Download consideraciones sobre la llamada “reforma fiscal”

CRISIS, CRISIS FISCAL Y REFORMA
TRIBUTARIA
DOMINGO CARBAJO VASCO
COAUTOR DEL LIBRO “¿ QUÉ HA PASADO CON LA ECONOMÍA
ESPAÑOLA?”.
MURCIA, FUNDACIÓN CAJA MURCIA, 24 DE NOVIEMBRE DE 2014
CONSIDERACIONES GENERALES (1)
• A. INTRODUCCIÓN.
• B. ESPAÑA (siete años de crisis, descenso del PIB: 7,3%, 25% sociedad
en exclusión social, niveles salariales de 1993, pérdida de población,
paro en el 23,67% Población Activa, etc.). SUMA TRES CRISIS:
• La de la economía internacional. La sociedad y las economías ya no son
locales. Todo está conectado (GLOBALIZACIÓN). La economía ha cambiado
(economía digital). +
• La de la economía europea (¿ o de la zona euro?, ver luego) +
• La de la propia economía española.
CAUSAS DE LA CRISIS INTERNACIONAL:
CONSIDERACIONES GENERALES (2)
• …/….
• A. La visión tradicional ¿ Y consolidada?. La crisis se produce por un exceso de
capital financiero en la economía (el epifenómeno: las hipotecas “subprime”
en Estados Unidos) (es incluso la posición de algunos marxistas, caso de
Lavapipsas), pero ¿ es la única explicación posible?.
• Hay otros planteamientos (desde la teoría de los ciclos a la crisis ecológica,
pasando por el cambio del modelo productivo---fin de la Revolución
Industrial). Nunca nos pondremos de acuerdo (ver los debates relativos a la
Depresión 0.1 , 1929),
• /…..pero si parece que hay consenso en que no fueron los factores de la
Política Fiscal los desencadenantes (aunque solamente sea porque no hay un
Ordenamiento Tributario internacional).
CONSIDERACIONES GENERALES (3)
• /….PERO ¿ el sistema fiscal tuvo algo que decir al respecto?. SÍ, POR:
• A. PORQUE NO FUNCIONAN BIEN SISTEMAS Y ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS
NACIONALES CON UNA ECONOMÍA MUNDIAL Y BASES IMPONIBLES
CRECIENTEMENTE MÓVILES----hay fraude, hay free riders, hay competencia
imperfecta (race to the bottom), se generan ineficiencias en los mercados.
• B. PORQUE DETERMINADAS EMPRESAS TRANSNACIONALES, EN ESPECIAL, LAS
“DIGITALES” (Apple, Google, Facebook, Amazon, etc.) NO PAGAN----injusticia,
competencia imperfecta. Gobiernos que favorecen las EMN con pocos impuestos,
último caso, asunto “LuxLeaks”, Luxemburgo.
• C. PORQUE EL SISTEMA TRIBUTARIO FAVORECE EL ENDEUDAMIENTO SOBRE LOS
CAPITALES PROPIOS (los intereses son deducibles, la retribución del capital propio
no)----se potencia el endeudamiento excesivo, el predominio del capital financiero
sobre el físico, etc.----SE ALIENTA LA CRISIS FINANCIERA.
CONSIDERACIONES GENERALES (4)
• …/…D. SE FAVORECE EL CAPITAL SOBRE EL TRABAJO----por lo que alienta el
desempleo y la injusticia fiscal.
• E/ SISTEMA INEFICIENTE, que está perdiendo apoyo social y genera grandes
costes indirectos, ¿es el fin del modelo de cumplimiento voluntario?
(¿inducido?, ¿ es posible el llamado “cumplimiento cooperativo”?).
• ¿HAY SOLUCIONES?:
• Muy difíciles----porque no hay un orden tributario internacional, ni una
Administración Tributaria a la medida y porque, además, en estas circunstancias, la
POLÍTICA TRIBUTARIA PIERDE EFICACIA, vgr. Spillover effects y porque, además,
algunas AATT viven de “depredar” las bases de otras (Irlanda, Luxemburgo).
• Posibles y en marcha: BEPS Y SU PLAN DE ACCIÓN + INTERCAMBIO AUTOMÁTICO DE
INFORMACIÓN TRIBUTARIA.
• Pero necesita mucho apoyo político y decisiones radicales: fin de los paraísos fiscales,
fin, DE VERDAD, del secreto bancario, fin de la competencia fiscal dañina/….
LA CRISIS EN SU VERTIENTE EUROPEA (1)
• SOBRE LA CRISIS EUROPEA:
• ¿ Es una crisis europea o una crisis de la zona euro o una crisis de algunos
países de la zona euro (PIGS)?.
• Seguramente hay un poco de todo:
• EL MODELO EUROPEO (MODELO SOCIAL DE MERCADO, INVENTO ALEMÁN, DICHO SEA
DE PASO) HA ENTRADO EN CRISIS. NO HAY AVANCES EN POLÍTICAS EUROPEAS,
DESAFECCIÓN CIUDADANA (ej. Fracaso de la votación de la Constitución Europea),
fuertes contradicciones internas, “Europa de varias velocidades” (el caso inglés es
evidente, Cameron ´s policies un auténtico enemigo en casa, instituciones muy débiles
(la Comisión Barroso un auténtico desastre; Juncker o el zorro puesto a cuidar las
gallinas), Reforma fracasada de los Tratados en Lisboa, etc. NUEVAS FUERZAS
ECONÓMICAS EMERGENTES (LA LLAMADA “DECOUPLING”).
• …PERO NO TODA EUROPA HA ENTRADO EN CRISIS: el caso Escandinavo + el supuesto
alemán. HAY VARIOS MODELOS ALTERNATIVOS Y EUROPEOS A LA CRISIS, NO SÓLO EL
“AJUSTE” ALEMÁN.
LA CRISIS EN SU VERTIENTE EUROPEA (2)
• …/LA CRISIS DE LA ZONA EURO. No es posible crear una “Unión
Económica y Monetaria” que sólo es Monetaria (euro, BCE, tipos de
interés), pero que no tiene Gobierno económico y que carece de una
Unidad Fiscal. Sin Política Fiscal no es posible la gobernanza económica
de la UEM (¿la tenemos?. Empezamos---la senda alemana del
“austericidio”).
• AQUÍ SI TIENE ALGO QUE DECIR LA FISCALIDAD, o mejor dicho, la
ausencia de una verdadera armonización fiscal en Europa, DONDE HAY
LIBERTADES BÁSICAS (capitales, establecimiento, etc.), pero no hay casi
normas fiscales unitarias ---deslocalización (asunto Irlanda), competencia
desleal, injusticia tributarias, paraísos fiscales en Europa (empezando por
Luxemburgo)---exacerbación del capital financiero.
LA CRISIS EN SU VERTIENTE EUROPEA (3)
• …./¿ Se está solucionando?. Dudoso:
• Nada de coordinación de Políticas Fiscales, sino simple y dura convergencia en
déficit cero---AJUSTE tras ajuste (fracaso tras fracaso, ver Grecia, “de te fabula
narratur”) . ¿AJUSTE+ REFORMAS? ¿ la nueva Política? (atención al fracaso de
las Políticas de ajuste en Alemania, la economía alemana ha descendido un
0,2% en el último trimestre, el índice IFO se desploma, etc.).
• Lo que hay, si acaso, es la Unión Bancaria (“tests de stress”) y la Política QE (el
“mangerazo” de Draghi sustituyendo a la Política Fiscal) ¿Nuevamente
estamos favoreciendo una burbuja financiera?.
• NO hay armonización fiscal, verbigracia estancamiento del modelo BICCIS.
Ridículo avance en la armonización fiscal mínima del ahorro,
• Pero, a pesar de todo, se mueve……
LA CRISIS EN SU VERTIENTE EUROPEA (4)
• …/…
• LA NUEVA DIRECTIVA DE FUSIONES. INCORPORA LUCHA CONTRA LOS HÍBRIDOS.
• LA DIRECTIVA DE ASISTENCIA MUTUA, INTERCAMBIO AUTOMÁTICO DE
INFORMACIÓN DE RENTAS (2017, pero como siempre, antes de rentas del trabajo).
2017: UN AÑO CLAVE PARA EL INTERCAMBIO AUTOMÁTICO DE INFORMACIÓN
TRIBUTARIA.
• LA LUCHA CONTRA EL “TAX GAP”. LA EXPANSIÓN DEL MODELO ISP EN EL IVA,
…etc.
LA CRISIS FISCAL ESPAÑOLA:
El sistema tributario español no funciona adecuadamente, ¿ por qué?:
1. Porque su modelo de base es antiguo (Reforma Fiscal de 1978), ej. Pervivencia del
ITP y AJD.
LA CRISIS FISCAL EN SU VERTIENTE ESPAÑOLA
(1)
• …/…2. Porque la financiación autonómica y local es un auténtico caos
(nadie está conforme con la situación de 2009).
• 3. Porque se cometieron graves errores (queridos, lógicamente, por los
grupos de poder) de Política Fiscal, en especial, eliminar bases imponibles no
cíclicas (supresión del Impuesto sobre el Patrimonio, eliminación del
Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones) y fiar todo en el ciclo inmobiliario
(ejemplo de resultado: la recaudación del ITP, concepto transmisiones
onerosas, ha llegado a bajar un 70%).
• 4. Porque no se priorizó la lucha contra el fraude fiscal y, además, hubo
políticas contradictorias (¿prevenir o reprimir el fraude?) (la amnistía fiscal
2012 como paradigma de la INFAMIA FISCAL y de apoyo directo a la
corrupción y al blanqueo de capitales).
LA CRISIS FISCAL EN SU VERTIENTE ESPAÑOLA
(2)
• …/…4. PORQUE EL SISTEMA SE HA HECHO MUY COMPLEJO: grandes
costes indirectos, multitud de beneficios fiscales sin sentido y sin
análisis coste-beneficio, infinidad de normas tanto territoriales (el
caos normativo de las CCAA) como en el tiempo (empezando por la
sucesión de Decretos-leyes anti-crisis) y ha perdido apoyo social.
• LOS RESULTADOS, por ejemplo.
• ESPAÑA ES EL ÚNICO PAÍS DE LA OCDE QUE VIO REDUCIDA SU PRESIÓN FISCAL CON LA
CRISIS, 2007, en casi cinco puntos. COMPARAR:
•
Países
2007
2012 (presión fiscal: % carga tributaria
/tributaria)
media OCDE
35
34,1 (datos 2011)
ESPAÑA
37,7
32,9 (en 2011---32,2)
Grecia
32,5
33,8
LA CRISIS FISCAL EN SU VERTIENTE ESPAÑOLA
(3)
• Incumplimiento previsiones recaudatorias, por ejemplo, en 2014 nos quedaremos unos
3.000 millones de euros por debajo de lo previsto en los Presupuestos de este ejercicios
• EN SUMA, LA CRISIS HA COINCIDIDO, HA REFORZADO Y SE HA MANIFESTADO EN UNA
CLÁSICA CRISIS FISCAL DEL ESTADO.
• SOLUCIÓN: UN NUEVO MODELO TRIBUTARIO (REFORMA FISCAL) Y CAMBIOS EN EL
MECANISMO DE APLICACIÓN DE LOS TRIBUTOS (AGENCIA TRIBUTARIA+ PROCEDIMIENTOS
FISCALES).
• POR LO TANTO, APARENTEMENTE, EL GOBIERNO YA ESTÁ RESOLVIENDO EL PROBLEMA,
PUES VAMOS A TENER UNA REFORMA FISCAL EN MARCHA EN 2015/2016.
SOBRE LA REFORMA FISCAL ESPAÑOLA (1)
• REFORMA FISCAL =“…modificación sustancial o estructural del
sistema tributario…”.
• ¿ LO ES LA QUE SE ESTÁ DISCUTIENDO EN EL PARLAMENTO ESPAÑOL?:
• NO, PORQUE NO ALTERA EL SISTEMA TRIBUTARIO DE LAS COMUNIDADES
AUTONÓMAS ( A PESAR DE QUE NADIE ESTÁ CONFORME CON EL VIGENTE DE
2009 Y ÉSTE HA CONCLUIDO SU VIGENCIA FORMAL, 2013) NI LA LEY DE
HACIENDAS LOCALES.
• NO, PORQUE LOS IMPUESTOS AFECTADOS NO SUFREN, EN SU MAYORÍA,
CAMBIOS EN SU ESTRUCTURA, POR EJEMPLO, EL IRPF SIGUE SIENDO UN
TRIBUTO “DUALIZADO” (NO DUAL, ESTO, TÉCNICAMENTE, ES OTRA COSA), EL
IMPUESTO SOBRE EL PATRIMONIO SIGUE CON UNA LEY VIGENTE DE 1991, EN
EL IVA SEGUIMOS CON UNA LEY DE 1992 LLENA DE RETALES, RETAZOS Y
PUNTADAS, ETC..
SOBRE LA REFORMA FISCAL ESPAÑOLA (2)
• NO, PORQUE NO SE ALTERAN NI LOS PRINCIPIOS, NI LA JERARQUÍA DE LOS
PRINCIPIOS DE LA IMPOSICIÓN, NI LA DISTRIBUCIÓN DE LA CARGA TRIBUTARIA,
• NO, PORQUE JURÍDICAMENTE NO NOS ENCONTRAMOS ANTE LEYES NUEVAS
(EXCEPTO EL IMPUESTO SOBRE SOCIEDADES), SINO ANTE MODIFICACIONES
PARCIALES DE NORMAS EN ALGUNOS SUPUESTOS MUY ANTICUADAS (IVA, 1992)-----ESTA SERIE DE MODIFICACIONES (AÑADIR LA PRÓXIMA REFORMA, ¿ VA A EXISTIR?,
DE LA LEY GENERAL TRIBUTARIA QUE SE ASIENTA SOBRE UNA LEY, 58/2003, 17 DE
DICIEMBRE, QUE, EN EL FONDO, NO ERA SINO LA ELEVACIÓN DE RANGO LEGAL DE
LOS REGLAMENTOS DE LA LGT DE 1963---NORMA ANTICUADA YA EN SUS ORÍGENES).
• NO, PORQUE ALGUNOS DE SUS EFECTOS SON CONTRADICTORIOS CON OTROS
OBJETIVOS DE POLÍTICA FISCAL DEL PROPIO GOBIERNO, caso del coste recaudatorio
del régimen de exenciones en el IS.
• CONCLUSIONES:
SOBRE LA REFORMA FISCAL ESPAÑOLA (3)
• INSEGURIDAD JURÍDICA (sucesión de normas que modifican/alteran otras
disposiciones, proliferación de Disposiciones Adicionales+ Disposiciones Transitorias,
falta de sistematicidad) AGRAVADA, EN NUESTRO CASO, POR: PROLIFERACIÓN DE
DISPOSICIONES ASISTEMÁTICAS DE LAS CCAA (UN AUTÉNTICO CAOS) + DOS FASES
DE LA REFORMA (¿ qué pasará en 2016?).
• FALTA DE “SISTEMA TRIBUTARIO”.
• RESPUESTA PURAMENTE REACTIVA A LOS CAMBIOS EN LOS CONTEXTOS (BEPS,
DERECHO EUROPEO, ECONOMÍA DIGITAL, etc.).
• ….esta “REFORMA FISCAL” SE PARECE MUCHO A LA DE 2006, INCLUSO, EN SU
ESTRUCTURA JURÍDICA, ALLÍ SE HIZO UNA “LEY” EX NOVO PARA EL IRPF (LEY
35/2006) Y AQUÍ SE HACE UNA LEY “EX NOVO” PARA EL IMPUESTO SOBRE
SOCIEDADES (otra cosa es el fondo y la sustancia)—RECORDAR LO QUE PASÓ CON
TAL REFORMA (no se cumplió ni su 2ª, ni su 3ª fase, caso de la llamada “imposición
ecológica”.
SOBRE LA REFORMA FISCAL ESPAÑOLA (4)
• ¿ Y QUÉ ES UNA REFORMA FISCAL?:
• No existe un concepto jurídico o doctrinal preciso, pero supone una
alteración significativa de la estructura legal de los impuestos, de los
principios tributarios y jerarquía de los mismos, con cambios en las
finalidades de la Política Fiscal.
• EJEMPLOS: 1978 e INFORME DE LA COMISIÓN DE EXPERTOS (aun limitada,
verbigracia, porque no pudo/quiso entrar en los impuestos autonómicos y
locales, aunque luego sí lo hace, por ejemplo, propuestas de un I.
Sucesiones y Donaciones mínimo y cambios significativos en la base
imponible y tipos del IBI).
• ¿ POR QUÉ EL INFORME LAGARES ERA UNA REFORMA TRIBUTARIA?:
REFORMA FISCAL (5)
• PORQUE AFECTABA A LA INMENSA MAYORÍA DE LOS TRIBUTOS DEL SISTEMA Y
PROPUGNABA OTROS NUEVOS (ECOLÓGICOS) Y SUPRESIONES DE ALGUNOS DE LOS
INTEGRANTES (PATRIMONIO).
• PORQUE QUERÍA CAMBIAR LOS PRINCIPIOS DEL SISTEMA TRIBUTARIO
(NEUTRALIDAD Y EFICIENCIA, EN PRINCIPIO, MATIZADOS POR LA NECESIDAD
COYUNTURAL DEL EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO).
• PORQUE ALTERABA EL ORDEN DE IMPORTANCIA DE LOS IMPUESTOS: PRIMERO, EL
IVA, LUEGO, EL IRPF.
• PORQUE SE COORDINABA CON OTRAS IDEAS DE POLÍTICA ECONÓMICA:
DEVALUACIÓN FISCAL+ DEVALUACIÓN SALARIAL Y DE RENTAS (POR LA CRISIS)--MAYOR COMPETITIVIDAD DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA.
• ESTE MODELO ERA APOYADO POR EL FMI Y LA UE (VIEJO MANTRA----SI SUBO EL IVA
Y BAJO LAS COTIZACIONES SOCIALES, CREO EMPLEO Y HAGO LA ECONOMÍA MÁS
COMPETITIVA), etc…
REFORMA FISCAL (6)
• ¿ ES ESTE MODELO VÁLIDO PARA 2016?.
• ¡ NO, EL MODELO LAGARES NOS LLEVABA AL DESASTRE¡:
• MÁS EMPOBRECIMIENTO (los salarios están como en 1993, nuestro nivel de renta se
hunde,…).
• NO FUNCIONA (VER EXPERIENCIA SOLCHAGA SOBRE IVA Y COTIZACIONES DE SEGURIDAD
SOCIAL, “DE TE FABULA NARRATUR”).
• NO ES CIERTO—MÁS AJUSTES NO SIGNIFICAN NI MAYOR COMPETITIVIDAD, NI MÁS
EMPLEO (simplemente, ver lo que está pasando en Grecia y Portugal).
• CONTRARIO ARTÍCULO 31.1 CONSTITUCIÓN (SE “OLVIDAN” DE LA PROGRESIVIDAD DEL
SISTEMA TRIBUTARIO)….
• ¿ QUÉ HIZO EL GOBIERNO?.
• LLAMAR “REFORMA FISCAL” A LO QUE NO SON SINO LEVES CAMBIOS EN EL SISTEMA TRIBUTARIO
QUE RESPONDEN A VARIAS CAUSAS, algunas coyunturales (elecciones, hay que “devolver” a las
clases medias parte de lo que se les “quitó” en 2011), otras forzadas (sentencias y doctrina de la
UE, Informe BEPS, etc…), otras obligadas (presiones de las autoridades de la UE), etc.
REFORMA FISCAL (7)
¿ Y por qué?:
-PORQUE SE SUPONE QUE SER REFORMISTAS PARA SALIR DE LA CRISIS, ES
UN LEMA DE LA POLÍTICA DEL GOBIERNO, DE AHÍ, “REFORMA” FISCAL, BUEN
SLOGAN POLÍTICO.
-PORQUE FRACASADAS LAS POLÍTICAS DE AJUSTE PRESUPUESTARIO PURO
(MERKEL “DIKTAT”), AHORA, SE HABLA DE AJUSTE+ REFORMAS--COHERENCIA CON EL NUEVO MODELO EUROPEO (¿Va a funcionar?).
-PORQUE ASÍ CUMPLE (AL MENOS, FORMALMENTE) CON LAS EXIGENCIAS
DEL FMI+ UNIÓN EUROPEA.
-PORQUE LA REFORMA ES COHERENTE (EN PAPEL) CON LA
CONTINUACIÓN DEL AJUSTE PRESUPUESTARIO (TEMA DISCUTIBLE).
-PORQUE ES UN MAGNÍFICO SLOGAN PARA LOS PROCESOS ELECTORALES
DE 2015.
REFORMA FISCAL (8)
• ¿ TIENE ASPECTOS POSITIVOS ESTA “REFORMA” FISCAL?:
• ALGUNOS, por ejemplo,
• Técnicamente, tendremos una nueva Ley del Impuesto sobre Sociedades, acabando con el
caos de modificaciones legislativas del período 2009/… (¿ durará?).
• Técnicamente, se adoptan decisiones que debieron hacerse hace mucho tiempo (en el IVA, en
particular).
• Políticamente, se vuelve atrás de decisiones erróneas (seguir manteniendo ventajas fiscales a
la inversión inmobiliaria) o se “modulan” otras (caso de no subir precipitadamente todos los
tipos de gravamen del IVA, tras el grave error del aumento al 21%, que no dio recaudación y
hundió aún más el consumo).
• Económicamente se beneficia a los nuevos trabajadores (menos de 12.500 euros/año),
acabando con el “trampa de la pobreza”,
• Económicamente puede salir bien por eso mismo, al aumentar la capacidad de consumo de
los “nuevos” trabajadores (menos de 1.000 euros/mes)---incentivar la demanda privada--compensar recaudación menor en IRPF con mayores ingresos del IVA (¿EFECTOS EN EL PIB?)
REFORMA FISCAL (9)
• /….PERO ESPAÑA SIGUE NECESITANDO UNA REFORMA FISCAL
INTEGRAL, PORQUE NO TENEMOS UN “SISTEMA” TRIBUTARIO, NI
TERRITORIAL, NI JURÍDICAMENTE HABLANDO, Y VIVIMOS EN UNA
AUTÉNTICA CRISIS FISCAL DEL ESTADO.
• ¿ QUÉ MODELO?:
• -ES UN TEMA IDEOLÓGICO-POLÍTICO, NO PARECE QUE DEBAMOS O
PODAMOS PONERNOS DE ACUERDO TODOSSOBRE UN “SISTEMA
TRIBUTARIO”,
• PERO TENEMOS LÍNEAS ROJAS, por ejemplo, ARTÍCULO 31.1 DE LA
CONSTITUCIÓN Y SUS PRINCIPIOS, ATENCIÓN A LA APLICACIÓN DE LOS
TRIBUTOS (NUEVA LEY GENERAL TRIBUTARIA+ NUEVA AGENCIA
TRIBUTARIA+ PRIORIDAD A LA LUCHA CONTRA EL FRAUDE FISCAL), ETC.
FIN
• DEPENDERÁ DEL RESULTADO ELECTORAL Y DEL MODELO DE ESTADO
QUE RESULTE (SISTEMA TRIBUTARIO=CORAZÓN SOCIEDADES
DEMOCRÁTICAS).
• CONCLUSIÓN GENERAL: EN 2015, TRAS LAS CONVOCATORIAS
ELECTORALES, TENDREMOS QUE VOLVER A PLANTEAR EL MODELO
TRIBUTARIO QUE NECESITAMOS PARA SALIR DE LA CRISIS.
• ¡ MUCHAS GRACIAS POR VUESTRA ATENCIÓN¡.
• CUESTIONES, COMENTARIOS, CRÍTICAS, INSULTOS E IMPRECACIONES
VARIAS, ETC.