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1 LA ECONOMIA MUNDIAL Y EL ESTADO: HACIA UN ANALISIS DE LA RELACION MUTUA ACTUAL . Tarassiouk Kalturina Alexander En los últimos años la problemática del Estado se ha convertido en una de las más discutidas entre los economistas y sociólogos. El último (1997) reporte del Banco Mundial esta dedicado al análisis del papel del Estado en el mundo actual en transformación 1 Tal atención no es casual y refleja profundos cambios de las funciones económicas de los estados nacionales que se dan en los marcos del proceso de globalización. Sin embargo, los procesos reales todavía adelantan a su investigación científica. En la evolución reciente del papel económico del Estado (y de los conceptos teóricos que la acompañan y sustentan) hay una serie de interrogaciones que esperan su explicación. Algunas de éstas son las siguientes: ¿Por qué la tendencia hacia una mayor presencia de los estados nacionales en la economía (que fue acelerada por la gran crisis mundial de los años 29-33, obtuvo su reflejo teórico en el keynesianismo y, sin lugar a dudas, resultó eficaz durante las primeras tres décadas de la segunda posguerra) fue aparentemente interrumpida a partir de los años setenta con las prácticas de un Estado minimalista (por lo menos en el “tercer mundo”) y está cuestionada por las corrientes que actualmente predominan en la teoría económica? ¿Acaso el mercado de nuevo se hizo eficaz? ¿Acaso ha dejado de crecer la integridad y complejidad del proceso de producción de riquezas materiales y del capital? ¿Acaso no se acercan las amenazas ecológicas que requieren de una coordinación cada vez mayor del proceso económico a nivel global? ¿Por qué las organizaciones económicas internacionales y las doctrinas “oficiales” insistían durante tres décadas en un Estado minimalista aunque era evidente que: a) los países desarrollados no escuchan sus recomendaciones; y b) todos los ejemplos del desarrollo exitoso estaban vinculados con una alta presencia del Estado en la economía? ¿Por qué el Informe del Banco Mundial (1997) marcó un retroceso de las posiciones ortodoxas al respecto y recomendó implantar un Estado eficaz? ¿Significa esto el renacimiento del keynesianismo? Por último, ¿ Que relación guardan las modificaciones mencionadas con la evolución de la economía mundial en general? En el presente trabajo se intenta explicar la evolución reciente de las funciones económicas del Estado, como resultado y parte integrante de un proceso más amplio: los cambios en la regulación económica en general, los cuales, a su vez, acompañan las transformaciones de la economía mundial. Los marcos teóricos del problema Para responder a las interrogantes planteadas y a otras subsecuentes, en primer lugar tenemos que ubicar correctamente la problemática de las funciones 1 World development report, 1997, The State in a changing World. 2 económicas del Estado. Estamos convencidos de que esta problemática constituye una parte integrante del problema más amplio que es la regulación económica, porque la intervención estatal es uno de los mecanismos que hasta ahora venían a sustituir parcialmente la ley del valor como regulador de la economía y cambiaban la forma general en que ésta se regulaba. La regulación económica puede ser definida como una forma de organizar la vida económica en general y de vincular la producción con el consumo, en particular. El sinónimo que podríamos utilizar aquí es “la mecánica de funcionamiento del sistema económico”. La historia conoce dos tipos de regulación económica: espontánea (mecanismo del mercado, la “mano invisible” de A. Smith); y consciente (determinación autoritaria en cuanto a las decisiones más importantes de la producción). La regulación consciente reinaba durante los siglos del primitivismo, el esclavismo, el feudalismo y, también, en los países del llamado socialismo real. El único sistema económico donde la forma espontánea de regular la producción social se convierte en dominante es en el capitalismo. Lo peculiar de la regulación basada en el mercado consiste en lo siguiente: el mercado determina la conducta de los agentes económicos; los precios y la producción son elásticos; existe la competencia intraramal (la mecánica de formación de valores); existe la competencia interramal (la mecánica de transformación de los valores en precios de producción). Este tipo de regulación económica está basado en la ley del valor en su forma más desarrollada de la ley de los precios de producción. (Véase Figura 1) Pero la forma en que se regula la economía capitalista no es estática. La aparición de grandes empresas y de los monopolios cambia el mecanismo tradicional de regulación económica. El primer autor que fijó nuestra atención en este hecho fue R. Hilferding: “Cuando las asociaciones monopolistas eliminan la competencia, eliminan con ella el único medio con que puede realizar una ley objetiva de precios… El precio deja de ser una magnitud 3 DOS TIPOS DE REGULACION ECONOMICA Y LO PECULIAR DE LA REGULACION BASADA EN EL MERCADO Figura 1 REGULACION ECONOMICA PUEDE SER DEFINIDA COMO UNA FORMA DE ORGANIZAR LA VIDA ECONOMICA EN GENERAL Y DE VINCULAR LA PRODUCCION CON EL CONSUMO, EN PARTICULAR. REGULACION ESPONTANEA MECANISMO DE MERCADO “LA MANO INVISIBLE” DE A. SMITH REGULACION CONSCIENTE DOS TIPOS DE REGULACION ECONOMICA DETERMINACION AUTORITARIA EN CUANTO A LAS DECISIONES MAS IMPORTANTES DE LA PRODUCCION LA CONDUCTA DE LOS AGENTES ECONOMICOS SE DETERMINA POR EL MERCADO LO PECULIAR DE LA REGULACION BASADA EN EL MERCADO PRECIOS Y LA PRODUCCION SON MUTUAMENTE ELASTACOS EXISTE LA COMPETENCIA INTRARAMAL (MECANISMO DE FORMACION DE VALORES) EXISTE LA COMPETENCIA INERRAMAL (MECANISMO DE FORMACION DE LOS PRECIOS DE PRODUCCION) ESTE TIPO DE REGULACION ECONOMICA ESTA BASADO EN LA LEY DE VALOR EN SU FORMA MAS DESARROLLADA DE LA LEY DE LOS PRECIOS DE PRODUCCION determinada objetivamente; se convierte en un problema de cálculo para los que lo determinan voluntaria y conscientemente”.2 Hilferding consideraba, también, que no existe ningún límite absoluto para la cartelización y como resultado del proceso se daría entonces un “cartel general”, donde toda la producción capitalista es regulada por una instancia que determina el volumen de la producción en todas sus esferas. Aunque esta previsión puede parecer una fantasía, no debemos olvidar que debido a los procesos de concentración y centralización de la producción y del capital, mucho más acelerados en nuestros días, el mundo no deja de avanzar hacia este punto culminante indicado por R. Hilferding. Otro autor que analizó los cambios de la forma en que se regula la economía bajo el capitalismo monopolista fue V. Lenin. Él sostenía que el monopolio es antítesis de la regulación con base en la libre competencia; consideraba que la regulación monopolista es el tránsito a una estructura económica y social más elevada y estaba seguro de que el monopolio no puede eliminar por completo la competencia y esta última sigue siendo el fundamento del mecanismo económico del capitalismo.3 2 R. Hilferding, El capital financiero, F.C.E., México, 1986, pág. 264. “El capitalismo se convirtió en imperialismo capitalista únicamente cuando llegó a un grado determinado, muy alto de su desarrollo, cuando algunas de las características fundamentales del capitalismo comenzaron a convertirse en sus antítesis, cuando tomaron cuerpo y se manifestaron en toda la línea los rasgos de la época de tránsito del capitalismo a una estructura económica y 3 4 En nuestro tiempo uno de los autores importantes que desarrollaron este tema fue J.K. Galbraith. En su libro “Nuevo Estado Industrial” él sostiene que las grandes empresas introducen la planificación corporativa cuya esencia consiste en la sustitución del mercado por la determinación autoritaria en cuanto a las decisiones más importantes en la producción.4 La planificación corporativa se ha convertido en un factor importante del comportamiento y de la evolución de la economía mundial. “Una parte cada vez mayor del tráfico internacional de mercancías (según diversas estimaciones, más de la mitad, entre ellas los de Javier M. Peinado y José M. Vidal Villa) está constituida por meros movimientos en el seno de las empresas multinacionales, que no se basan tanto en negociaciones sobre condiciones de entrega, calidad o precios, sino que se atienen al plan conjunto establecido por la casa matriz … ello afecta a la teoría convencional del comercio internacional”5 Los cambios en la regulación económica, que se dan junto con el crecimiento del peso e importancia de grandes empresas, están reconocidos por todos pero sus interpretaciones son diferentes. Hay por lo menos dos posiciones importantes. La teoría económica convencional percibe estos cambios como las desviaciones defectuosas y lamentables del sistema sano del libre mercado.6 (Siguiendo esta lógica, la legislación norteamericana define el monopolio como algo delictivo.) La posición alternativa considera que los cambios relacionados con la sustitución del mercado por la planeación corporativa son positivos. Se considera que precisamente estos cambios hicieron posible los principales logros tecnológicos de nuestro siglo.7 (Conscientemente o inconscientemente esta visión ha constituido la base de las prácticas japonesas de estimulación de la formación de las uniones de las empresas). Así que el espacio económico mundial controlado por la planeación corporativa se amplía junto con el crecimiento de la importancia de grandes empresas, actualmente transnacionales, lo que al mismo tiempo significa la reducción del espacio y del poder del mercado en su calidad del mecanismo regulador. Otro gran agente económico que, también, interviene en el juego y cambia la proporción entre lo espontáneo y lo consciente en la regulación económica y, al mismo tiempo, es influenciado por estos cambios, es el Estado. Por un lado, los estados nacionales se ven obligados a adaptarse al hecho de que social más elevada. Lo que hay de fundamental en este proceso … es la sustitución de la libre competencia capitalista por los monopolios”. (V.I. Lenin, Obras Escogidas en 3 tomos, tomo 1, pág. 753. Editorial Progreso, Moscú, 1987). 4 “Tal como la ve el economista, la planificación consiste en sustituir los precios y el mercado en cuanto a los mecanismos determinantes de lo que se va a producir por una determinación autoritaria de lo que se va a producir y consumir y de los precios”. (J.K. Galgrbaith, El Nuevo Estado Industrial, Editorial Ariel, Barcelona, 1984, pág. 58). 5 Economía Mundial, MacGraw-Hill, Barcelona, España, 1995, p. 124. 6 Por ejemplo, P. Samuelson escribe: “El predominio del monopolio y del oligopolio es un defecto serio en el sistema de organización de la actividad económica de mercado libre…La formación de precios monopolística y oligopolistica … introduce la distorsión de la asignación de recursos”. (P. Samuelson, Economics, 10-a edición, McGraw-Hill, Nueva York, 1976, pág. 532.) 7 “...la planificación misma es una necesidad intrínseca del sistema industrial.” “El enemigo del mercado no es la ideología, sino el ingeniero”. (J.K. Galbraith, El Nuevo Estado Industrial, op. cit., pág. 76, 284). 5 crece la parte de decisiones económicas que se toman fuera del ámbito gubernamental por las empresas transnacionales; por otro lado, tienen que coordinar cada vez más sus políticas a nivel regional y global, debido a la creciente importancia de estos niveles en la organización de la vida económica en general. Evolución de las funciones económicas del Estado El Estado tenía un papel importante a lo largo de toda la historia del desarrollo del capitalismo. En su etapa inicial, el Estado apoyaba la acumulación originaria del capital (separación violenta de los pequeños productores de los medios de producción, las leyes de terror contra los vagabundos, régimen cuartelero en las fábricas) y regulaba la jornada del trabajo (leyes de expansión y de limitación de la jornada). Bajo el capitalismo monopolista, el Estado - en sus políticas intervencionistas - ha pasado del mantenimiento de las condiciones generales del funcionamiento del sistema a la intervención directa en el proceso de reproducción del capital. En el periodo inicial de esta fase (1870 - 1933) la intervención estatal se realiza en forma del apoyo a los monopolios nacionales en el proceso de crecimiento y expansión internacional (nueva política aduanera, lucha política y militar por el reparto económico y territorial del mundo). Desde 1933, hasta los sesentas el Estado cumple la función de regulación económica, de acuerdo con las recetas keynesianistas (planeación y programación, políticas anticíclicas, importante sector público, militarización de la economía). Lo que caracteriza los tiempos de neoliberalismo (a partir de 1960/70) es un cuadro complejo que incluye los elementos siguientes: prácticas de un Estado minimalista en el tercer mundo; estrategias estatales de expansión del capital nacional en los países que ganaron la competencia internacional en la segunda postguerra; ampliación de la regulación económica interestatal a nivel de la integración económica y a nivel de la economía mundial en conjunto; recomendación de formar un Estado eficaz que se encuentra en el Informe del Banco Mundial (1997). El último elemento merece una atención especial, porque es más reciente, proviene de una organización económica internacional de prestigio y representa en sí la última palabra de la ciencia económica “oficial”. (Véase Figura 2) 6 CAPITALISMO PREMONOPOLISTA FUNCIONES ECONOMICAS DE ESTADO MANTENIMIENTO DE LAS CONDICIONES GENER. DEL FUNCIONAMIENTO DE SISTEMA APOYO AL PROCESO DE ACUMULACION ORIGINARIA DEL CAPITAL CAPITALISMO MONOPOLISTA INTERVENCION DIRECTA AL PROCESO DE REPRODUCCION DEL CAPITAL REGULACION DE LA JORNADA DEL TRABAJO PRIMERA FASE (1870 - 1933) NUEVA POLITICA ADUANERA LUCHA POLITICA Y MILITAR POR EL REPARTO ECONOMICO Y TERRITORIAL DEL MUNDO SEGUNDA FASE (1933 - 1960/70) PLANEACION Y PROGRAMACION DE LA ECONOMIA POLITICAS ANTICICLICAS IMPORTANTE SECTOR PUBLICO MILITARIZACION DE LA ECONOMIA TERCERA FASE (1960/70 - A LA FECHA) PRACTICASDE UN ESTADOMINIMALISTAEN EL TERCERMUNDO ALTA PRESENCIA DEL ESTADO EN LAS ECONOMIAS DEL DESARROLLO EXITOSO AMPLIACION DE LA INTERVENCION INTERESTATAL DE NIVEL REGIONAL Y GLOBAL UN ESTADO EFICAZ COMO RECOMENDACIÓN DEL B.M. La impresión general que deja el Informe del Banco Mundial (1997) es que se da una modificación de la visión ortodoxa sobre el papel del Estado en la economía, o de lo que Lester Thurow llama la “teología económica norteamericana”, según la cual el gobierno no cumple ninguna función en la inversión y tiene papel legítimo sólo en la investigación. Posiblemente la frase que mejor caracteriza la idea principal del Informe se encuentra en la presentación de este documento escrita por El Presidente del Banco Mundial, James D. Wolfensohn. “El desarrollo - dice exige un Estado eficaz que actúe a modo de agente catalizador, estimulando y complementando las actividades de los particulares y de las empresas privadas.” 8 En forma resumida, la diferencia entre las posiciones anteriores y las del Informe 1997 pueden ser expresadas de la siguiente manera: antes se afirmaba que la regulación estatal y la del mercado eran antípodas; ahora se afirma que el Estado y el mercado se complementan uno a otro. Antes se consideraba que es importante asegurar que el mercado actúe libremente; ahora se considera que es importante escoger una estrategia económica correcta del Estado. Antes la burocracia se consideraba como un obstáculo para un funcionamiento eficaz de la 8 World development report, 1997. The State in a changing World. Citado por: Economía & Desarrollo, septiembre de 1997, p. 17. (Publicación trimestral del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial) 7 economía de mercado; ahora se afirma que para tal objetivo es muy importante formar una burocracia profesional. Antes se afirmaba que el crecimiento económico y la solución de los problemas sociales se dan en las economías de mercado libre y abierto (y el circulo vicioso “pobreza - subdesarrollo,” en el Tercer Mundo se originaba por la falta de estas cualidades de la economía); ahora se afirma que el crecimiento económico y la solución de los problemas sociales se dan en los llamados estados eficaces (y el círculo vicioso “pobreza - subdesarrollo” se origina no por las características inadecuadas del mercado, sino por la ineficiencia crónica del Estado). Antes se decía que la tarea principal para el futuro era la creación de una economía de mercado verdaderamente libre y abierta; ahora se afirma que la tarea principal para el futuro es la creación de un Estado eficaz… (Véase Figura 3) Así que la deferencia es evidente. Pero, ¿por qué el problema de eficacia del Estado se puso en la orden del día? El Informe responde a esta interrogante de la siguiente manera. En primer lugar, la globalización, integración y democratización han reducido la posibilidad de arbitrariedad y voluntarismo. En segundo lugar, la política tributaria, reglas de inversión y la política económica en general, ahora deben reaccionar más sensiblemente sobre los Figura 3 INFORME DEL BANCO MUNDIAL 1997: UNA MODIFICACIÓN DE LA VISIÓN ORTODOXA SOBRE EL PAPEL DEL ESTADO ANTES SE AFIRMABA QUE LA REGULACIÓN ESTATAL Y LA DEL MERCADO SON ANTÍPODAS AHORA SE AFIRMA QUE EL ESTADO Y EL MERCADO COMPLEMENTAN UNO A OTRO EN ESTE CAMPO ANTES SE CONSIDERABA QUE ES IMPORTANTE ASEGURAR QUE EL MERCADO ACTUE LIBREMENTE AHORA SE CONSIDERA QUE ES IMPORTANTE ESCOGER UNA ESTRATEGIA ECONÓMICA CORRECTA DEL ESTADO ANTES SE CONSIDERABA QUE LA BUROCRACIA ES UN OBSTACULO PARA EL DESARROLLO DE UNA ECONOMIA DE MERCADO AHORA SE AFIRMA QUE PARA TAL OBJETIVO ES IMPORTANTE FORMAR UNA BUROCRACIA PROFESIONAL ANTES SE AFIRMABA QUE EL CRECIMIENTO ECONÓMICO ECONÓMICOYYLA LASOLUCIÓN SOLUCIÓNDE DEPROBLEPROBLEMAS MASSOCIALES SOCIALES SE SEDAN DANEN EN LAS LASECONOMÍAS ECONOMÍAS DE MERCADO DE MERCADO LIBRE LIBRE Y ABIERTO Y ABIERTO AHORA SE AFIRMA QUE EL CRECIMIENTO ECONÓMICO Y LA SOLUCIÓN DE PROBLEMAS SOCIALES SE DAN EN LOS LLAMADOS ESTADOS EFICACES ANTES SE DECÍA QUE LA TAREA PRINCIPAL PARA EL FUTURO ERA LA CREACIÓN DE UNA ECONOMÍA DE MERCADO LIBRE Y ABIERTO AHORA SE AFIRMA QUE LA TAREA PRINCIPAL PARA EL FUTURO ES LA CREACIÓN DE UN ESTADO EFICAZ cambios de la economía mundial, que se globaliza cada vez más. En tercer lugar, el desarrollo tecnológico abrió la posibilidad para ampliar el sector servicios y elevar sus calidades. 8 Pero, ¿cómo pueden convertirse los Estados en agentes eficaces y fiables del desarrollo? El concepto básico al respecto, que se encuentra en el Informe, es el siguiente: “Para aumentar el bienestar de la gente, es necesario fortalecer el potencial del Estado, que se define como su capacidad de realizar efectivamente las actividades colectivas.”9 El concepto básico se transforma en una estrategia de dos direcciones: a) acomodar la función del Estado a su capacidad; b) aumentar la capacidad del Estado revitalizando las instituciones públicas. En la primera dirección, el Estado debe concentrarse en los asuntos fundamentales (establecer una legislación básica, mantener la situación política balanceada, incluyendo la estabilidad macroeconómica, invertir en servicios sociales básicos y en infraestructura, proteger a la población vulnerable, proteger el medio ambiente), y al margen de las funciones fundamentales (protección de hogares, regulación eficaz, política industrial, administración de la privatización) el Estado no debe ser el único ejecutor de sus programas y planear las tareas en la función de su capacidad institucional real. En la segunda dirección, el Estado debe preocuparse por lasnormas y controles (independencia judicial, separación de poderes), desarrollar la consulta y participación de la sociedad civil (consejos mixtos, encuestas, posibilidad de ejercer presión para introducir cambios), desarrollar la competencia (convertir la burocracia a la meritocracia, aplicar los concursos para los ejecutores de los proyectos públicos). En cuanto a la relación entre el Estado y el mercado, los autores del Informe mencionan que en general se acepta que el Estado y los mercados tienen funciones complementarias y que el primero debe crear las bases para el desarrollo de los segundos, pero hay menos consenso en relación con lo que el Estado debería hacer y cómo debería hacerlo, en esferas como la regulación y la política industrial.10 Según el Informe, en este campo la actividad del Estado podría concentrarse en: fortalecimiento de derechos de propiedad; ejecución de una reglamentación eficaz; realización de una política industrial; regulación del proceso privatizador; concentración de los esfuerzos en lo fundamental. Para realizar la última recomendación en los estados con capacidad institucional limitada, se recomienda iniciar con dos pasos, a saber: a) especificar el contenido de las políticas en normas precisas y luego afianzar estas normas mediante mecanismos que hagan costoso el retorno; b) trabajar en acción con las empresas y ciudadanos y descargar al Estado totalmente (cuando corresponda) de las funciones de ejecución. La evolución de las funciones económicas del Estado se analiza en dicho Informe del Banco Mundial, en estrecha relación con el proceso de globalización. Como antes, el Estado determina la política y las normas internas, pero los acontecimientos mundiales y convenios internacionales influyen cada vez más en su elección. Se reconoce que el aumento del comercio internacional y de los movimientos del capital, desde comienzos del decenio de 1980, no ha arrojado muchos beneficios para los países en los que habita la mitad de la población del 9 World development report, 1997, The State in a changing World. Citado por: The State and the Economy, Voprosy Economiki, 1997, Nº 7, p. 9. 10 Véase: Brian Levy, ¿Qué puede hacer el Estado para impulsar los mercados? Economía & Desarrollo, op. cit., p. 21. 9 mundo en desarrollo. La globalización representa un peligro para los Estados débiles o caprichosos; ofrece la oportunidad de estimular el desarrollo económico para los Estados disciplinados e eficaces y acrecienta la necesidad de colaboración internacional. La incorporación al proceso económico mundial limita las posibilidades de arbitrariedad de parte del Estado, los márgenes de maniobra en la aplicación de los impuestos sobre el capital y aumenta el control sobre la política monetaria de parte de mercados financieros.11 La globalización acrecienta la necesidad de colaboración internacional por lo menos en cinco asuntos: solución de las crisis regionales; promoción de la estabilidad económica mundial; protección del medio ambiente; fomento de la investigación básica y la difusión de los conocimientos técnicos, asi como una mayor eficacia de la asistencia internacional para el desarrollo. ¿Cuál podría ser el primer paso para iniciar el gran trabajo de creación de un Estado eficaz? Según el Informe, en primer lugar hay que eliminar la discordancia entre lo que dice y lo que hace el Estado y restablecer la confianza en las políticas del gobierno y en las normas regulatorias. Esto, a su vez, puede exigir: a) establecer límites presupuestarios estrictos; b) hacer que la corriente de recursos sea previsible, exigir rendición de cuentas por los recursos financieros utilizados y convertir el cuerpo de administradores públicos en una meritocracia. Crear una burocracia profesional y basada en normas lleva tiempo. Mientras tanto, pueden adoptarse medidas que den rápido resultado. Los mecanismos de formulación de políticas que funcionan adecuadamente, pueden revelar el costo de las políticas alternativas y estimular el debate y las consultas. La utilización del mercado para prestación de servicios con los que se puede competir, puede reducir los costos y mejorar la calidad; la contratación de actividades fáciles de especificar puede reducir la carga del Estado y mejorar su eficiencia. La expresión de opiniones sobre los resultados de la realización de la política puede ejercer presión para introducir mejoras. Estas medidas en conjunto contribuirán, también, a combatir la corrupción.12 Así que la combinación de políticas acertadas e instituciones estatales más capaces permite un desarrollo económico mucho más acelerado. A corto plazo los reformadores podrían contribuir a esta aceleración reforzando los organismos centrales de formulación de políticas estratégicas, introduciendo una mayor transparencia y participación en el proceso decisorio, descentralizando actividades y organismos y escuchando a los usuarios de sus servicios públicos. Para apoyar sus conclusiones, los autores del Informe presentan los datos estadísticos y los resultados de investigaciones especiales. El crecimiento universal del papel del Estado es reflejado por los gráficos que ilustran el crecimiento histórico de los gastos del Estado como parte del Producto Interno Bruto. La correlación entre la eficacia del Estado y el crecimiento se comprueba mediante una regresión, que establece el grado de dependencia entre la inversión como parte del PIB y la llamada credibilidad de un Estado, que se comprende 11 Véase: Ajay Chhibber, El Estado en un mundo en transformación, Finanzas & Desarrollo, op. cit., p. 17. 12 Sanjay Pradhan, Aumentar la capacidad institucional del Estado, Finanzas & Desarrollo, op. cit. p. 27. 10 como la fiabilidad de su marco institucional, lo que a su vez se evalúa con base en una encuesta de más de 3.600 empresas de 69 países y refleja la opinión de los empresarios a quienes se les pidió evaluar en una escala desde uno (problema extremo) hasta seis (ningún problema) funciones del Estado como: mantenimiento del orden público, protección de bienes privados, aplicación de normas y políticas en forma previsible. ¿Qué comentario merece el Informe? Según nuestra opinión, el reconocimiento de la gran importancia del Estado para la organización de la vida económica en general y para el crecimiento económico y la solución de problemas sociales, en particular, es oportuna en primer lugar para los países del “Tercer Mundo.” Las recomendaciones del Informe implican cierta democratización de las instituciones públicas y una mayor posibilidad de influencia de parte de la sociedad civil sobre las políticas del Estado. En lugar de una ciega negación de las realidades respecto al burocratismo, se toma una posición pragmática de formación de una meritocracia lo que, por un lado, reconoce la realidad del creciente papel de las instituciones públicas en la vida económica y social que se hace cada vez más compleja; por otro lado, trata de proteger la sociedad de la arbitrariedad y el voluntarismo de los poderes. Todo esto abre las posibilidades de participación en las políticas públicas para capas de población que antes no las tenían. Nos parece útil, también, el reconocimiento de que la interpretación de ciertos procesos contemporáneos (reorientación de los países con las economías en transición, fracaso de los modelos de desarrollo basados en el papel rector del Estado en el Tercer Mundo, crisis presupuestaria en los países industrializados) en el sentido de que se debe pasar a un Estado minimalista no es correcta y refleja más bien las dificultades naturales que se desprenden de la restructuración del Estado en el proceso de globalizaciòn. Sin embargo, la explicación de las causas del creciente papel del Estado que se ofrecen en el Informe (graves consecuencias de la Gran Depresión en los años 30, ampliación de la esfera del Estado de Bienestar en los países industrializados en la segunda posguerra y la aprobación en la mayoría de los países del Tercer Mundo de las estrategias donde el Estado cumplía un papel dominante) nos parece débil e insuficiente. En primer lugar, las tres causas arriba mencionadas no son de fondo y requieren, también, sus explicaciones. En segundo lugar, en vez de no tener ningún concepto fundamental propio para estas explicaciones, más vale basar el análisis en alguno de los existentes. Para tal objetivo nos parece más argumentado el enfoque según el cual la causa de fondo que explica la evolución de las funciones económicas del Estado a lo largo de su historia moderna era y sigue siendo, la creciente integridad y complejidad de la producción social y la incapacidad del mercado de asegurar en estas condiciones una reproducción normal del capital mundial y un desarrollo sostenido del sistema en conjunto. Otro aspecto que, según nuestra opinión, merece una crítica es la exclusión que encontramos en el Informe de la cuestión de la eficiencia del Estado del problema de sus políticas económicas. En el Informe la eficacia del Estado se evalúa, en primer lugar, a partir de sus capacidades institucionales; en segundo lugar, a partir de lo que se define como un Estado con distorsiones en las políticas 11 económicas y un Estado disciplinado. Pero no se dice claramente de qué se trata en este segundo caso. Solamente adivinando podemos suponer que en este caso el Informe se refiere a los estados que de manera disciplinada cumplen las recomendaciones sobre las políticas económicas del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional. Las capacidades institucionales son, sin lugar a dudas, un factor importante de un Estado eficaz, pero no es el único factor que determina esta eficiencia. Otro factor que de ninguna manera puede ser omitido, son las políticas económicas. Podemos sospechar que la eficacia del Estado no se analiza en el Informe a la luz de la problemática de las políticas económicas, porque, en este caso, el análisis inevitablemente conduciría a sus autores a la necesidad de reconocer que casi todos los casos de un crecimiento eficaz en las décadas recientes estaban relacionados con una alta presencia del Estado en la economía, y con las políticas económicas muy diferentes a las que recomendaban el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Es probable que precisamente por esto el Informe trata de argumentar una relación directa entre el crecimiento y el llamado Estado eficaz, no tomando en cuenta los factores objetivos (tales como, por ejemplo, políticas industriales, la parte del gasto del gobierno en el Producto Interno Bruto, el grado de apertura económica etc.,) sino a través de un factor muy subjetivo como son las opiniones de los emprendedores acerca de credibilidad del Estado. No podemos pasar por alto, también, una silenciosa omisión en el Informe de la cuestión de las causas de la poca eficiencia de los Estados en el Tercer Mundo que encontramos. Es evidente que una de las causas principales de esta poca eficiencia es precisamente la aplicación de la ideología y de las políticas del Estado minimalista que desde hace tiempo promueven el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Esta práctica no sólo aminoraba la base material de actividad del Estado con sus exigencias de reducción del gasto público, sino, también, obstaculizaba el crecimiento de la capacidad institucional del Estado, porque la aplicación de una estrategia neoliberal en contra del deseo de la mayoría de la población lo aislaba, en vez de acercarlo al público (lo que ahora recomienda el Informe). Parece que el problema de la eficacia del Estado actualmente se agravó, de tal manera que se ha convertido en un peligro para los mercados financieros globales y, por esto, para la reproducción del capital mundial. No es una casualidad que este asunto haya preocupado tanto a los autores del Informe 1997. Por último, consideramos que una de las tareas importantes de investigación que pretende descubrir las regularidades internas de un fenómeno económico, es el análisis de la relación que éste guarda con la dinámica del sistema a que pertenece. En este sentido, el estudio de las evoluciones recientes del papel económico del Estado debería efectuarse en estrecha relación con las transformaciones más importantes de la economía mundial. Lamentablemente, esta relación no está analizada profundamente en el Informe del Banco Mundial. La economía mundial y el Estado: una hipótesis alternativa Sin lugar a dudas, el proceso más importante que caracterizó la evolución de la economía mundial en los últimos veinte o treinta años fue la 12 internacionalización de la producción y del capital, que constituye una base de lo que actualmente se define como la “globalización”. ¿Cómo se modifican en este proceso la magnitud y la estructura de la intervención estatal? Lo más visible es que si antes la intervención estatal se daba de parte de los Estados nacionales a nivel de un país, ahora se da, también, de parte de los órganos de la dirección económica formados en los procesos de integración a nivel regional, así como de parte de las organizaciones económicas internacionales a nivel global. Es difícil realizar un registro exacto, pero es probable que en este proceso de nacimiento y ampliación de operaciones de los centros de regulación interestatal, la magnitud total de intervención del Estado a la economía no se reduce, sino se amplía, porque: a) muchas funciones que los estados nacionales perdieron siguiendo las prácticas de un Estado minimalista son recuperadas a nivel regional y a nivel global; b) hay funciones de los Estados nacionales que se complementan por la coordinación cada vez más importante a nivel regional y global; c) la especificidad y complejidad de la regulación del nivel regional y global dan origen a las funciones nuevas, que no existían a nivel de los estados nacionales. (Véase Figuras 4 y 5). Figura 4 NIVELES DE INTERVENCION ESTATAL Y FACTORES DE LOS CAMBIOS EN LAS FUNCIONES DE ESTADOS DIVERSIDAD ACTUAL DE NIVELES DE LA INTERVENCION ESTATAL NIVEL NACIONAL ESTADOS NACIONALES IMPORTANTES FACTORES QUE DETERMINAN LOS CAMBIOS EN LAS FUNCIONES DE ESTADOS NACIONALES NIVEL REGIONAL NIVEL GLOBAL INSTITUCIONES DE LA INTEGRACION ECONOMICA ORGANIZACIONES ECONOMICAS INTERNACIONALES CRECIENTE PAPEL DE LA PLANIFICACION CORPORATIVA MODIFICACION DE LAS FUNCIONES ECONOMICAS DE LOS AMPLIACION DE LA INTERVENCION INTERESTATAL ( NIVELES REGIONAL Y GLOBAL) ESTADOS NACIONALES LA EVOLUCION DE FUNCIONES ECONOMICAS DE LOS ESTADOS PUEDE SER ENTENDIDA SI SE CONSIDERA COMO PARTE DE LOS CAMBIOS EN LA REGULACION ECONOMICA EN GENERAL 13 Las funciones económicas de los estados nacionales. Éstas funcuones se ven cada vez más afectadas por la ampliación de la planificación corporativa y de la actividad interestatal. “Como antes el Estado determina la política y las normas internas - se dice en el Informe del Banco Mundial- pero los acontecimientos mundiales y convenios internacionales influyen cada vez más a su elección”. Si tomamos como base la versión del Banco Mundial, los Estados nacionales tienden a quedarse sólo con cinco funciones: establecer la legislación básica; mantener un entorno eficaz de políticas macroeconómicas, con inclusión de instituciones financieras capaces; invertir en servicios sociales básicos e infraestructura; proteger a la población vulnerable y proteger el medio ambiente. ¿Cómo se puede comentar esta visión? En primer lugar, consideramos que no se debe ignorar el hecho de que en la historia económica de la segunda posguerra se observa no una, sino por lo menos dos tendencias de la evolución UNA ILUSTRACION ABSTRACTA DE LOS CAMBIOS EN EL MECANISMO DE REGULACION ECONOMICA Y DEL LUGAR DE ESTADO EN ESTE PROCESO Figura 5 TENDENCIA GENERAL DE LOS CAMBIOS ES LA SUSTITUCION CADA VEZ MAYOR DEL MERCADO POR LAS DECISIONES AUTORITARIAS DE LOS AGENTES ECONOMICOS CAPITALISMO PREMONOPOLISTA CAPITALISMO MONOPOLISTA ACTUAL LA EVOLUCION EVOLUCION ESPACIO DE ACCION DE LA LEY DE VALOR ESPACIO DE PLANIFICACION CORPORATIVA ESPACIO DE INTERVENCION ESTATAL (NIVEL NACIONAL) ESPACIO DE INTERVENCION ESTATAL (NIVEL REGIONAL) ESPACIO DE INTERVENCION ESTATAL (NIVEL GLOBAL) de las funciones económicas del Estado: mientras en América Latina se llevan a cabo las políticas de desprotección, desestatización y desregulación de la economía (en los últimos 15 años), en los países ganadores de la competencia por el mercado internacional (Alemania, Japón, “Tigres Asiáticos”) el Estado 14 cumple las funciones económicas mucho más importantes, en relación con lo que recomienda el Informe del Banco Mundial. En estas circunstancias, la prueba empírica de una hipótesis sobre las funciones de un Estado eficaz debería realizarse tomando en cuenta distintos resultados económicos de largo plazo de ambas tendencias mencionadas. En segundo lugar, aunque la transferencia de ciertas funciones del Estado a las grandes empresas y a nivel regional y global de regulación (que se da en los marcos de internacionalización de la producción y del capital), constituye una base de cierta homogeneidad de las evoluciones de distintos estados nacionales, sin embargo, hay razones para suponer que en el futuro previsible en este campo, también actuarán tendencias distintas. Es que el capital mundial, cuyas necesidades de reproducción atienden los estados, no es homogéneo y está integrado por su fracción transnacional (empresas multinacionales) y por sus fracciones nacionales. Por un lado, la planificación corporativa eficaz en los marcos de su fracción transnacional y el crecimiento de sus fracciones nacionales requieren de una ampliación de las funciones económicas de los estados donde éstos residen13; por otro lado, la necesidad de expansión no obstaculizada del capital hacia exterior requiere de una reducción de éstas hasta los cinco funciones indicadas en el Informe del Banco Mundial. Por esto, es más probable que las funciones económicas de un Estado concreto se determinarán como resultado de la competencia económica, política e ideológica de ambas fracciones del capital, por la posibilidad de utilizar Estado en sus propios intereses. Las funciones económicas de las instituciones interestatales de integración regional. Los acuerdos de integración económica son muy distintos. Sin embargo, a pesar de las diferencias, los procesos de integración tienen una naturaleza económica común y se distinguen sólo en cuanto a las formas en que se realicen y en cuanto al grado de integración que se logra. En este sentido, la Comunidad Económica Europea nos ofrece el ejemplo de una integración más profunda, que muestra hacia dónde pueden encaminarse los procesos integratorios. Según esta experiencia, las instituciones interestatales de integración en su forma desarrollada pueden tener las funciones económicas siguientes: elaboración y aplicación de las políticas monetarias y crediticias comunes; mantenimiento de la estabilidad macroeconómica regional; unificación de la legislación básica; promoción de los proyectos regionales de inversión en la infraestructura y en los cambios tecnológicos más importantes; elaboración y aplicación de las reglas comunes del comercio con el mundo exterior; unificación de las políticas sociales; unificación de las políticas fiscales; elaboración de las reglas y promoción de los 13 “La fuerza de trabajo calificada es decisiva para el éxito del sistema planificador (El sector de grandes empresas - A.T.K.) La educación de que depende esta fuerza de trabajo se suministra principalmente en el sector público de la economía… El mercado de la tecnología más adelantada y el que permite la planificación se encuentran en el sector público. La mayor parte de la innovación científica y tecnológica procede del Estado o de las universidades y las instituciones de investigación del sector público, o bien se debe sustancialmente a la ayuda pública. El Estado regula la demanda agregada de los productos del sistema planificador. Esto es indispensable para la planificación… El Estado suministra una regulación de los salarios y de los precios sin la cual el sistema de estos últimos sería insostenible en el sistema industrial. No hay duda de que la moderna economía organizada es obra de una mano astuta y perversa.” (J.K. Galbraith, El nuevo estado industrial, De. Ariel, S.A., Barcelona, 1984, p. 409. 15 proyectos comunes en materia de protección del medio ambiente. (Véase Figura 6) Figura 6 TENDENCIAS DE DISTRIBUCION DE LAS FUNCIONES ECONOMICAS DE ESTADO ENTRE LOS TRES NIVELES DE INTERVENCION NIVEL NACIONAL NIVEL REGIONAL LEGISLACION BASICA UNIFICACION REGIONAL INVERTIR EN SERVICIOS SOCIALES BASICOS Y EN LA INFRAESTRUCTURA PROYECTOS REGIONALES MANTENER LA ESTABILIDAD MACROECONOMICA COORDINACION REGIONAL DE LAS POLITICAS MONETARIAS Y FISCALES MANTENER LA SITUACION POLITICA BALANCEADA PROMOCION DE LA ESTABILIDAD ECONOMICA REGIONAL NIVEL GLOBAL COORDINACION DE LAS POLITICAS MONETARIAS Y FISCALES DE LOS BLOQUES ECONOMICOS PROMOCION DE LA ESTABILIDAD ECONOMICA GLOBAL PROTEGER LA POBLACION MAS VULNERABLE PROTEGER EL MEDIO AMBIENTE REGLAS Y PROYECTOS REGIONALES POLITICA INDUSTRIAL PROYECTOS REGIONALES POLITICA SOCIAL POLITICA ADUANERA REGLAS Y PROYECTOS GLOBALES UNIFICACION REGIONAL UNIFICACION REGIONAL ELABORACION DE LAS REGLAS DEL COMERCIO INTERREGIONAL Las funciones económicas de la intervención económica interestatal global. Es evidente que la regulación económica global ya existe, a pesar de que todavía no hay ninguna institución formalmente encargada de esta función. Pero realmente, reuniones de los siete países más desarrollados, acuerdos globales sobre el comercio y, también, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, de hecho ejercen esta regulación. Como primer caso de una organización consciente de la vida económica internacional, se pueden considerar los acuerdos de GATT - Bretton Woods, gracias a los cuales se creó un sistema específico de regulación económica internacional, bajo el mando de los Estados Unidos en su calidad de única superpotencia económica que comenzó a cumplir la función de una locomotora de la economía mundial. Esta regulación monocéntrica puede ser nombrada como “keynesianismo global unilateral”.14 14 El sistema de GATT- Bretton Woods funcionaba porque correspondía a la situación unipolar con el centro en los Estados Unidos; E.U. utilizaba sus políticas fiscal y monetaria con el fin de estimular la demanda, beneficiando tanto a los productores norteamericanos como a los extranjeros; importaciones de los E.U. aportaban mercados al resto del mundo, pero no eran amenazadoras para los norteamericanos. (Véase: L. Thurow, La guerra del siglo XXI, Javier Vergara Editor, S.A., Buenos Aires, 1992, pág. 65-70) 16 La eficacia de esta regulación global es evidente y, sin lugar a dudas, forma parte del conjunto de factores del duradero auge de la economía mundial durante más de tres décadas de la segunda posguerra. Los fallos de este mecanismo a partir de los años 70 y su posterior descomposición, por un lado, hicieron su aporte al paso del mundo a la fase depresiva del presente gran ciclo económico; por otro lado, crearon para los estados la necesidad de diseñar algún sustituto del mecanismo internacional anterior que podría de nuevo dinamizar el desarrollo mundial. En este sentido L. Thurow, por ejemplo, habla de la necesidad para la economía mundial de pasar a lo que él llama “keynesianismo global multilateral”15 Generalizando la experiencia existente, se puede suponer que en la etapa actual a nivel global tienden a ubicarse las siguientes funciones de la regulación económica interestatal: coordinación de las políticas fiscales y monetarias de las bloques económicos; elaboración de las reglas internacionales del comercio; promoción de la estabilidad económica global; elaboración de las normas universales y promoción de los proyectos globales en materia de protección del medio ambiente. Conclusiones En la economía mundial actual, la estructura de regulación económica se mueve de la famosa mecánica de la “mano invisible” de A. Smith hacia las decisiones autoritarias de las empresas multinacionales y de las instituciones interestatales de nivel regional y global. Esta tendencia general hacia la sustitución del mercado por la regulación consciente, que se manifestó claramente primero en relación con la formación de los carteles y los trusts en los últimos decenios del siglo XIX y después en relación con el intervencionismo de los estados nacionales para superar la Gran Depresión de los años treinta, fue interrumpida sólo aparentemente por las practicas de un Estado minimalista y los avances de la corriente neoliberal en el pensamiento económico: el espacio de regulación que fue dejado por los estados nacionales fue más que recuperado por las empresas transnacionales y por los nuevos agentes de regulación interestatal de nivel regional y global. Los acuerdos de GATT - Bretton Woods, que hicieron las economías nacionales más abiertas y quitaron muchos obstáculos en el camino del intercambio internacional, al mismo tiempo crearon las condiciones para que la economía mundial fuera más gobernable desde un centro y convirtieron a los Estados Unidos en una locomotora de ésta. El keynesianismo dejó las economías nacionales para resurgir a nivel de economía mundial en conjunto. El acto de abandono fue muy espectacular, mientas que los fenómenos del keynesianismo global y de la planeación corporativa no eran tan visibles y comentados. De aquí la apariencia del creciente papel del mercado como un mecanismo regulador. En estas condiciones, se hace evidente que la creencia en la evolución del mundo 15 “Para ser eficaz, una economía mundial abierta, multipolar e integrada exige la coordinación fiscal y monetaria entre los principales países: Alemania, Japón y Estados Unidos. Se necesita una locomotora común, y ésta puede existir únicamente si los principales países estimulan o restringen al unísono sus respectivas economías.” Lester Thurow, op. cit., pág. 70. 17 hacia un régimen de mercado libre (que supuestamente beneficiará a todos los participantes de este proceso) y en la capacidad de éste para por sí mismo asegurar el desarrollo económico y social sostenido, es una gran ilusión de nuestra época detrás de la cual se encuentran los intereses inmediatos de los jugadores más importantes en el campo de la economía mundial. La decreciente importancia de los estados nacionales en el ámbito de la regulación económica no se debe a alguna necesidad objetiva de dar mayor espacio a las fuerzas del mercado. En realidad, esta tendencia actual es sólo otra expresión de la transnacionalización de la economía mundial y del papel cada vez mayor de los niveles regional y global de su regulación. Lo que está detrás de la evolución reciente del enfoque ortodoxo sobre las funciones económicas del Estado es una nueva etapa en el desarrollo del proceso de internacionalización de la producción y del capital. Como en el caso de la divulgación rápida del neoliberalismo en los años 70-80, sus transformaciones actuales encuentran sus explicaciones en lo peculiar de la mecánica de reproducción y de expansión internacional del capital mundial en aquel entonces y actualmente. Antes, la fracción transnacional del capital mundial encontró el obstáculo para su expansión y reproducción en el importante papel del Estado en la mayoría de los países en desarrollo, que pretendía ponerse a cargo del crecimiento económico y del desarrollo social. Las políticas económicas de privatización, desregulación, reducción del gasto público y de apertura de la economía correspondían a la tarea de eliminar este obstáculo. Como resultado de la nueva etapa de internacionalización de la producción y del capital, la situación se ha cambiado de tal manera que potencialmente traen en si una amenaza mayor para la expansión y reproducción normal del capital transnacional no los estados fuertes, sino los débiles. Débiles en el sentido de que no pueden asegurar en la medida necesaria la estabilidad macroeconómica y social. Es cada vez mayor el costo de las crisis financieras y devaluatorias reforzadas por los movimientos masivos del capital financiero y amenazadoras para su reproducción. Junto con la necesidad práctica de eliminar este peligro y crear mejores condiciones para la reproducción del capital emerge, también, la demanda ideológica: argumentar la utilidad de lo que se llama en el Informe del Banco Mundial un “Estado eficaz”. El “Estado eficaz” como propuesta del Banco Mundial no incluye el paquete de medidas intervencionistas que aseguraron el desarrollo exitoso de los países ganadores de la competencia durante la segunda postguerra. Su propósito real es contribuir a la estabilidad bursátil y financiera mundial y con esto asegurar las condiciones más estables de la reproducción del capital financiero transnacional. Si la economía del siglo XXI será en gran medida una economía que se regule por las decisiones autoritarias de los principales agentes económicos, entonces el reto para los países en vías de desarrollo consiste en la necesidad de convertirse en uno de éstos, capaz de competir con otros jugadores en el campo de la regulación económica en los niveles regional y global. 18 BIBLIOGRAFIA 1.- Ajay Chhibber, El Estado en un mundo en transformación, Finanzas & Desarrollo, 1997, Vol. 34, núm. 3. 2.- Ayala, E.J., Mercado, elección pública e instituciones. 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The State in a changing World, World bank, 20 DOS TIPOS DE REGULACION ECONOMICA Y LO PECULIAR DE LA REGULACION BASADA EN EL MERCADO Anexo 1 REGULACION ECONOMICA PUEDE SER DEFINIDA COMO UNA FORMA DE ORGANIZAR LA VIDA ECONOMICA EN GENERAL Y DE VINCULAR LA PRODUCCION CON EL CONSUMO, EN PARTICULAR. REGULACION CONSCIENTE REGULACION ESPONTANEA MECANISMO DE MERCADO “LA MANO INVISIBLE” DE A. SMITH DOS TIPOS DE REGULACION ECONOMICA DETERMINACION AUTORITARIA EN CUANTO A LAS DECISIONES MAS IMPORTANTES DE LA PRODUCCION LA CONDUCTA DE LOS AGENTES ECONOMICOS SE DETERMINA POR EL MERCADO LO PECULIAR DE LA REGULACION BASADA EN EL MERCADO PRECIOS Y LA PRODUCCION SON MUTUAMENTE ELASTACOS EXISTE LA COMPETENCIA INTRARAMAL (MECANISMO DE FORMACION DE VALORES) EXISTE LA COMPETENCIA INERRAMAL (MECANISMO DE FORMACION DE LOS PRECIOS DE PRODUCCION) ESTE TIPO DE REGULACION ECONOMICA ESTA BASADO EN LA LEY DE VALOR EN SU FORMA MAS DESARROLLADA DE LA LEY DE LOS PRECIOS DE PRODUCCION