraz. El malestar económico continuaba
agravándose y los únicos que salían ganando eran los
banqueros. El poderoso Banco Comercial y Agrícola
asumió la orientación de la política para defender sus
inversiones y precaverse de cualquier cambio contrario a
sus intereses. Los ministros de Estado obedecían a esta
influencia y las elecciones de legisladores se hacían con el
visto bueno del banco que además las financiaba de una u
otra manera. Esta situación de sumisión a la bancocracia
no podía perdurar, y estalló la sublevación militar del 9 de
julio, calificada pomposamente de “revolución juliana”,
culminación de una de las épocas más caóticas de la vida
política nacional.10
Durante el primer siglo republicano, las constituciones
ecuatorianas reflejaban y al mismo tiempo garantizaban la
república oligárquico-terrateniente. Hacendados de la
Costa y Sierra, agroexportadores, grandes comerciantes,
poderosos banqueros que aparecieron a mediados del
siglo XIX, a los que se unirían, al comenzar el siglo XX, un
puñado de incipientes manufactureros e industriales, no
solo controlaron el poder económico sino que fueron
10
“Más que una sublevación fue la presencia del anhelo nacional de cambio, una transformación
de sistemas, un anhelo de modernidad en el tratamiento de los problemas, un escape a la angustia íntima
de la tensión social. En mucho fracasó, especialmente como intento militar de gobierno. Pero dejó,
quiérase que no, obras perdurables y una nueva concepción del Estado, en cuanto a su intervención en la
vida económica y en la solución de los conflictos laborales”. Alfredo Pareja Diezcanseco, Los gobiernos
de la plutocracia y las nuevas ideas, en Historia del Ecuador, op. cit., p. 57.
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miembros de sus clases los que ocuparon el poder político.
Con la Revolución Juliana se inició una larga fase de
modernización del país, en la que progresivamente fue
superado el régimen oligárquico-terrateniente. Los
gobiernos julianos surgieron de la reacción contra el
dominio de la “plutocracia” bancaria, el agotamiento del
proyecto liberal radical y la crisis económica y social
desatada con el derrumbe del auge exportador del cacao
que se lo hacía por el puerto de Guayaquil. Los gobiernos
julianos inauguraron un real intervencionismo económico
del Estado y la institucionalización de la “cuestión social”,
esto es, la preocupación gubernamental por mejorar las
condiciones de vida y de ocupación de la clase
trabajadora, algo que no había sido asumido como tarea
fundamental por ningún gobierno ni Constitución anterior,
exceptuando en algo el reformismo liberal de los gobiernos
de Eloy Alfaro11 y la primera administración de Leonidas
Plaza.
Primero miembro de una Junta Civil, luego Jefe
Supremo, Presidente interino y, Presidente Constitucional
del 17 de abril de 1929 a 24 de agosto de 1931, Isidro
Ayora, a quien se le ha calificado de “dictador progresista”,
encarna la figura del gran realizador que enrumbaba al
país de la bancarrota al desarrollo.
Ayora, con el fin de crear un nuevo marco jurídico
acorde con los nuevos tiempos, convocó una nueva
Asamblea Constituyente que se reunió en Quito el 9 de
octubre de 1928 y terminó el 18 de junio del año siguiente,
expidió la nueva Constitución el 26 de marzo de 1929.
Estuvo presidida por Agustín Cueva y concurrieron a ella
entre otros: Manuel María Sánchez, Alberto Acosta
11
Juan J. Paz y Miño Cepeda, op. cit. pp. 20, 27.
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Soberón, fundador del Banco del Pichincha, Aurelio
Mosquera Narváez, Pedro Leopoldo Núñez, los
intelectuales cuencanos Remigio Crespo Toral y Carlos
Cueva Tamariz.
En la parte dogmática de la Constitución se aumentan
algunas garantías como el Hábeas Corpus (DRAE: Del lat.
habeas corpus [ad subiiciendum], que tengas tu cuerpo
[para exponer], primeras palabras del auto de
comparecencia). m. Der. Derecho del ciudadano detenido
o preso a comparecer inmediata y públicamente ante un
juez o tribunal para que, oyéndolo, resuelva si su arresto
fue o no legal, y si debe alzarse o mantenerse. Es término
del derecho de Inglaterra, que se ha generalizado en el
orbe. El Hábeas corpus es un procedimiento destinado a la
protección del derecho a la libertad personal, por el que se
trata de impedir que la autoridad o alguno de sus agentes
pueda prolongar de forma arbitraria la detención o la
prisión de un ciudadano. También se establece al Estado
como propietario de los minerales, distintos de los
componentes de los terrenos; se prohíbe los monopolios
de los particulares; se ampara al trabajador y a la familia;
determina los derechos de los hijos legítimos (de los
derechos de los hijos ilegítimos la legislación se ocupará
mucho después y en un largo proceso).
El presidente Ayora no se detuvo, cuando lo creyó
necesario, en desterrar a sus adversarios e incluso
clausurar periódicos; sin embargo procuró ser fiel con el
ideario de la revolución juliana: ordenar la Hacienda
Pública e incorporar en nuestra legislación los principios
sociales de la defensa de la clase trabajadora. Creó,
primero, la Caja Centra de Emisión y Amortización,
antecedente del Banco Central, y celebró el contrato de la
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misión económica norteamericana Kemmerer; fundó la
Inspección General del Trabajo y la Junta Consultiva del
Trabajo.12
De enero a abril de 1923, el valor de las
importaciones nacionales en sucres ascendió a
21.556.293, y el valor de las exportaciones a 14.747.462,
creando un déficit en la balanza comercial de 6.808.831. Y
entre el 31 de diciembre de 1923 y el 31 de diciembre de
1925, alrededor del cincuenta por ciento del medio
circulante de la época correspondía al Banco Comercial y
Agrícola, y el veinte por ciento al Banco Comercial y
Agrícola y al Banco del Pichincha. En resumen, la deuda
del gobierno con los bancos del país, al año de 1926,
ascendió a la astronómica cifra de 30.516.363 sucres.
La Misión de Consejeros Comerciales, presidida por e
l profesor E:W. Kemmerer, presentó al gobierno el
proyecto de ley orgánica del Banco Central, y el Jefe
Supremo Isidro Ayora decretó la Ley Orgánica del Banco
Central del Ecuador, que fue promulgada el 12 de marzo
de 1927 en el Registro Oficial Nro. 283. Comenzaba en el
país el control estatal de la banca.
Pero esta revolución juliana no fue suficiente para el
país. Se necesitaba otra revolución y otra Constitución.
12
Alfredo Pareja Diezcanseco, op. cit., en Historia del Ecuador, Vol. 7, p. 65.
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1.3
1945.
LA ECONOMIA EN LA CONSTITUCION DE
Concluidos los dos años del gobierno de Ayora, se
sucedieron jefes supremos, presidentes constitucionales
que a lo sumo duraban un año en el poder, golpes militares
y depresión económica. La mayor crisis política que sufrió
el Ecuador republicano que duró hasta 1947; no siendo de
extrañar que el año 1941 el Perú invadiese al inerme país,
celebrándose en 1942 un Tratado de Paz, Amistad y
Límites, que implicó la pérdida de vastos territorios que los
considerábamos nuestros, pero que nunca los hicimos
nuestros, excepto en el papel.
En diciembre de 1940 había llegado a la presidencia
de la república Alberto Arroyo del Río, figura emblemática
de un liberalismo decadente. El pueblo no le perdonó que
no hubiese tomado las precauciones para reforzar las
fuerzas armadas ante una inminente invasión peruana, y
no haber renunciado al cargo ante la derrota. La crisis
política se aceleró produciéndose el movimiento político
del 28 de mayo de 1944. Arroyo se vio obligado a
renunciar y accedió al poder José María Velasco Ibarra
apoyado por una amalgama de conservadores, liberales
disidentes, independientes, socialistas y comunistas.
Velasco para legalizar su presidencia convocó a una
Asamblea Constituyente, presidida por el doctor
guayaquileño Francisco Arízaga Luque que se reunió en
Quito el 10 de agosto de 1944 y terminó sus funciones el
10 de marzo de 1945, habiéndose expedido la Constitución
el 5 de marzo. Fueron sus miembros de mayoría de
izquierda, entre otros, Juan Isaac Lovato, Antonio
Zambrano, Alfredo Chiriboga, Gonzalo Cordero Crespo, el
íder socialista Manuel Agustín Aguirre, Enrique Gil Gilbert,
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Antonio Parra Velasco, Aquiles Valencia, Gustavo Becerra,
Pedro Antonio Saad, el fundador del Partido Comunista
Ricardo Paredes, Rafael Mendoza Avilés, Carlos Cueva
Tamariz, José María Roura, Alejandro Idrovo, el educador
Emilio Uzcátegui, y el intelectual guayaquileño Leopoldo
Benítez Valencia. En una representación nacional
equilibrada
de
representantes
provinciales
y
representantes funcionales, esquema únicamente repetido
en la Constitución de 1967.
La Constitución dedica el Título X al Presupuesto del
Estado, donde dispone que todos los ingresos y egresos
del Estado consten en la Ley de Presupuesto, que se
dictará anualmente. Disponiendo en el Art. 123 que los
ingresos ordinarios constituirán un solo fondo destinado a
los egresos ordinarios. Y en los Arts. 123 y 124, se dispone
que no podrá expedirse el presupuesto si no contiene
partida destinada al pago de la deuda externa; y que se
invertirá en educación pública cuando menos el veinte por
ciento de los ingresos ordinarios. Lo cual obviamente no se
cumplió por la misma brevedad de su existencia jurídica.
El Congreso es unicameral. Reconoce al quechua y
demás lenguas aborígenes como elementos de la cultura
nacional. Considera la cooperación de los Estados
iberoamericanos. Algo nuevo, pero que le acercaba a las
grandes corrientes jurídicas, en el Art. 8, acata las normas
del derecho internacional y proclama el principio de
cooperación y buena vecindad entre los Estados. Para ser
ciudadano se requiere tener 18 años, sea hombre o mujer,
y saber leer y escribir. Y para seguir el esquema
corporativista de los integrantes del Congreso, se crea una
Comisión Legislativa Permanente, compuesta por el
Presidente del Congreso, tres abogados representantes de
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las tendencias políticas, uno por la Corte Suprema, uno por
los patronos, uno por la Confederación de Trabajadores
del Ecuador y un técnico en economía. Por Primera vez en
el país se crea el Tribunal de Garantías Constitucionales,
en reemplazo del Consejo del Estado.
La Constitución de 1945 es considerada por muchos
tratadistas, de las mejores del país. En su parte dogmática
garantiza los derechos individuales, de la familia, de la
educación y la cultura, la economía y el trabajo, principios
en los que se denotaba la influencia de la Unión Soviética
y del campo socialista, Su vigencia tan breve reflejaba que
no obedecía a un proceso sino a una circunstancia
específica, que varió al lado contrario, bajo la conducción
del mismo líder.
1.4
1946
LA ECONOMÍA EN LA CONSTITUCION DE
La Constitución de 1946 de corte conservador en lo
económico y político, se mantuvo hasta el año 1967. Fue
una de las de más larga duración en la historia ecuatoriana
y bajo la cual se sucedieron, por primera vez, seis
presidentes constitucionales. Se restringen en ella los
diputados funcionales que en gran número había
establecido la Constitución anterior. Restableció la
bicameralidad, suprimió el Tribunal de Garantías
Constitucionales estableciendo en su lugar el Consejo de
Estado, y creó el Consejo Nacional de Economía para la
legislación de emergencia. Amplió las atribuciones del
presidente de la república y restauró la vicepresidencia de
la república eliminada durante cuarenta años.
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Se vivía la época del boom bananero, impulsado por
el presidente Galo Plaza Lasso (1948-1952). Claro que era
una producción de materias primas sin elaborar. Su
exportación subió de 9.460.100 dólares en 1950 a
11.014.400 en 1951 y a 21.518.000 dólares en 1952. En
estos años la evolución de la reserva monetaria
internacional del Banco Central del Ecuador fue la más
alta registrada a la fecha y excedió en 124 millones de
sucres a la correspondiente al 31 de diciembre de 1944.
La industria, a excepción de la producción de aceites
vegetales, se mantuvo estacionaria a causa de diversos
factores, entre los que debe mencionarse la escasez de
capitales, la competencia exterior, escasez de mano de
obra calificada y la limitación de disponibilidad de fuerza
eléctrica.
Los años sesenta fueron llamados la “década del
desarrollo” a nivel latinoamericano, e influida por ese
espíritu reformista y al propio tiempo “desarrollista”, una
nueva asamblea dictó la Constitución de 1967. Esta se
mantuvo en la órbita de los derechos de segunda
generación, y por tanto, reprodujo las principales garantías
y derechos de los trabajadores, agregando la especial
preocupación que merecía la educación indígena y la
protección económica de la familia.13
Tradicionalmente las Constituciones ecuatorianas han
dado escasa importancia a la cuestión económica. La
misma Constitución de 1945 divide el Presupuesto del
Estado señalado en el titulo X, con la sección IV de la
economía, parte del título XIII que regula las garantías
fundamentales. Se diría que hay una confusión conceptual.
13
Juan J. Pz y Miño Cepeda, op. cit. p.36
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La misma definición del trabajo reconocido en el texto del
Art. 148 “en sus distintas formas es un deber social y goza
de la especial protección de la ley”, no reconoce las
corrientes sociales de la época que señalaban ya al trabajo
como un “derecho y un deber social”.
Por su parte la Constitución de 1946, representa un
retroceso mayor en el aspecto económico constitucional.
En lo económico, dentro de las atribuciones del poder
legislativo, en la sección VIII se refiere al Consejo Nacional
de Economía que regula los Decretos-Leyes de
Emergencia señalando en el Art. 80 “El Ejecutivo no podrá
dictar medidas legales de emergencia de carácter
económico, sin previa consulta al Consejo Nacional de
Economía”. Y únicamente en el Título IX se refiere al
Presupuesto Nacional, regulándolo en los artículos 131 a
144 de la Constitución, ordenando que los Ingresos y
Egresos Fiscales constarán en la Ley de Presupuesto
General que se dictará anualmente; disponiéndose que no
podrá presentarse al Congreso proforma de Presupuesto
cuyos Egresos no estén equilibrados con los ingresos.
1.4.1. LA ECONOMIA EN LA CONSTITUCION DE
1967
Es la Constitución de 1967 la primera en nuestra
historia republicana en la que se trata la economía
constitucional en un acápite independiente y orgánico. Es
en el Título V denominado “De la Economía”, dividido en
cuatro capítulos concordantes: “Disposiciones Generales”,
“De la Planificación”, “Del Régimen Tributario”, “De los
Regímenes Monetario y Bancario”. Además en el Título X
denominado “De otros Organismos del Estado”, en seis
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capítulos
regula
“Del
Tribunal
de
Garantías
Constitucionales”, “Del Ministerio Público”, “De la
Contraloría General del Estado”, “De la Superintendencia
de Bancos”, “De la Superintendencia de Compañías” y “De
la Junta de Planificación y Coordinación”. Lo que denota la
preocupación por la planificación de la economía, y el
manejo ordenado de los organismos de control económico
y financiero del Estado. En el Art. 84 reconoce el esquema
de desarrollo económico para el país: “El objeto esencial
de la riqueza es que los habitantes del Ecuador alcancen
sus fines individuales y sociales. En consecuencia, el
Estado establecerá un orden económico-social en que los
integrantes de la comunidad puedan vivir dignamente y
gozar de los frutos del progreso”. La propiedad privada es
garantizada mientras cumpla la función social que le es
inherente. Declarando a la reforma agraria como deber del
Estado; esto por cuanto ya la dictadura militar había
decretado la ley respectiva.
A la Constitución de 1967 concurren prestantes
miembros de la derecha ecuatoriana, de populistas tal el
caso de Asaad Bucaram, de caciques provinciales, de
miembros de los partidos liberal y conservador en proceso
de extinción, y diputados funcionales por la agricultura,
comercio e industrias, educación, trabajadores, periodismo
y fuerzas armadas, constituyéndose uno de dichos
diputados funcionales, el Ing. León Febres Cordero
Rivadeneira, en destacado futuro representante del
pensamiento neoliberal y presidente constitucional de la
república.
Concordando con lo expuesto, Juan J. Paz y Miño
afirma que las Constituciones del siglo XIX histórico, que
incluye a la de 1906, preservaron el mismo tipo de
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economía que construyó la república oligárquicoterrateniente. Solo a partir de la Constitución de 1929, que
inauguró el siglo XX histórico y no meramente cronológico,
se inicia un largo proceso de búsqueda y construcción de
instituciones económicas que, desde el Estado, tratan de
superar, de una parte, el viejo régimen oligárquicoterrateniente; y, de otra parte, promover el desarrollo que
no había sido posible al confiar exclusivamente en el
sector privado y las fuerzas naturales del mercado.
Para Carlos de la Torre Muñoz, es posible identificar
cuatro momentos de la inclusión de la temática económica
en las constituciones ecuatorianas.
El Primero corresponde a las constituciones
redactadas a lo largo de quince años primero años de la
república (1830-1845), en que la temática económica
simplemente no existe. Al iniciar el Ecuador su vida
republicana, las estructuras económicas vigentes no
sufrieron alteraciones, ya que los grupos dominantes en la
Costa y Sierra con la independencia procuraron una mayor
participación de sus ingresos de lo que antes también fue
partícipe España sobre la base de los mismos modelos
económicos existentes emanados de la metrópoli, y su
preocupación apuntaba solamente hacia espacios
puramente políticos. Es así que la primera Constitución
sencillamente no tocó ni de lejos el tema económico,
siendo el manejo más bien financiero en el período.
El Segundo momento va de la revolución marcista de
1845 a la Constitución de 1906 que rigió hasta la
revolución juliana de 1925, en que la especificación
económica corresponde a acciones de manejo práctico de
la caja fiscal. El natural proceso de maduración
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republicano exigía ya definiciones más claras, lo que llevó
la inclusión de breves disposiciones relativas a la
aprobación del gasto público por parte del Congreso que
aparecía como nuevo actor en el balance de poderes
estatales, que en un principio se concentraba en la figura
presidencial. Un avance conceptual se produce con la
Constitución de 1096 en la que el manejo de la caja fiscal
se define ya a partir de la utilización del “Presupuesto
Nacional” como instrumento de
su planificación y
ejecución; y se establece expresamente la imposibilidad
por parte del Ejecutivo consignar egresos para los cuales
no existan los ingresos que permitan cubrirlos, esto para
no aumentar la deuda externa. También consta de manera
explícita la imposibilidad de incluir en calidad de ingresos
fiscales a los “empréstitos”. 14 Estas particularidades
obedecen precisamente a una época de transición en la
sociedad y economía ecuatorianas. La Constitución de
1906 coincidió con una realidad cambiante en lo
económico. La modernización del Estado y del país en
general requerían de un mayor dinamismo en el manejo de
las finanzas públicas, principalmente por las necesidades
generadas por una política de inversión estatal
especialmente en la construcción de grandes obras de
infraestructura como fue le caso del ferrocarril. Por otra
parte, hasta la revolución liberal de 1895, la principal
obligación con el exterior constituía el pago de la deuda de
la independencia cuya amortización a lo largo de los
primeros años de la República había tenido sus tropiezos y
medios coercitivos de los países acreedores. Por otra
parte, la dinámica comercial guayaquileña, convertida en
mayor polo de desarrollo, había generado la situación
propicia para el aparecimiento de la banca privada desde
14
Carlos De la Torre Muñoz, Los Fundamentos Económicos en la Nueva Constitución, en
“Asamblea Constituyente y Economía”, op.cit. pp. 97-102.
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la segunda mitad del siglo XIX, mientras que en Quito y
Cuenca aparecen a fines del siglo. Este avance de la
intermediación
financiera
aparece
de
elemento
dinamizador de la economía nacional, y también permite al
Estado el acceso a una nueva fuente de recursos: el
endeudamiento interno. Es por eso que la Constitución de
1906 recoge estas características en lo que se refiere al
manejo de la caja fiscal, siendo el endeudamiento estatal
con la banca privada el que terminaría subyugando el
Poder al control del capital financiero guayaquileño durante
el denominado período plutocrático que terminaría, en
cierta manera, en 1925 con la revolución juliana.15
El Tercer momento se halla marcado por la
Constitución de 1929, que dio un salto conceptual en el
tratamiento político, económico y fundamentalmente social.
Este momento tiene vigencia hasta la defenestración de
dicha carta constitucional en 1938. Según De la Torre, de
ahí hasta la Constitución de 1998 resulta difícil la
conciliación de características que permitan a las
constituciones intermedias agrupadas bajo algún criterio
común en lo que al tratamiento de la economía se refiere.
Entre las influencias externas de la revolución juliana
estaba la triunfante revolución socialista rusa de 1917 y la
revolución mexicana iniciada en 1911 y consolidada en el
mismo año de la rusa.
Luego que la Junta Militar que asumió el poder en
1963, encargara el poder a un civil, el ex ministro placista
Clemente Yerovi Indaburo, la Constitución de 1967 amplió
el tratamiento de los temas económicos, y será otro
gobierno de facto, presidido por Alfredo Poveda Burbano,
el que convocó al pueblo ecuatoriano a un referéndum
15
Ibid, pp. 102-103.
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para la aprobación de una nueva Constitución aprobada en
1978 y en vigencia desde el 10 de agosto de 1979 no
presenta diferencias significativas con la de 1967 en lo
económico.
El Cuarto momento se inicia con la Constitución de
1998, en la que se incluye la definición de “sistema de
economía social de mercado”, 16
CAP. 2. PRINCIPIOS TEORICOS QUE SUSTENTAN
LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES EN EL
CAMPO ECONOMICO DE LAS CONSTITUCIONES
DE 1978 Y 1998.
2.1. LA ECONOMIA CONSTITUCIONAL
Al referirnos a la Economía nos estamos refiriendo al
comportamiento y desarrollo humano.
La presunción de racionalidad es uno de los
principales pilares de la ciencia económica, debiendo ser
entendida no en términos filosóficos sino como muestra del
egoísmo humano. Dentro de la economía, la racionalidad
no es otra cosa que un dogma, ni siquiera una hipótesis,
sino un presupuesto científico, es decir una conjetura
acerca del ser, una suposición y nunca una
recomendación, ni nada relacionado con el deber. Por eso
las leyes económicas son, como todas las demás leyes
16
Ibid, p. 97-98.
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científicas, proposiciones condicionales; aseguran que
estos y aquellos sucede regularmente, siempre que sean
satisfechas estas y aquellas condiciones, es decir, siempre
y cuando tales y cuales observaciones tengan lugar. En la
economía, las leyes sirven para predecir el resultado de la
política; es decir de la acción de los agentes públicos o
privados en relación con la administración de los recursos
escasos; sin embargo dichas predicciones son difíciles y
no siempre acertadas, debido a las numerosas condiciones
que circunscriben la validez de las leyes económicas, y la
dificultad para asegurar si todas ellas se satisfacen en una
situación particular.
En el estudio del mercado, se habla de utopía del
mismo, algo que no está literalmente, en ninguna parte y
que se considera deseable. Así, el mercado es algo
deseable, más deseable en la medida en la que más
presente esté y mejor funcione. Para Alfonso Galindo,
catedrático de economía de la Universidad de Cádiz, el
mercado, como cada uno de sus términos relacionados,
comparten, en el sistema actual, algo de la naturaleza de
los dioses, puesto que, en la opinión general, primero se
cree en el mercado, luego se comulga con él, y después se
estudian sus características.
La racionalidad económica se aplica a un concepto
básico que es el interés, no el referido al coste del tiempo o
tipo de interés, sino el “interés material”; que en términos
amplios, puede venir definido por necesidades humanas,
pero que, en términos estrictamente economicistas,
identificamos con el “lucro” eufemismo de la palabra
“codicia”.
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La definición liberal más usada en Economía fue dada
por Sir Lionel Robbins en 1932 “La Economía es la Ciencia
que estudia la relación entre unos fines y unos medios
escasos”, en su texto Ensayo sobre la Naturaleza y el
Significado de la Ciencia Económica. De su parte R.
Heilbroner no aporta formalmente una enunciación para la
Economía, pero la define de “filosofía de la riqueza”. Por
todo ello diremos que el objetivo de la economía es el
comportamiento humano, en sociedad, en relación con las
desigualdades de origen mercantil, en un contexto de
ineficiencia. En resumen, estamos ante la Ciencia que
estudia la ineficiencia en la asignación del poder entre los
seres humanos, cuando ese poder tiene su origen en la
riqueza material. (Alfonso Galindo Lucas, “Sobre el método
científico en economía” http://www.eumeded.net/ce/).
Es aceptado dentro de la economía que, cuando los
recursos son escasos, ciertas necesidades permanecerán
insatisfechas, lo que conduce a los individuos a tomar
decisiones que en función de la organización y las
instituciones sociales, determinan la distribución de los
recursos escasos entre las diferentes personas, al igual
que el empleo. Los recursos se administran, y el estudio de
las formas de administrar los recursos escasos es el objeto
de la ciencia económica.
Los economistas clásicos consideraban que para
producir bienes y servicios es necesario utilizar unos
recursos o factores productivos: la tierra, el trabajo y el
capital. Esta clasificación de los factores productivos
correspondía a la Inglaterra del siglo XVIII en la que había
tres clases sociales diferenciadas: la aristocracia,
propietaria de la tierra; la burguesía, propietaria del capital,
y los trabajadores, propietarios de la fuerza de trabajo. En
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la actualidad no existe una aristocracia terrateniente
separada de la burguesía. Los economistas clásicos
(Adam Smith, David Ricardo) consideraban que para
crecer económicamente era suficiente con el aumento de
la cantidad de factores disponibles, principalmente del
trabajo y del capital. Actualmente se considera que el
principal papel en el desarrollo económico lo tienen los
avances en el conocimiento científico y técnico, por lo que
a los tres factores productivos se debía añadir los
conocimientos humanos y la tecnología.
Ante el avance de la importancia de la economía en la
administración del Estado, se ha pretendido configurar una
economía constitucional, o mejor, un constitucionalismo
económico.
De lo expuesto, nos planteamos el entendimiento de
la relación entre Economía y Constitución en un sistema
libre y democrático, y mostrar las tendencias respecto a
derecho y economía.
El concepto de Constitución económica se desarrolló
por los sociólogos bastante antes de la Constitución de la
República Federal Alemana. Al igual que el concepto de
“democracia económica” fue tema de discusión científica
en los años de la República de Weimar. Se aplicó
inicialmente con distintos significados, en parte desde el
punto de vista económico, en parte desde la perspectiva
histórico-sociológica. Su influencia definitiva la cobró
cuando fue usado por la escuela de Freiburg como modelo
del orden económico. En el concepto de Constitución
económica se ve un esfuerzo de la economía política por
comprender la unidad de los elementos económicos
creados por el capitalismo, y configurar esa vida
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económica como la “correcta”, justo en un momento
histórico en el que la ciencia económica ha ganado su
autonomía. El propio concepto de Constitución económica
hubiera sido impensable sin el proceso de división que
estaba experimentando la vieja teoría del estado, que
corría paralelo la división entre Estado y Sociedad.
Para Horts Ehmke,17 la discusión científico-jurídica
sobre Economía y Constitución está condicionada por la
ausencia de una teoría constitucional al respecto, pero que
con el tiempo se encontrará su interconexión
constitucional.
Bajo el concepto de Constitución económica se ha de
comprender la decisión completa sobre el ordenamiento de
la vida económica de una comunidad. Pero esta definición
tiene sus inconvenientes. La frase que afirma que la
Constitución económica quiere ejecutar un orden
económico es desde un punto de vista constitucionaleconómico (tomando el “querer” de manera limitada)
paralela a la proposición de Kelsen en la que declara que
una norma fundamental “crea” un sistema jurídico. El
problema es el mismo: falta el sujeto ejecutor o creador.18
Según Ehmke, se debería pensar que la cuestión
sobre Economía y Constitución estaría decidida en su
elemento esencial de acuerdo con el siguiente sentido: la
tarea de conformar la vida social y económica se sitúa en
el espacio de la responsabilidad política del Parlamento y
del Gobierno. En la base de la Constitución, como en
cualquier otro ordenamiento jurídico (y de valores), a las
17
«Wirtschaft und Verfassung». Universidad de Bonn, 1961. Horst Ehmke fue Profesor de
Derecho Constitucional en las Universidades de Göttingen, Bonn y Freiburg, además de Secretario de
Estado en la primera Gran Coalición alemana. http://www.ugr.es/-redge/REDGE5/
18
Horts Ehmke, op. cit.
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fuerzas políticas finalmente libres del pueblo se le ha
atribuido la tarea de garantizar la forma y el equilibrio del
ordenamiento de la economía. Y los intentos de elevar a
principios del “derecho constitucional económico” las tesis
teórico-económicas y teórico-políticas de las diversas
escuelas de política económica, só podrían tener una
consecuencia: destrozar el suelo común de la Constitución,
pues el objetivo de ésta, de acuerdo con las palabras de
Rudolf Smend, no es una “decisión” en un sentido lógico y
material dentro de un sistema político de pensamiento,
sino ordenar en una comunidad política a seres humanos
vivientes. Así, el Gobierno, el Congreso, la Administración
y los Tribunales necesitan la ayuda de la ciencia
económica para las decisiones sobre cuestiones
económicas; pero tampoco se puede admitir la conversión
de un modelo puro de una escuela de economía política en
la norma de nuestra convivencia común, y el orden político
y jurídico. De lo dicho, no se debe olvidar el logro de la
escuela de Freiburg, cuyos más representativos
exponentes fueron Walter Eucken y Böhn, que consistió en
liberar de la alternativa “estatización o anarquía”,
formulando con radicalidad la congruencia entre el orden
político y el económico.
Siguiendo este pensamiento, la tarea de de conformar
la vida social y económica se sitúa en el espacio de la
responsabilidad política del Congreso y del Gobierno. En la
base de la Constitución, a la fuerzas políticas libres se les
ha atribuido la tarea de garantizar la forma y el equilibro del
ordenamiento de la economía. Esto es, que no se puede
determinar en el ordenamiento constitucional la dirección
de la economía nacional por una determinada teoría
económica, pues ésta debe adecuarse a las circunstancias
cambiantes de la sociedad.
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En el pensador alemán Huber, la Constitución
económica no se piensa desde la comunidad política, sino
desde la economía, desde el derecho de la economía, en
especial el derecho administrativo de la economía, no
desde la Constitución del Estado.
De acuerdo a
la teoría económica neoclásica
(posterior a Carlos Marx), los consumidores trataban de
obtener la máxima utilidad o satisfacción posible y los
empresarios trataban de obtener los máximos beneficios
posibles, pero solían observar a los políticos como
individuos que buscaban el bien común. Esta
inconsistencia fue abordada por la corriente de
pensamiento que recibió el nombre de Teoría de la
Elección Social o public choice. Los teóricos de la Elección
Social aplicaron el individualismo metodológico también a
las personas que adoptan decisiones políticas; así, las
decisiones adoptadas por un comité son el resultado de
negociaciones e intercambios entre sus componentes
individuales que tratan de maximizar su propia utilidad. Ya
Adam Smith expresó en 1776 que el interés privado es el
motor fundamental de la vida económica.
Para la corriente teórica de la economía
constitucional, se entiende por constitución cualquier regla
que, una vez establecida, es inamovible. Es posible que
los individuos, voluntariamente, decidamos establecer una
norma inamovible que limite nuestra libertad de actuación
en el futuro. Los individuos podemos ser conscientes de
que la libertad de elegir de los demás es perjudicial para
nosotros y por tanto estar de acuerdo en que se limite la
libertad de todos. En su criterio, se trata de comprender
cómo deben ser diseñadas las constituciones de forma
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que los políticos que procuren los intereses públicos
puedan sobrevivir.
La corriente de la economía constitucional enlaza en
muchos sentidos con la vieja filosofía moral y política de
Hobbes. Sostiene también como precursor a Vicksell, ya
que el economista sueco había señalado ya en 1896 que
en vez de intentar influir sobre el comportamiento de los
actores, los intentos de reforma social deberían dirigirse
hacia los cambios de las reglas y métodos de adoptar
decisiones y había propuesto “el consentimiento del
gobernado”, lo que ahora se llama el test de consenso,
como medio de juzgar la posible eficacia de un cambio en
las reglas.19
2. 2.
CEPAL
LOS PRINCIPIOS ECONÓMICOS DE LA
En el seno de la Organización de Naciones Unidas,
ONU, se decidió la creación de comisiones económicas
regionales con la finalidad de que se encargaran de
trabajar con los gobiernos para promover el desarrollo
económico y social y conseguir el nivel de los países
desarrollados. Sus labores se concentraban en el campo
de la investigación económica.
El Consejo Económico y Social de las Naciones
Unidas (ECOSOC) creó el 25 de febrero de 1948, por
resolución 106 (VI), cinco comisiones económicas
regionales con el objetivo de ayudar y colaborar con los
gobiernos de la zona en la investigación y análisis de los
19
La corriente de pensamiento “Economía Política Constitucional” dispone una publicación
Constitucional Political Economy accesible en htpp://www.kluweronline.com/issn/1043-4062/
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temas económicos regionales y nacionales. Las áreas de
trabajo escogidas fueron Europa, África, la región AsiaPacífico, el Medio Oriente y América Latina, siendo ésta
última la más reconocida. Así nacería la Comisión
Económica para América Latina (CEPAL), cuya sede
fue establecida en Santiago de Chile. Al año siguiente
asumía como secretario ejecutivo de la CEPAL, y tras un
pequeño período a cargo de Gustavo Martínez, el
economista argentino Raúl Prebisch, reconocido por su
libro El desarrollo económico de América Latina y algunos
de sus principales problemas. Otros economistas de la
organización propusieron una serie de reformas
económicas a los países de la región, como la reforma
agraria, que serían fuente de inspiración para diversos
gobiernos, como los de Eduardo Frei y Salvador Allende
en Chile. El edificio de la CEPAL en Santiago fue
inaugurado el 29 de agosto de 1966. El 27 de julio de 1984
su campo de acción fue ampliado para cubrir la zona del
Caribe, y así cambia su nombre a Comisión Económica
para América Latina y el Caribe.
La Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (CEPAL) inició sus trabajos en 1948 y su sede
coordina dos sedes subregionales: una para América
Central, con sede en la Ciudad de México (creada en
1951), y la otra para los países del Caribe, situada en
Puerto España (Trinidad y Tobago) (1966). Tiene oficinas
nacionales en Santa Fe de Bogotá (1952), Montevideo
(1960), Brasilia (1968), Buenos Aires (1974), y una oficina
de enlace en la ciudad de Washington D.C. (1950). Su
propósito es realizar investigaciones estratégicas, con un
enfoque latinoamericano, sobre los problemas económicos
y sociales de estos países, así como sobre la evolución de
la integración centroamericana. De esta forma, se busca
estrechar las relaciones entre estos países y a su vez con
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los demás países del mundo, de manera tal que se
fortalece la colaboración y solidaridad entre ellos.
Sus investigaciones son publicadas y difundidas
extensamente.
La CEPAL brinda asesoría a los gobiernos, organismos de
la empresa privada, medios académicos y organismos no
gubernamentales, Asimismo, lleva a cabo reuniones,
seminarios y conferencias con expertos que trabajan en
los temas de interés de la subregión.
Actualmente atiende de manera prioritaria los temas
relativos al ahorro, inversión y crecimiento económico,
competitividad, género y equidad, desastres naturales,
integración
económica
y
energética,
coyunturas
económicas, negociaciones comerciales, desarrollo social,
sustentabilidad y turismo, entre otros asuntos. Estos
trabajos se realizan en seis unidades que trabajan
coordinadamente: desarrollo económico, desarrollo social,
comercio internacional, energía, agrícola y desarrollo
industrial. Asimismo, la CEPAL ejecuta proyectos de
cooperación técnica en áreas diversas con fondos que
aportan países donantes y organismos internacionales de
cooperación y financiamiento.
Los desafíos de la institución, que responden a los
que enfrentan los países de la subregión, en este nuevo
siglo son: las políticas para la reducción de la pobreza,
fomento de la equidad, crecimiento sostenible e
integración latinoamericana en el marco de la
globalización. Respondía así a uno de los objetivos
específicos para los que fue creada, el de "emprender o
hacer emprender la compilación, evaluación y difusión de
informaciones económicas, técnicas y estadísticas" de la
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región. Vale recordar que el ex gerente del Banco Central
de la República Argentina, Raúl Prebisch, llegó a Santiago
en calidad de consultor encargado de contribuir al análisis
económico de la región.
Estudio económico de América Latina y el Caribe, es
la publicación insignia de la CEPAL, una de las más
citadas de la región, que Alberto Hirschman definió como
el "manifiesto latinoamericano", ha sido reestructurada con
el propósito de realzar su utilidad para los lectores. En
efecto, retomando en parte el carácter del Estudio
económico publicado en sus primeros años, al habitual
análisis de coyuntura que caracteriza a esta publicación se
complementará con una sección integrada por varios
estudios sobre un tema relevante del desarrollo económico
de la región, con reflexiones que superen el alcance de un
análisis de coyuntura. Con ello se pretende contribuir a la
"larga y difícil tarea reelaborar un análisis completo y
plenamente documentado de la situación económica". El
propósito de este cambio es contribuir al debate
económico orientado a fomentar un crecimiento elevado y
sostenible, capaz de crear condiciones favorables para
una mejora de las condiciones de vida de la población de
América Latina y el Caribe.
La teoría de la dependencia es una respuesta teórica
elaborada entre los años 50 y 70 por científicos sociales,
principalmente argentinos, brasileños y chilenos, a la
situación
de
estancamiento
socio-económico
latinoamericano en el siglo XX. La teoría de la
dependencia racionalizaba el control del Estado- altas
barreras proteccionistas, una economía cerrada y un
descrédito por el papel del mercado-. Fue Raúl Prebisch
quien con su idea de centro-periferia en los años 40 instaló
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el debate en la intelectualidad latinoamericana. Se
afirmaba que la economía mundial estaba dividida entre el
“centro industrial- Estados Unidos, Europa Occidental y
Japón- y la “periferia”, productora de materias primas. Los
términos de intercambio siempre trabajarían en contra de
la periferia, lo que significa que siempre el centro
explotaría a la periferia. Se destacaban en esta corriente
Fernando Henrique Cardoso, Theotonio Dos Santos,
Andre Gundar Frank, Celso Furtado, Mauro Marino y Enzo
Faletto, los que marcaron la estrategia estatal
(industrialización por sustitución de importaciones) de los
países más industrializados de la región (Argentina,
México, Brasil y Chile) en la estos países cerraron sus
mercados (fomentando el marcado interno y aplicando
altas tasas a las importaciones) y promovieron la
construcción de una burocracia que contribuía a la
estructuración de una clase media de peso que pudiera
fomentar el dinamismo del mismo mercado interno. La
inspiración teórica de esta hipótesis económico-social
estaba en las tesis marxistas en diálogo con los
postulados de Max Weber cuyo pensamiento influyó
notablemente en la estructura de este “pensar cepalino”,
amén de la influencia del economista inglés John Maynard
Keynes cuyo texto “Teoría general de la ocupación el
interés y el dinero”, editado en español en 1943, constituyó
lectura económica obligatoria20; Keynes fue el principal
20
“Este libro, por otra parte, se ha convertido en lo que es: sobre todo, un estudio de las fuerzas
que determinan los cambios en la escala de producción y de ocupación como un todo; y si bien opino que
el dinero entra en el sistema económico de una manera esencial y especial, dejo en segundo plano los
detalles monetarios técnicos. Veremos que una economía monetaria es, ante todo, aquella en que los
cambios de opinión respecto al futuro son capaces de influir en el volumen de ocupación y no sólo en su
dirección; pero nuestro método de analizar la conducta económica presente, bajo la influencia de los
cambios de ideas respecto al futuro, depende de la acción recíproca de la oferta y la demanda, quedando
de este modo ligada con nuestra teoría fundamental del valor. Así nos acercamos a una teoría más
general, que incluye como caso particular la teoría clásica que conocemos bien”. J.M. Keynes, Teoría
general de la ocupación, el interés y el dinero, Fondo de Cultura Económica, México, octava
reimpresión, 1974, p. 10.
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impulsor del Estado Benefector durante el New Deal del
presidente americano Franklin Delano Roosevelt.
Posteriormente, a fines de los 60 un nuevo impulso
redefine las primeras ideas sobre la dependencia,
culpabilizando a las mismas élites latinoamericanas por el
atraso de estos países. Habría entonces un factor interno y
otro externo que produciría la situación de subdesarrollo La
solución nuevamente estaba en el énfasis en el rol del
Estado, quien debía tomar el control total de las políticas
nacionales; entre éstas el control del dinamismo
estacionario del capital, creación de empresas estratégicas
con dirección y capital estatal y regulación bancaria. Esto
último, a través de varios años, produjo una hiperinflación
que devino en la mayoría de los casos en desorden civil y
golpes de Estado. La crisis de la deuda golpeó duramente
a Latinoamérica. Entre 1975 y 1982 la deuda externa de la
región pasó de 45,200 millones de dólares a 176,400
millones, y sumadas los préstamos a corto plazo y los
créditos del Fondo Monetario Internacional, en 1982 la
deuda era de 333,000 millones de dólares. Lo que siguió
fue una doble bancarrota, financiera e intelectual.
En criterio de Daniel Yerguin y Josepeh Stalislaw en
el capítulo 9 de su obra “The Commanding Heights”, las
ideas que habían conformado el sistema económico de
América Latina habían fracasado y los países
latinoamericanos ya no podían financiarse. La
dependencia los había llevado a la bancarrota. Los años
que vinieron, en los que América Latina luchaba por
reconformar su economía, fueron calificados como los de
la “década perdida”. En efecto, en 1990 el ingreso per
cápita era menor que en 1980. Con el pasar de los años se
debió reconocer que las empresas industriales públicas y
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privadas alentadas por este sistema, cayeron en la
ineficiencia debido al proteccionismo, la falta de
competencia y el aislamiento en la innovación tecnológica.
En la mayoría de las áreas no se priorizó la calidad ni la
cantidad del servicio.
Es un ejemplo del Estado
todopoderoso que no debe volver a repetirse si se
pretende un crecimiento económico homogéneo. En una
sociedad capitalista, el estado representa la coalición de
intereses del empresariado; convertir al Estado en el eje
del cambio significa trabajar para relegitimar el dominio
burgués a futuro.
De todas maneras, la teoría de la dependencia fue el
mayor esfuerzo teórico latinoamericano para impulsar un
desarrollo económico autónomo de la región. Desde
entonces hemos estado a la sombra de teorías
económicas de los países capitalistas desarrollados. El
llamado Socialismo del siglo XXI es todavía una teoría en
formación y sus propios ideólogos difieren en los métodos.
2. 3. LOS PRINCIPIOS ECONOMICOS DE LA
“ECONOMIA SOCIAL DE MERCADO”.
Se considera a la economía social de mercado como
un orden social, económico y político integrado, que se
caracteriza por tener una política de mercado y al mismo
tiempo una política social que regula a la primera, lo que
se diferencia del neoliberalismo. Siendo en verdad una
variante de la economía capitalista, la economía social de
mercado se contrapone a la economía socialista de
planificación y a las formas de tendencia liberal,
constituyéndose en una tercera vía de desarrollo
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económico, habiendo sido aplicada con éxito en varios
países de Europa Occidental. La solidaridad, la
subsidiaridad y el bien común constituyen el fundamento
de la economía social de mercado (ESM). La economía
social de mercado fue ideada e implementada
originariamente en la República Federal Alemana con la
denominación de Soziale Marktwirtschaft, y fue planeada e
implementada por el democristiano Ldwig Erhard ministro
de Economía en la cancillería de Konrad Adenauer y luego
bajo su propia administración entre 1963 y 1966.
Si bien el concepto original representaba un fuerte
acercamiento a las teorías del ordoliberalismo o
neoliberalismo alemán, con el tiempo su significado fue
ampliado
a
teorías
económicas
del
ámbito
socialdemócrata. Los defensores del modelo sostienen que
el sistema económico más eficiente y que genera mayores
niveles de riqueza es la economía de libre mercado, pero
para que ésta funcione adecuadamente necesitaría
mantener un alto nivel de competividad, de tal manera de
que toda la sociedad resulte beneficiada del libre comercio;
para cumplir con ese rol, el Estado debería tener una
activa política contra los cártels, monopolios y oligopolios,
ya que esas deficiencias del mercado atentarían contra la
economía libre, y por ende contra el bienestar y la
estabilidad social. En el terreno social, la ESM defendía
una política de ayuda a los ciudadanos más vulnerables
socialmente, pero enfocada sólo a paliar las situaciones
cambiantes de la vida y como mecanismo de reintegrarlos
a la economía de mercado, que sería la responsable de
devolverles el bienestar; no tenía como fin la ampliación
permanente del Estado ni la creación de un Estado de
bienestar como proponía la socialdemocracia de los años
cincuenta.
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Así, la economía social de mercado tiene de objetivo
mantener el equilibrio entre un alto índice de crecimiento
económico, baja inflación, bajo nivel de desempleo,
buenas condiciones laborales, bienestar social, y servicios
públicos, por medio de una economía de libre mercado y
políticas públicas tendientes a mantener esa competividad
sumado a políticas sociales paliativas. Pese a que se le
suele relacionar como un punto intermedio entre
socialdemocracia y liberalismo, los mecanismos de
intervención económica propuestas por Erhard y los
ideólogos de la ESM no eran necesariamente agresivos
con la propiedad privada como lo serían los
socialdemócratas, sino que buscaban utilizar mecanismos
del mismo mercado para distorsionar lo menos posible la
realidad.
Para Alfred Müller-Armack, quien originalmente acuñó
el término Sociale Marktwirtschaft, la ESM requiere la
observancia y cumplimiento de siete principios
fundamentales: -Sistema de precios cercano a la
competencia perfecta-Estabilidad de la moneda-Acceso
libre
a
los
mercados-Propiedad
privada-Libertad
contractual-Plena responsabilidad de políticas fiscalesTransparencia económica.
Los cuales debían tener como límites, cinco principios
reguladores: -Control Estatal de monopolios- Políticas
redistributiva de ingresos- Reglamentación del trabajoGarantía jurídica- Salario Mínimo.
Esta postura de Alfred Múller-Armack difería con la de
Walter Euken para quien el Estado no debía ampliar tanto
sus funciones. En el proyecto de Constitución de la Unión
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Europea se expresa: “La Unión obrará en pro del
desarrollo sostenible de Europa basado en un crecimiento
económico equilibrado y la estabilidad de los precios, una
economía social de mercado competitiva, tendente al pleno
empleo y al progreso social, y en un nivel elevado de
protección y mejora de la calidad del medio ambiente”
(http://es.wikipedia.org/wiki/Econom%C3%ADa_social_de
mercado).
Alfred Muller-Armack, economista y profesor alemán,
define a la economía social de mercado “como una idea de
ordenamiento económico, que persigue el objetivo de
combinar, sobre la base de una economía competitiva, la
libre iniciativa con el avance social, asegurado a su vez por
el rendimiento de la economía de mercado.”21
Respecto a la economía social de mercado como
modelo internacional, Ludwig Erhard y Müller-Armack,
manifiestan que no es posible hablar de economía social
de mercado mientras no haya condiciones de mercado, es
decir mercados y empresarios. Para que un país
subdesarrollado “despegue” en su economía debiendo
concordar la iniciativa privada y el capital privado que
consiguen movilizar la fuerzas productivas, siendo el
momento en que debe reforzarse la iniciativa individual y
reprimirse el poder estatal y la planificación central. En la
medida que esto se haga con una dinámica que parta
desde abajo, se asegurará un proceso de desarrollo
creador y de creciente progreso que imprime a la
estructura económica un carácter productivo y duradero, y
se abrirá a los agentes económicos la posibilidad de una
mayor movilidad, un mayor campo de acción y mayores
21
Alfred Müller-Armack, Economía social de mercado, en “La economía social de mercado. Un
proyecto económico y político alternativo”, varios autores. CIEDLA, Centro interdisciplinario de
Estudios sobre el Desarrollo Latinoamericano, Fundación Konrad Adenauer, Buenos Aires, 1983, p. 25.
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oportunidades de ascenso. Siendo decisiva para este
modelo la función económica de la actividad extranjera
privada en los países en desarrollo.
Un argumento más a favor de la economía social de
mercado en países subdesarrollados “es la necesidad de
promover el proceso de crecimiento sobre la base más
amplia posible. La dinamización económica de una
sociedad preferentemente agraria puede ser obtenida si el
estado instala algunos establecimientos industriales
modernos… y que aplicando la economía social de
mercado, se crean las condiciones previas para iniciar
múltiples actividades empresariales en todas la
regiones”.22 Concomitante a la independencia política, se
debe conseguir la libertad económica personal. Para estos
autores, una amplia libertad de decisión en inversiones,
producción, consumo, ocupación, y la elección de una
profesión sólo podrá realizarse en una economía de
mercado.
Principios constitutivos
economía social
fundamentales
de
la
1. Sistema de precios de "competencia perfecta". Esta
debe ser la tendencia del sistema de precios, lo cual sólo
es posible si en todo mercado hay muchos oferentes y
muchos demandantes.
2. Estabilidad de la moneda. El valor del dinero tiene
que permanecer estable. El afianzamiento del valor del
dinero no debe estar en manos de instancias políticas. La
22
Ldwig Erhard-Alfred Múller-Armack, La economía social de mercado como modelo
internacional, en “La Economía social de mercado. Un proyecto económico y político alternativo”, op.
cit. pp. 107-108.
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estabilidad de la moneda debe estar garantizada por un
banco central independiente del gobierno (tasa
inflacionaria de un digito).
3. Libre acceso a los mercados. Los mercados deben
ser abiertos. No debe haber barreras para entrar a ellos, ni
acuerdos para la formación de trusts, de cárteles o de
monopolios.
4. Libertad contractual. El libre contrato es un requisito
indispensable para la competencia, sin embargo, el Estado
puede intervenir para evitar abusos en la libre contratación,
y garantizar la justicia social.
5. Propiedad privada con función social (hipoteca
social). La base de la ESM es la propiedad privada de los
medios de producción subordinada al Principio del destino
universal de los bienes (co-gestión).
6. Plena responsabilidad. Los actores económicos
pueden y deben buscar su legítimo beneficio económico,
con moderación y subordinado al bien común, lo cual
incluye el cuidado del medio ambiente (ecología). Los
sindicatos, tanto los de trabajadores como los de
empleadores, al igual que los demás organismos
intermedios, son libres, e independientes tanto del
gobierno como de partidos políticos.
7. Constancia de la política económica. Debe ser una
política económica que garantice el bienestar para todos.
Las reglas en constante variación, por ejemplo en materia
de impuestos, de contribuciones o de cálculos de
contabilidad, etcétera, disminuye la capacidad y la
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disposición de las empresas para invertir y para competir
con el extranjero.
Principios reguladores
1. Intervención del Estado para evitar monopolios. El
Estado debe impedir la formación de monopolios por
medio de una política de competencia. El Estado previene
o desmantela monopolios estatales y privados; puede
hacerlo mediante la apertura comercial, la legislación anticártel y anti-monopolio, o mediante una política activa de
promoción y de protección a la micro, pequeña y mediana
empresa, para que no estén expuestas a las decisiones de
las grandes empresas. Si por razones técnicas un
monopolio llegara a ser inevitable, entonces deberá ser
controlado por un organismo inspector independiente.
2. Política de corrección en la distribución del ingreso.
Los dos instrumentos más poderosos para llevarla a cabo
son: impuestos progresivos sobre la renta de personas y
de empresas, y un sistema de seguridad social. En el caso
del primer instrumento, el porcentaje del impuesto sobre la
renta aumenta con los ingresos. En cuanto al segundo
instrumento, el seguro social es financiado en su mayor
parte por los empleadores y por los trabajadores, y en
menor proporción por el Estado, a fin de que no signifique
un peso excesivo sobre el gasto público.
3. Reglamentación del trabajo. En la ESM existen
leyes que limitan el día y la semana de trabajo, que
prohíben el trabajo de menores de edad, que protegen a la
mujer embarazada en el trabajo, y que previenen la
contaminación del ambiente, entre otras cosas. Las
empresas, con base en el Principio de la Dignidad de la
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Persona Humana, están obligadas a contratar un cierto
porcentaje de discapacitados, los cuales llegan a
desempeñar su trabajo con mayor eficiencia en ciertas
áreas.
4. Salario mínimo remunerador. La ESM garantiza un
ingreso mínimo acorde a la dignidad humana y familiar,
mediante el salario mínimo constitucional (efectivo en la
realidad) o mediante ayudas sociales a quienes no
devenguen dicho mínimo. Rebasado el mínimo, los
salarios remuneradores se negocian libremente entre
sindicatos de trabajadores y de empleadores (gremios), sin
la intervención gubernamental. En caso de huelga,
tribunales laborales (autonomía del poder judicial)
resuelven el conflicto (Ver: Mundo Global, Bernardo López
Ríos).
5. Garantía jurídica. Importante para la inversión tanto
nacional y extranjera, así cuanto al cumplimiento de los
contratos.
En informe de 2007 del Fondo Monetario
Internacional, reconoce que en las dos últimas décadas la
desigualdad en la distribución del ingreso (coeficiente de
Gini) ha crecido en la mayoría de las regiones y países del
mundo, siendo Chile una de las escasas excepciones,
recalcando que que la desigualdad no es el resultado de la
liberación comercial que aparece más bien asociada con
mejoras en la distribución del ingreso. Se expresa que el
principal responsable de la mayor desigualdad en las dos
últimas décadas es el avance tecnológico incorporado en
todos los ámbitos de la economía y que privilegia la
demanda de trabajo de los grupos con mejor formación del
capital humano, exacerbando la brecha de ingreso en los
países. La clave está pues en la calidad de la educación y
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mejores oportunidades de acceso a la instrucción para que
se traduzca en un mejor bienestar para todos los sectores
de la sociedad. Para los defensores de esta teoría, el
Estado tiene el rol de contar con una institucionalidad y un
marco regulatorio educacional que permita una educación
de calidad. Si bien el Estado no puede ni debe fijar la
estructura salarial puesto que ésta depende de la
productividad de la fuerza laboral, si puede, vía gasto
social, un ingreso familiar mínimo en torno al valor de una
canasta consensuada. Del diseño de subsidio, que debe
ser provisional, depende el éxito de la medida, por cuanto
la cave está en que éste no incentive a los jefes y jefas de
hogar abandonar sus empleos y terminar elevando
excesivamente la carga fiscal, caso concreto del gobierno
de Chávez en Venezuela.
Desde una perspectiva alemana, la consolidación del
capitalismo después de la Segunda Guerra Mundial en
todos países occidentales altamente industrializados se
debe al hecho que se había entrado en una síntesis
exitosa con un programa socio-político de formar una
sociedad próspera integrada. Se lograba a controlar las
tendencias polarizantes que habían caracterizado el
desarrollo del capitalismo desde los comienzos de la
revolución industrial y que habían dado origen a las crisis
cada vez más profundas de las sociedades capitalistas y al
proyecto socialista como antítesis fundamental al
capitalismo. Al fin de la guerra de 1939-45 no cabía duda
en la opinión pública y la clase política de casi todas las
afiliaciones ideológicas de que habría que o superar al
capitalismo o “civilizarlo".
Los proyectos de un “capitalismo civilizado" que
finalmente prevalecían en todos los países occidentales
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avanzados utilizaron una gran cantidad de mecanismos
más o menos pragmáticos de carácter aditivo. La reflexión
teórica de la nueva realidad se encuentra en conceptos
como el de la economía mixta, del Estado de bienestar, de
la democracia social o el arreglo entre las clases. Como
voy a señalar más abajo, hay también una interpretación
que ve un conjunto decisivo de factores interdependientes
aunque no necesariamente intencionadas.
El concepto teórico que más explícitamente formula el
objetivo político de la “prosperidad para todos" dentro de
un sistema económico esencialmente capitalista es el de la
economía social del mercado. El concepto de "Economía
social de mercado" se aplica, en el sentido estricto, al
modelo de orden económico, explícitamente elaborado,
que le sirvió al primer gobierno de la República Federal de
Alemania después de la Segunda Guerra Mundial como
pauta para encauzar su política económica. Su
configuración teórica se relaciona ante todo con los
nombres de Walter Eucken y Alfred Müller-Armack, y su
implementación política con el de Ludwig Erhard. Los
lineamientos básicos esenciales del modelo caracterizan la
constitución económica de la mayoría de las naciones
industrializadas
de
Occidente,
aun
cuando
no
necesariamente su reflexión teórico ideológica.
El proyecto de la economía social de mercado se
basa en la convicción de que el mercado en combinación
con la propiedad privada de los medios de producción (es
decir, el rasgo esencial del capitalismo) constituye tanto la
modalidad más eficiente de coordinación económica, como
también una condición necesaria para garantizar la
máxima libertad política. Según esto, es tarea del Estado
velar por el buen funcionamiento del mercado. Ello
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significa, antes que nada, que el Estado le confiere al
mercado un margen de acción suficiente y que por
principio no interfiere en el "juego" de la oferta y de la
demanda. La decisión en favor de un régimen de
economía de mercado implica, por lo tanto, de manera
esencial una limitación del Estado. Sin embargo, el
concepto también compromete al Estado a intervenir
activamente en el mercado cada vez que allí se configuren
constelaciones de poder - formalmente inobjetables - que
afecten seriamente la competencia. Porque es la
competencia de la cual depende la eficiencia superior del
mercado en la generación de bienestar social. Monopolios
y cárteles anulan esta eficiencia, independientemente de
que se presenten del lado de la oferta o de la demanda.
Será tarea del Estado impedir que éstos se produzcan o
hacerlos desaparecer en caso dado. Aquello requiere de
un Estado suficientemente fuerte para poder actuar en
contra de los que tienen poder económico.
Ahora bien, el concepto de la economía social de
mercado reconoce explícitamente que ni siquiera un
mercado altamente eficiente satisface todas las
necesidades de una sociedad. Es por ello que no sólo le
atribuye al Estado el derecho, sino incluso la obligación de
intervenir activamente dondequiera que se produzca un
menoscabo de intereses sociales legítimos. Esta
obligación de intervenir abarca tres aspectos: restricción de
la libertad del mercado, compensación de fallas del
mercado, corrección de resultados generados por el
mercado.
Probablemente la aportación más destacada que los
padres de la economía social de mercado hicieron al
pensamiento político-económico consiste en la clara
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delimitación que marcaron entre la economía de mercado
como conjunto de instrumentos organizativos por un lado,
y el objetivo de una sociedad "justa", concebida de manera
independiente de aquel, por el otro. De modo expreso, no
dejaron librada enteramente a los mecanismos del
mercado la distribución del bienestar social. Bien por el
contrario, impusieron la vigilancia permanente y,
eventualmente, la corrección de los efectos distributivos
del mercado con miras a alcanzar mejor el objetivo
distributivo, el cual en sí es independiente del mercado.
Mientras que el mercado en principio siempre tiene la
razón cuando se trata de la asignación de recursos,
incluyendo el factor trabajo, esto no es igualmente válido
con respecto a la asignación definitiva de derechos de
consumo. Si el mercado concede un ingreso muy por
debajo del promedio a determinados actores, la
concepción de la economía social de mercado no se da
por satisfecha con estas circunstancias, sino las considera
motivo para una corrección estatal.
Claro está que los padres de la economía social de
mercado no tenían en mente una gigantesca maquinaria
estatal de redistribución. Según sus ideas, en lo esencial el
propio mercado eficiente debía asegurar una distribución
aceptable. La competencia tenía la función de "socializar"
utilidades excesivas en beneficio de la gran masa de
consumidores. Por lo tanto el mercado era considerado
como una fuerza igualadora y no polarizadora. La fuente
más importante de una creciente desigualdad se detectó
más bien en la concentración de patrimonio. Por tal razón,
el modelo le asigna al Estado la tarea de procurar una
distribución lo más amplia posible del patrimonio. Pero
dado que la expropiación de patrimonio existente es
inadmisible, este mandato, expresado en términos no muy
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precisos, sólo se podrá satisfacer a través de la generación
adicional de riqueza en la sociedad. Una parte de los
ingresos corrientes de amplios estratos de la población
debe emplearse para generar patrimonio. El Estado puede,
mediante incentivos, estimular este proceso e incluso
imponerlo por ley, dentro de ciertos limites. En conjunto, no
obstante, no se puede pasar por alto que la concepción de
la economía social de mercado considera la concentración
realmente existente de riqueza como una contrariedad
lamentable, pero en gran medida inevitable y también
tolerable.23
CAP. 3. LOS PRECEPTOS ECONÓMICOS EN LA
CONSTITUCION DE 1978.
La década de los sesenta fue denominada la “década
del desarrollo” influida por un espíritu reformista y al mismo
tiempo desarrollista reforzada por la analizada “teoría de la
dependencia” en auge entre las fuerzas de izquierda
socialista. Se empezó a explotar el petróleo de la
amazonia con una legislación privatizadora y concesiones
incluso a empresas fantasmas. Para desterrarla corrupción
se instauró el gobierno “Nacionalista y Revolucionario de
las Fuerzas Armadas”, presidido por el general Guillermo
Rodríguez Lara. El nacionalismo lo entendió en el sentido
de incrementar desmesuradamente la burocracia para
incrementar las fuentes de trabajo; en defender los
recursos naturales, en aplicar una política petrolera
independiente, en la desprivatización del agua; y lo
23
Vid: “El concepto de la economía social de mercado y la nueva ‘de-civilización’ del
capitalismo en Europa” / Alfred Pfaller.- Edición electrónica. Bonn. Friedrich Ebert Stiftung, technical
support, März 1998.- Friederich Ebert es la fundación del partido socialdemócrata alemán, y su
contraparte ecuatoriana es el Instituto Latinoamericano de Ciencias Sociales (Ildis).
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revolucionario, en ser moralizador, en ser antioligárquico
en el sentido se oponerse a que “grupos pequeños
usufructúen de los beneficios”, en fortalecer a la clase
media la “única capaz del procurar el crecimiento del país”.
El mecanismo ejecutor era un Estado planificador,
centralista e integracionista, emprendedor de grandes
proyectos, dirigido a usanza militar por un “estado mayor
ampliado”.
Su
nacionalismo
revolucionario
era
“corporativo”, pequeño burgués, sustentado en la doctrina
de la seguridad nacional y sin un basamento popular; se
propugnaba un cambio “desde arriba” y que no logró
quebrar el dominio dependiente-oligárquico del país. A
Rodríguez Lara le sucedió un Consejo Supremo de
Gobierno presidido por Alfredo Poveda Burbano; Consejo
Supremo que olvidó las fuentes “nacionalistas y
revolucionarias” pero que continuó con una política
centrada en lo estatal.
Así, las dictaduras militares que abarcaron las
décadas de los 60 y los 70, y que se iniciaron con la Junta
Militar de Gobierno al mando de Ramón Castro Jijón,
consolidaron un activo papel del Estado en la economía y
a su amparo creció la empresa privada ecuatoriana,
proyectándose un importante desarrollo del país
sustentado en la explotación petrolera que facilitó la
construcción de grandes obras públicas, tal el proyecto
hidroeléctrico Paute.
Lo que no pudieron es lograr el desarrollo y
crecimiento de esa invocada clase media, y mejor las
desigualdades sociales se ampliaron, haciéndose
inevitable devolver el control del gobierno a las “fuerzas
representativas”, pues se mantuvieron irresolutos los
grandes problemas de pobreza generalizada, inequidad,
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exclusión social, la dependencia externa, manteniéndose
el sempiterno control oligárquico temporalmente afectado
por ciertas resoluciones fruto de necesidades del momento
y no de un proceso para desmantelar su poder.
Una combinación de burocratismo (administración
ineficiente a causa del papeleo, la rigidez y las
formalidades superfluas), incapacidad, incompetencia y
corrupción, llevaron a un punto sin retorno al gobierno
militar. Entonces se estructuró un plan de retorno
constitucional para entregar el poder a los civiles y cuidar
sus espaldas, especialmente del sin número de empresas
militares dedicadas a casi todas las esferas de la
economía. Se propuso dos textos constitucionales a ser
escogidos en referéndum
proceso en el cual los
ciudadanos tuvieron amplia participación tanto en los
debates cuanto en la elección. Fue aprobada la nueva
Constitución de 1978-1979, no sin la abierta oposición de
la derecha política y económica que la adjudicaba afanes
confiscatorios y comunistas. Para los sectores retardatarios
y que se oponen a los cambios que signifiquen solidaridad
social, es fácil motejar de comunistas a sus seguidores,
sabiendo que dicha denominación causa temor incluso
ahora en los grupos sociales alejados de la información y
de la educación, principalmente del área rural.
Varios analistas explicaban que la oposición de la
retardataria derecha oligárquica ecuatoriana a la
Constitución de 1978-1979, estaba centrada en cuatro
puntos fundamentales: 1) Que la Constitución aprobada en
referéndum no había nacido de una “Asamblea
Constituyente” como era lo usual en el país. 2) Temían que
la Constitución consagrara un régimen de partidos políticos
con la intención de acabar con el caudillismo y las
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empresas electorales, e institucionalizar verdaderos
partidos políticos que fundamenten una real democracia
político-social. 3) Se otorgaba el voto a los analfabetos e
introducía la consulta popular. 4) Retomaba en materia
económica, una serie de conceptos y principios
identificados con el nacionalismo, y con la llamada “teoría
de la dependencia”
3.1. El régimen de propiedad.
La Constitución de 1978-1979 dedicó una sección
completa a la economía, agrupada en cinco secciones,
partiendo de la definición señalada en el Art. 45:
“La organización y funcionamiento de la economía
debe responder a los principios de eficiencia y justicia
social a fin de asegurar a todos los habitantes una
existencia digna, permitiéndoles, al mismo tiempo, iguales
derechos y oportunidades frente a los medios de
producción y de consumo.
El desarrollo en el sistema de economía de mercado,
propende al incremento de la producción y tiende
fundamentalmente a conseguir un proceso de
mejoramiento y progreso integral de todos los
ecuatorianos. La acción del Estado tiene como objetivo
hacer equitativa la distribución del ingreso y de la riqueza
en la comunidad.
Se prohíbe, y la ley la reprime, cualquier forma de
abuso del poder económico, inclusive las uniones y
agrupaciones de empresas que tiendan a dominar los
mercados nacionales, a eliminar la competencia o
aumentar arbitrariamente los lucros”.
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Es la primera Constitución en la historia Republicana
en acercarse a la definición de un sistema económico,
aunque genérico, ya que habla de economía de mercado,
lo cual se refiere indudablemente a una economía dentro
del modo capitalista de producción.
Lo que causó mayor preocupación en la derecha
económica, que en nuestro país se halla fusionada a la
derecha política, fue la definición de los cuatro sectores de
la economía que la Constitución los consagró de la
siguiente manera: público, privado, mixto y comunitario o
de auto gestión.
Art. 46.- La economía ecuatoriana funciona a través
de cuatro sectores básicos:
1.- El sector público, compuesto por las empresas de
propiedad exclusiva del estado. Son áreas de explotación
económica reservadas al estado:
a.)
b.)
c.)
Los recursos naturales no renovables y, en
general, los productos del subsuelo y todos los
materiales y sustancias cuya naturaleza sea
distinta de la del suelo.
Los servicios de agua potable, fuerza eléctrica y
telecomunicaciones;
Las empresas estratégicas definidas por la ley.
El estado ejerce sus actividades en las ramas
empresariales o actividades económicas que, por su
trascendencia o magnitud, pueden tener decisoria
influencia económica o política y se haga necesario
orientarlas hacia el interés social.
El estado, excepcionalmente, puede delegar a la iniciativa
privada el ejercicio de cualquiera de las actividades
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económicas antes mencionadas en los casos que la ley
establezca.
2.- El sector de economía mixta, integrado por las
empresas de propiedad de particulares en asociación con
Instituciones del sector público.
El estado participará en empresas de economía mixta
para promover la inversión en áreas en las cuales el
sector privado no pueda hacerlo sin el concurso del sector
público;
3.El sector comunitario o de auto gestión,
integrado por empresas cooperativas, comunales o
similares, cuya propiedad y gestión pertenezcan a la
comunidad de personas que trabajen permanentemente en
ella. El estado dictará leyes para la regulación y desarrollo
de este sector;
4.- El sector privado integrado por empresas cuya
propiedad corresponde a una o varias personas naturales
o jurídicas de derecho privado y, en general, por empresas
que no estén comprendidas en los otros sectores de la
economía.
La flexibilización introducida en la Constitución de
1967, fue reemplazada en la de 1978 por el control del
ámbito estatal, consagrando de “Áreas de explotación
reservadas al estado” todos los recursos del subsuelo; los
servicios de agua potable, fuerza eléctrica y
comunicaciones.
Para los grupos económicos que tradicionalmente
habían dominado la economía del país, la existencia de
cuatro sectores de la economía era una herejía, pues se
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creía como los únicos capaces de generar la producción y
el desarrollo, en base a la propiedad privada de los medios
de producción y a la iniciativa privada. Según estos grupos
dominantes, esta Constitución instauraba el “Estatismo”
en el Ecuador, por ello su oposición no solo fue a esta
nueva Constitución sino al naciente gobierno de Roldós –
Hurtado, que en su primera etapa tuvo que emplear
políticas populistas para controlar la arremetida de los
dueños del capital escudados en las cámaras de
producción. Fue en la administración de Hurtado que éste
cedió a las fuerzas de derecha implementando
la
sucretización de la deuda externa de las empresas en
manos de la oligarquía, iniciando de esta manera el
descalabro de la economía estatal y la pauperización de
ambos sectores populares.
La Constitución de 1979, definió a la propiedad
“inclusive la privada” como un derecho que el estado
reconoce y garantiza cuando cumpla su función social, que
no es lo mismo que reconocerla como un simple derecho
privado; proclamó que el estado estimula “ la propiedad y
gestión de los trabajadores en las empresas”; reconoció la
posibilidad de la enseñanza en quichua u otras lenguas
aborígenes
según
la
zona
de
población
predominantemente indígena; afirmó la obligatoria
planificación estatal, desde ahora en manos del Consejo
Nacional de Desarrollo ( reemplazó a la Junta de
planificación), presidido por el Vicepresidente de la
República, quien, por primera vez en la historia del
constitucionalismo ecuatoriano, tuvo a su cargo estas
importantes funciones económicas.
La “progresista” constitución de 1978 no evitó, en
cambio, que las realidades mundiales
y nacionales
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rebasaran sus principios económicos. En 1982 estalló en
América Latina el problema de la deuda externa, que
involucró a la mayoría de países latinoamericanos,
generalizándose en la mayoría de ellos los principios del
neoliberalismo y los condicionamientos del fondo
monetario internacional. El presidente Hurtado tuvo que
adoptar las primeras fórmulas de “Liberación” económica.
Pero fue en el Gobierno del presidente León Febres
Cordero (1984-1988) quién alteró los valores y conceptos
sobre el Estado, ya que este gobernante, proveniente de la
empresa privada, apoyado por el alto empresariado y
definido abiertamente por el “mercado libre” orientó sus
acciones y políticas en orden a desmontar el otrora antiguo
papel del estado, para imponer un nuevo rumbo en el cual,
la empresa privada debía erigirse en el motor natural de
la economía y en el gestor del crecimiento y del progreso
del país. Claro que la naturaleza le jugó una mala pasada
a su gobierno, pues la rotura del oleoducto y la baja de
precio del barril de petróleo a nivel internacional le
impidieron
implementar
plenamente
su
proyecto
económico. La gran paradoja de este convencido
neoliberal fue querer implementar su proyecto, y no poder.
El gobierno de Rodrigo Borja (1988-1992) fue un
paréntesis reformista, aunque en su administración se
dieron regulaciones que para la clase obrera fueron
atentatorias a sus derechos, y reconoció a grupos
indígenas
territorio, especialmente
en la región
amazónica, lo que llevo a estos grupos a plantearse el
reconocimiento de sus derechos dentro de un estado
plurinacional.
Fue en el gobierno de Sixto Durán Ballén (19921996) que en materia económica se afirmaron las
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privatizaciones y se consolidó el modelo empresarial, en
una época marcada por el derrumbe del socialismo, el
auge de la “globalización”, la expansión de la ideología
“neoliberal”, de los principios del “Consenso de
Washington” y la hegemonía internacional de los Estados
Unidos.
Todos los gobernantes posteriores a Durán Ballén,
de una u otra manera aportaron a este “modelo
empresarial de desarrollo”, a pesar de sus supuestas
diferencias “ideológicas” y lo hicieron en un tripe camino
pues progresivamente no sólo que el Estado ecuatoriano
ha sido “desinstitucionalizado”, sino que se agravaron las
condiciones de vida y trabajo de la mayoría de los
ecuatorianos, mientras la sociedad cayó en un deterioro
político que ha significado, a partir de 1996, la existencia
en el país de 8 gobiernos en los últimos 11 años y con los
únicos 3 presidentes elegidos en elecciones populares,
Bucaram, Mahuad y Gutiérrez, pero derrocados. Los
mayormente perjudicados con esta realidad esquizofrénica
eran, como siempre, los más pobres. (Vid: Juan J. Paz y
Miño Cepeda, Constituyentes, Constituciones y Economía,
en Asamblea Constituyente y Economía, op.cit.).
3.2. LA ORGANIZACIÓN DE PLANIFICACION DEL
ESTADO
En el Art. 52 de la Constitución de 1978 se define el
régimen tributario que se rige por los principios básicos de
igualdad y generalidad. Los tributos, además de ser
medios para la obtención de recursos presupuestarios,
sirven como instrumentos de política económica general.
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Las leyes tributarias estimulan la inversión, la
reinversión, el ahorro y su empleo para el desarrollo
nacional; procuran una justa distribución de la renta y de la
riqueza entre todos los habitantes del país.
En el Art. 53 se dispone: “Solo se pueden establecer,
modificar o extinguir tributos por acto legislativo de órgano
competente. No se dictan leyes tributarias con efecto
retroactivo en perjuicio de los contribuyentes.
Las tasas se crean y regulan de acuerdo con la ley”.
Esta Constitución sufrió reformas en 1980 y 1983,
codificada en 1984 y posteriormente en 1992,
expresándose en el mencionado Art. 52 que las leyes
tributarias estimularán poniendo en tiempo futuro lo que
estaba anotado en presente. Redacción que se mantiene
en la codificación de la Constitución de 16 de enero de
1997 y publicada en el Registro Oficial de 13 de febrero de
1997, siendo Presidente del Congreso Nacional el inefable
Fabián Alarcón Rivera, y que tiene errores de redacción,
de numeración de páginas, omisiones, por lo que hacía
necesaria, a la usanza ecuatoriana, la existencia de una
nueva Constitución Política.
En esta última Codificación, respecto al sistema
Monetario, se señala que el sistema monetario velará por
la estabilidad de la moneda nacional y por la solvencia
financiera del país, correspondiéndole a la Junta Monetaria
la conducción monetaria; y que el Banco Central es el
ejecutor de la política monetaria.
En su artículo 71 codificado, se ordena: “La unidad
monetaria es el sucre. El Presidente de la República fijará
y modificará la relación de su cambio internacional de
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conformidad con la Ley. La emisión de monedas metálicas
y de billetes, que tienen poder liberatorio ilimitado, es
atribución exclusiva del Banco Central del Ecuador”.
Y los artículos 95, 96 y 97 de la Codificación
constitucional, regulan lo referente al presupuesto del
Estado. Disponiéndose que la formulación de la Proforma
corresponde a la Función Ejecutiva que la presentará al
Congreso Nacional hasta el primero de septiembre de
cada año. Debiendo el presupuesto dictado anualmente,
contener todos los ingresos y egresos del Estado
incluyendo las de las entidades autónomas destinadas a la
atención de servicios públicos.
CAP. 4.- LOS PRECEPTOS ECONÓMICOS EN LA
CONSTITUCION DE 1998.
En este cuadro empresarial que sirve como telón de
fondo histórico, se reunió una nueva Asamblea Nacional
Constituyente que dictó la Constitución de 1998. Esta es la
primera en desarrollar “los derechos de tercera
generación”, esto es en los colectivos y ambientales, así
como en avanzar en una serie de nuevos principios en su
parte dogmática o filosófica.
La Constitución declara al Ecuador como un país
“pluricultural y multiétnico”, reconociendo una realidad
histórica, lo que ha significado una conquista teórica de
enorme trascendencia para definir la identidad nacional.
Dedica un amplio capítulo realmente innovador en cuanto
al reconocimiento de los derechos de los pueblos
indígenas y afroecuatorianos, pues reconoce las tierras
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ancestrales, las formas tradicionales de organización y
relaciones comunitarias, el patrimonio histórico, educación
y justicia propios, respetando la ley nacional. Incorpora otra
sección dedicada al medio ambiente con el propósito de
protegerlo incluso con participación de la comunidad y
fijando infracciones y responsabilidades por su deterioro.
Incorpora la defensa del consumidor. El habeas data, el
amparo y la defensoría del pueblo. Además trata sobre la
unión libre, igualdad de género, atención a los grupos
vulnerables, consulta popular, rendición de cuantas,
revocatoria de mandato, etc., avanzando así en derechos y
garantías tanto individuales cuanto políticos, junto con el
reconocimiento, del amplio espectro de derechos sociales
y laborales.
La Constitución Política de 1998, es la primera en
toda la historia republicana en definir un sistema
económico específico para el desarrollo del país, pues
proclama la “economía social de mercado”, lo cual, a
criterio de Juan J. Paz y Miño no pasa de ser una simple
abstracción, pues nunca el país ha desarrollado una
economía social de mercado en la práctica y que
requiriese ser reconocida en la Constitución, ni la ha
impulsado, ni la ha buscado en los hechos. A pretexto de
tal economía, dice dicho autor, se ha instaurado en el
Ecuador un sui géneris régimen fundamentado en los
principios de empresa privada y mercado libre absolutos.
4.1. EL REGIMEN DE PROPIEDAD
El definir en nuestra Constitución al sistema
económico de “economía social de mercado”, obedecía en
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mucho a la influencia de la derecha ideológica liderada por
el ex presidente de la república Osvaldo Hurtado Larrea y
elegido presidente de la Asamblea Nacional Constituyente
que funcionó paralelamente con el Congreso Nacional. Lo
anecdótico era que en Alemania se lo implantó en los años
sesenta del siglo XX y se pretendía implantarlo en Ecuador
en pleno siglo XXI. Y no podía resultar y no resultó
finalmente por cuanto no se exteriorizaban en el país los
siete principios fundamentales y los cinco principios
reguladores que debían permitir la aplicación de la
economía social de mercado planteada originalmente por
Alfred Müller-Armack. Lo impidió la crónica inestabilidad
político-económica del país y por consiguiente su debilidad
institucional.
Si el problema económico fundamental en la anterior
Constitución estuviese en el relativamente activo papel del
Estado en la economía y el señalamiento de cuatro
sectores económicos, la Constitución de 1998 aunque se
refiere genéricamente de la concurrencia de los sectores
público y privado en la economía e incluso reconoce las
empresas y propiedad pública, privada, mixta comunitaria
o de autogestión (Art. 245 y 246), abandona el concepto de
“áreas de explotación reservada al Estado” que hiciera la
Constitución de 1978.
Paz y Miño acentúa que la Constitución de 1998 se
puso a tono con la época: privatizaciones que nunca se
consolidaron, y delegación al Estado únicamente de
funciones específicas de control y protección, quedando
para las leyes secundarias las transferencias por
concesión, delegación o fórmulas similares. Ello explica,
que a partir de 1998 los sucesivos Congresos ecuatorianos
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hayan expedido leyes que privilegiaron el papel del
mercado y la empresa privada.
Es importante destacar lo recalcado por Paz y Miño:
similar a lo que ocurriera en el siglo XIX, nuevamente se
presentó esa situación paradojal, el “presidencialismo”
como régimen político-jurídico, pero el “congresismo” en
materia económica, lo que hizo del Legislativo ecuatoriano
el instrumento de acción de los grupos de poder para
hacer prevalecer sus intereses privados frente al interés
nacional. Esa dualidad explica mucho de la conflictividad
entre el Ejecutivo y el Legislativo en el Ecuador, conocida
como “pugna de poderes”. En los últimos veinticinco años
las leyes con orientación “neoliberal” (y es difícil ponerse
de acuerdo con lo que representa esta palabra) han
pasado por el Congreso muy rápidamente, incluso porque
los gobiernos de turno también las propusieron; el
problema es que siempre vamos atrasados en la búsqueda
y en la consecución de la modernización. En este punto,
también hay que destacar la debilidad ideológica de la
anquilosada dirigencia sindical al haber quedado sin
referentes externos a excepción del ejemplo cubano. Pero
además porque los politizados gremios empresariales han
crecido en influencia en el Estado, de manera que en las
últimas décadas las propuestas de las cámaras de la
producción han sido determinantes en varias de las
orientaciones que ha tenido la conducción económica
nacional.
Razón de lo expuesto, es que gracias a la Ley de
Instituciones Financieras del año 1994 en el gobierno de
Sixto Durán Ballén, los bancos privados adquirieron una
serie de privilegios económicos desproporcionados y sin
control que llevaron a la crisis económica de 1999 que el
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gobierno de Jamil Mahuad (1998-2000) lo enfrentó con un
“salvataje bancario” con altos perjuicios para el Estado y
que condujo a situaciones de pobreza a miles de miles de
depositantes en el sistema bancario. Esta crisis económica
expulsó a millones de ecuatorianos al extranjero en busca
de trabajo con la consiguiente destrucción y
descomposición de la unidad familiar
En esta Constitución se introdujeron cambios
profundos en la organización administrativa y territorial. Por
primera vez en nuestro sistema constitucional se
introducen los conceptos de Autonomía: “Los gobiernos
seccionales autónomos serán ejercidos por los consejos
provinciales, los consejos municipales, las juntas
parroquiales y los organismos que determine la ley para la
administración de las circunscripciones territoriales
indígenas y afroecuatorianas. Los gobiernos provincial y
cantonal gozarán de plena autonomía y, en uso de su
facultad legislativa podrán dictar ordenanzas, crear,
modificar y suprimir tasas y contribuciones especiales de
mejoras.” (Art. 228).Desconcentración y Descentralización:
“El Estado impulsará mediante la descentralización y la
desconcentración, el desarrollo armónico del país, el
fortalecimiento de la participación ciudadana y de las
entidades seccionales, la distribución de los ingresos
públicos y de la riqueza. El gobierno central transferirá
progresivamente funciones, atribuciones, competencias,
responsabilidades y recursos a las entidades seccionales
autónomas o a otras de carácter regional. Desconcentrará
su gestión delegando atribuciones a los funcionarios del
régimen seccional independiente.” (Art. 225).
Estas atribuciones concedidas a los entres
seccionales altera el tradicional centralismo estatal, pero
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además la usual organización de la economía pública,
pues la transferencia de competencias a los organismos
seccionales tiene que hacerse con igual transferencia de
recursos y, además, las autonomías deberán generar sus
propios recursos y participación de las rentas estatales.
La idea del paraíso privado y del mercado libre, que
en el Ecuador se ha venido afirmando en las décadas de
los 80 y 90, e incluso al iniciar el siglo XXI, aunque en una
aplicación que podríamos calificar de caótica y sin una
sistematización, consolidó un modelo “oligárquicoempresarial de desarrollo”. En el país la “competencia”, la
“eficiencia” y la “modernización” en la órbita justificadora de
la “globalización”, se han levantado sobre la base de la
maximización de las rentabilidades privadas, el beneficio
directo de sectores empresariales monopolistas y rentistas,
el deterioro de los servicios públicos, el derrumbe de la
seguridad social, la crisis de la educación a todo nivel, la
depredación masiva del medio ambiente, la mano de obra
barata (considerada de ventaja comparativa a costa de la
pobreza trabajadora), la migración imparable de los
ecuatorianos al extranjero, el mantenimiento de la
población desocupada y subocupada que no baja del 50%
, la extensión de la pobreza urbana y la miseria rural, la
precarización del trabajo mediante la tercerización y la
intermediación laboral.
La clase obrera y sus líderes ante este panorama
únicamente “trabaja” en la consolidación de los derechos
de quienes tienen empleo pero no en la lucha por la
creación de fuentes de trabajo para quienes no tienen
trabajo. De esta manera su representación popular es
reducida y ha ido perdiendo influencia social que la han
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asumido los grupos sociales y no los partidos políticos
ideológicos.
4.2 LA ORGANIZACIÓN DE PLANIFICACION DEL
ESTADO.
Con la Constitución de 1998 nuestra legislación
constitucional llega a su madurez. La Carta Magna posee
trece Títulos debidamente estructurados: De los Principios
Fundamentales; De los Habitantes; De los Derechos,
Garantías y Deberes; De la Participación Democrática; De
las Instituciones del Estado y la Función Pública; De la
Función Legislativa; De la Función Ejecutiva; De la Función
Judicial; De la Organización Electoral; De los Organismos
de
Control;
De
la
Organización
Territorial
y
Descentralización; Del Sistema Económico; De la
Supremacía, del Control
y de la Reforma de la
Constitución.
El Título XII Del Sistema Económico está dividido en
siete capítulos: Capítulo I. Principios Generales; Capítulo
II. De la Planificación Económica y Social; Capítulo III. Del
Régimen Tributario, Capítulo IV. Del Presupuesto; Capítulo
V. Del Banco Central; Capítulo VI. Del Régimen
Agropecuario; Capítulo VII. De la Inversión. Tenemos un
esquema adecuado y congruente del manejo de la
economía que buscaba ponerse a tono con la economía
predominante a nivel internacional, sin considerar que la
realidad de la economía nacional obedecía a un sistema
empresarial de desarrollo.
En el Capitulo I: Principios Generales tenemos el
importante: Art. 242: “La organización y el funcionamiento
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de la economía responderán a los principios de eficiencia,
solidaridad, sustentabilidad y calidad, a fin de asegurar a
los habitantes una existencia digna e iguales derechos y
oportunidades para acceder al trabajo, a los bienes y
servicios: y a la propiedad de los medios de producción”.
En el Art. 244 consta la famosa definición del sistema
nacional de economía social: “Dentro del sistema de
economía social de mercado al Estado le corresponderá:
1. Garantizar el desarrollo de las actividades económicas,
mediante un orden jurídico e instituciones que las
promuevan, fomenten y generen confianza. Las
actividades empresariales pública y privada recibirán el
mismo tratamiento legal. Se garantizarán la inversión
nacional y extranjera en iguales condiciones;
2. Formular en forma descentralizada y participativa,
planes y programas obligatorios para la inversión pública y
referenciales para la privada;
3. Promover el desarrollo de actividades y mercados
competitivos. Impulsar la libre competencia y sancionar,
conforme a la ley, las prácticas monopólicas y otras que la
impidan y distorsionen;
4. Vigilar que las actividades económicas cumplan con la
ley y, regularlas y controlarlas en defensa del bien común.
Se prohíbe el anatocismo en el sistema crediticio;
5. Crear infraestructura física, científica y tecnológica; y
dotar de los servicios básicos para el desarrollo;
6. emprender actividades económicas cuando lo requiera
el interés general;
7. Explotar racionalmente los bienes de su dominio
exclusivo, de manera directa o con participación del sector
privado;
8. Proteger los derechos de los consumidores, sancionar
la información fraudulenta, la publicidad engañosa, la
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adulteración de los productos, la alteración de pesos y
medidas, y el incumplimiento de las normas de caliad;
9. Mantener una política fiscal disciplinada; fomentar el
ahorro y la inversión; incrementar y diversificar las
exportaciones y cuidar que el endeudamiento público sea
compatible con la capacidad de pago del país; y,
10. Incentivar el pleno empleo y el mejoramiento de los
salarios reales, teniendo en cuenta el aumento de la
productividad, y otorgar subsidios específicos a quienes lo
necesiten.
Y el Art. 245 se refiere a los sectores de la
producción:
“La economía ecuatoriana se organizará y
desenvolverá con la coexistencia y concurrencia de los
sectores público y privado. Las empresas económicas, en
cuanto a sus formas de propiedad y gestión, podrán ser
privadas, públicas, mixtas y comunitarias o de autogestión.
El Estado las reconocerá, garantizará y regulará”.
Del Art. 246 al 253 de la Constitución se regula lo
referente a las empresas comunitarias o de autogestión, la
inalienabilidad e imprescriptibilidad de los recursos
naturales del Estado, comercio, puertos libres y zonas
francas.
Al haberse facultado al Estado delegar el uso y
aprovechamiento de las aguas, se permitió el
aprovechamiento particular de un bien tan escaso e
imprescindible para el ser humano.
En el Art. 254 se regula el sistema nacional de
planificación, en el Art. 256 los Principios Tributarios y en
el 258 la Formulación y aprobación del presupuesto, que
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corresponderá a la función ejecutiva que la elaborará de
acuerdo con su plan de desarrollo.
Sin embargo, en la disposición transitoria
cuadragésima segunda (42) de la Constitución Política de
1998, se estableció: “Hasta que el Estado cuente con
instrumentos legales adecuados para enfrentar crisis
financieras y por le plazo no mayor de dos años contados
a partir de la vigencia de esta Constitución, el Banco
Central del Ecuador podrá otorgar créditos de estabilidad y
de solvencia a las instituciones financieras, así como
créditos para atender el derecho de preferencia de las
personas naturales depositantes en las instituciones que
entren en proceso de liquidación”.
Fue la puerta abierta para que banqueros corruptos y
funcionarios estatales venales asaltaran los dineros de los
depositantes y obligaron al Estado a sumir las pérdidas, en
la mayor crisis económica de nuestra historia. Se
aprovecharon de los créditos de estabilidad y de solvencia
así como créditos para atender el derecho de preferencia
de las personas naturales depositantes en las instituciones
que entren en proceso de liquidación, creándose bajo este
apoyo constitucional la Agencia General de Depósitos, la
tristemente célebre AGD que en su inicio no tenía
capacidad de coactiva, de esta manera los banqueros
pudieron poner a buen recaudo sus bienes. La crisis llegó
a su cenit con la dolarización de la economía nacional,
perdiendo nuestra nación la capacidad de emitir moneda
propia.
A nueve años de su creación, continúa la AGD sin
poder concluir la devolución de los fondos a los
depositantes, pese a emplear la figura de la incautación de
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bienes. Es que no solamente se requiere buena voluntad
sino conocimientos económicos y jurídicos rigurosos.
CAP. 5. ESTUDIO COMPARADO DE LAS
CORRIENTES TEORICAS QUE SUSTENTAN LOS
PRECEPTOS CONSTITUCIONALES EN LAS
CONSTITUCIONES DE 1967 Y 1998.
Mucho se ha afirmado que las constituciones de 1978
y la de 1998 tienen su basamento en las teorías
económicas de la economía social de mercado y en el
neoliberalismo, no necesariamente en ese orden.
El término neoliberalismo es un neologismo que hace
referencia a una doctrina económica y política que
considera contraproducente el intervencionismo estatal en
materia social o en la economía y defiende el libre
mercado capitalista como mejor garante del equilibrio y el
crecimiento económicos. Es usado con el fin de agrupar a
un conjunto de ideologías y teorías económicas que
defienden, según sus defensores, los intereses
particulares de cada individuo y según sus críticos, los
intereses de los grandes grupos económico. Aunque el
término se utiliza muy poco en los Estados Unidos, se lo
emplea ampliamente en los círculos intelectuales europeos
y latinoamericanos.
El término neoliberalismo es en buena medida, fruto
del trabajo teórico de economistas de la Escuela de
Chicago como Milton Friedman que desde mediados de
los años 50 se convirtieron en críticos opositores de las
políticas de intervención económica que se adoptaban en
todo el mundo. A finales de los años 70 sus teorías
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ganaron amplia popularidad en el mundo académico y
político por dar respuesta al fracaso del keynesianismo en
la gestión de la crisis de 1973. En efecto, la aplicación de
los preceptos keynesianos, no sólo no creaba empleo sino
que además desató una epidemia inflacionaria mundial
(estanflación) y creó unos déficits presupuestarios
insostenibles. La crítica de estos autores tenía tres
vertientes: discutían el uso del aumento de la masa
monetaria como instrumento para crear demanda
agregada recomendando mantener fija dicha magnitud;
desaconsejaban el uso de la política fiscal, especialmente
el uso del constante déficit presupuestario, poniendo en
duda el multiplicador keynesiano; y recomendaban una
reducción en los gastos del Estado como única forma
práctica de incrementar la demanda agregada.
Estas tres innovaciones teóricas se basaban en
buena parte en los trabajos de la Escuela Austríaca, como
los de Friedrich Hayek, Ludwig von Mises y Carl Menger.
La mayor parte de los aportes teóricos fueron rápidamente
aceptados poniendo fin al predominio que el
keynesianismo había conseguido en la mayoría de
escuelas de pensamiento económico desde los años 30.
Tanto Margaret Thatcher como la administración de
Reagan pusieron en práctica estas teorías con resultados
desiguales. En el Reino Unido, se realizó una fuerte
reducción en el tamaño del sector público que, si bien tuvo
consecuencias negativas en el corto plazo en el terreno
social, reactivó la economía y dio una gran dinamismo al
sector productivo. En los Estados Unidos, similares
medidas chocaron con el aparato político y la vocación
militarista del entorno de Reagan por lo que solo se logró
crear un gran déficit fiscal (las iniciativas de reducción de
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impuestos prosperaron pero no las de control del gasto
social o del gasto militar que eran las principales partidas).
De estas experiencias y de las dificultades para
aplicar esas políticas a países en desarrollo, nació una
división entre los economistas partidarios de la nueva
doctrina. Algunos volvieron a una versión keynesiana con
inclinación monetarista que incorporaba la aversión al
déficit y a la fabricación de dinero pero no al concepto de
intervención pública en la economía (Consenso de
Washington) mientras otros opinaron que la reducción del
Estado debía ser aún más drástica hasta limitarlo a lo
completamente imprescindible. En este último grupo se
encuentran los movimientos libertarianos norteamericanos
que son los que más suelen relacionarse al concepto de
neoliberalismo. Pero, los críticos de la economía de
mercado capitalista suelen usar el concepto como una
generalización sobre cualquier posición que o ponga
limites a la intervención de los Estados en la economía o
que amplíe el poder de las empresas privadas
multinacionales (según el origen de la crítica). En América
Latina por ejemplo es común identificar el término
neoliberal con las recomendaciones del Consenso de
Washington aunque a nivel académico se considere
erróneo relacionarlas con medidas de mercado abierto. El
neoliberalismo tendría entonces una razón geopolítica
antes que ser la práctica de un mercado libre, razón que
explicaría que sea asociado al corporativismo
internacional.
En resumen, el término neoliberal no define una
teoría económica concreta, y se usa más para referirse al
sistema o la institucionalización del liberalismo económico
en el comercio mundial, tampoco el neoliberalismo es una
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filosofía política unificada por la diversidad de escuelas y
movimientos que se le suelen relacionar.
No se puede dar una definición estática de
neoliberalismo debido a que su significado ha ido
cambiando en el transcurso del tiempo y no es idéntico en
todos los países del planeta. Es necesario, por ello,
señalar los cambios de significado que han culminado en
su uso a comienzos del siglo XXI, y las diferencias
regionales en los países Las pesquisas realizadas sobre el
tema revelan que la palabra fue usada por primera vez, de
manera asistemática, por destacados economistas
liberales, entre los que se cuentan:
En consecuencia, y como es también usual con las
diferentes acepciones del término liberal, no se puede
hablar de una definición universalmente aceptada,
uniforme en el espacio y constante en el tiempo, sino sólo
de usos del término neoliberalismo en diferentes
contextos.
Estas políticas son principalmente impulsadas desde
el Banco Mundial, la Organización Mundial del Comercio y
el Fondo Monetario Internacional (FMI), organismos que
no dependen de las Naciones Unidas y están por ello
exentos del control directo de la comunidad internacional
de países. Sin embargo, los propios liberales rechazan a
éstos como monstruos burocráticos, intervencionistas e
inútiles. En la práctica, estas políticas toman como modelo
de economía (salvo en lo referente al proteccionismo) a la
estadounidense. En Latinoamérica se suele identificar a
las políticas neoliberales con las establecidas en el
llamado Consenso de Washington, término acuñado en
1989 por el economista John Williamson para referirse al
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tipo de políticas fiscales y monetarias recomendadas para
los países en desarrollo por los organismos con sede en
Washington
(Banco
Mundial,
FMI
y
Tesoro
estadounidense, entre otros). El auge de las políticas
neoliberales se produjo durante el gobierno de la Primer
Ministro británica Margaret Thatcher, políticas luego
imitadas por el presidente estadounidense Ronald
Reagan.
El término neoliberalismo es cuestionado por muchos
economistas por no corresponder a ninguna escuela bien
definida, ni siquiera a un modo especial de describir o
interpretar
las
actividades
económicas
(aunque
probablemente sí de explicarlas). Se trata de un término
más bien político o ideológico, frecuentemente usado por
los medios de comunicación y algunos intelectuales, que
debería ser reemplazado por políticas neoliberales. La
mayoría de los que desde el progresismo son calificados
como neoliberales, se consideran a sí mismos
simplemente liberales.
Etimológicamente, el término significa nuevos
liberales y nace de la necesidad de diferenciar el
liberalismo económico previo a la Segunda Guerra
Mundial, de los surgidos durante la Guerra Fría.
Resulta difícil diferenciar ambos conceptos, puesto
que con Neoliberalismo no se está haciendo alusión a una
teoría política o económica en particular, sino más bien se
está refiriendo a una generalización de escuelas y teorías
económicas (muchas veces opuestas entre si). Debido a
este problema, resulta complejo establecer una base de
comparación con respecto al antiguo concepto de
liberalismo, que pese a todo, resulta más claro de limitar.
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Originalmente la teoría que limitaba el poder del
Estado y entregaba la economía a los agentes privados
era el liberalismo, y hasta bien entrado el siglo XX los
partidarios de estas ideas siguieron siendo llamados
liberales. Sin embargo, la crisis de 1929, el auge del
keynesianismo y el uso por parte de la izquierda
norteamericana del concepto liberal, condujeron a que el
liberalismo rescatado por diversos gobiernos de la década
de los 80' recibiese otro nombre, siendo este el de
neoliberalismo.
En aspectos teóricos, los llamados neoliberales
suelen defender conceptos del viejo liberalismo clásico del
siglo
XIX,
añadiéndole
generalmente
elementos
posteriores como el rol subsidiario del Estado desarrollado
por los ordoliberales alemanes, el monetarismo de la
Escuela de Chicago, o incluso ciertos conceptos
económicos keynesianos; siendo el neoliberalismo en
todos los casos, un conjunto de ideas bastante alejadas de
la ortodoxia liberal del siglo XIX.
Las teorías que dan base al llamado neoliberalismo
comenzaron a tomar fuerza tras las sucesivas crisis de
estanflación que sacudieron a la economía occidental en
los años setenta y que no encontraban solución en las
habituales políticas keynesianas del periodo.
El
keynesianismo
propugnaba
la
temporal
intervención del Estado como motor para resolver los
problemas de recesión y desempleo que tuvieron su
máxima expresión en la Gran Depresión de 1930. A
medida que los países sucumbían ante la crisis y las
políticas liberales tradicionales parecían no dar resultados,
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las sociedades comenzaron a interesarse por alternativas
al capitalismo laissez faire. Hubo quienes centraron su
atención en los fascismos, que proponían un fuerte
intervencionismo en la economía, mientras que otros se
sintieron atraídos por el comunismo y el ejemplo de la
Unión Soviética que no se vio tan afectada por la
depresión del 30'.
De los múltiples economistas teóricos que intentaron
explicar las caóticas circunstancias reinantes y organizar
acciones correctivas a futuro sobresalió Keynes, cuya tesis
propuso una serie de medidas para "salvar al capitalismo
desde el capitalismo": contrariamente a las recetas de los
clásicos, que insistían en la disminución del gasto público,
Keynes propuso favorecer el rol anticíclico del Estado
mediante el aumento del gasto público incluso a niveles
sostenidamente deficitarios para favorecer la creación de
empleo, el incremento de precios para hacer frente a la
deflación; o la disminución de la inversión gubernamental y
el incremento de la presión impositiva para domar las
escaladas inflacionarias.
El llamado neoliberalismo empieza a construirse en el
campo teórico en los años cuarenta con importantes
ideólogos, como Friedrich Hayek o Milton Friedman,
partidarios de las escuelas Austríaca y de Chicago
respectivamente, que revitalizan la ideología liberal con los
nuevos ingredientes de la lucha contra el comunismo y
cualquier movimiento de izquierda amparándose en la
lucha contra la intervención tanto del Estado como de
cualquier estamento de sociedad en el mercado
capitalista. Otra corriente influyente en el moderno
neoliberalismo es la del Ordoliberalismo o Neoliberalismo
alemán que aportará, entre otros elementos, el rol
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subsidiario del Estado. Sin embargo, fuera del
ordoliberalismo, estas teorías no lograrían expresarse
hasta después de las crisis de los años 70.
La nueva doctrina liberal, basada fundamentalmente
de las teorías de Hayek y Friedman alcanzará su plenitud
durante los años 1980.24
Las políticas macroeconómicas recomendadas por
teóricos e ideólogos neoliberales (en principio
recomendaciones a países tanto industrializados como en
desarrollo) incluyen en sus conceptos fundamentales:
Políticas monetarias restrictivas (aumentar tasas de
interés o reducir la oferta de dinero). Con ello disminuye la
inflación y se reduce el riesgo de una devaluación. No
obstante con ello se inhibe el crecimiento económico ya
que se disminuye el flujo de exportaciones y se perpetúa el
nivel de deuda interna y externa denominada en monedas
extranjeras. Así mismo, se evitan los llamados ciclos del
mercado.
Gobierno del mercado (aumentar los impuestos sobre
el consumo y reducir los impuestos sobre la producción y
la renta; eliminar regímenes especiales; disminuir el gasto
público). Con ello se supone que se incentiva la inversión,
se sanean las finanzas públicas y se fortalece la
efectividad del Estado. No obstante no se distingue entre
los niveles de ingreso de los contribuyentes, donde unos
puede pagar más impuestos que otros, y se grava a las
mayorías mientras que se exime a las minorías,
24
Milton Friedman fue la principal figura de la Escuela de Chicago y del monetarismo que ésta
propugnaba. Entre sus principales obras destacan: “Capitalismo y libertad” (1962); “Un marco teórico
para el análisis monetarista” (1971); y “Libertad de elección” (1980). Recibió el Premio Nobel de
Economía en 1976.
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deprimiéndose así la demanda, si bien se busque apoyar
la oferta, buscando el bienestar de toda la sociedad.
Tampoco se reconoce que el gasto público es necesario,
tanto para el crecimiento como para el desarrollo
(comparar
históricamente
ejemplos
de
países
industrializados); para la protección de sectores
vulnerables de la economía y la población; y para la
estabilidad social y económica en general. Por otra parte,
estas políticas no son aprobadas por muchos neoliberales,
ya que el ideal liberal es que no haya estado, y por tanto,
tampoco impuestos.
Liberalización. Tanto la liberalización para el comercio
como para las inversiones se supone que incentivan tanto
el crecimiento como la distribución de la riqueza, al permitir
1.- una participación más amplia de agentes en el mercado
(sin monopolios u oligopolios), 2.- la generación de
economías de escala (mayor productividad), 3.- el
aprovechamiento de ventajas competitivas relativas (mano
de obra barata, por ejemplo), 4.- el abaratamiento de
bienes y servicios (al reducirse costos de transportación y
del proteccionismo), y 5.- el aumento en los niveles de
consumo y el bienestar derivado de ello (en general
aumento de la oferta y la demanda en un contexto de
“libre” mercado, con situaciones de equilibrio e utilidades
marginales).
Privatización. Se considera que los agentes privados
tienden a ser más productivos y eficientes que los públicos
y que el Estado debe adelgazarse para ser más eficiente y
permitir que el sector privado sea el encargado de la
generación de riqueza.
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Desregulación. Se considera que demasiadas reglas
y leyes inhiben la actividad económica y que su reducción
a un mínimo necesario (sobre todo la garantía del régimen
de propiedad y de la seguridad) propician un mayor
dinamismo de los agentes económicos.
Reducción del gasto público en servicios sociales.
Eliminación del concepto del “bien público” o
“comunidad” y su sustitución por el de “responsabilidad
individual”.
En todos los casos, los teóricos neoliberales afirman
que la mejor manera de alcanzar la distribución de la
riqueza y el bienestar de los individuos es mediante un
crecimiento total del producto, que por su propia dinámica
permea al total de los integrantes de la sociedad (la
llamada trickle down policy ); los liberales promueven
"mediante el beneficio individual, alcanzar el beneficio de
toda
la
sociedad"
(http://es.wikipedia.org/wiki/Neoliberalismo).
Para el economista ecuatoriano Lucas Pacheco, la
Cepal ha desarrollado su pensamiento sobre las políticas
económicas a través de dos enfoques fundamentales, el
Estructuralismo
y
más
recientemente
el
Neoestructuralismo. El Estructuralismo, fundamentado en
el “desarrollo hacia adentro”, sustentaba su esencia los
siguientes planteamientos teóricos: a) la necesidad de la
industrialización, procurando una división internacional del
trabajo nueva, que implique producir artículos
manufacturados y que permita generar mayor valor
agregado; b) la sustitución de importaciones de manera
gradual, comenzando por artículos fácilmente sustituibles,
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tales como artículos de consumo e intermedios, y luego ir
avanzando en este proceso hacia la sustitución de bienes
de capital; c) la realización de un conjunto de reformas
estructurales, en particular la reforma agraria, que
permitan superar anacronismos socioeconómicos
y
ampliar el mercado interno; d) el desarrollo de un
capitalismo nacional autónomo.25
En criterio de Lucas Pacheco, el estructuralismo
significó: a) Una propuesta alternativa a los planteamientos
monetaristas que no habían conducido a resolver los
problemas esenciales de los países en desarrollo; b) En
ciertos países, y en determinados momentos, la aplicación
del expediente de la Cepal, permitió una redistribución del
ingreso, que ciertamente no pudo afianzarse en el largo
plazo; c) La gestación de determinadas fuerzas sociales
contestatarias que permitió, de alguna manera, remover
ciertas estructuras anacrónicas, especialmente en el agro;
d) Replanteó la necesidad de recurrir a la Economía
Política para el análisis y la búsqueda de soluciones a los
problemas; e) Hizo posible una serie de aportes teóricos y
académicos,
cuyas
potencialidades,
no
fueron
suficientemente aprovechados.
De la misma manera, menciona entre las limitaciones
las siguientes: a) El modelo de industrialización por
sustitución de importaciones resultó ineficiente por cuanto
una gran cantidad de recursos no fueron utilizados
óptimamente tal el caso de derroche de divisas, un
proteccionismo excesivo, indiscriminado y prolongado, que
propició formas monopólicas de producción y realización;
una instauración de una estructura productiva
25
Lucas Pacheco, “Política Económica. Un enfoque desde la economía política”, Editorial
Letramía, segunda edición, Quito, 2004. Pp. 437-438.
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desintegrada entre sector primario y manufactura; b) La
dependencia en vez de atenuarse se agudizó a partir de
los siguientes hechos: Los avances tecnológicos que se
dieron fueron importados , muy pobres y muy localizados.
Los desequilibrios sectoriales entre agricultura e industria,
agudizaron el deterioro en el intercambio entre estos
sectores con perjuicio para la agricultura. La dependencia
se agudizó no tanto por la importación y exportación de
mercancías, sino por medio de la inversión extranjera, la
cual se afianzó, agudizando el problema del
endeudamiento. Finalmente el pretendido desarrollo
capitalista nacional autónomo, no tuvo asidero ni en la
teoría ni en la práctica: desde le punto de vista teórico se
sabe que el capital no tiene patria; éste se asienta en
donde mayores ganancias procure; y desde el punto de
vista práctico, la postguerra constituyó la época de
afianzamiento del capital financiero monopólico el cual no
admite ningún tipo de intervención estatal ni de reforma
social; la única condición que le aviene es el libre
mercado. Los resultados del estructuralismo fueron pobres
por cuanto no solamente no pudo enfrentarse al gran
capital internacional, sino porque internamente las
burguesías “progresistas” nunca lograron homogenizar el
proceso pues se dejaron ganar la batalla por los grupos
tradicionales.26
La crisis de los años setenta del siglo XX agudizó la
crisis del estructuralismo, y frente a la crisis se planteó una
restructuración de la producción con la pretensión de
convertirlas en economías competitivas, a las ventajas
comparativas se las argumenta como “ventajas
competitivas.
26
Lucas Pacheco, op. cit. pp. 444-446.
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Estas políticas neoliberales llamadas también de libre
intercambio, son las que más tiempo de vigencia han
tenido en América Latina.
Las manifestaciones concretas del libre cambio en
América Latina se reflejan en: 1) La teoría de la división
internacional de trabajo y su corolario de las ventajas
comparativas; 2) Se registra un desmantelamiento de las
principales políticas de reforma, que en su tiempo
aconsejó la Cepal, trayendo en consecuencia una
reconcentración de la propiedad y el ingreso, 3) Dentro de
la política fiscal se propicia una disminución del gasto
público, especialmente en aquellos rubros destinados a la
atención de problemáticas sociales; 4) En materia de
política monetaria y crediticia se considera que el
crecimiento de la masa monetaria debe responder
únicamente a la expansión real de la economía; en su
versión más ortodoxa se supone que el dinero no tiene
otra finalidad que la servir como medio de circulación; 5)
Las políticas de cambio de divisas, tratan a la larga de
establecer un tipo de cambio sujeto al precio que dicte el
mercado: 6) Con respecto a los precios de las mercancías
y servicios y a las remuneraciones salariales, se considera
que todo debe quedar al arbitrio de las fuerzas del
mercado.
Algunos de los resultados de la aplicación de estas
políticas de libre cambio, han sido los siguientes:
desnacionalización de la economía, dejando que las
decisiones económicas fundamentales, pasen de grupos
nacionales a propietarios y entidades del gran capital
internacional. Incremento rápido del grado de explotación
de la fuerza de trabajo, a través de sucesivas caídas de
los salarios reales. Aumento de la desocupación y de la
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subocupación de la mano de obra. Proscripción de las
conquistas sociales de los trabajadores; persecución
política y represión. Polarización social, y en varios casos,
ruptura del orden constitucional, dictadura y ejercicio
arbitrario del poder.27
En el presente siglo XXI aparece los que analistas de
mercado denominan Nueva Economía. Los sociólogos la
llaman Globalización. Es la irrupción de nuevas
tecnologías en la información y en los negocios por la red
internet. La globalización no solo influye en el plano
económico sino en todos los niveles. El conocimiento se
difunde con mayor fluidez y las relaciones entre diferentes
culturas se aceleran tendiéndose a una homogeneización
de las sociedades. Temiéndose por lo países
subdesarrollados ser absorbidos culturalmente por los
países capitalistas desarrollados y especialmente por la
cultura norteamericana convertida en símbolo de la
modernidad, y considerada por sus detractores como la
“ininterrumpida, exclusiva e implacable búsqueda de la
ganancia, la riqueza y la dominación”. En respuesta, en los
países pobres se han fortalecido movimientos
antiglobalización que califican al neoliberalismo de un
modelo ligado a los intereses de la política
estadounidense, de dejar de lado los derechos humanos y
de empobrecer aún más las economías de sus habitantes.
En nuestra realidad, la Constitución de 1978
establece el Estado liberal de derecho. Donde se
establecen los derechos individuales y de los grupos
sociales.
27
Lucas Pacheco, op. cit. pp.457-450.
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Con la Constitución de 1998 se reconoce el Estado
social de derecho, donde se concretan como aplicables
obligatoriamente por todos los poderes del Estado los
valores y derechos ciudadanos.
Lo que ha resultado en la economía nacional es que
dichos proyectos constitucionales no tuvieron efectiva
realización, y nuevamente estamos a puertas de un nuevo
estatuto constitucional, “que esta vez sí se cumplirá” y
logre el desarrollo nacional equilibrado tan buscado.
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CAP. 6. CONCLUSIONES.
Los economistas clásicos consideraban que para
producir bienes y servicios era necesario utilizar unos
recursos o factores productivos: la tierra, el trabajo y el
capital. Esta clasificación de factores sigue siendo muy
utilizada en la actualidad. Por tierra se entiende no sólo la
tierra agrícola sino también la tierra urbanizada, los
recursos mineros y los recursos naturales en general. Por
capital se entiende el conjunto de recursos producidos
por la mano del hombre que se necesitan para fabricar
bienes y servicios: la maquinaria o las instalaciones
industriales, por ejemplo. Conviene que esto quede claro
ya que la palabra 'capital' se usa muchas veces de forma
incorrecta para designar cualquier cantidad grande de
dinero. El dinero sólo será capital cuando vaya a ser
utilizado para producir bienes y servicios, en cuyo caso se
llamará capital financiero. El dinero que se vaya a utilizar
para adquirir bienes de consumo no puede ser llamado
capital. Por trabajo se entiende la actividad humana, tanto
física como intelectual. En realidad toda actividad
productiva realizada por un ser humano requiere siempre
de algún esfuerzo físico y de conocimientos previos.
Esta clasificación de los factores productivos se
correspondía biunívocamente con un análisis "sociológico"
del sistema económico en tiempos de los economistas
clásicos. En la Inglaterra del siglo XVIII había tres clases
sociales claramente diferenciadas: la aristocracia,
propietaria de la tierra, la burguesía, propietaria del capital,
y los trabajadores. La justificación de los ingresos de la
aristocracia y de la burguesía resultaba de la retribución de
los factores que poseían y que dedicaban a la producción.
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En la actualidad la clasificación ha perdido mucho sentido.
No existe hoy una aristocracia terrateniente separada de la
burguesía y es frecuente encontrar trabajadores que
poseen algunas acciones y son propietarios también de
una vivienda.
Los economistas clásicos pensaban que para crecer
económicamente, para producir más, era suficiente con el
aumento de la cantidad de factores disponibles,
principalmente del trabajo y del capital. Ahora se sabe que
el papel más importante en el crecimiento económico lo
tienen los avances en el conocimiento científico y técnico.
De otra manera no se podría explicar el crecimiento
económico de Alemania que paga los salarios más altos a
sus trabajadores. Podríamos por tanto añadir a los tres
factores productivos dos más: los conocimientos humanos
que están incorporados al factor trabajo (el "know-how") y
la tecnología, o simplemente técnica, que está incorporada
al capital.
Actualmente no se puede hablar de desarrollo sin
realizar investigación. América Latina aporta apenas con el
2 % de los conocimientos científicos a escala mundial, y
Ecuador aporta con el 0.15 %. Después nos quejamos de
la injusta distribución de la riqueza.
La visión dominante actualmente en los países
desarrollados considera la situación de libre competencia
como un objetivo que debe ser perseguido por los
gobiernos. Su virtud principal es el estímulo hacia la
búsqueda por los empresarios individuales de una mayor
eficiencia, la mejora de los productos y el abaratamiento
de costes. La mejor forma de eliminar los monopolios
consiste en abrir los mercados a la competencia exterior.
Uno de los principales éxitos de la integración económica
DR. CÉSAR BRAVO IZQUIERDO
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UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA, CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
DIPLOMADO SUPERIOR EN DERECHO CONSTITUCIONAL Y DERECHOS
FUNDAMENTALES
de la Comunidad Europea ha sido el aumento de la
competencia entre empresas que antes, en el ámbito
nacional, actuaban prácticamente en régimen de
monopolio. Entre nosotros se debería empezar por
concentrar el apoyo estatal en el microcrédito al pequeño
productor. La otra tarea fundamental es combatir la
inflación que constituye un castigo para los más pobres; un
principio económico de libre mercado señala que cuando
la inflación sube, la pobreza aumenta.
No debe confundirse la libre competencia con la
ausencia de regulación o intervención gubernamental. El
fomento de la competitividad entre empresas requiere
frecuentemente una normativa reguladora muy minuciosa.
Desde que en los EE.UU. se decidió liberalizar el mercado
de las comunicaciones telefónicas, la normativa sobre ese
tema creció de forma exponencial ya que se hizo
necesario que el Estado adoptase decisiones técnicas
comunes a todas las empresas que antes eran adoptadas
por el consejo de administración de cada monopolio. La
prolífica normativa técnica que emana diariamente de los
despachos comunitarios de Bruselas es indicativa
precisamente de la mayor competitividad entre las
empresas europeas y no de lo contrario.
Para describir a la situación de la economía en la
Alemania de inicios del siglo XX, ciertos británicos lo
refirieron “An economy in search of a state” (una economía
en busca de un Estado). Para la realidad ecuatoriana
sería, “Un Estado en busca de una economía”. Porque ese
ha sido nuestro destino desde el inicio republicano hasta
inicios del siglo XXI, lo que hemos buscado justificarlo a lo
largo de este trabajo. Con denodado esfuerzo hemos
logrado constituir un endeble Estado nacional, lo que no
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hemos conseguido es establecer un sistema económico
propio que nos permita salir del subdesarrollo.
En un mundo dominado por la ciencia y cada vez
más tecnológico, nuestra intelligenza del siglo XXI trata de
retornar a formas ancestrales, comunitarias y gremiales.
Mientras unos están de ida, nosotros vamos de regreso.
Siempre estamos atrasados en aquello de la modernidad y
la post modernidad. Y al ir contracorriente, el esfuerzo es
mayor, agotándonos pronto, quedándonos a la mitad del
camino. Tal vez deberíamos dedicar más tiempo a
respondernos el porqué de dicha realidad.
Somos impacientes. Como que no le damos
trascendencia a nuestro destino histórico y vamos de una
teoría económica a otra, sin examinar a profundidad sus
ventajas y desventajas.
En definitiva, se precisa que la sociedad ecuatoriana
apoye y concierte un proceso económico a largo plazo;
pero no es conveniente plantear un esquema económico
de desarrollo en la Constitución, ya que constituye una
camisa de fuerza para una aplicación adecuada de la
economía según las cambiantes circunstancias productivas
y de intercambio existentes en el mundo.
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