Download Crecer hacia afuera: una estrategia para el desarrollo económico

NOTA
Crecer hacia afuera: una estrategia para
el desarrollo económico argentino
HERNAN P. LLOSAS
En el número de mayo de este año de la Revista Valores, Ernesto O'Connor1 ha mostrado
cómo las políticas aplicadas en nuestro país en
las últimas décadas han otorgado prioridad al
consumo interno por sobre las exportaciones,
como estrategia de desarrollo económico.
O'Connor aporta varias razones por las que
esa opción ha resultado en tasas de crecimiento inferiores a las alcanzadas por países que
eligieron la estrategia opuesta, señalando que
`La Argentina equivocó la "estrategia de desarrollo"; el consumo no era el camino2.
Quince años antes, en un trabajo preparado
a pedido de la Asociación de Bancos Argentinos (ADEBA) para su 6ta. Reunión anual 1988,
expuse una tesis similar a la de O'Connor (Llosas, 1988). En ese trabajo se proponía la promoción de las exportaciones como estrategia
para lograr una mayor tasa de crecimiento económico. Para lograrlo sugería la aplicación de
diversos instrumentos de política fiscal.
Citaba en ese trabajo los análisis realizados
por Lamfalussy (1963) y por Kaldor (1971)
comparando el desempeño económico del
Reino Unido en la segunda postguerra con el
de otros países de Europa y de Oriente. Mientras que el Reino Unido había aplicado políticas de crecimiento basadas en el mercado interno, en el consumo, esos otros países habían crecido "hacia fuera", un crecimiento
conducido por las exportaciones. Estos últimos países habían crecido a tasas considerablemente más altas que las que exhibía el Reino Unido.
72
Año XXI • N 2 57 • Julio 2003
Kaldor se reconoce en ese artículo coautor
de las políticas que ahora critica. Explica que
el Reino Unido había elegido "crecer hacia
adentro", aplicando políticas de manejo de la
demanda agregada, como consecuencia lógica
de los problemas de desempleo y estancamiento experimentados durante la década de
los años 1930, Esas políticas mejoraron el desempeño de la economía en comparación con
aquel periodo aciago. Sin embargo, según
advierte Kaldor mirando hacia atrás, ese
desempeño hubiese sido aún superior de haberse adoptado una estrategia de "crecer hacia
fuera", como la que adoptaron otros países
como Alemania y Japón. Kaldor explica que
optar por crecer hacia adentro implica elegir
como motor de crecimiento al consumo. En la
sección siguiente desarrollará varias razones
por las que basar el crecimiento en el consumo
es optar por bajas tasas de crecimiento.
En circunstancias en las que un nuevo gobierno anuncia la adopción para Argentina,
una vez más, de una estrategia de desarrollo
motorizada por el consumo, parece oportuno
releer a Kaldor y repasar las conclusiones a las
que llegara hace más de treinta años en su estudio comparativo de dos estrategias de crecimiento económico. Esto nos permitirá, agregando al aporte de O'Connor las recomendaciones que Kaldor formuló públicamente en
ese momento, proyectar cuáles pueden ser las
consecuencias de la opción que se haga, hoy,
en nuestro país.
Crecimiento vía mercado interno vs.
crecimiento vía exportaciones
El caso de Argentina
En una economía como la de Argentina,
abierta al comercio internacional (globalizada),
optar por el mercado interno como motor del
crecimiento limita la tasa de crecimiento
económico porque:
1. Al crecer el producto aumentan las importaciones, tanto las de materias primas y
productos intermedios, como las de bienes de
capital y de consumo final3. Las exportaciones
también crecerán, pero
a) Ese crecimiento estará limitado por las
políticas de proteccionismo agropecuario
aplicadas por los países de la Unión Europea y los Estados Unidos de Norteamérica.
b) Mientras que el efecto del crecimiento
del producto sobre las importaciones es
directo (propensión marginal a importar), el
efecto sobre las exportaciones es indirecto,
actuando vía aumentos en la inversión y
consiguientemente en la incorporación de
cambio tecnológico, es decir, aumento en la
productividad.
Por todo esto es muy probable, y se ha verificado en la práctica en nuestro país en la segunda mitad del siglo XX, que el crecimiento del
producto genere déficit en la balanza comercial
y crisis en la balanza de pagos. Históricamente
esto produjo ciclos de "acelerador-freno", es decir, inestabilidad en los niveles de actividad y tasas promedio de desarrollo muy bajas
2. Como consecuencia de lo anterior, el estímulo a la inversión será débil, la razón inversiones a producto será pequeña, y el consumo
representará un porcentaje muy alto del ingreso. Teniendo en cuenta que una parte importante del cambio tecnológico viene incorporado en
los bienes de capital, la tasa de aumento de la
productividad será pequeña.
Esto significa una baja tasa de crecimiento
en la competitividad de nuestros bienes transables, tanto el los mercados internacionales
(exportaciones) como en el mercado interno
(substitución de importaciones). Esto contribuirá también a que la tasa de desarrollo económico sea baja.
Debe reconocerse, no obstante, que si la
competitividad de nuestros transables no crece
por aumentos en la eficiencia y eficacia productivas (cambio tecnológico), aún es posible
aumentar esa competitividad y exportar.
Para ello podemos recurrir a la política de
balanza de pagos, y devaluar nuestra moneda.
Devaluar implica reducir las rentas de los factores de producción domésticos, en particular
las del factor trabajo, especialmente las del trabajo no calificado4.
El progreso tecnológico es lo que ha permitido que el salario real creciese en los países en
los que creció. De ellos se desprende que si no
logramos una elevada tasa de avance tecnológico como instrumento para ser más eficientes y eficaces y lograr así ser más competitivos internacionalmente, sólo podremos exportar más bajando los ingresos reales de quienes habitamos en Argentina.
Esto no significa que cerrando nuestra economía podremos elevar nuestros ingresos,
nuestros salarios reales. Debe notarse que aún
cuando cerrásemos nuestra economía al comercio Internacional — y más aún si lo hiciésemos —
el poder adquisitivo de nuestros salarios (ingresos) no podrá crecer si no logramos incorporar
progreso tecnológico. No es eligiendo al consumo como motor del crecimiento que lograremos elevar el salario real. Todo lo contrario,
con esa elección estaremos renunciando no sólo
a generar estímulos para cambiar hacia tecnologías más eficientes, sino también renunciando a las economías de escala que el comercio, que la división del trabajo, hace posible.
3. Cuando la relación entre inversión y producto es baja, y cuando la tasa de exportaciones a producto también lo es, el consumo representará un porcentaje muy alto del ingreso.
La mayor parte de los recursos del país se
estará destinando al consumo. Esto dará temporariamente una sensación de bienestar, que
será mayor si al mismo tiempo nos estamos endeudando con el resto del mundo. Es último es
lo que ocurrió durante la década de los años
1990. en el mediano plazo, la insuficiente
acumulación de capital y la consiguiente baja
tasa de progreso tecnológico, implicaron una
baja tasa de crecimiento en la productividad y,
consiguientemente, una baja tasa de desarrollo económico. Si ante esa situación futuros
gobiernos quisiesen aumentar la productivi-
Revista Valores en la Sociedad Industrial 73
dad se verían obligados a bajar la participación
del consumo en el ingreso, una medida muy
impopular. Al optar por una tasa alta de consumo en el periodo inicia no sólo estamos optando por un sendero de desarrollo poco ambicioso, sino que estaremos haciendo muy difícil cambiar en el futuro hacia un nuevo sendero, hacia una tasa de desarrollo más elevada.
4. En un país como Argentina, cuyo mercado interno es pequeño con relación al tamaño
óptimo de planta en la mayoría de los sectores
productivos, crecer hacia adentro significa:
a) Renunciar a las economías de escala
que resultan de la producción de volúmenes
consistentes con el tamaño óptimo de
planta.
b) Crear situaciones monopólicas u oligopólicas en el mercado interno para la mayoría de los sectores productivos.
Ambos factores reducen la tasa de crecimiento del PIB per cápita y el segundo produce una
más desigual distribución de ingreso. En comparación, una estrategia de desarrollo conducido por las exportaciones nos permitiría beneficiarnos con las economías de escala, pues nuestro mercado sería el mundo, y evitar la creación
de monopolios u oligopolios, lo que generaría
efectos positivos sobre el poder adquisitivo del
salario, o sea, mayor bienestar para todos.
Las políticas de desarrollo económico
aplicadas en Argentina
Cualquiera sea la fecha que se elija como el
inicio de las políticas deliberadas tendientes al
desarrollo económico de Argentina5 lo cierto es
que todas ellas utilizaron como instrumento
principal la protección aduanera. Esto implica
una estrategia de substitución de importaciones por producción local, una estrategia de
crecimiento hacia adentro, basada en el mercado interno, en el consumo.
Más tarde se agregaron como segundo instrumento los incentivos fiscales a la inversión.
Este instrumento redujo el precio relativo de los
bienes de capital respecto de la mano de obra,
incentivando la adopción de tecnologías poco
intensivas en el uso de mano de obra. Este
aspecto, que no resultaba relevante en 1988, ha
adquirido hoy máxima prioridad en la
preocupación de los ciudadanos.
74 Año XXI • N° 57 • Agosto 2003
Además de la política general de substitución
de importaciones, existieron en la segunda
mitad del siglo XX numerosos intentos específicos por estimular el desarrollo mediante el
crecimiento en el consumo, tema tratado en el
artículo de O'Connor ya citado. Uno de los más
comentados es el que aplicó el Presidente
Frondizi a partir de 1959, que apeló a la inversión directa para el aporte financiero y tecnológico. Cada uno de esos intentos resultó en
mayor inflación y no en mayor producto.
Los efectos inflacionarios constituyen una
novedad respecto del análisis realizado por
Kaldor. La mayor demanda para consumo, al no
encontrar una oferta suficientemente flexible, no
se resolvía en mayor producción. Como las
barreras al comercio internacional impedían la
importación de bienes de consumo final, esa
demanda excedente terminaba presionando
hacia arriba al nivel general de precios. De
hecho, la Argentina creció muy poco en la
segunda mitad del siglo XX y padeció de altas
tasas de inflación.
En las últimas décadas se produjeron diversos cuestionamientos al modelo de substitución
de importaciones6. En el trabajo que presenté en
la 6ta. Reunión Anual de ADEBA propuse la
utilización de instrumentos de política fiscal
para la promoción de las exportaciones. Para
ello sugerí las siguientes medidas:
1. Aumento en la agilidad de los sistemas de
importación temporaria de insumos, a lo que
habría que agregar la creación de zonas francas
para la producción de exportables.
2. Devolución en forma inmediata los impuestos incorporados al valor de los bienes exportados; hoy es el caso del IVA.
3. Continuación y profundización en la reducción de los impuestos al trabajo y su reemplazo por otros que
a) No discriminen contra la adopción de
tecnologías intensivas en mano de obra de
baja calificación
b)No afecten la competitividad internacional de nuestros transables.
4. Creación de líneas de crédito para la prefinanciación y la financiación de las exportaciones, en condiciones similares a las que benefician a nuestros competidores
5. Una política de balance de pagos que permita lograr la estabilidad del tipo de cambio real.
6. Apoyo a las exportaciones argentinas: asesoramiento y apoyo económico a la participación
de exportadores argentinos en ferias, estudio de
mercados, apoyo del cuerpo consular, que debiera constituirse en una institución eficaz para el
mercadeo de lo "Hecho en Argentina"
Al mismo tiempo deben evitarse medidas de
política fiscal que, orientadas a estimular un
mayor consumo, reducen la competitividad de
nuestras exportaciones. Me refiero en particular
a las propuestas de reducción en la tasa del IVA
y de mantenimiento de las retenciones a las
exportaciones. Si deseamos mejorar la situación
de los consumidores es más conducente reducir
los impuestos que gravan a los salarios. Esa
reducción mejorará simultáneamente el salario
real y nuestra competitividad. Este criterio es el
que debe aplicarse en la elección de cada
instrumento de política económica.
Resumen y conclusiones
5. mayor competencia en el mercado interno, con consecuencias positivas sobre
a) la igualdad en la distribución del ingreso
b) la estabilidad en el nivel general de
precios
La opción por una estrategia conducida por
la exportaciones plantea también numerosos
problemas que deberán ser encarados y resueltos. Como bien escribe O'Connor7, se necesitan
nuevas instituciones y un cambio hacia una
cultura exportadora. Esa cultura necesita
establecerse en el sector privado, para lo cual
los empresarios deben ser convencidos de que
el mercado interno ya no es una opción. También en el sector público, que tiene que juzgar
cada instrumento de política en función de su
aporte o costo en términos de competitividad de
nuestros transables. El rol del servicio exterior
de la Nación resulta esencial, en un contexto
internacional
desfavorable,
plagado
de
tendencias proteccionistas. Empresarios y funcionarios deben estar presentes y negociar codo
a codo en cada foro mundial de comercio, sea
éste global (OMC), regional (UE, MERCOSUR,
ALCA), o aún bilateral.
Citando lo declarado por un exportador no
tradicional argentino en una entrevista periodística, necesitamos investigar qué necesitan
los otros pueblos, y qué niveles de competencia
tendremos que enfrentar en cada mercado
individual. Detectaremos así donde están
nuestras fortalezas y dónde nuestras debilidades, para aprovechar las primeras y no desanimarnos ante las segundas.
No obstante los obstáculos señalados, la estrategia exportadora parece ser la única que
ofrece posibilidades de sacar a nuestro país del
círculo vicioso del estancamiento económico en
que se viene debatiendo desde hace muchas
décadas. Constituye un desafío a la imaginación
y a la capacidad creativa de todos nosotros.
Creer que el mercado interno es nuestra
solución es cómo buscar refugio en el seno
materno, resistirse a nacer.
El advenimiento de un nuevo gobierno abre
la posibilidad de reabrir en Argentina el debate
sobre estrategias de crecimiento. Por un lado
tenemos la estrategia de crecer hacia adentro,
hacia el consumo, mencionada en el discurso
presidencial del 25 de Mayo pasado. Por el otro
la estrategia del crecimiento liderado por las
exportaciones.
Del análisis efectuado en este trabajo y en el
previo de O'Connor, parece concluirse que esta
segunda estrategia ofrece una mayor tasa de
desarrollo y crecimiento económicos por:
1. mayor aprovechamiento de las economías
de escala, dado lo escaso del tamaño del
mercado interno.
2. menor exposición a los efectos de los
choques externos e internos sobre la balanza de
pagos porque las exportaciones crecerán más
rápido que las importaciones.
3. mayor participación de la inversión en el
ingreso, y consiguientemente un mayor avance
tecnológico incorporado en los bienes de capital.
4. como consecuencia de los puntos anteriores, mayor tasa de crecimiento económico,
mayor nivel de ingreso per capita y por consi- Referencias
guiente mayor tasa de crecimiento del salario
Di Tella G. (1973), Estrategia del Desarrollo
real,
Indirecto, Paidos, Buenos Aires.
Revista Valores en la Sociedad Industrial
75
Kaldor N. (1971), "Conflicts in national
economic objetives", Vol. 84, N° 321, Economic
Journal, Royal Economic Society, London.
Lamfalusy A. (1963), The United Kingdom and
the Six. An Essay on Economic growth in Western
Europe, MacMillan, London, pp.147
Llosas H.P. (1988), "Estímulos fiscales a la
inversión como medio de lograr el desarrollo
económico",6ta. Reunión Anual, ADEBA, Buenos
Aires.
O'Connor E.A. (2003), "Políticas de crecimiento pro-consumo en la Argentina: la perpetuación del subdesasrrollo", Valores en la Sociedad Industrial, Año XXI, nro. 56, pp. 7-13
76
Año XXI • N° 57 • Agosto 2003
1 Ernesto O'Connor, 2003.
2 Ibid, p.11.
3 Los bienes finales importados suelen participar de
las características de los bienes superiores.
4 Para un análisis de los obstáculos a reducir las rentas de los factores más móviles ver Llosas H.P. (1999), "
5 No existe un consenso entre los historiadores económicos respecto a cual es la fecha de inicio de esas políticas.
6 Uno de los más sólidos es el de Guido Di Tella (ver
su Estrategia del Crecimiento Indirecto, Un segundo cuestionamiento es el que provino de los economistas liberales. Estos han sugerido siempre una mayor apertura al
comercio internacional y la eliminación de restricciones
al movimiento internacional de capitales.
Op.cit. p.13.