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Captura regulatoria, ajuste
tarifario y después?
Fernando Navajas
ANCE-FIEL-UBA-UNLP
Ciclo de Seminarios de Política Económica FCE-UBA
Octubre 5, 2016
Temas de discusión
1. Precios y tarifas en perspectiva
2. Captura regulatoria y ‘tarifazo’ en gas
3. …y Después? Desafíos para reencauzar la
regulación de los servicios
Precios y Tarifas: definiciones/datos
• Amplio conjunto de precios asociados a bienes y servicios con
componentes de ‘productos’ (precios) y de ‘infraestructura’
(tarifas).
– Demasiada diversidad en cuanto a sectores, subsectores, cadena de
valor, ‘federalismo tarifario’, impuestos y subsidios, etc.
• También en cuanto a la organización cambiante.
– Institucional (empresa pública, privatizaciones, empresa privada
regulada, empresa privada con “intervencionismo”, etc.)
– Organización industrial (monopolio verticalmente integrado,
empresa pública con precios de transferencia, segmentos
competitivos, etc).
• Diferencias entre “nivel” y de “estructura” y sus fuentes de
medición.
– Niveles históricamente estudiado a partir de datos elaborados en el
sector público (SIGEP, Nuñez-Miñana y Porto) para un conjunto
amplio de bienes y servicios, con precios percibidos por empresas.
Series discontinuadas en 1990.También a nivel de medición del IPC
para el caso de los hogares, en contraposición a la medición directa
de niveles y estructuras y su relación con microdatos de las EGH.
Precios y Tarifas: Teoría
• Varias opciones de abordaje, según enfoque micro/macro
que se quiera adoptar y dependiendo del contexto
institucional y organizativo.
• Modelos micro normativos parten de alguna estructura de
bienestar en equilibrio parcial para evaluar los niveles y
estructuras en función de criterios de eficiencia,
financiamiento, distribución del ingreso, fallas de mercado,
etc.
– Separación de segmentos competitivos y regulados.
• Modelos micro positivos miran equilibrios políticoeconómico-sociales apartados de lo anterior
– Con alguna economía política desde la “demanda” o desde la
“oferta”
– Captura regulatoria es una variante de esto último.
• Modelos macro-positivos (en la Argentina) miran a las
tarifas dentro de la lógica macro de precios relativos que
no sigue necesariamente criterios de asignación
Referencias
• Tarifas de los servicios públicos: antecedentes de medición y
análisis en modelos normativos
– Nuñez Miñana H. y A. Porto (1976) “Análisis de la evolución de precios de Empresas
Públicas en la Argentina”, Desarrollo Económico, Nº63, Octubre-Diciembre 1976.
– Porto A. y F. Navajas (1989), "Tarifas Públicas y Distribución del Ingreso: Teoría y
Medición Preliminar para la Argentina", Revista de Análisis Económico (Chile), Vol.4,
Nº2, noviembre de 1989.
• Análisis de ciclos tarifarios y modelos positivos
– Navajas, F. (2006) “Estructuras Tarifarias Bajo Stress”, Económica , Año LII, Nº1-2 EneroDiciembre, 2006, pp. 77-102.
– Hancevic P., W. Cont and F. Navajas (2016) “Energy Populism and Household Welfare”,
Energy Economics, Vol .56, May.
– Navajas F. (2015), “Subsidios a la energía, devaluación y precios”, publicado en J.
Berlinski y O. Chisari (eds.) Un siglo de la Academia Nacional de Ciencias Económicas,
Buenos Aires: EDICON.
• Debate sobre el ajuste tarifario y la reforma de los subsidios
– “Alquimias tarifarias y el arte de recomponer precios relativos”, en
https://alquimiaseconomicas.com/
– “En busca de la ecuación de precios olvidada”,
https://colectivoeconomico.org/2016/04/20/en-busca-de-la-ecuacion-de-preciosolvidada/
5
Ciclos intensos: caso Irán 1998-2010
Vagliasindi, M. (2012). Implementing energy subsidy reforms: Evidence from developing countries. World Bank8
Publications
9
Modelo de “Populismo energético”
estudia esta secuencia
• Ciclo de precios
– ¿Porque la sociedad “vota” un congelamiento y
subsidios tan generalizados?
– ¿Porque si los costos de salisda son luego tan altos?
• Estimación de lo que ocurre en materia de
transferencias
– Cuanto?
– Pro-rico? Progresivo/Regresivo?
– Inestabilidad del bienestar?
¿Que causa un ciclo tarifario profundo
y prolongado?
• Una secuencia de precios
{P1,P2} que se aparta de los
costos para luego retornar a
costos mas elevados.
• Usuarios enfrentan una
secuencia de precios {P0, P0} o
{P1, θh.P2} donde θh es una
expectativa de precios futuros.
• Explicacion de porque surge la
secuencia
• Medición de los efectos de la
secuencia como transferencias
monetarias
Figure 1: Example of evolution of opportunity cost and prices
US$ /
unit
C1
P0=C0
P1
time
Precios bajos hoy, precios altos mañana
• Secuencia {P1,P2} provoca grandes transferencias hacia
y desde “votantes”
– Ganacias en el período 1 seguidas de perdidas esperadas en
el período 2.
• Pero mientras las ganacias se perciben ahora, las
pérdidas se transfieren al futuro y dependen de una
probabilidad (percibida) de que puede haber otros que
paguen el ajuste o que el mismo se diluya entre
– Contribuyentes; Usuarios (hogares) “pudientes”; Usuarios
industriales o comerciales ; Oferentes eficientes que van a
percibir menores precios.
• El modelo explica la economía política de la entrada en
un ciclo tarifario. Pero más allá de que las tarifas van a
subir luego, no dice nada sobre la economía política de
la salida, salvo el supuesto de que va a ser “diluido”
para muchos hogares/usuarios.
Precios y Tarifas: Evidencia
• La evidencia no se lleva bien con los parámetros y
reglas de los modelos normativos, como en otros
campos de la economía. ¿Entonces?
• Una primera línea de evidencia surge de los datos de
niveles según sus fuentes.
– La medición y explicación de los ciclos tarifarios entra
aquí, e incluye lo anterior.
• Una segunda línea proviene de medir observaciones
o hechos estilizados a partir de episodios
(“Estructuras tarifarias bajo stress”) y referidas a
niveles, movimientos a través de bienes ,
movimientos en la estructura en un bien/servicio).
• En el enfoque “macro positivo” la medición relaciona
los movimientos tarifarios con la ecuación de precios
Dimensiones de bienes y de estructura
Las preguntas sobre los ciclos tarifarios
– Evidencia histórica y bases de datos:
• 7 décadas, 10 “ciclos” entre 1945 y 2015.
– Entrada en el ciclo
• ¿que explicaciones? ; ¿Cuál es el podio de los
atrasos tarifarios?; ¿Qué explica ciclos
profundos?
– Consecuencias del ciclo
• Efectos distributivos; efectos sobre la inflación
y el crecimiento/inversión
– Salida del ciclo
• ¿Gradualismo o shock? ¿Qué explicaciones?
15
Ciclos de precios de la energía eléctrica 1945-2014
Figura 1
Electricidad: Evolución del Precio Real al Consumidor (IPC)
1945-2014 (Índice 1960=100)
250
200
Base de datos SIGEP
150
Base de datos INDEC, FIEL
100
50
1945
1947
1949
1951
1953
1955
1957
1959
1961
1963
1965
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
0
16
Cuadro 1
10 Fases de Caída Real en el Precio de la Electricidad Residencial 1945-2015
Ciclo
1945-52
1953-57
1960-61
1963-64
1967-70
1973-75
1981-84
1986-89
1990-94
2001-15
Tarifa residencial promedio deflactada por el IPC
Años Duración
Ajuste 1er Año Corrección de
atraso en 1er
Año
Caída real
Posterior
7
4
1
1
3
2
3
3
4
14
51.3%
30.7%
9.2%
18.1%
20.2%
42.6%
49.2%
14.1%
23.7%
73.0%
17.4%
18.1%
5.4%
12.3%
4.4%
6.4%
21.8%
30.0%
2.7%
?
16.5%
40.9%
53.3%
55.7%
17.4%
8.6%
22.5%
182.8%
8.7%
?
Fuente: Elaboración propia en base a Navajas y Porto (1989), INDEC y FIEL; ver nota al pie 2
*2015 proyectado bajo la hipótesis de aumento nulo e inflación del 26%
17
Tarifas y la lógica macro
“Si la inflación es considerada un fenómeno monetario el
tema de la fijación de tarifas es ajeno a la política
antiinflacionaria…Pero si la concepción del fenómeno
inflacionario es más compleja, (y sin duda menos
transparente), y se considera que las tarifas públicas tienen
una incidencia en él, se ingresa otra vez en el territorio de
las soluciones conflictivas. La lógica de lo macroeconómico
entra en colisión con la lógica de lo microeconómico.
¿Puede negarse, por ejemplo, el efecto inflacionario de un
programa de recuperación del nivel real de las tarifas de
servicios públicos? ¿Qué resabio inflacionario genera todo
programa de modificación de precios relativos orientado a
una más eficiente asignación de recursos?; ¿en qué medida
un atraso tarifario utilizado como medio de contener la
inflación, tiende a alentarla por vía de su incidencia positiva
sobre el déficit fiscal? (Canitrot, 1983, p.19; el subrayado
es mío)
Reforma de subsidios e inflación
• ¿Qué impacto sobre la inflación tiene subir el precio
de la energía? Impacto vs. Estabilización fiscal.
• Heymann y Canavese (1989): se hicieron esta
pregunta con un modelo simple.
• Usamos un formato similar,
– Una ecuación de precios (inflación) que depende de
aumentos nominales de tipo de cambio, salarios y precios de
la energía y de la cantidad de dinero.
• Ahora metemos los subsidios y los parámetros
detrás los mismos
– El déficit se descompone entre subsidios a la energía y resto.
El precio de la energía sale de la fórmula de subsidios 19
Efecto impacto vs. estabilización fiscal
de eliminar los subsidios a la energía
Inflación
Déficit y
emisión
Deficit y
emisión
Devaluación Suba salarios
por
Subsidios
Simulación: Eliminar los subsidios a la energía eleva la inflación en
11% de impacto sin considerar en el corto plazo los ajustes de tipo de
20
cambio y salarios. Estabiliza en el mediano plazo, 2016/17.
Suba Tarifas
Resumen hasta aquí…
• Tema tarifario es amplio y diverso, con bases de datos
generales que han sufrido deterioro y requieren reconstruirse
– Factible de ser visto desde distinto ángulo o lógica (micro/macro;
positivo/normativo, política pública/negocios regulatorios) sujeto o
dependiente de la organización vigente
• El punto de partida actual viene de un ciclo particular. La
recomposición puede ser vista de nuevo en términos positivos
o normativos y desde una visión micro o macro.
• La evidencia macro indica que hubo impactos inflacionarios
acorde al modelo de la ecuación de precios con efectos
estanflacionarios que no fueron anticipados. ¿Porqué?
• La evidencia micro indica que el ajuste “precibido” fue
relativamente más gradual en electricidad, agua. Pero se
percibió más de shock en gas natural. ¿Porqué?
• Vamos a discutir esto último.
Economía positiva de la determinación del
precio del gas en 2016
• Primer enfoque/plan (Marzo-Abril, 2016):
– No estudia/anuncia ningún lineamiento/mecanismo de determinación a
mediano plazo
– Extensión (sin consulta) de los planes de estimulo a la oferta, “marca” el
precio marginal de referencia, por “herencia” del modelo K
– Ignora valores de frontera (eg. Bolivia o promedio de importaciones). Va
en busca de reflejar costos domésticos prefijados con la industria.
– Ajuste brusco de precios de demanda para converger lo más rápido
posible en el tiempo a ¿7,50?
• Segundo enfoque/plan (Septiembre-Octubre, 2016):
– Sigue sin regla o mecanismos (rule-driven, market-driven)
– Establece una fijación gradual por sendero a un valor que usa un valor
fijo de LNG para fijar la referencia en 2019.
– Precio elegido (6,78 luego 6,72) sugiere que todo es una re-adaptación
gradualista del intento anterior que preserva el objetivo básico.
– No se plantea cuestiones de organización de los mercados (control de
productores de importaciones de LNG) o promoción de la competencia
necesarios para bajar costos (domésticos o de importación).
Economía positiva de la determinación del
precio del gas en 2016
• ¿Qué explica este equilibrio (si se implementa)?
• Captura regulatoria de la política pública. El sector
influye en búsqueda de precios altos
• Es el equivalente en gas del barril criollo.
• Hubo un “vacío” de política pública que no
contrabalanceo las demandas “pro-inversión” del
sector, con una regla alternativa.
– No supo/no pudo/no quiso: Ya estaba insinuado en el modus
operandi de la Fundación Pensar.
– Termina en una extensión del modelo intervencionista, ahora
“pro-inversión”, al que las empresas ya se habían adaptado
• Grupos de opinión relevantes (ex secretarios, expertos,
académicos, etc) quedaron fuera del policy process.
Captura Regulatoria
• Desde Stigler (1976)-Peltzman(1976) y modelos
subsecuentes de agencia, revisados junto a
evidencia empírica en Dal Bó (2006)
• Interpretación “amplia”: El proceso a través del que
grupos de interés afectan la intervención del estado
en cualquiera de sus formas.
• Interpretación “estrecha”: El proceso a través del
que monopolios regulados terminan manipulando a
las agencias del estado que se supone los controlan
• La evidencia primaria indica que ambos están
presentes en el caso del ‘tarifazo’ en gas natural.
Captura amplia y estrecha
Proceso de fijación del
precio de gas en boca
de pozo
Rol de YPF
Programas de Estimulo
Acuerdo Galuccio-Macri
Modificación Ley Hidrocarburos 2014
Control a la entrada
Extensión Programas de Estimulo
Fijación Precio Abril/Octubre
Proceso de selección de
las autoridades del
ENARGAS
Rol YPF/IAPG
Selección interventores
Selección del Board
´”Antídotos “ a la captura:
1. Institucional
2. Uso de reglas transparentes de mercado (precios de
frontera, licitaciones, etc).
Argumentos que relativizan la Captura
• Se requiere evidencia que muestre que no hubo diferencias
sustanciales en los aumentos de precios y tarifas en electricidad y
agua, en donde no puede argumentarse captura desde la oferta.
– Algo de eso hay a nivel de índices de IPC (FIEL), pero la medición
promedio es dudosa
• Que los precios fijados representan los verdaderos costos (hoy y
mañana) de oportunidad de la expansión de la oferta de gas
– No lo sabemos, ese es el problema. ¿Por qué no usar una regla?
• Que la diferencia Upstream/Downstream respecto al orden
jerárquico de correcciones de precios versus tarifas se da también
en electricidad.
– Luce que sí. Pero esta vinculado al ajuste del gas
• Que la poca búsqueda de competencia y el rechazo al uso de
precios de frontera no se circunscribe a gas
– Aparece en petróleo, pero es lo mismo
• Que los mecanismos de selección de reguladores son comunes.
– Pero pueden ser incorrectamente comunes
Reflexiones Finales: ¿y Después?
• La etapa inicial de “normalización” de la regulación de los
servicios públicos no luce bien. Herencia es fuerte en cuanto
a rigideces heredadas de época de fuerte intervencionismo.
– Paradójicamente se requiere proteger a los consumidores a la
salida de un ciclo de subsidios. Más allá del uso de tarifa social.
• Hay fragmentación sectorial y falta una nueva “doctrina”
regulatoria adaptada al S XXI y que proteja a los
consumidores
– Promover Vaca Muerta y Renovables no es equivalente
• La captura deben contrabalancearse con mejoras
institucionales y de usos de reglas y precios de mercado, para
evitar fijaciones de precios y tarifas sesgados.
• Crucial: Requisitos de selección de reguladores
independientes en gas y electricidad y mucho énfasis en
mercados competitivos y control de prácticas
anticompetitivas.