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Notas PREM
DICIEMBRE DE 1998
NÚMERO 11
POLÍTICA ECONÓMICA
Zonas francas industriales
Las zonas francas industriales pueden constituir instrumentos útiles para promover la
exportación. No obstante, para que fomenten el desarrollo deben establecerse en forma
adecuada, ser objeto de una apropiada gestión e integrarse con otras reformas.
En las tres últimas décadas, las zonas francas industriales se han convertido en instrumentos de
política comercial frecuentemente utilizados, que brindan a las empresas en ellas instaladas un
sistema de mercado libre y un entorno regulatorio liberal. En 1970 sólo un puñado de países
permitían la creación de esas zonas, pero en 1996 había más de 500 de ellas en 73 países (OCDE,
1996). En la presente nota se describen los principales atributos y objetivos de esas zonas, se
destacan las experiencias de países a su respecto y se formulan recomendaciones de política para
su establecimiento.
¿Qué es una zona?
Una zona franca industrial es uno de muchos instrumentos de promoción de la exportación, junto
con los depósitos de aduanas y los sistemas de admisión temporal. Las zonas francas industriales
de hoy no coinciden exactamente con su definición original: "una propiedad industrial,
generalmente un predio cercado, de 10 a 300 hectáreas de extensión, que se especializa en la
producción de manufacturas para la exportación". (Banco Mundial, 1992, página 7).
Actualmente, muchas empresas, denominadas de procesamiento de exportaciones, se ven
beneficiadas por los incentivos ofrecidos por las zonas sin estar físicamente cercadas en ellas.
Además, los países han liberalizado las ventas internas: México, por ejemplo, permite que entre
el 20% y el 40% de la producción de sus zonas se venda en el mercado interno.
Las zonas francas industriales tienen tres objetivos principales: proporcionar al país
ingresos de divisas promoviendo las exportaciones no tradicionales; crear puestos de trabajo y
generar ingresos, y atraer inversiones extranjeras directas suscitando transferencia de tecnología,
difusión de conocimientos, efectos de demostración y vinculación con los productores de
insumos.
En general, poseen determinadas características comunes:
•
Hacen posible la importación exenta de derechos de aduana de insumos brutos e
intermedios y de bienes de capital destinados a la producción para la exportación.
•
Agilizan los trámites burocráticos gubernamentales, haciendo posible la realización en
una sola etapa de las gestiones de obtención de permisos, solicitudes de inversiones, etc.
Además, en ellas la legislación laboral suele ser más flexible que la aplicable a la mayor
parte de las empresas en el mercado interno.
Las empresas de las zonas reciben amplias concesiones tributarias a largo plazo.
•
Los servicios y la infraestructura de comunicaciones son más avanzados que los de otras
partes del país. Habitualmente se conceden subvenciones a los servicios públicos y a los
arrendamientos.
•
Las empresas de las zonas pueden ser nacionales, extranjeras o en participación. La
inversión extranjera directa cumple un papel destacado.
Dos importantes características distinguen, sin embargo, a las zonas francas industriales.
Primero, su propiedad o gestión puede ser pública o privada. En los últimos 10 a 15 años el
número de zonas de propiedad o gestión privada ha aumentado considerablemente, porque se
cree que producen mejores resultados. Segundo, las zonas pueden ser de mayor o menor calidad
en cuanto a la gestión, las instalaciones y los servicios que prestan a las empresas.
•
Experiencias con las zonas
No todas las zonas francas industriales han sido fuerzas motrices de industrialización y
crecimiento económico, como preveían algunos de sus propulsores (Warr, 1989, 1993; Banco
Mundial, 1992). Al igual que otros factores, han dado impulso a la economía cuando se les ha
dado el lugar que les corresponde como instrumentos de política y cuando se han tenido en
cuenta sus costos y logros definitivos. Han tenido mucho éxito en Mauricio, por ejemplo, pero en
Senegal han fracasado.
Las zonas francas industriales son sensibles al entorno económico nacional y dan mejores
resultados cuando el país anfitrión aplica una política macroeconómica bien concebida y una
política cambiaria realista. Debidamente administradas, sin embargo, pueden generar ingresos y
crear puestos de trabajo, especialmente empleo no tradicional y nuevas oportunidades de empleo
para mujeres (Cuadro 1). Su contribución a largo plazo es doble. Una zona competitiva y
eficiente establece una infraestructura industrial de la que carecen muchos países. Además crea
capital humano en forma directa y a través de sus efectos catalizadores y de demostración para
los empresarios de los países que las albergan.
Las zonas francas industriales crean capital humano de dos maneras. Los trabajadores no
calificados se ven beneficiados por la creación de empleo y el aprendizaje práctico (Rhee,
Katterbach y White, 1990). Esos beneficios, sin embargo, son reducidos porque la mayor parte
de la producción es de escasa especialización y de tecnología sencilla. De todos modos, los
trabajadores pueden obtener ingresos y aprender disciplina y rutinas de trabajo industrial.
También se obtiene capacitación a nivel de supervisión y administración: el personal local
establece contactos con el exterior y aprende nuevos métodos de organización y gestión,
adquiriendo aptitudes de negociación y comercialización, especialización técnica empresarial
general y espíritu de empresa.
Los efectos catalizadores y de demostración también son comunes en la economía
anfitriona (Rhee, Katterbach y White, 1990; Rhee y Belot, 1990), aunque no siempre se ha dado
una concatenación regresiva entre las zonas y las empresas nacionales. En general ha habido
cierta vinculación de ese tipo en los países que aún no poseían una sólida base industrial, pero
esos nexos han sido fragmentarios e inconstantes; algunas empresas de las zonas se quejan de la
mala calidad o incompatibilidad de los insumos locales (Mauricio y la República Dominicana
constituyen excepciones). También ha habido integración en economías —como la de la
República de Corea y Taiwán (China)— que tenían una sólida base industrial antes del
establecimiento de las zonas. Sin embargo, en esos casos las zonas francas industriales fueron tan
sólo una de las herramientas utilizadas para promover el crecimiento económico.
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Las zonas han incrementado los ingresos brutos de divisas. En Mauricio, los ingresos de
exportación de la zona pasaron del 3% de los ingresos brutos de exportación en 1971 al 67% en
1995. En cambio los ingresos netos de divisas no siempre estuvieron a la altura de las
expectativas. En 1996 la exportación bruta de tres zonas jamaiquinas ascendió en total a US$235
millones, pero la exportación neta fue de apenas US$29 millones. Esos ingresos pueden no cubrir
la inversión de un país en una zona. Análogamente, el costo de oportunidad de esas inversiones
puede no justificar las concesiones otorgadas (en materia de impuestos sobre la renta y aranceles
aduaneros) para hacer posible el establecimiento de una zona. De hecho, algunas zonas pueden
suscitar un valor actualizado neto negativo para el país.
En la mayoría de las zonas francas industriales, los salarios son iguales o mayores que los
salarios medios que se pagan fuera de ellas, aunque existe una varianza considerable en torno a
ese promedio. Por ejemplo, en Tailandia en 1990 y en Sri Lanka en 1992 se pagaron salarios más
altos en las zonas que fuera de ellas. En cambio en Mauricio en 1986 y en Taiwán (China) en
1988 fueron más bajos. Por otra parte, la flexibilidad de la legislación laboral, sobre seguridad y
salubridad aplicada en muchas zonas ha creado preocupación con respecto al bienestar de los
trabajadores.
Otro motivo de preocupación ha sido el impacto ambiental de las zonas y la escasa
estrictez de las normas regulatorias y de control en esa esfera. En algunas zonas (por ejemplo en
México y la República Dominicana) se ha confirmado la existencia de contaminación ambiental.
No obstante, no existen análisis sistemáticos que conduzcan a una regulación y un control
razonables y bien focalizados. Algunos observadores sostienen que las actitudes
gubernamentales con respecto a las condiciones de los trabajadores y a las condiciones sanitarias
de las zonas, y el impacto ambiental de las mismas, pueden no diferir mucho de las prácticas
nacionales prevalentes. El tema plantea, sin embargo, seria preocupación.
Algunos analistas creen que una zona exitosa es un modelo que pueden imitar los
responsables de las políticas del país anfitrión para liberalizar el resto de la economía. Otros
sostienen que una zona exitosa puede convertirse en un obstáculo a la liberalización al crear
puestos de trabajo e ingreso de divisas y aliviar la presión que se ejerce sobre los responsables de
las políticas para que lleven a cabo reformas en toda la economía (como en India y Túnez). Otros
países (Uganda) han considerado la posibilidad de establecer zonas, o las han establecido, una
vez introducidas reformas macroeconómicas y comerciales tendientes a reforzar la inversión
extranjera directa.
Recomendaciones generales
En las economías distorsionadas, una zona franca industrial constituye una entre varias
herramientas utilizadas para contrarrestar los sesgos contrarios a la exportación. Pero al igual que
otros instrumentos de promoción de exportaciones (los depósitos de aduanas, los seguros de
crédito a la exportación), una zona franca industrial es una opción subóptima.
Las zonas pueden cumplir un papel dinámico a largo plazo en el desarrollo del país que
las alberga, si se establecen adecuadamente, se administran bien y se integran en un programa
nacional de reforma y liberalización. Como mínimo indispensable no deben convertirse en
impedimentos a la reforma.
Por tres razones, las zonas no deben establecerse en economías liberales, con escasa
protección. En primer lugar, el hecho de que las inversiones extranjeras directas no lleguen al
nivel previsto, o sean insatisfactorias, puede deberse a una legislación o reglamentación
inadecuada o a otros incentivos económicos distorsionados (como una legislación sobre
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propiedad privada deficiente). Segundo, las zonas son instrumentos de distorsión del comercio e
introducen un factor de discrecionalidad en el entorno de políticas. Finalmente, aunque la
promoción de la exportación sea apropiada (y compatible con las directrices de la Organización
Mundial del Comercio), una zona franca industrial puede no ser el mecanismo ideal para
alcanzar ese objetivo. Si las economías en que se han realizado reformas tienen la intención de
establecer nuevas zonas, deben reducirse al mínimo los incentivos fiscales diferenciales, para
mitigar su impacto distorsionante sobre las economías anfitrionas.
Políticas eficaces
La probabilidad de éxito de una zona franca industrial aumenta cuando la política monetaria y la
política fiscal son adecuadas y estables; cuando la legislación sobre propiedad privada e
inversiones es clara; cuando las empresas pueden repatriar sus ingresos a tasas de mercado, y
cuando no existen restricciones en materia de divisas.
La carga impositiva de las empresas de la zona debe ser moderada. No es necesario
establecer incentivos tributarios excesivamente amplios (exoneraciones tributarias permanentes,
exención de todos los tributos). Deben racionalizarse y reducirse al mínimo los impuestos
indirectos y los requisitos de obtención de licencias, y las importaciones y exportaciones de la
zona deben estar exentas de tributos sobre el comercio exterior y de aranceles.
No deben subvencionarse los servicios públicos (agua, electricidad, saneamiento,
etcétera), para no crear disuasivos a una utilización económicamente racional de los recursos y
factores de producción, lo que iría en detrimento de los beneficios que representan las zonas para
los países anfitriones. El establecimiento de una infraestructura fuera de la zona —telefonía,
caminos, puertos— puede tener efectos secundarios positivos para la economía local y nacional,
al facilitar el transporte y las comunicaciones. No obstante, la infraestructura del lugar —
pavimento, cascos de edificios— debe contar con financiamiento privado.
La sanción de leyes laborales favorables para las empresas reduce los costos de la mano
de obra. No obstante, el fortalecimiento de la regulación y el control puede mitigar potenciales
infracciones de la legislación laboral y mejorar las condiciones de trabajo, reduciendo la rotación
del personal y el ausentismo, e incrementando la productividad de los trabajadores.
Un primer paso esencial para reducir al mínimo las repercusiones ambientales consiste en
dar a conocer los aspectos cualitativos y cuantitativos de los desechos industriales y sus efectos
en el aire, el suelo, el agua y la salud humana. La reglamentación de seguimiento, los incentivos
y los mecanismos de control deben establecerse en función de esos datos.
Las zonas existentes en los países miembros de acuerdos (regionales o bilaterales) de
comercio preferencial pueden ser más atractivas para las empresas que toman como objetivo esos
mercados, porque formar parte de esos acuerdos amplía la escala del mercado potencial y facilita
las barreras de ingreso (como sucede en Mauricio). No obstante, las exportaciones provenientes
de esas zonas pueden estar sujetas a las complicadas normas regulatorias y restricciones
establecidas por reglas de origen.
Administración, regulación e incentivos
Los gobiernos deben conocer cabalmente el costo y los beneficios —para el presupuesto y para
el país— de los incentivos que ofrecen a las zonas francas industriales. Los incentivos deben ser
compatibles con las reglas y los cronogramas de la Organización Mundial del Comercio
aplicables a los instrumentos de promoción de exportaciones; de lo contrario los países
anfitriones pueden exponerse a la aplicación de represalias por parte de los países importadores.
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Además, las zonas francas industriales y las empresas que en ellas operan deben estar
autorizadas a establecerse en diversos lugares (como sucede en Mauricio).
El gobierno debe prestar servicios eficientes, ágiles y prontos para el establecimiento y el
funcionamiento de las zonas (aprobación de solicitudes de inversiones, instituciones aduaneras y
otras entidades supervisoras). Debe promoverse la creación de zonas de propiedad y gestión
privadas. Si son públicas, deben estar dotadas de considerable autonomía (como en Taiwán,
China).
Las empresas de las zonas francas industriales de un país miembro de un acuerdo
comercial deben conocer las reglas de origen y otras restricciones, que pueden ser complicadas.
Bibliografía adicional
Banco Mundial. 1992. “Export Processing Zones”. Documento de la serie sobre políticas y
desarrollo No. 20. Departamento de Industria y Energía, Washington, D.C.
Madani, Dorsati. 1998. “A Review of the Role and Impact of Export Processing Zones”. Banco
Mundial, Grupo de investigaciones sobre el desarrollo, Comercio, Washington, D.C.
OCDE (Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos). 1996. Trade, Employment and
Labour Standards: A Study of Core Workers’ Rights and International Trade. París.
Rhee, Yung Whee y Therese Belot. 1990. Export Catalysts in Low-Income Countries: A Review
of Eleven Success Stories. Documento para discusión No. 72 del Banco Mundial.
Washington, D.C.
Rhee, Yung Whee, Katharina Katterbach y Janette White. 1990. “Free Trade Zones in Export
Strategies”. Serie de documentos sobre cuestiones industriales No. 36, Banco Mundial,
Washington, D.C.
Warr, Peter G. 1989. “Export Processing Zones: The Economics of Enclave Manufacturing”. The
World Bank Research Observer 4 (1): 65–88.
———. 1993. “The Potential for Export Processing Zones: Lessons from East Asia”. Pacific
Economic Bulletin 8 (1): 19–26.
Nota redactada por Dorsati Madani (Consultor, Comercio Internacional, Grupo de
investigaciones sobre el desarrollo).
Si tiene interés en temas similares, le invitamos a participar en el Grupo Temático sobre
la competitividad de las exportaciones. Póngase en contacto con Garry Pursell (teléfono interno
38002), o haga clic en Thematic Groups, en PREMnet.
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[BOTTOM, PAGE 4]
El propósito de esta serie es presentar un resumen de prácticas recomendadas y conclusiones
importantes en materia de políticas sobre temas relacionados con la Red sobre Reducción de la
Pobreza y Gestión Económica (PREM). Notas PREM se distribuye ampliamente al personal del
Banco y también se publica en el sitio electrónico de la Red (http://prem). Los interesados en
redactar una nota para la serie Notas PREM pueden enviar un mensaje por correo electrónico a
Asieh Kehyari, indicando el tema. Para obtener más ejemplares de esta nota, los interesados
pueden llamar al Servicio de Asesoría de la Red, al teléfono interno 87736.
Preparado para el personal del Banco Mundial
[LOGO IN ENGLISH, OR:]
PREM Network
Reducción de la Pobreza y Gestión Económica
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[RIGHT COLUMN, PAGE 1]
Al aumentar el número de zonas francas industriales, las normas que las rigen han cobrado más
importancia
[LEFT COLUMN, PAGE 2]
Debidamente administradas, las zonas pueden generar ingresos y crear puestos de trabajo
[RIGHT COLUMN, PAGE 3]
Las zonas no deben establecerse en economías liberales, con escasa protección
[LEFT COLUMN, PAGE 4]
Los gobiernos deben conocer cabalmente el costo y los beneficios de los incentivos que ofrecen
a las zonas francas industriales
[FOOTER, PAGE 1]
VICEPRESIDENCIA DE ECONOMÍA DEL DESARROLLO Y RED SOBRE REDUCCIÓN DE LA
POBREZA Y GESTIÓN ECONÓMICA
7
[TABLE 1, PAGE 2]
Cuadro 1 Creación de empleo y exportación en zonas francas industriales seleccionadas
Región y economía
Año de la
primera
zona
Año de los
datos
Número de
trabajadores
Número de
empresas
Exportaciones de la
zona/exportación bruta (porcentaje)
África
Camerún
Mauricio
Senegal
Asia
Bangladesh
Filipinas
1990
1971
1974
1995
1995
1990
2.567
80.466
600
16
481
10
32,5
67,0
1,8
1983
1972
Sri Lanka
1979
1995–96
1994
1991
1998
1990
1995
37.533
81.559
43.858
85.323
60.000
55.191
2 zonas
de 4 zonas
—
6 zonas
—
235 (3 zonas)
11,1
11,0
7,7 (1990)
—
23,0
5,6
1996
1991
1991
1996
24.000
6.500
19.000
16.804
191
14
49 (9 zonas)
56 (3 zonas)
21,0
14,5
12,0
16,2 (2,0 de la exportación neta)
Taiwán (China)
1966
América Latina y el Caribe
Costa Rica
1972
El Salvador
1976
Honduras
1976
Jamaica
1976
Fuente: Datos del Banco Mundial.
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