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Más allá del Consenso de Washington
Nuevo contrato social en América Latina,
basado en el empleo1
Nancy Birdsall y Rachel Menezes2
En la década de 1990 América Latina adoptó el paquete de reformas económicas
que llegó a conocerse como Consenso de Washington. Las políticas pusieron
énfasis en la estabilización de precios, y en medidas de ajuste estructural para
volver más eficientes y competitivas sus economías. Pero después de más de una
década de reformas, ha habido escaso crecimiento o progreso social en la región,
lo cual ha causado una espiral de ansiedad y profunda frustración en los países.
Los hogares pobres y de mediano ingreso se quedan a la zaga
Tres sombrías realidades latinoamericanas indican la necesidad de poner mayor
atención al problema del mercado de trabajo en la mayoría de los países, y de un
nuevo contrato social, políticamente visible y más explícitamente "justo",
basado en el empleo y en la economía abierta.
Primero, el desempleo ha crecido de 5% en 1990 a 11% en 2003, el mayor nivel
jamás registrado en la región. Al mismo tiempo, en muchos países se
incrementa la proporción de empleos considerados de baja calidad y se
ensancha la brecha entre trabajadores con educación superior y los que tienen
estudios primarios y secundarios. Igualmente preocupante es el descenso del
diferencial salarial entre trabajadores con secundaria respecto de los que tienen
primaria, al punto de que la educación secundaria ya no parece atractiva para
los adolescentes que no ven perspectivas de mejorar si no completan estudios
postsecundarios.
Segundo, los hogares de medianos ingresos no son de "clase media", sino más
bien pobres. Sus niveles de salud y educación están asimismo muy por debajo
de lo que podría esperarse de la clase media en el sentido occidental del
término. En Perú, durante la década de 1990, casi 20% de los niños menores de
cinco años en hogares de medianos ingresos eran de baja estatura para su edad.
La mediana del nivel educativo de los adultos bolivianos es todavía de menos de
dos años.
Resumen del artículo y de la ponencia dados en el marco de la conferencia por los 25 años de
GRADE.
2 Nancy Birdsall, miembro del Comité Consultivo de GRADE, es presidenta del Center for Global
Development. Rachel Menezes es especialista en temas sociales y económicos en Diálogo
Interamericano.
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Por último, aun cuando los hogares de medianos ingresos y pobres recibieron
grandes beneficios con la reducción de la inflación, los beneficios visibles en
términos de crecimiento han sido pequeños, y se han concentrado en su mayor
parte entre quienes tienen mayor nivel educativo y activos inicialmente
mayores.
Ausente: reforma del mercado de trabajo
La reforma del mercado de trabajo ha ido a la zaga de otras emprendidas en
América Latina, presumiblemente porque el énfasis en su "flexibilidad" ha sido
muy amenazador políticamente. En retrospectiva, este fracaso en atender las
“rigideces” del mercado de trabajo probablemente socavó el éxito de las
aperturas del comercio y del mercado de capitales, así como de la privatización.
Las rigideces también minaron la creación de empleos, de modo que los efectos
de otras reformas no sólo fueron menos eficientes, sino menos aceptables en
términos políticos.
En muchos países de la región, los esfuerzos por atender las rigideces laborales
se limitaron a reformas parciales, como contratos de trabajo temporal y por
tiempo determinado sin beneficios o incentivos para capacitación. Los
resultados han sido más distorsiones y desigualdades, sin los beneficios de
incremento del empleo o disminución del desempleo.
Elementos de un nuevo contrato social
Un nuevo contrato social de economía más abierta, basado en el empleo,
implica asignar un alto valor a crear empleos en vez de protegerlos y, por lo
tanto, al ingreso y consumo de la gran mayoría de hogares. El énfasis debe
ponerse en proteger la movilidad en el empleo, no la seguridad, y en los
derechos de todos los trabajadores.
Asimismo, es necesario proteger los derechos de negociación colectiva de todos
los trabajadores, para asegurar que los propios sindicatos sean genuinamente
democráticos. Los trabajadores del sector informal también necesitan
programas que brinden un mínimo de seguridad económica.
Esencial para el contrato social es también una política fiscal radical, destinada
a crear una sólida base impositiva y tasas de interés más bajas. Esto implica,
sobre todo, voluntad y habilidad política durante los días de bonanza para
reducir la deuda pública.
Se requiere, además, de un sistema fiscal justo, que vuelva más progresivos los
impuestos y el gasto. En la mayoría de países latinoamericanos el 10% de
hogares más rico paga pocos impuestos. Por otra parte, América Latina se apoya
fuertemente en el impuesto al valor agregado (IGV) y el impuesto a la nómina,
que son regresivos, pues gravan el consumo o desalientan la creación de
empleos. Ambos impuestos, además, son invisibles para los contribuyentes, lo
que impide que asuman su responsabilidad de financiar al Estado y de exigirle
cuentas a sus representantes políticos.
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Del lado del gasto, la mayoría de países de la región administra una distribución
del gasto, sobre todo en inversiones sociales, que es más progresiva que la
distribución del ingreso. Pero en algunos países, sectores importantes del gasto,
como las pensiones civiles o militares, son tanto ineficientes como injustos.
Algunas de estas obligaciones serán cubiertas al final por contribuyentes
futuros. Eso significa que trabajadores más pobres tendrán probablemente que
subsidiar a otros más privilegiados.
Por último, un contrato social requiere acceso a los mercados de los países ricos.
Por lo menos parte de la inestabilidad que ha sido tan costosa para hogares de
mediano ingreso y para los pobres se reduciría en la región si tuviera mejor
acceso a los mercados estadounidense y europeo. Además, los empleos creados
en sectores como la agricultura, el calzado y los textiles incrementarían la
demanda de mano de obra menos calificada. Los beneficios de la economía
global serían así mayores para la vasta mayoría de hogares en los que los adultos
cuentan aún con relativamente escasos estudios.
Si bien no existen indicios sólidos de que la liberalización comercial en la región
haya lesionado a los pobres, existen pocos de que los haya favorecido, en parte
porque los mercados de las economías avanzadas están menos abiertos a la
agricultura y el vestido. En ese sentido, el contrato social que vislumbramos se
vería impulsado por un régimen comercial global más liberalizado. Éste es el
argumento "social" en respaldo del cual deben unirse las naciones
latinoamericanas en el contexto de la negociación del Área de Libre Comercio de
las Américas (ALCA) y en la Ronda Doha sobre comercio multilateral.
Conclusión
América Latina ha emprendido un conjunto de cambios en la dirección de
economías de mercado más abiertas y competitivas. Los beneficios del
crecimiento de ese paso importante necesitan complementarse y reforzarse
ahora con un segundo paso: un contrato social adaptado a las oportunidades y
vulnerabilidades de las economías abiertas y con un fuerte enfoque en el empleo
y el crecimiento. Esto implica, primero y sobre todo, poner énfasis en el
mercado de trabajo que estimule la movilidad laboral en vez de proteger
empleos; una administración fiscal radical, con reformas en ingresos y egresos,
y presión sobre Estados Unidos y las otras economías avanzadas para abrir sus
mercados. Junto con las políticas tradicionales en favor de los pobres, sobre
todo el aumento de las oportunidades de educación, un contrato social más
amplio contribuiría a atender el profundo sentimiento de injusticia que ha
causado la alta desigualdad en la región, y reavivar la esperanza de que los
mercados abiertos y las instituciones democráticas puedan reforzarse entre sí.
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