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ASOCIACIÓN ARGENTINA DE HISTORIA ECONÓMICA
UNIVERSIDAD NACIONAL DE RÍO CUARTO
XXII JORNADAS DE HISTORIA ECONÓMICA
Río Cuarto (Córdoba)
21-24 de septiembre de 2010
ISSN 1853-2543
Intervención económica estatal entre 1966-1973: orientación calidad y resultados.
Ana Castellani1
IDAES-UNSAM/CONICET
Hacia mediados de la década de 1960, la Argentina presentaba cuatro rasgos
sobresalientes: a) un crecimiento económico trabado, propio de una estructura productiva
desequilibrada que no lograba superar sus restricciones externas; b) una exacerbada
conflictividad social que reconocía uno de sus orígenes principales en la constante puja por la
distribución del ingreso entre los diferentes sectores sociales (asalariados/no asalariados,
productores agropecuarios/productores industriales, etc.); c) la existencia de una profunda
crisis política que se manifestaba en la imposibilidad de los sectores económicamente
dominantes para construir un orden político legítimo y duradero; y d) una crisis estatal cada
vez más pronunciada, producto del deterioro de su capacidad de gestión y de las dificultades
para procesar las constantes demandas de los distintos actores sociales.2
La combinación de estas crisis fue definiendo un escenario de confrontación cada vez
más exasperado y complejo que la dictadura militar que tomó el poder en 1966 se propuso
modificar radicalmente a través de un “proyecto modernizador” de signo autoritario, sostenido
en una alianza entre el sector paternalista de las Fuerzas Armadas 3 y las diversas fracciones que
conformaban la gran burguesía industrial.
A partir de entonces se produjo la implantación de lo que Guillermo O'Donell (1982)
denominó Estado burocrático autoritario, esto es la progresiva ocupación de los sectores claves
del aparato estatal por parte de los grupos de tecnócratas vinculados a las fracciones más
modernizantes del empresariado local, en el marco de un régimen político dictatorial.
1
Doctora en Ciencias Sociales (UBA). Investigadora Adjunta CONICET con sede en el IDAES-UNSAM.
Profesora UBA y UNSAM.
2
Para una presentación de esta dinámica tan particular, véase Pucciarelli (1999), Portantiero (1977) y O’Donnell
(1977).
3
O’Donnell identifica tres fracciones en las Fuerzas Armadas argentinas de ese período: los liberales, los
nacionalistas y los paternalistas. Al respecto, consultar O’Donnell (1982), capítulo II.
1
La mayor complejidad que había adquirido el modelo de acumulación durante los
primeros años de la “segunda” ISI4 y la preponderancia de la burguesía industrial extranjera
sobre las restantes fracciones de la clase dominante, posibilitaron que a mediados de los años
sesenta se realizara un intento de proyectar este predominio económico sobre el ámbito político.
La base de sustentación social del nuevo gobierno se constituyó por medio de una alianza entre
la gran burguesía industrial, los sectores tecnoburocráticos y la fracción paternalista de las
Fuerzas Armadas. En sus comienzos, esta alianza contó con el apoyo de la llamada burocracia
sindical, liderada, en ese entonces, por el dirigente metalúrgico Augusto Vandor.
El objetivo central del gobierno dictatorial fue la "normalización" de la sociedad en tres
períodos sucesivos, conocidos vulgarmente como los "tres tiempos": el económico, el social y el
político. En líneas generales, la “normalización” comprendía el reordenamiento de la sociedad
por medio de la supresión de la actividad política; el fomento estatal a la actividad económica a
través de un aumento importante de la inversión pública; y la modernización y racionalización de
la función administrativa del Estado, mediante una capa tecnoburocrática que asumiera este
nuevo rol de “agente modernizador” con un amplio grado de autonomía en el manejo de las
reparticiones encargadas de la regulación económica y de la gestión y control de la inversión
pública. Indudablemente, en este proyecto el Estado tenía reservado un papel crucial, y es por
eso que el nuevo gobierno intentó modificar sustantivamente la orientación y la calidad de la
intervención estatal.
Más allá de esta coincidencia que signó todo el período, se pueden distinguir claramente
dos etapas en la gestión económica estatal llevada adelante entre 1966 y los primeros meses de
1973: entre 1967 y 1969, tras el fracaso de la breve gestión del ministro Salimei, se llevó a cabo
un plan de corte liberal eficientista, conducido por el ministro Krieger Vasena, un hombre
estrechamente vinculado al gran capital nacional y extranjero, y a los círculos financieros
internacionales. Luego de una primera etapa de éxitos macroeconómicos, el programa entró en
crisis por deficiencias propias, pero especialmente por la agudización del conflicto social y
político que erosionó las bases de sustentación de la alianza gobernante. Sin embargo, a pesar del
alejamiento forzado del ministro producido inmediatamente después del “Cordobazo”, los
lineamientos generales de su politica se mantuvieron durante las gestiones de sus sucesores
inmediatos: Dagnino Pastore y Moyano Llerena.
Entre 1970 y 1971, con Levingston en la presidencia, se produjo un giro nacionalista en
materia económica, llevado a cabo por el ministro Ferrer, mediante el cual se reorientó la
4
En una muy interesante y reciente reinterpretación del proceso sustitutivo, Basualdo señala el alto grado de
heterogeneidad que caracteriza a la segunda fase de la ISI. En efecto, en base a un análisis estilizado del modelo
concluye que esa segunda etapa puede dividirse en dos subperíodos, el primero, se extiende desde 1956 hasta
1963, y el segundo, desde 1964 hasta 1974. Al respecto, véase Basualdo (2006), página 95 y siguientes.
2
actividad productiva favoreciendo a las empresas nacionales a través de una serie de
intervenciones estratégicas realizadas desde el aparato estatal. Sin embargo, la gestión duró muy
poco. El golpe interno que reemplazó al general Levingston por el general Lanusse a comienzos
de 1971, produjo un cambio en el rumbo económico iniciado por Ferrer, dando origen a un
periodo de crisis recurrentes que se extendió hasta comienzos de 1973.
El objetivo de este trabajo es analizar a partir de diversos tipos de fuentes, la
intervención económica estatal5 entre 1966 y 1973 desde dos dimensiones: la orientación
(definida por el contenido de las principales políticas económicas) y la calidad (entendida
como la conjugación de capacidades y nivel de coherencia intraestatal y grado de autonomía
con respecto a las fracciones sociales) y evaluar sus resultados a los efectos de demostrar el
incremento de la distancia entre la calidad y la cantidad de la intervención estatal durante esos
años y sus implicancias sobre el desarrollo económico.6
Los vaivenes en la orientación de la intervención económica: de la gestión liberal
eficientista a la gestión nacionalista
A diferencia de otros planes de orientación liberal aplicados hasta ese entonces, el
elaborado por el equipo de Krieger Vasena tuvo la originalidad de considerar que la inflación
argentina obedecía a problemas originados en la estructura de costos y no en el incremento de la
demanda agregada, diagnóstico que contradecía la explicación tradicional del pensamiento
económico ortodoxo. Partiendo de esta base, el programa estuvo orientado a contener los costos
de producción y aumentar los ingresos fiscales, para lo cual se implementaron una serie de
5
Entendida como un conjunto de indicadores que dan cuenta del accionar del Estado en materia económica en
cada momento histórico que permiten determinar el alcance de las funciones productivas y regulatorias del
Estado y el tipo y orientación de las transferencias de recursos públicos hacia el capital; y a su vez, del nivel de
autonomía y de las capacidades administrativas y financieras del sector público a la hora de diseñar y poner en
marcha estas acciones. Para una preentación más detallada de la operacionalización de esta variable, consultar
Castellani (2008).
6
En efecto, existe un consenso generalizado entre los investigadores de los procesos del desarrollo en los países
de industrialización tardía sobre la relevancia que adquiere la intervención estatal. En parte, esta importancia se
deriva del rol fundamental que juega el Estado en el proceso de acumulación de capital de las firmas privadas.
Por un lado, porque se encarga de establecer las “reglas del juego” fijando marcos normativos que regulan el
funcionamiento de los diversos mercados en los que operan las firmas. De esta forma, por ejemplo, puede avalar
el establecimiento de posiciones monopólicas, proteger ciertos mercados de la competencia externa, flexibilizar
las condiciones de contratación de la mano de obra, etc. Por otro lado, el Estado interviene en la orientación
general del modelo de acumulación (tanto por acción como por omisión) diseñando y aplicando diversas
políticas económicas que promueven la realización de ciertos objetivos/intereses sectoriales por sobre otros.
Muchas veces estas políticas implican transferencias prácticamente directas hacia las firmas privadas (subsidios
a la exportación, promoción a ramas industriales, estatización de pasivos externos, programas de capitalización
de deudas, etc.) y otras veces, generan condiciones propicias para la acumulación de algunas empresas (por
ejemplo, mediante la fijación del tipo de cambio, las tasas de interés, la masa monetaria, la política impositiva,
tarifaria, comercial y financiera, etc.). Finalmente, las propias actividades económicas que realiza el Estado a
través de sus múltiples reparticiones y empresas productoras de bienes y/o servicios generan transferencias de
recursos públicos hacia el sector privado, ya que las firmas estatales suelen operar con precios y tarifas
diferenciales que benefician a sus proveedores y/o consumidores.
3
medidas, varias de ellas bastante novedosas, como la devaluación de la moneda nacional
compensada con retenciones a la exportación agropecuaria con el fin de evitar la traslación de
ingresos y recuperar para el fisco esos recursos, que, a su vez, se utilizaron para promover las
exportaciones industriales y para desarrollar un vasto plan de inversión pública. 7 Si bien el plan
tuvo un efecto positivo en el corto plazo (aumento de las reservas internacionales, disminución
brusca de la tasa de inflación anual y crecimiento sostenido del producto) estos avances se
deterioraron profundamente a partir de 1970. En líneas generales, la política económica
profundizó el proceso de concentración industrial y la participación del capital extranjero en los
circuitos financieros locales y provocó la crisis terminal de muchos de los sectores productivos
considerados "ineficientes", como por ejemplo, los ingenios azucareros en la provincia de
Tucumán.
Ahora bien, en mayo de 1969 se produjeron acontecimientos políticos de inusitada
gravedad que modificaron sustancialmente la situación de aparente estabilidad del régimen
militar, y en consecuencia, el contexto de implementación del programa económico. A partir de
las protestas generalizadas en su contra, el equipo liderado por Krieger Vasena tuvo que
renunciar. Fue entonces cuando salieron a la superficie las principales inconsistencias del plan.
La inversión del ciclo ganadero contribuyó notablemente en el aumento de los índices de precios
debido a la restricción en la oferta de un bien clave en la canasta familiar. Por otro lado, el
congelamiento salarial acompañado por aumentos en la productividad, agudizaron las tensiones
sociales a tal punto que la central obrera (CGT) pudo paralizar al país con una huelga general, a
fines de 1970. Finalmente, el sector externo volvió a presentar signos de deterioro (leve déficit en
el balance comercial y aumento del endeudamiento). 8 Por primera vez desde 1962 se registró un
déficit sustancial en la cuenta corriente del balance de pagos. La expansión de las importaciones
7
Otras medidas comprendidas en el plan fueron:
• Aumentos en las tarifas de los servicios públicos y posterior congelamiento para incrementar
rápidamente los ingresos del fisco.
• Estímulos a la construcción privada de viviendas que se sumó al amplio proyecto de inversión en
construcción desarrollado por el Estado.
• Aumentos en los impuestos indirectos y en las cargas sociales; esta medida obedeció a la necesidad de
lograr el equilibrio del presupuesto fiscal, condición imprescindible para sostener un discurso
eficientista y para incrementar las capacidades financieras del Estado. Paralelamente, se puso en marcha
un proceso de reordenamiento en las empresas estatales con el fin de mejorar su capacidad operativa.
• Despidos generalizados en la Administración Pública y congelamiento salarial para los empleados del
sector, a los efectos de disminuir el nivel de gasto público corriente.
• Disminución de los aranceles de importación y fomento, mediante reembolsos, a las exportaciones de
origen industrial
• Mantenimiento de elevadas tasas de interés doméstica que se tornaron positivas en términos reales
debido a la disminución de los índices de inflación durante los primeros años de vigencia del plan. El
objetivo de esta medida fue facilitar el ingreso de capitales extranjeros, que se utilizaron para aumentar
las reservas y expandir la oferta monetaria.
8
Un análisis detallado de la crisis del plan de Krieger Vasena se encuentra en O’Donnell (1982) y en Braun
(1973).
4
y el estancamiento de las exportaciones, junto con el aumento del endeudamiento externo y de la
salida de capitales, fueron los factores decisivos de este proceso.9
A pesar del relevo del presidente Onganía por Levingston, se mantuvieron algunos de los
lineamientos básicos de la gestión anterior. En efecto, frente a la crisis que presentaba el sector
externo, en junio de 1970 se implementó una devaluación y se redujeron los reintegros a las
exportacionas no tradicionales. Paralelamente, se incrementaron las retenciones a las
exportaciones tradicionales. Asimismo, se puso en práctica una política monetaria restrictiva
para evitar la presión sobre el mercado cambiario. En materia salarial, se otorgaron aumentos
paulatinos y moderados que no lograron detener la distribución regresiva del ingreso propia de
situaciones inflacionarias y recesivas.
Ante el fracaso de las políticas estabilizadoras, el gobierno propuso un giro importante en
materia económica. La designación del economista Aldo Ferrer al frente de esta cartera daba
cuenta del cambio en la orientación de la intervención estatal. La política implementada durante
la gestión de Ferrer, mantuvo como supuesto básico el “carácter nacional del potencial
económico del país”, es decir, considerar al capital local como motor del desarrolo económico.
Desde este diagnóstico se lanzó un agresivo programa de "argentinización" de la economía con
el objetivo de lograr una tasa de crecimiento del producto del orden del 8% anual, a partir del
aumento en el ahorro interno y de una política firme de incentivo a las exportaciones. Para lograr
esta meta, se implementaron una serie de medidas de corto y mediano plazo que evidencian con
claridad el giro nacionalista producido en la gestión económica y el alto grado de intervención
que el Estado iba a alcanzar en el funcionamiento de la economía.10
Las medidas adoptadas daban cuenta de la concepción desarrollista-estructuralista del
equipo económico por la cual el Estado debía encarar el rol de agente impulsor del crecimiento,
promoviendo la creación de “polos de desarrollo”, generando las condiciones necesarias para
expandir las industrias de base, y facilitando la financiación de grandes inversiones en capital
9
En palabras de Ferrer (1977) "La experiencia de marzo de 1967, concluía pues, con una nueva crisis del
balance de pagos, la reactivación de las presiones inflacionarias y la ruptura de la política de ingresos. Los
sectores perjudicados por esa política, incluyendo el laboral y algunos grupos empresarios nacionales,
enfrentaron no sólo los aspectos coyunturales de la política sino su diseño de fondo y la concepción de país que
llevaba implícita. A esto se sumó más tarde, la oposición del viejo sector tradicionalmente dominante, el
agropecuario, consumándose una fractura en el interior del bloque liberal”, página 76.
10
Entre las que se destacan, la implantación de rigurosos controles a la salida de capitales y transferencias
financieras; política de inversiones públicas con el doble propósito de aumentar la demanda global y la
infraestructura instalada; puesta al día en los pagos a los proveedores del sector público; reapertura de las
negociaciones de los convenios colectivos de trabajo; adopción de controles directos de precios; veda al
consumo interno de carnes vacunas en semanas alternadas; creación del Banco Nacional de Desarrollo, sobre la
base del ex Banco Industrial, a fin de financiar los proyectos de desarrollo de las industrias de base y de
reconversión productiva exclusivamente de empresas controladas por el capital nacional; implementación de la
llamada "Ley de Compre Nacional", que obligaba al sector público a abastecerse con bienes y servicios
producidos internamente siempre que hubiera oferta disponible; y de varios proyectos de emprendimientos
promocionados para desarrollar sectores de insumos esenciales como el energético, el siderúrgico y el
petroquímico.
5
fijo. Estas medidas se acompañaban de una política comercial que tendía a “destrabar” los
cuellos de botella del sector externo, a través del aumento de las exportaciones industriales. Pero
la mayor novedad de la propuesta residía en el “blanqueo” de la apuesta al capital nacional como
“socio privilegiado” del Estado en el proceso de acumulación, que permitiría impulsar el
desarrollo sostenido de la economía. Esta necesidad de “nacionalizar” la economía quitándole
peso a los agentes extranjeros, explicitada desde el propio discurso gubernamental, se venía
esbozando más tímidamente desde la caída de Kriger Vasena, pero se convirtió en una política
de Estado durante la gestión de Ferrer, y esa tónica se mantuvo a pesar del alejamiento del
ministro, y se acrecentó notablemente durante el gobierno peronista iniciado en 1973.11
En el corto plazo, el plan de Ferrer consiguió equilibrar las variables macroeconómicas
fundamentales, pero más allá de estos resultados iniciales (que se diluyeron rápidamente)
muchas de las medidas de largo plazo que se implementaron en ese corto período de tiempo
(como la Ley de Compre Nacional y los proyectos de promoción industrial) persistieron por
muchos años, aunque con resultados muy diferentes a los previstos originariamente por sus
mentores.
La política económica implementada a partir de la disolución del Ministerio de
Economía y Trabajo y de la salida de Ferrer del gabinete en mayo de 1971, retomó los carriles
tradicionales para frenar la nueva crisis generada en el sector externo. Sin embargo, no se
pudo aplicar un programa coherente y sistemático porque el objetivo primordial de la Junta
Militar por ese entonces consistía en garantizar la transición hacia un gobierno democrático de
la manera más conveniente para las Fuerzas Armadas, en un contexto de profunda
radicalización de las ideas y prácticas políticas, que habían llegado hasta el extremo de
cuestionar las propias bases de sustentación del régimen social capitalista.
Si se observan detenidamente los indicadores macroeconómicos básicos del período
1966-1972, se puede afirmar que la política implementada durante los años de la “Revolución
Argentina” tuvo un efecto positivo en relación al control de la tasa de inflación (al menos hasta
1971), al crecimiento del PBI global y per cápita, y al aumento del nivel de empleo de la mano
de obra. En efecto, las tasas de crecimiento del PBI (ya sea medido a costo de factores o a
precios de mercado) muestran incrementos sustantivos a partir del año 1967 y, si bien las tasas
disminuyen desde 1970, el producto sigue creciendo (cuadro 1). Lo mismo se observa al
considerar el PBI por habitante (cuadro 2). Este crecimiento constante del PBI se produjo,
especialmente, por los incrementos registrados en la inversión (cuadro 3) y se dio en un contexto
de relativa estabilización de los precios mayoristas y minoristas, tal como se refleja en la
evolución de la tasa de inflación promedio anual, en particular, durante los años 1967 y 1969
11
Al respecto, consultar Rougier (2004) y Rougier y Fiszbein (2006).
6
(cuadros 4 y 5). Además, este comportamiento de la inversión implicó una disminución de la
tasa de desempleo, que recién comenzó a incrementarse en 1971 (cuadro 6).
Sin embargo, un análisis de la estructura porcentual del PBI muestra que no todos los
sectores tuvieron el mismo desempeño a lo largo del período ya que los rubros que más
incrementaron su participación fueron la industria manufacturera y la construcción, mientras que
otros se mantuvieron estables (como los diferentes tipos de servicios) o directamente
dismuniyeron su participación, como en el caso de las actividades agropecuarias (cuadro 7),
caída explicable por el desaliento que generaba en este sector, la implementación de las
retenciones a las exportaciones. En este sentido, es destacable el desempeño del sector
construcciones ya que, a pesar de ser un sector relativamente pequeño en el conjunto de la
actividad económica, logró incrementar en más de un 40% su porcentaje de participación en
la generación del producto local en un lapso inusitadamente breve.
Ahora bien, como contracara del crecimiento registrado en el producto se observa un
particular comportamiento de la situación externa. El aumento de la producción industrial trajo
como correlato el incremento de las importaciones, que incluso llegaron a superar al monto total
de las exportaciones, tornando negativo el saldo del balance comercial a partir de 1971 (cuadro
8). Pero más significativo que este resultado, es el déficit registrado a partir de 1968 en el saldo
de la cuenta corriente como consecuencia del deterioro del balance comercial y de los sucesivos
saldos negativos en la sub cuenta servicios financieros (cuadro 9). También es llamativo el
comportamiento de la cuenta capital del balance de pagos (cuadro 10.), la evolución de la deuda
externa total (cuadro 11) y la variación de las reservas monetarias internacionales (cuadro 12).
En efecto, al menos en teoría, el aumento de la deuda externa bruta debe asemejarse a la suma
del déficit registrado en cuenta corriente y la variación de reservas. 12 Esta congruencia no se
observa en los datos presentados, con lo cual es necesario establecer para qué se usó la deuda
tomada. Al analizar la evolución de la cuenta capital, se desprende que los principales tomadores
de crédito (en términos absolutos) fueron los agentes del sector privado, pero lo más llamativo es
el incremento registrado entre 1968 y 1969 en los ingresos del sector público (en particular del
gobierno central), situación que se vuelve a repetir en 1971, luego de la crisis gubernamental de
1970. En principio, cabría pensar que el gobierno utilizó esos recursos para financiar algo más
que el déficit en la cuenta corriente y la acumulación de reservas. Una parte de esa deuda se usó
para financiar la expansión de las actividades desarrolladas por el denominado complejo
12
En este punto cabe aclarar que se trata de una semejanza y no de una igualdad exacta ya que existen
discrepancias que pueden surgir por variaciones en los tipos de cambio en los que se registran las distintas
operaciones.
7
económico estatal-privado13 entre ellas, el vasto plan de obras públicas que se puso en marcha a
partir de 1968 y que se mantuvo vigente durante toda la gestión de la “Revolución Argentina”.14
Ahora bien, para evaluar los resultados del programa económico conviene recordar
que el éxito del proyecto encarado durante el gobierno dictatorial dependía en gran medida de
la combinación de varios factores: a) la capacidad del Estado para intervenir en la actividad
económica a fin de “normalizar” su funcionamiento, b) la posibilidad de generar confianza en
los sectores capitalistas más concentrados para lograr un incremento sostenido de la inversión
privada, y especialmente, c) la contención de los reclamos de los restantes sectores sociales
para impedir la conformación de una alianza defensiva15 que arrasara con las políticas
implementadas.
Tal como se desprende de los indicadores presentados, el programa económico
elaborado por Krieger Vasena logró estabilizar la economía e incrementar considerablemente
el producto. Sin embargo, la estabilización y el crecimiento se dieron en un contexto de
deterioro del sector externo (en particular, de la cuenta corriente). Al no superar esta histórica
limitación, la expansión del producto global quedó condicionada al ingreso de divisas,
obtenidas en gran medida, gracias al financiamiento externo. El gobierno tampoco pudo
contener por mucho tiempo los reclamos de los sectores sociales excluidos y/o perjudicados
por las políticas implementadas, ni evitar que estos conflictos se generalizaran y pusieran en
“jaque” al propio gobierno de Onganía; en ese sentido, el Cordobazo constituye una muestra
clara y contundente de la exacerbación del conflicto social generada durante esos años, que
dio por tierra con el programa de Krieger Vasena y llevó, en el corto plazo, a un giro
significativo en la política económica que tampoco pudo generar las condiciones necesarias
para revertir la precaria situación de la cuenta corriente.
Más allá del “fracaso” de la nueva ortodoxia y de los vaivenes que adquirió la gestión
económica durante los últimos los años de la dictadura del ‘66, se produjo un aumento del
acervo productivo local a través de un fuerte incremento en el grado de intervención
económica estatal. Lo paradójico es que este aumento en las actividades del sector público no
tuvo como correlato una mejora en la calidad de su gestión, calidad que se puede evaluar
13
Este concepto fue acuñado por Jorge Schvarzer (1979) y en su formulación original alude a las articulaciones
existentes entre el sector público y el privado en torno a un conjunto de actividades económicas de producción
muy precisas: siderurgia, petroquímica, construcción de grandes obras de infraestructura, provisión de servicios
claves, etc. Para un análisis de las consecuencias que el funcionamiento de este complejo generó sobre el perfil
de los grandes agentes económicos, consultar Castellani (2009).
14
Este supuesto se desprende de la lectura de diversas fuentes secundarias: revistas especializadas de la época
(Primera Plana, Panorama de la Economía Argentina, Construcciones, y Carreteras) y documentos oficiales
(Anuarios de la Dirección Nacional de Vialidad y Boletín Oficial de la República Argentina).
15
El desarrollo del concepto de alianza defensiva se encuentra extensamente desarrollado en O’Donnell (1977).
8
mediante la observación de dos variables centrales: las capacidades administrativas y el nivel
de autonomía relativa alcanzado por el Estado durante ese período.
El deterioro cualitativo de la intervención estatal: erosión de las capacidades
administrativas y pérdida de la autonomía relativa
El diseño de las políticas públicas durante el período 1966-1973 estuvo signado por las
profundas contradicciones que atravesaban a las Fuerzas Armadas. Si bien hubo consenso en
torno al objetivo de lograr un alto nivel de intervención estatal que permitiera alcanzar la
estabilidad económica, la modernización y la integración del país, racionalizar la
administración pública, y mejorar la situación presupuestaria, al poco tiempo fueron aflorando
las diferencias en el interior de las Fuerzas y entre éstas y sus principales aliados, en especial
a la hora de definir cómo lograr los objetivos propuestos.
En un contexto como el que presentaba la Argentina de ese entonces, caracterizado por
recurrentes crisis externas y alta inflación, los liberales consideraban imprescindible una serie
de medidas acordes con los lineamientos de los programas de ajuste ortodoxo propiciados por
los organismos internacionales de crédito: la reducción del déficit fiscal, el achicamiento de
los costos de producción (principalmente de los salarios), el control de la oferta monetaria, la
eliminación de los subsidios al consumo, la apertura comercial y la liberación del mercado de
capitales. Desde su óptica, estas medidas resultaban indispensables para cambiar las
expectativas de los grandes inversores de los cuales dependía la posibilidad de “normalizar” la
economía. Pero además, los liberales pensaban que era necesario generar la sensación de que
estos cambios iban a perdurar y que el Estado tenía la capacidad suficiente para frenar
cualquier ofensiva encarada por los sectores más perjudicados por una política como la
propuesta; por lo tanto, era fundamental que el Estado se transformara sustancialmente.16
Si bien durante la etapa de la industrialización sustitutiva de importaciones se
expandieron las funciones económicas estatales, la brecha entre estas nuevas funciones y las
tareas que el Estado debía abordar fue significativamente aguda. Para analizar las causas de
esta diferencia, de esta incapacidad estatal para realizar las políticas diseñadas, se puede
ahondar en el conocimiento de tres dimensiones básicas: a) el tipo de estructuras
16
Como expresa con toda claridad O’Donnell al comparar la forma estatal pretoriana con la forma burocráticoautoritaria: “El Estado pretoriano era un Estado arrasado por alianzas de todos los sectores medianamente
organizados de la sociedad, y sus cambiantes políticas eran el termómetro de esas alianzas. Nada casualmente
el burocrático-autoritario es un claro contraste a todo esto. La exclusión del sector popular, el control de los
sindicatos y la supresión de las organizaciones políticas y de los canales de representación desde los que se
invocaban sus intereses, eliminan a varios contendientes y reducen las combinaciones de alianzas posibles, al
tiempo que la imposición de orden reduce sus modalidades posibles de acción” (1982:155).
9
administrativas/organizativas, b) las características de las normas y procedimientos que rigen
a la burocracia, y c) el origen social y la idoneidad de los funcionarios públicos.17
Con respecto a la primera dimensión analítica, el gobierno dictatorial se propuso
encarar una profunda transformación de la estructura administrativa del aparato estatal con el
objetivo de dotarlo de mayores niveles de eficiencia en la ejecución de las políticas públicas.
Esta decisión se sustentaba en el diagnóstico que los sectores paternalistas de las Fuerzas
Armadas habían realizado sobre la relación. Tal como afirma O’Donnell, en la concepción de
estos sectores el Estado tenía que ubicarse “por encima” de las múltiples fracciones que
componían la “comunidad” para poder imponer así “la integración y solidaridad” que ella no
podía darse a sí misma debido a su alto grado de fractura. En esta visión, sólo las Fuerzas
Armadas, como representantes de “interés nacional” podían controlar el aparato estatal,
aunque para lograr éxito en la empresa propuesta, el Estado debía convertirse en un “aparato
fuerte y eficaz” capaz de imponer sus decisiones (1982: 97).
Sin embargo, este era un problema bastante difícil de resolver porque la vigencia
durante tantos años de una dinámica estatal de tipo pretoriana había “disminuido
considerablemente las capacidades estatales”. Por ende, los paternalistas propusieron “la
racionalización del aparato estatal para controlar a la comunidad, imponerle decisiones y
obtener de ella información para la solución –técnica, por supuesto–, de problemas que ésta
no puede encarar porque sus organizaciones se han ido destruyendo en una desenfrenada
lucha de intereses sectoriales” (O’Donnell, 1982: 97).
Partiendo de este diagnóstico, se encararon las medidas tendientes a lograr la
racionalización del aparato estatal. La realización de la política de Reforma de la
Administración Pública quedó a cargo del Cnel. Vidueiro, hombre de confianza de Onganía,
encuadrado dentro de la corriente paternalista de las Fuerzas Armadas.18
Sin embargo, este plan de racionalización fue duramente resistido en el ámbito del
Ministerio de Economía, especialmente desde la Secretaría de Hacienda, que era la encargada
de distribuir el presupuesto entre las distintas reparticiones, generando dos importantes
consecuencias: por una parte, se incrementaron las profundas divergencias ya existentes entre
17
Esta estrategia de análisis surge de los lineamientos establecidos en Oszlak (1980).
18
El plan diseñado por su equipo incluía seis puntos básicos, a) realización de un censo integral de la
Administración Pública, ya que en ese momento no se sabía ni la cantidad de organismos ni la cantidad de
empleados que tenía cada uno de ellos; b) liquidación de Comisiones Especiales (existían más de doscientas) y
otras dependencias que funcionaban bajo el ámbito de la Secretaría de Presidencia; c) definición conjunta con el
presidente, del organigrama ideal de la administración y el personal indicado para cada una de las áreas; d)
observación de todas las contrataciones temporarias por parte del Tribunal de Cuentas; e) contratación de nuevo
personal sólo por un lapso menor de seis meses. Una vez cumplido el plazo, si se demostraba la necesidad y
competencia de las personas contratadas se las podía incluir en la planta permanente, siempre y cuando no se
superaran los cupos establecidos previamente en el organigrama ideal; y f) congelamiento del presupuesto en
todas aquellas dependencias que no se avinieran a respetar el programa racionalizador.
10
Krieger Vasena, por un lado, y Onganía y su equipo de la Secretaría de Presidencia, por otro,
poniendo en riesgo la base de sustentación de la alianza gobernante; pero además, la
resistencia de un sector que, como se analizará inmediatamente, era tan importante y poderoso
en el interior del aparato estatal, contribuyó a que fracasara la reforma administrativa,
debilitando así la capacidad de gestión pública en un momento en el cual ésta era fundamental
para llevar adelante con éxito el programa de “normalización y modernización” de la
economía. Uno de los testimonios más elocuentes al respecto, lo brinda Roberto Roth,
Subsecretario de Legal y Técnica de la Presidencia durante esos años:
“El Ministerio de Economía y Trabajo, que significaba más del 50% de la Administración, quedó
al margen de la racionalización, que pudo proseguir en los restantes sectores con la colaboración
que se encontraba. […] Una consecuencia adicional fue que Vidueiro, para imponer la política
racionalizadora del Presidente, tuvo cada vez más que apelar a la autoridad presidencial, con lo
cual Onganía terminó dedicado cada vez más tiempo a un aspecto del gobierno que, por
importante que fuera en el largo plazo, no tenía entidad más que periférica en lo inmediato. […]
La racionalización de la Administración Pública -como se la llamó- en definitiva llegó hasta donde
pudo. Su importancia radicó en que por primera vez quedaron al descubierto los problemas, la
resistencia a resolverlos fue ubicada y el camino hacia la solución quedó marcado aunque no fue
recorrido” (1982: 70 y 71).
Efectivamente, tal como se desprende del testimonio brindado por este funcionario, las
desavenencias entre liberales y paternalistas generaron una profunda división en el gobierno
que minó considerablemente la posibilidad de concretar el plan de racionalización de la
Administración Pública. Por ejemplo, una de las medidas más importantes que se habían
tomado para hacer que el funcionamiento del aparato estatal fuera más eficiente, fue la
promulgación de la Ley 16.956/66, mediante la cual se redujo a cinco el número de
ministerios. Luego de la reforma, la distribución de los ministerios y secretarías importantes
entre las distintas fracciones del gobierno quedó establecida de la siguiente forma: los sectores
liberales controlaban Economía y Trabajo, Obras y Servicios Públicos, y Relaciones
Exteriores; los sectores paternalistas, Interior, Secretaría General de la Presidencia, Secretaría
de Educación y Secretaría de Gobierno; y sin una precisa orientación ideológica quedaban el
Ministerio de Bienestar Social, la Secretaría de Promoción y Asistencia a la Comunidad, y el
Departamentos de Seguridad Social, Salud, y Vivienda (O’Donnell, 1982: capítulo III).
Esta reforma permitió que el Ministerio de Economía se convirtiera en el más
importante de todos los ministerios debido a la gran concentración de funciones que tuvo, ya
que, además de incluir los departamentos económicos y financieros, absorbió al anterior
Ministerio de Trabajo. La concentración de poder en el Ministerio de Economía, ocupado por
el ala liberal del gobierno iba a constituirse en el corto plazo en uno de los principales escollos
del plan de reforma programado, en tanto éste se convirtió en un reducto de la administración
estatal habitado por tecnócratas y empresarios de ideología liberal que debían lealtad al
11
ministro y que no perdían de vista en ningún momento los intereses sociales que
representaban, comprometidos con las capas más altas de la sociedad.
Ahora bien, con relación a las características de los procedimientos que rigen a la
burocracia, la situación presentaba serias complicaciones. Según el propio diagnóstico
efectuado por los protagonistas del plan, y tal como dejara asentado Roth en su testimonio:
“La administración pública, por aquella época, era una anarquía semi controlada. […] Los
expedientes tardaban nueve días en llegar desde las varias mesas de entrada a nuestros despachos.
Era imposible saber cuánto abarcaba Presidencia como organismo. A través de los años se habían
creado comisiones que habían encontrado en la Presidencia el refugio acogedor contra las
vicisitudes administrativas y políticas. El Presidente estaba demasiado ocupado para atenderlas y
los funcionarios que lo rodeaban también. En consecuencia, estas comisiones, una vez que
lograban hacer pie en la Presidencia, pasaban a tener vida independiente, sin tener que rendir
cuentas a nadie” (1982: 58 y 59).
Para tratar de resolver esta situación, y lograr que el Presidente recuperara, aunque sea
parcialmente, el control sobre los actos de gobierno, se instrumentó un sistema por el cual los
expedientes debían acompañar a cada uno de los proyectos. Esto implicó que la Secretaría de
la Presidencia concentrara un inmenso poder ya que era la encargada de analizar cada uno de
los proyectos para, posteriormente, elevarlos al Presidente con una serie de recomendaciones
y un dictamen preliminar. Pero también esta situación trajo aparejadas dos importantes
consecuencias: por un lado, agudizó los enfrentamientos entre la Secretaría de Presidencia y
algunos ministerios (en especial aquellos que estaban controlados por los liberales que no
querían condicionar sus decisiones a los dictámenes de los paternalistas); por otra parte, esta
forma de procedimiento generó una modalidad de tratamiento engorrosa y lenta para cada uno
de los proyectos, lo cual disminuyó la eficiencia en la gestión administrativa.
Pero el principal problema que debía enfrentar el plan de racionalización estatal
impulsado por el gobierno de Onganía era el del personal que integraba la administración
pública, tanto de los altos funcionarios como de los miembros de la planta permanente. Aquí
residía la clave del éxito del programa. Si no se lograba dotar a la administración de personal
idóneo y comprometido con la búsqueda de la eficiencia administrativa, la reforma no iba a
alcanzar más que cambios parciales, reductos aislados de eficiencia, generando dos
administraciones paralelas y desfasadas, como efectivamente terminó ocurriendo. Por
ejemplo, en cuanto a los mecanismos vigentes para la selección de personal, Roth señala que:
“Constitucionalmente el Presidente nombra y remueve a los empleados de la administración. Para
reducirle la cantidad de instrumentos que debía firmar se delegó en los ministros esta facultad, por
debajo de la jerarquía de director nacional. […] Los gobiernos políticos son sensibles al
considerable poderío que emana de la facultad de nombrar y al esquema de lealtades que consolida
el poder para castigar o premiar a los agentes de la administración, como al rumbo que se puede
imprimir a los negocios públicos con nombramientos oportunos. Este gobierno iba a ser
“eficientista” y descartaba estas armas no despreciables. El poder pasó a los ministros, quienes, si
lo ejercieron en beneficio de la eficiencia, tampoco desdeñaron su uso con fines más mundanos e
inmediatos: los esquemas de lealtades en el nuevo régimen no convergían sobre el Presidente sino
sobre sus ministros. […] Esta situación puede carecer de importancia en un gobierno político,
12
cuyos integrantes están unidos por el común origen partidario y las lealtades que la lucha política
ha cementado. En el gobierno que se iniciaba, no carecería de importancia” (1982: 46 y 47).
En efecto, en cuanto a la orientación ideológica y a las vinculaciones sociales de los
funcionarios, todos los que acompañaron al Krieger Vasena en su gestión eran liberales. Salvo
cuatro, todos ellos habían sido antes, y volvieron a ser luego de la caída del ministro, asesores
y miembros del directorio de grandes empresas, generalmente extranjeras. En el nivel de
asesores predominaban técnicos que ya habían asesorado a ese mismo tipo de empresas. Por
eso, es posible afirmar que con la llegada de Krieger Vasena, los directivos de las empresas
más importantes (o sus representantes) ocuparon buena parte de los cargos del aparato civil
del Estado estrechamente relacionado con la gestión económica (O’Donnell, 1982: 122). Por
esta razón, aparecieron rápidamente actitudes encontradas en el interior del aparato estatal.
Con el fin de evitar que se efectivizara el plan de racionalización se armaron grupos
difusos de intereses compuestos por las principales figuras de las empresas extranjeras que
“habían descubierto que el manipuleo político discreto era la fórmula más eficaz para
promover sus actividades” (Roth, 1982: 284). Estos grupos no se conformaban con que el
Estado les garantizara las normas de funcionamiento liberal de la economía, más bien,
contrarios a todo discurso ortodoxo, requerían una fuerte intervención del aparato estatal para
satisfacer sus intereses sectoriales.
Esta cúpula representativa de los intereses empresarios, formada por los dueños de las
grandes empresas nacionales y por los miembros del directorio de las empresas extranjeras, se
complementaba con una capa gerencial que se ocupaba de formar parte de los elencos de
gobierno durante los interregnos militares, y que estaba integrada por ministros, secretarios,
subsecretarios, miembros de directorios de bancos y juntas, y embajadores. Sus funciones
principales eran expresar la “sana” opinión del país y manejar la administración pública. A
diferencia de la anterior, la clase gerencial era mucho más “visible”, ya que era necesario
dotar a sus integrantes de las virtudes públicas que allanasen el tránsito hacia los cargos
oficiales.
De esta forma, se había establecido una especie de “cursus honorum” regular para los
cuadros técnicos, que contenía los siguientes pasos: a) asesorar a funcionarios; b) hacerse
cargo de alguna subsecretaría; c) integrar algún organismo internacional, fundaciones,
cámaras empresarias, institutos de investigación económica, u obtener una cátedra
universitaria. Desde allí se convertían en formadores de opinión a través de la publicación de
artículos y el dictado de conferencias; d) formar parte del Directorio de alguna de las
empresas más importantes del país; e) volver a la Administración Pública ocupando cargos
13
elevados, como por ejemplo, el de ministro.19 Por ejemplo, un hombre clave en los primeros
años de la dictadura, Kriger Vasena, formó parte del directorio de cinco empresas luego de
finalizar su gestión: Las Carabelas SACI, Los Caldéense SACIFI, La Oxígena SAIC, Dos
Amigos SAAGC y Alejandro Llauro e Hijos SAIC.20
Esta clase gerencial tenía perfectamente claro quién la había instalado y para qué.
Desde esta premisa definía la dirección de los negocios públicos. Su poder residía
“en su capacidad para mover expedientes a través del letargo de la administración pública. El
trámite de rutina de un expediente era inacabable, a menos que se tuviera el secreto para mover los
engranajes escondidos de la administración que esta clase gerencial custodiaba. […] La aplicación
de sus talentos requería entonces una administración que no funcionara, que para la década del 60
se había logrado en todos los órdenes. En la escala superior los engranajes se movían para
iniciados, en la inferior, cada organismo había calcado la estructura y estaba rodeado de una nube
de gestores, hermanos pobres de los señores que hacían discursos y dictaban cátedra. […]” (Roth,
1982: 284 y 285).
En conclusión, la ineptitud, desorganización, lentitud y favoritismo de la
administración constituían el mecanismo de defensa de ciertos intereses económicos
organizados. La conformación de los llamados anillos burocráticos21 establecidos entre la
tecno-burocracia y los representantes del empresariado nacional y extranjero, es decir la trama
de complicidad tejida entre la clase gerencial y los representantes de los agentes económicos
más influyentes del país, contribuyó decisivamente en el fracaso de la Reforma
Administrativa, impidiendo dotar al Estado de uno de los elementos clave a la hora de iniciar
un proceso de transformación estructural que condujera al desarrollo económico: la capacidad
de gestión.
En efecto, el plan de racionalización no pudo hacerse efectivo en aquellos sectores de
la burocracia que ejecutaban las políticas claves de intervención económica por la resistencia
que presentaron algunos de los propios funcionarios públicos. Esta resistencia permite
suponer que las personas que ocupaban cargos importantes en la administración de la “cosa
pública” estaban más comprometidas con los intereses de los sectores sociales a los que
pertenecían que con los planes elaborados por el propio gobierno del que formaban parte.
19
Estos pasos del “cursus honorum” se desprenden de los testimonios ofrecidos por Roberto Roth (1982: 284).
20
Datos obtenidos en la Guía de Sociedades Anónimas del año 1972.
21
Este concepto fue acuñado por Cardoso para dar cuenta del proceso de personalización de las relaciones entre
miembros del aparto estatal y de la sociedad civil. En la mirada del autor, ante la inexistencia de estructuras
intermedias eficaces entre el Estado y las clases sociales, la burocracia de los países latinoamericanos fomentó el
crecimiento de círculos de interesados en la planificación que penetraron en los intersticios del aparato del
Estado como encargados de tomar decisiones económicas (tanto de acción económica directa como de
administración), formando las denominadas islas de racionalidad. En muchas ocasiones, estas islas quedaron
encerradas entre dos fuegos: los intereses de la política de clientela y la inercia burocrática. Esta última
constituye “un mecanismo político por el cual implícitamente se define que la administración es supletoria de
los intereses privados; (y por eso) éstos fluyen en sus relaciones con el Estado a través de tramas de
complicidades personales” (Cardoso, 1985: 107).
14
Como el personal encargado de ejecutar el plan de racionalización en cada repartición
provenía de los sectores empresarios, la resistencia a aplicar el programa de reforma aumentó
considerablemente, porque la existencia de un sistema administrativo estatal que fuera
sencillo, transparente y eficaz, erosionaba las posibilidades de conseguir y/o mantener
prebendas, beneficios sectoriales, transferencias directas e indirectas que facilitaran la
obtención de cuasi-rentas de privilegio22 estrategia que resulta central a la hora de
comprender los procesos de acumulación de capital que se dan en el interior de la cúpula
empresaria (Castellani, 2009, cap.I)
Para corroborar la hipótesis de la pérdida de autonomía relativa durante este período,
es necesario analizar el origen social del personal que ocupaba cargos en el Poder Ejecutivo
Nacional y su distribución en el interior de la Administración Pública. Según el análisis que
realiza Jorge Niosi (1974) sobre el período 1955 y 1969, tanto los empresarios como algunos
importantes cuadros orgánicos de los sectores más oligopolizados de la economía ocuparon la
mayor parte de los cargos públicos durante el período 1966-1969. Si bien los primeros siete
meses del gobierno de Onganía estuvieron signados por la puja entre paternalistas y liberales,
a partir de enero de 1967
“[…] un equipo liberal de industriales y financistas, directores de grandes empresas extranjeras o
nacionales, se hizo cargo del gabinete económico y aplicó una política de estabilización monetaria
y de transferencias de ingresos hacia las grandes firmas. […] Este plan consiguió el apoyo casi
completo de las asociaciones de grandes empresarios y unificó y radicalizó en su contra a los
pequeños y medianos […] Fue durante la Revolución Argentina que los grandes empresarios
fueron más numerosos en el Poder Ejecutivo Nacional desde 1955” (Niosi, 1974: 145).
Como se puede apreciar en los datos del cuadro 13, hubo un predominio absoluto de
los empresarios en los altos cargos ejecutivos (38 de los ministros, secretarios de Estado y
presidentes de los grandes bancos oficiales eran empresarios). Además, la gran mayoría
estaban afiliados directa o indirectamente a una corporación empresaria (34 de los 38),
particularmente a la corporación más representativa de las grandes firmas: la Asociación
Coordinadora de Instituciones Empresarias Libres (ACIEL), tal como se puede apreciar en el
cuadro 14. Asimismo, 24 de los empresarios que ocuparon cargos públicos estaban al frente
de empresas grandes y 21 de los 38 dirigían, mayoritariamente, firmas de capital nacional
(cuadro15).
22
A diferencia de las derivadas de la innovación tecnológica, estas cuasi-rentas se generan por un conjunto de
regulaciones estatales que permiten que las empresas fijen posiciones oligopólicas en sus respectivos mercados y
tengan la posibilidad de hacer un manejo discrecional de los precios y de la oferta de bienes y/o servicios; de esta
forma, el volumen de beneficios obtenidos por las empresas involucradas, y la posibilidad de utilizarlos para
expandirse, no se desprende de la optimización de la estructura de costos sino de un incremento de los ingresos
originado en diversos mecanismos discrecionales de fijación de precios avalados por el aparato estatal. Por esta
razón, el carácter de estas cuasi-rentas no es transitorio, ya que no se erosionan por la competencia como en el
caso de las cuasi-rentas tecnológicas, sino que se mantienen tanto tiempo como dure la acción estatal que
sostiene el privilegio. Al respecto, consúltese Nochteff (1994).
15
Como se especificó anteriormente, los funcionarios-empresarios controlaban el
Ministerio de Economía y el Ministerio de Defensa. Prácticamente la mitad de ellos ocuparon
puestos en los directorios de grandes empresas extranjeras o nacionales vinculadas
estrechamente con éstas. Este es el caso de los más altos funcionarios del gabinete económico
liderado por Krieger Vasena, del Ministro de Relaciones Exteriores, Nicanor Costa Méndez, y
de uno de los Ministros de Defensa del período, Antonio Lanusse. El listado de los
funcionarios de origen empresario más relevantes, así como su corporación de pertenencia, se
puede observar en el cuadro 16.
Al integrar las carteras ministeriales más importantes, los funcionarios de origen
empresario se aseguraban un amplio control en el diseño, la implementación y el seguimiento
de las políticas públicas, situación que les permitía establecer regulaciones específicas con
más facilidad que utilizando los tradicionales mecanismos de articulación con el aparato
estatal. En efecto, además de realizar acciones de presión sobre los distintos poderes estatales
y sectores de la administración públicas, los empresarios se insertaron directamente en las
reparticiones estatales, especialmente (aunque no en forma exclusiva) durante los gobiernos
militares, tal como demuestra Niosi en su estudio sobre el origen social de los funcionarios
públicos entre 1955 y 1969.
Si bien esta inserción no estaba exenta de conflictos con otros funcionarios que
provenían de diferentes sectores sociales, la inestabilidad de las burocracias que se derivaba
de los continuos cambios de gobierno y de la ausencia de una carrera de administradores
públicos basada en criterios de promoción meritocráticos, favoreció la formación de círculos
de intereses o anillos burocráticos que erosionaron significativamente los niveles de
autonomía del aparato estatal. Este deterioro, a su vez, permite entender por qué se pudieron
conformar y sostener durante ese período, diversos ámbitos privilegiados de acumulación, en
tanto la erosión de la calidad de la intervención estatal generó condiciones favorables para la
difusión de los mismos.23 Parece evidente que el intento de reformar la administración
pública se vio trabado y terminó fracasando, entre otras razones, por la conformación de estos
círculos de interesados en el interior de la burocracia estatal. Como consecuencia de este
proceso, se deterioraron progresivamente los niveles de autonomía relativa y las capacidades
administrativas del sector público, agudizando así la crisis del Estado.
23
Para ilustrar esta situación, basta presentar el siguiente testimonio brindado por un ejecutivo de IBM en una
entrevista periodística, sobre el grado de colonización del aparato estatal alcanzado durante el período de la
“Revolución Argentina”: “[…] a fines de los años 60 con una licitación llamada por la Dirección General
Impositiva, la relación con el cliente había llegado a un punto tal que, además de colaborar en la redacción del
pliego de condiciones técnicas, el vendedor de IBM había logrado tener una oficina en la repartición desde la
que, haciéndose pasar por empleado de la DGI, respondía las consultas telefónicas que hacían los otros
oferentes (Soriani, 1996: 38 y 39, citado en Sidicaro, 2001:34)
16
Reflexiones finales
La trayectoria seguida por la intervención económica estatal entre 1966 y 1973
muestra que el Estado fue considerado por los distintos gobiernos como un actor insoslayable
en el nuevo proceso de transformación estructural que se debía encarar. En tanto agente
impulsor del desarrollo, el aparato estatal debía garantizar mediante diversas y selectivas
intervenciones, el incremento de la acumulación de capital, especialmente en el sector
industrial, a los efectos de procurar una expansión de los ingresos y una resolución definitiva
para la crisis estructural y recurrente que aquejaba al sector externo, y que se había hecho
evidente durante los primeros años de la segunda fase de la ISI.
La fuerte ampliación de las funciones económicas del Estado se orientaron en tres
direcciones complementarias: el incremento de las actividades que regulan la actividad
económica, el control de los principales mecanismos de distribución del ingreso, y el aumento
de las actividades estrictamente productivas. Sólo tomando en cuenta sus funciones como
empresario, el peso económico del Estado se había acrecentado considerablemente desde
1970 llegando en 1973 a tener bajo su cargo casi 300 empresas de las cuales 50 se ubicaban
entre las primeras 200 del país. En ese sentido, gran parte de los avances logrados en el
proceso de acumulación durante los últimos años de la ISI se generaron gracias a la dinámica
que adquirió la intervención económica estatal, sobre todo si se tiene en cuenta que la
inversión privada en activos fijos se mantuvo relativamente estancada a lo largo del período
en cuestión, y que año tras año fue creciendo el monto de activos líquidos fugados por los
agentes privados al exterior.
En efecto, el tan buscado “socio capitalista” necesario para encarar un proceso de
desarrollo sostenido no apareció en ningún momento del período considerado. Las empresas
privadas extranjeras (a las que apuntaba originalmente el plan ideado por Krieger Vasena)
retrajeron sus inversiones a partir de 1970. Por su parte, la “apuesta” al capital nacional
orquestada con el “giro nacionalista” que adquirió la gestión económica a partir de ese año,
tampoco logró los frutos esperados: la mayoría de las inversiones en activos fijos realizadas
por capitalistas nacionales durante los últimos años de la ISI estuvieron fuertemente
subsidiadas por el Estado.
Ahora bien, al colocar toda la responsabilidad del despegue sobre el accionar estatal,
cabría esperar una mejorara sustantiva en sus capacidades de gestión; pero la calidad de la
intervención estatal entre 1966 y 1973, se fue deteriorando progresivamente como resultado
de tres factores complementarios:
17
•
la pérdida de autonomía relativa derivada del proceso de progresiva colonización de
ciertos reductos estatales claves para la gestión económica por parte de los
empresarios y/o sus representantes orgánicos
•
la perdida de las capacidades administrativas derivada de la inexistencia de una
carrera burocrática y de la incoherencia en la aplicación de los diferentes programas
diseñados para impulsar el desarrollo de la economía por la superposición de tareas y
competencias entre las diferentes reparticiones públicas;
•
la pérdida de capacidades financieras, fenómeno que se hizo evidente hacia 1972
poniendo en riesgo la implementación de ciertos proyectos centrales para la
reactivación económica.
La perversa combinación entre inestabilidad institucional, expansión de la intervención
económica del Estado, y deterioro de la calidad estatal, generó importantes trabas para la
construcción de un modelo de desarrollo sostenido. Precisamente por eso es necesario encarar
nuevas investigaciones que centren su atención en la orientación y calidad de la intervención
estatal para otros períodos de la historia argentina.
18
Bibliografía citada
Basualdo, E. (2006). Estudios de Historia Económica Argentina desde mediados del siglo XX
a la actualidad, Buenos Aires: FLACSO-Siglo XXI.
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(comp.) El capitalismo argentino en crisis, Buenos Aires: Siglo XXI.
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Visión.
Castellani, A. (2009). Estado, empresas y empresarios. La difusión de ámbitos privilegiados
de acumulación entre 1966 y 1989, Buenos Aires: Prometeo.
Castellani, A. (2008). “Ámbitos privilegiados de acumulación. Notas para el análisis del caso
argentino (1976-1989)” en revista Apuntes de Investigación del CECYP, nº 14, noviembre.
pp. 139 a 147.
Ferrer, A. (1977). Crisis y alternativas de la política económica argentina, Buenos Aires:
Fondo de Cultura Económica.
Niosi, J. (1974). Los empresarios y el estado argentino (1955-1969), Buenos Aires: Siglo
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Notcheff, H. (1994). “Los senderos perdidos del desarrollo. Elite económica y restricciones al
desarrollo en la Argentina”, en Daniel Azpiazu y Hugo Nochteff, El desarrollo ausente.
Restricciones al desarrollo, neoconservadurismo y elite económica en la Argentina. Ensayos
de Economía Política. Buenos Aires: FLACSO.
O’Donnell, G. (1977). “Estado y alianza de clases en la Argentina” en Desarrollo Económico
(64), Buenos Aires.
O’Donnell, G. (1982). El Estado Burocrático Autoritario, Buenos Aires: Editorial de
Belgrano.
Oszlak, O. (1980). Políticas Públicas y Regímenes Políticos: Reflexiones a partir de algunas
experiencias latinoamericanas, Buenos Aires: CEDES.
Portantiero, J. C. (1977). "Economía y política en la crisis argentina", en Revista Mexicana de
Sociología (2), año 39, México.
Pucciarelli, A. (1999). “Introducción” y “Dilemas irresueltos en la historia reciente de la
sociedad argentina” en Alfredo Pucciarelli (ed.). La primacía de la política. Lanusse, Perón y
la Nueva Izquierda en los tiempos del GAN, Buenos Aires: Eudeba.
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Rougier, M. (2004). Industria, finanzas e instituciones en la Argentina. La experiencia del
Banco Nacional de Desarrollo, 1967-1976. Buenos Aires: Universidad Nacional de Quilmas
Editorial.
Rougier, M. y F. Fiszbein (2006). El fracaso de un proyecto económico. El gobierno
peronista de 1973-1976, Buenos Aires: Manantial.
Schvarzer, J. (1979). “Empresas públicas y desarrollo industrial en Argentina”, Economía de
América Latina (3), México.
Sidicaro, R. (2001) La crisis del Estado y los actores políticos y socio-económicos en la
Argentina (1989-2001), Buenos Aires: Libros del Rojas.
19
Fuentes consultadas
Anuario del Banco Hipotecario Nacional, años 1966 a 1972, Biblioteca del Banco
Hipotecario Nacional
Anuario Dirección Nacional de Vialidad, años 1966 a 1972, Biblioteca de la Dirección
Nacional de Vialidad
Banco Central de la República Argentina: Sistema de cuentas del Producto e Ingreso de la
Argentina, varios años, Biblioteca del BCRA
Boletín Oficial, años 1967 a 1969, Biblioteca Legal del Ministerio de Economía
Carreteras, Revista de la Asociación Argentina de Carreteras, años 1966 a 1973, Biblioteca
de la Facultad de Ingeniería de la UBA
Construcciones, Revista de la Cámara Argentina de la Construcción, años 1966 a 1973,
Biblioteca Técnica del Ministerio de Economía
Guía de Sociedades Anónimas, varios números, Biblioteca del Área de Economía y
Tecnología de la FLACSO
Informe Anual del Instituto Nacional de Estadística y Censo, varios números, Biblioteca del
INDEC
Informe Económico, Ministerio de Economía, Biblioteca del Ministerio de Economía.
Panorama de la Economía Argentina, años 1966 a 1969, Biblioteca del Ministerio de
Economía y Biblioteca Nacional
20
Anexo Cuadros
Cuadro 1:
Evolución del Producto Bruto Interno a precios de mercado y a costos de factores en millones de $ base 1960. Años
1966-1972
Años
P.B.I. a precios
Variación
P.B.I. a costos
Variación
de mercado
%
de factores
%
1966
12.625
11.530
1967
12.959
2.6
11.841
2,7
1968
13.516
4.3
12.345
4,3
1969
14.670
8.5
13.404
8,6
1970
15.459
5,4
14.121
5,3
1971
16.198
4,8
14.800
4,8
1972
16.705
3,1
15.263
3,1
Fuente: Elaboración propia en base a Cuentas Nacionales del Banco Central de la República Argentina (BCRA).
Cuadro 2:
Evolución del P.B.I. por habitante en millones de $ de 1960. Años 1966-1972.
Año
P.B.I. p/habitante
Variación
%
1966
512.7
1967
519.3
1.3
1968
534.1
2.8
1969
572.1
7.1
1970
594.6
3.9
1971
614.9
3.4
1972
625.7
1.8
Fuente: Elaboración propia en base a Cuentas Nacionales del BCRA.
Cuadro 3:
Inversion Bruta Interna Fija en millones de $ de 1960. Años 1966-1972
IBIF
Construcción
Año
Total
1966
2.238
903
1967
2.350
980
1968
2.641
1.141
1969
3.169
1.380
1970
3.334
1.470
1971
3.649
1.460
1972
3.838
1.500
Fuente: Cuentas Nacionales del BCRA.
Privada
618
636
716
822
854
826
779
Equipo durable
de producción
Pública
285
344
425
558
616
634
721
Cuadro 4:
Evolución del índice de precios mayorista y minorista (base 1960 = 100). Años 1966-1972
Año
Mayoristas
Minoristas
1966
340.8
374.3
1967
428.0
483.7
1968
469.2
562.1
1969
497.6
604.7
1970
567.7
686.9
1971
761.9
925.3
1972
1.401.8
1.466.2
Fuente: Cuentas Nacionales del BCRA.
21
1.335
1.370
1.500
1.789
1.864
2.189
2.338
Cuadro 5:
Tasa de inflación medida según la evolución de los precios al consumidor promedio contra promedio. Años 19661972
Año
Tasa de inflación %
1967
29.4
1966
31.7
1968
16.1
1969
7.7
1970
13.6
1971
34.8
1972
58.4
Fuente: Cuentas Nacionales del BCRA.
Cuadro 6:
Tasa de desocupación (% de la población económicamente activa). Años 1966-1972
Año
Tasa de desocupación %
1966
6.5
1967
6.4
1968
5.6
1969
4.5
1970
5.0
1971
5.8
1972
7.4
Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censos.
Cuadro 7:
Producto Bruto Interno. Estructura porcentual. Años 1966-1972.
Sectores
Años
1
2
3
4
5
1966
15.3
1.5
33.9
2
3.4
1967
15.5
1.6
33.5
2.1
3.7
1968
14.1
1.7
34.3
2.1
4.2
1969
13.7
1.7
35.0
2.1
4.6
1970
13.7
1.8
35.2
2.3
4.8
1971
12.5
1.7
36.8
2.4
4.4
1972
11.1
1.7
37.9
2.5
4.5
Fuente: Ministerio de Economía y Trabajo, Informe Económico.
Referencias:
1-Agricultura, silvicultura, caza y pesca.
2-Explotación de minas y canteras.
3-Industria manufacturera.
4-Electricidad, agua y gas.
5-Construcción.
6-Comercio al por mayor y menor.
7-Transportes, almacenamientos y comunicaciones.
8-Establec. Financieros, seguros e inmuebles.
9-Servicios comunales, sociales y provinciales.
6
17.8
17.6
17.7
18.1
17.8
18.1
18.2
Cuadro 8:
Balanza comercial en millones de U$S. Años 1966-1972
Año
Exportaciones
Importaciones
Saldo
1966
1.593
1.124
469
1967
1.464
1.095
369
1968
1.368
1.169
199
1969
1.612
1.576
36
1970
1.773
1.694
79
1971
1.740
1.868
(128)
1972
1.868
1.840
28
Fuente: Elaboración propia en base al Boletín Estadístico del BCRA, varios años.
22
7
7.7
7.5
7.6
7.5
7.5
7.4
7.3
8
3.7
3.7
3.7
3.6
3.5
3.5
3.5
9
14.7
14.8
14.6
13.7
13.4
13.2
13.3
Cuadro 9:
Saldos de la cuenta corriente (y sus diversas subcuentas) en millones de U$S. Años 1966-1972
Año
Bienes y
Servicios
Transferencias
Saldo de la
servicios reales
Financieros
unilaterales
Cuenta Corriente
(1)
(2)
(3)
(1+2+3)
1966
438
(222)
(3)
213
1967
329
(194)
(3)
132
1968
161
(205)
(4)
(48)
1969
(3)
(219)
(4)
(226)
1970
67
(222)
(3)
(158)
1971
(129)
(255)
(3)
(387)
1972
115
(334)
(4)
(223)
Fuente: Elaboración propia en base al Informe Estadístico del INDEC, año 1980.
Cuadro 10:
Saldo de la cuenta capital (y sub-cuentas seleccionadas) en millones de U$S. Años 1966-1972
Saldo neto de capitales
Saldo de la
Año
De las empresas
Del gobierno
Cuenta Capital
1966
(181.8)
13.7
(199.1)
1967
272.3
(1.2)
347.9
1968
177.7
64.7
112.1
1969
(0.5)
106
(32)
1970
328.8
82.8
338.8
1971
(331.5)
128.4
(13.7)
1972
44.7
(86.5)
377.3
Nota: El saldo de la cuenta capital incluye el saldo de otras subcuentas además de las de las transacciones de
capitales registradas por las empresas y el gobierno, como por ejemplo las del sistema bancario, que a los efectos de
esta investigación resultan irrelevantes.
Fuente: Elaboración propia en base al Informe Estadístico del INDEC, año 1980.
Cuadro 11:
Deuda externa total acumulada ( pública y privada ) en millones de U$S. Años 1966-1972
Año
Deuda externa
Variación %
Variación absoluta
1966
3.300
1967
3.200
(3.03)
(100)
1968
3.394
6.06
194
1969
3.969
16.94
575
1970
4.765
20.06
796
1971
5.297
11.16
532
1972
6.082
14.82
785
Fuente: Elaboración propia en base al Boletín Estadístico del BCRA, varios años.
Cuadro 12:
Reservas monetarias en millones de U$S. Años 1966-1972
Año
Saldo cuenta
Variación de
Sumatoria 1+2 Variación absoluta en
corriente
reservas
saldo de la deuda
internacionales
externa
1966
213
14
227
1967
132
480
612
(100)
1968
(48)
63
15
194
1969
(226)
(258)
(484)
575
1970
(158)
180
22
796
1971
(387)
403
16
532
1972
(223)
154
(69)
785
Fuente: Elaboración propia en base a Boletín Estadístico del BCRA, varios años.
23
Cuadro 13:
Distribución de los funcionarios del PEN por profesión anterior y grupos de ministerios. Años 1966-1969
Profesión
Gabinete
Gabinete militar2
Otros ministerios3
Totales
1
económico
Empresarios
26
2
10
38
Militares
1
3
4
Otras Profesiones
3
5
5
Totales
30
5
15
48
1
Comprende el Ministerio de Economía y Trabajo con sus respectivas secretarías (Finanzas, Agricultura y
Ganadería, Industria y Comercio, Energía y Minas, Trabajo, Obras Públicas, Transportes) y las presidencias de
los bancos: Central, de la Nación Argentina, Hipotecario Nacional, e Industrial.
2
Comprende el Ministerio de Defensa Nacional con sus secretarías (Guerra, Marina y Aeronáutica).
3
Comprende el Ministerio del Interior con sus secretarías (Gobierno, Cultura y Educación, Justicia y
Comunicaciones), el Ministerio de Bienestar Social con sus secretarías (Seguridad Social, Salud Pública,
Vivienda, Promoción y Asistencia a la Comunidad).
Fuente: Elaboración propia en base a Niosi (1974: 234).
Cuadro 14:
Distribución de los funcionarios de origen empresario del Gabinete Nacional por corporación empresaria de
pertenencia. Años 1966 a 1969
Corporación empresaria
Funcionarios
Sociedad Rural Argentina (SRA)*
11
Bolsa de Comercio de Buenos Aires *
3
Unión Industrial Argentina (UIA)*
14
Cámara Argentina de Comercio (CAC)*
2
Asociación de Bancos de la República Argentina (ABRA)*
3
Bolsa de Cereales*
2
Confederación General Económica (CGE)
2
Confederaciones Rurales Argentinas (CRA)
1
Total
38
Sub-Total ACIEL
34
* Corporaciones empresarias que forman parte de ACIEL
Fuente: Elaboración propia en base a Niosi (1974: 219).
Cuadro 15:
Distribución de los funcionarios de origen empresario del Gabinete Nacional por el tamaño y el origen del
capital de las empresas que dirigen. Años 1966 a 1969
Empresas
Cantidad de funcionarios
24
Grandes
Por tamaño
Pequeñas
14
38
26
Total
Nacionales
Por origen del capital
Extranjeras
Total
Fuente: Elaboración propia en base a Niosi (1974: 219 y 220).
24
12
38
Cuadro 16:
Empresarios que ocuparon cargos públicos en el PEN entre 1967-1969 (incluye sólo a los que ocuparon cargos
importantes)
Funcionario
L. Raggio
R. García
Mata
S. Llorente
A. Lanusse
R. San
Sebastián
J.A. Teglia
B. Loitegui
L.M. Gotelli
J.S. Billorou
J. Murúa
Cargo
Secretario de Estado de
Agricultura y Ganadería
Secretario de Estado de
Agricultura y Ganadería
Presidente del Banco de
la Nación Argentina
Secretario de Transporte
y Ministro de Defensa
Secretario de Estado de
Trabajo
Secretario de
Comunicaciones
Secretario de Obras
Públicas
Secretario de Energía y
Minería
Secretario de Vivienda
Presidente del Banco
Hipotecario Nacional
A. Krieger
Vasena
Ministro de Economía
R.J. Peyeeré
Secretario de Estado de
Industria y Comercio
Ministro de Bienestar
Social
Ministro de la Defensa
Nacional
Presidente del Banco
Industrial
Secretario de Hacienda
R. Petracca
E. Van
Peborgh
C. Bunge
S.L.
D’Imperio
G.M. Gelly y
Obes
P. Real
Secretario de Hacienda
Origen social/Sector de actividad
Empresario del sector agropecuario y
director del Banco Ganadero.
Empresario del sector agropecuario
Empresario del sector agropecuario
Corporación
SRA y ABRA
SRA
Hacendado y empresario de la construcción
SRA y Bolsa de
Cereales
SRA
Empresario del sector agropecuario
SRA
Militar y hacendado
SRA
Empresario del sector agropecuario
SRA y CAC
Empresario del sector agropecuario
SRA
Empresario del sector agropecuario
SRA
Director de empresas de comercio, industria SRA, UIA, Bolsa de
y finanzas
Comercio y Bolsa de
Cereales
Director de empresas industriales
UIA
extranjeras y nacionales y dirigente de la
UIA
Industrial
UIA
Industrial, dirigente de la UIA y socio
vitalicio de la Bolsa de Comercio
Director de empresas industriales
extranjeras y nacionales, director del Banco
Tornquist y miembro de la Junta Ejecutiva
de la UIA
Director de empresas comerciales e
industriales extranjeras y director del Banco
Tornquist
Empresario del sector comercial, rubro
seguros y director del Banco del Interior
Director del Banco Popular Argentino
Secretario de Estado de
Cultura y Educación
Presidente del banco
Director del banco del Sur de Buenos Aires
Central
Fuente: Elaboración propia en base a los datos presentados en Niosi (1974), capítulo VI.
25
UIA- Bolsa de
Comercio
UIA y ABRA
UIA, CAC y ABRA
Bolsa de Comercio y
ABRA
ABRA
ABRA