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Rafael Muñoz de Bustillo Llorente (ed.)
EL ESTADO DE BIENESTAR
EN EL CAMBIO DE SIGLO
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Autor
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Titulo Original
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Año. Editorial. Pais .
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UNA PERSPECTIVA COMPARADA
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información CornplementariLi
Alianza Editorial
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------ --tanto a las críticas comunes de las que es objeto, como a los cambios económicos, demográficos y kociales producidos en las últimas décadas que pudieran
'restar efectividad a "su actuación. Con este telón de fondo, el segundo bloque
se dedica íntegramente a estudiar los cambios acontecidos en el funcionamiento del EB en un grupo de países escogidos, cubriendo los casos de Estados
Unidos, Canadá, Australia y Nueva Zelanda (Ramesh Mishra), el Reino Unido, (Norman Ginsburg), Alemania (Alfred Pfaller) y Holanda (Uwe Becker).
Dada la significatividad del caso estadounidense, presentado en muchos foros
como modelo a seguir, el análisis de este país se complementa con una evaluación del modelo de crecimiento americano y su impacto sobre el bienestar
(Barry Bluestone): El tercer bloque se centra en el estudio del caso español,
ofreciéndose una visión panorámica sobre la evolución del EB en España hasta
la actualidad (Pablo Gutiérrez Junquera), para profundizar con posterioridad
en el estudio del impacto distributivo del gasto público en España (Juan Gimeno) y el funcionamiento de las rentas mínimas de inserción (Luis Ayala).
Por último, y a modo de epílogo, Fernando Esteve reflexiona sobre la relación
existente entre Estado de Bienestar y bienestar.
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE
•
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLOFtENTE
•
Salamanca, octubre de 1999
CAPÍTULO 1
r
RETOS Y RESTRICCIONES
DEL ESTADO DE BIENESTAR /EN EL CAMBIO DE SIGL(
•
Rafael Muñoz de Bustillo Llorente
1
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Si comparáramos las sociedades desarrolladas de economía de mercado 1
e-s-te
n. .r3nraff~1.:as de finales del XIX, una ce as 'i ere
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cias más destacables que encontraríamos, sin duda alguna, ser a a fuer
presencia «e sector pu. tco en a gestión de la economía en generar, y en
c---o-bra -de la-S-necesidades básicas de la población
en particular (a trav
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de los gastos -s-o-22-e-s: sanidad, pensiones, garanría cíe-reatas, vivienda y ed
cacion principalmente). Unos gastos que, en opinión se muca-Ttialist:
tomo tendremos ocasión de examinar más adelante, serían en :Jan par
res_p_saz es e a estasi tia. soci. man! estaca por estos países durante d
cadas así como de
comport am-ie-n-t-o- económico. Sin embargo, y
significativo apo)
pesar de estas inte
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popular a la intervención pública en materia de política social, desde ha(
dos décadas cada vez es más frecuente encontrar en los debates académicc
ed. los medios de comunicación y en las declaraciones políticas, referencias
la «crisis» del Estado de Bienestar (denominación genérica que recibirían h
aíses que han optado por esta forma de intervención pública) y a su inso
tenibilidad en estos_tierapos_sk_c_a_rnbio económico y ,«globalización; de
relaciones económicas. Un debategue incluiría desde a_quellas posicion;
que,
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o e propósito fundacional del EB, acepta que existen fue
tes imperativos económicos para reformar su funcionamiento, hasta aquell:
otras que ven al EB como fuente (aunque sea inconsciente) de muchos c
los Ms2e- S-citi—
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dades-desarrolladaside_niercado. . y un deh:
te qué, sí bien por el momento no ha supuesto una alteración fundament:
del EB (ni siquiera en aquellos países que como Estados Unidos o Gra
Bretaña han contado con todos los elementos a su favor para llevarlo
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RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE
RETOS Y RESTRICCIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR EN EL CAMBIO DE SIGLO
cabo '), puede. estar sentando las bases para la puesta en marcha de transformaciones de mayal-- -c-aficlo- en--eTrtituro.
El propósito de estas páginas es analizar las distintas críticas a las que se enfrenta el EB, procediendo a su evaluación tentativa; con Ja intención de discriminar, en la Medida que lo permita la todavía insuficiente capacidad de análisis
de la economía, hasta punto
- tales factores responden fundamentalmente a
una legítima_crítica ideológicay en_q_ul medida son restricciones infranqueables
que por lo tanto plantean exigencias de . carnbiQinsalvables, mientras .no cambien algunas_de_tales restricciones,_ _
Con tal finalidad, en una primera arte se analizarán, desde una óptica teórica que no pretde ser exhaustiva a uellos elementos _que pueden explicar la
aparición del EB Análisis u ' clu e cambio desencadenado r la conso ida
pitalismo industrial en el siglo xviii, a aparición de -SiSiemas
' sociales alternativos con la entrada del siglo xx, el cambio de interpretación del
funcionamiento de la economía el factor ideoló•ico.
e na vez repasa. os, si quiera brevemente, algunos de los elementos que pueden explicar la aparición generalizada de formas de EB en muchos países de
historia y tradiciones culturales diferentes, se procederá a estudiar, desde una
óptica cuantitativa, cuál ha sido la trayectoria de los EB, y su dimensión actual.
". Con este telón de fondo, en la penúltima parte del capítulo se abordará el
estudio de las críticas más comunes a las que se enfrentan los EB en este fin de
siglo. A saber: (1) El fin del consenso keynesiano, (2) los efectos perversos de
la política social y de la financiación del EB, (3) los fallos del Estado, (4) el
cambio demográfico: envejecimiento y cambio en los patrones familiares,
(5) la globalización de la economía, (6) cambio en el funcionamiento del mercado de trabajo y (7) debilitación del efecto de legitimación y pérdida de lealtad.
El capítulo termina con una reflexión a modo de conclusiones y una visión
personal de los posibles escenarios de futuro del EB en el siglo XXI.
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—
)_Factores desencadenante
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1..?Tal y como se ha planteado en la introducción, dedicaremos esta primera parte
a revisar qué factores pueden estar detrás de la creciente intervención del sector
úblico en la economía, que culmina con la construcción del EB 2 desde me-
' En palabras de Pierson (1994): «Aunque el EB ha sido vapuleado, sus principales componentes permanecen intactos. (p. 5).
Aunque, como se verá más adelante, más bien habría que hablar de los EB, en cuanto que cabría contemplar al menos dos tipos de EB, corporatista y diferenciado, utilizando la terminología de Mishra
18
diados del presente siglo. Para ello cabría seguir una aproximación histórica
que analizara, para un conjunto de países, qué factores desencadenantes, genéricos o específicos, explican, en cada caso concreto, la aparición del EB, con la
intensidad y vocación propia de cada país 3 . Alternativamente, como así haremos, se puede optar por una aproximación mplos ambiciosa, pero más ajustada a nuestros objetivos, centrada en aquellos/aspectos que, al explicar el porqué
en determinado momento pueda ser necesária la aparición de una institución
social como el EB, pueda ayudarnos a'entender también el porqué de su
crisis
Dentro de los cambios que propiciron la aparición y consolidación de los
EB se abordarán los siguientes: (1) la ruptura_con_las_sis_temas de organización
social, rsus redes cle seguridad, quet
_
ción, en la ter:
minolo
fa que Karl
Polanyi -udlizara- p-ara referirse a la consolidación de la eco_
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nomía e merca o aue viene de la mano de la revolución industrial; (2)la apariciór
e 'de- sistemas de pirgril
« zación-ro-c-11 --arie—rnativos
.bisidos en criterios de asianalciór7yldiStribUceión distintos del mercado; (3) el
elemento ideo
cio---nir—rae—n—
to de la
. _ ógico, (4) el cambio de interpretación derfun—
economía y del pápel del seLtor público en el manginte las crisis económicas
que se produce en la década de los treinta.
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(La ruptura con el pasadol
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2111.11_ltimas décadas se haya_ realizado una profunda revisión del sentido y características de la revolución
pasando de considerarla como
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_ _ industrial,
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algo q—u-Efiá.c--e—e-Eloli-ó-n en 1.-in Período relativamente corto de tiempo, el Promete° desencadenado de David [andes, a pensar en ella en términos de un proceso
más pausado y extendido en el tiempo, casi con matices evolucionistas, interpretándola como la culminación de un relativamente largo período de protoindustrialización, lo que no se pone en duda es que entre el último cuarto de si- .
glo del siglo
xvilly la primera mitia-Cierx- IV,-s—e -COMi5lida- ünsam_
la organización económica y. social de los que constituyen en la actualidad los
(1990), o universal versus residual, en terminología de Wilensky y Lebeauyi (1965). Y hasta cuarro, si
atendemos a la división propuesta por Therborn (1989). Para un repaso de las distintas clasificaciones
disponibles véase Ochando (1999). cap. 3.
3
Una buena muestra de este tipo de enfoques se puede encontrar en cl trabajo de D. E. Ashford
(1986): The Emerge-ney of the Welfare State. Oxford, Oxford University Presa; y en G.
A. Ritter (1989):
El estado social. su origen y desarrollo en una comparación internacional. Madrid. MTSS.
4 Se sigue así el enfoque de
Polanyi (1944) cuando señala: «No emprenderemos aquí un trabajo histórico. Lo que investigamos no es una recreación convincente de sucesos relevantes, sino la explicación de
su tendencia en función de las instituciones humanas. Nos sentiremos pues con la libertad de detenernos en las escenas del pasado con el único objeto de proyectar luz sobre los problemas del presente.
(p. 27).
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('p-aíses de cabeza de la economía mundial (con excepción de Japón, con su cro-nología propia), con un impacto sin precedentes (al menos desde el Neolítico,
con la aparición de la agricultura) en la forma de vida de las gentes'.
adón en las ecoDe todos los cambios parejósála_. consackiji_i_g_
I enerakz—
nomías occidentales_del_capitalismo que seproduce de la mano de la revolu, tres aspectos que están claramente relacionados con el
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: -cuá Ieelinipacto de la revolución industrial sobrelas
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redes de seguridad existentes en las sociedades preindustriales? ¿Cuál fue su
itn_pacto sobre el nivel de vida de los traba'adores? ¿Cuál fue su impacto sobre
distribución la nu.? Ya que en la me ida en que el cam lo e sistema
destruya
las redes de seguridad existentes en el pasado, aumente la vulnerabili¡
dad económica de los individuos, o ponga de manifiesto la existencia de diferencias crecientes en el acceso a los frutos del crecimiento económico, mayor
será también, tanto la necesidad objetiva de mecanismos alternativos de protección, como las demandas populares y políticas en su favor.
En lo que al primer tema se refiere, lo primero que hay que señalar es que el
capitalismo, como sistema en donde la producción se orienta hacia el intercambio y donde la productividad y por lo tanto el crecimiento, como ya se endepende
cargara de señalar Adam Smith (1776) en su Riqueza de Las naciones,
de la especialización y la división del trabajo, es un modo de organización sopotencia la_d_ependencia de los individuos de las decisiones
, de los d'e. _.
ia.i que
más, y_por lo tanto am_plia su inseguridad y su villner_abilidadie-conómica. Así,
mientras . ue en las economías de . • . ' tencia la dependencia de los individuos es 'fundamentalmente dependencia de las condiciones de la naturaleza,
en las economías de mercado Fos sujetóspies_den_auton_- ornia productiva para
pasar a dep_ender de las decisiones de agentes económicos extratos.,Major detiempo, a mayores demandas de sependenda que daráarlugbi
ta ..6:1 on el
pridad económica 6 .
- Inc-in (lelos
. -cesariamente la dep___
ei_is_z
- o no só . . • :
Pero el cas italism
individ_u_os,.sino_que en la medida en que fomenta el canibio,cuaholas_le. des-
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Una excelente síntesis y recapitulación sobre el alcance de este debate se puede encontrar en Hudson
(1992). Trabajo que además enfatiza la importancia de considerar, a la hora de hablar de «revolución»
industrial, el conjunto de los cambios sociales acontecidos en el período (y no sólo en las tasas de crecimiento económico).
En palabras de Williamson (1991): «En resumen, a finales del siglo xix la pobreza pasó a ser un fenóser más demeno más sujeto a las fluctuaciones de mercado según los agentes económicos pasaban a
pendientes de las fuerzas del mercado como fruto de su propio desarrollo, de los cambios tecnológicos
y de la división del trabajo, y como producto de la reducción de la posibilidad de llevar a cabo actividades secundarias» (p. 124). Efecto conocido por los ensayistas de la época, como dan fe las palabras de
Engels (1845): «Pero mucho más desmoralizador aún que la pobreza es el efecto que tiene sobre los
obreros ingleses la incertidumbre de su situación vital, la necesidad de vivir al día de su salario (...]
También nuestros pequeños campesinos en Alemania son en gran medida pobres y a menudo sufren
estrecheces, pero dependen menos del azar, por lo menos tienen algo firme» (p. 371).
6
"7
DE SIGLO
RETOS Y RESTRICCIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR EN EL CAMBIO
._
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE
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loray en la_acertada metáfora de Schumpeter, da lugar a una erc
tr.c.ió_n_cr_cai;_
i- . d.ad e3dStentes en las so
_i_guri
,.:51kde los mecanismos de protección o_redeae-''''' wciedades preindustriales. Frgducie'nclose_un_resardo temporal considerable en
tre la destrucción de tales redes de seguridad y la puesta enmatc_ha d
alcalizado su plenitui
ecanismos de protección alternativos,gieno_habsían
i
— de -se
hasta la aparición del EB. Esa coniugacio',n"de aumento de las deman-das
guridad destrucción de los sistemas de protección .reindustriala
•uno de los factores que explicaría la necesidad objetiva, o funcional sise prefie
re, del EB, Linea argumental que se mantiene aún sin recurrir a una imagen d
las sociedades preindustriales, que algunos autores han calificado de «románti
ca», en donde tales redes de seguridad estaban suministradas por las familias
entendidas de forma extensiva, por los gremios y por la comunidad.
En este sentido, aunque en los países de la Europa noroccidental las fami
•
lias extensas nunca fueron la norma (Hajnal, 1982), sí existían redes de seguri
dad provistas por las comunidades locales, o parroquias, como pone de mani
fiesto la primera de las leyes de pobres británicas promulgadas en 1601, ei
donde se hace explícita la obligación de éstas de hacerse cargo de sus pobres in
capacitados (viejos y enfermos) en alms houses, y de dar trabajo a los que esta
ban en buenas condiciones físicas en los homes of correction 7 , así como las nu
merosas intervenciones en la fijación de precios de los productos alimenticio
(Fogel, 1989), o la concesión de subvenciones paia facilitar el acceso a una ahi
mentación suficiente, como la llamada «Ley de Speenhamland» de 1795, col
el propósito de impedir la aparición de hambrunas 8. Intervenciones que no si
pueden considerar en modo alguno marginales si tenemos en cuenta, corm
apunta Dauton (1995), que en 1776, en Inglaterra y Gales, los gastos asociado
al mantenimiento de pobres equivalían al 2% de la renta nacional, absorbien
do el 19% de los ingresos directos/excisas del Estado.
Sin embargo estos sistemas de protección se fueron desvirtuando a lo larg(
del siglo xix, tanto por la insuficiencia de los entes locales para financiar un,
demanda creciente de sus servicios de protección, como por la aparición di
nuevos colectivos de indigentes (antiguos agricultores, trabajadores en paro
ti
En este sentido Williamson (1991) señala, basándose en distinas referencias, que este tipo de ayuda
estaban lejos de ser esporádicas, como parece indicar el que en el siglo xv111c1 20% de los hogares ingle
ses recibiera algún cipo de ayuda, o el que en términos relativos Con respecto al presupuesto estatal, lo
programas de protección social del Estado de Nueva York tuvieran, al comienzo del siglo xlx. un pes(
equivalente al de los programas sociales en el presupuesto federal de Estados Unidos en la actualidad
° La conocida como Ley de Speenharnland tenía como propósito ajustar la asistencia que recibían lo
trabajadores pobres, con el propósito de igualar los salarios, el precio del pan y el tamaño de familia;
forma que cuando la hogaza de pan «cueste un chelín, entonces cada pobre tendrá para su sustento :
chelines por semana, concedidos bien en razón de su trabajo o el de su familia, bien como subsidio ex
traído del impuesto de los pobres...». En Polanyi (1944), cap. 7, y en Lis y Soly (1982), cap 5.4, s,
pueden encontrar interpretaciones alternativas sobre el impacto de esta ley sobre la formación del mer
cado de trabajo.
-
-
RETOS Y RESTRICCIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR EN EL
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE
antiguos artesanos desplazados por la industrialización de sus oficios, etc.) 9 ,
por el cambio de actitud del Estado y la sociedad hacia los pobres, que conduce a una «culpabilización» de la pobreza, y por la dificultad de conciliar su
existencia con la necesidad de crear un auténtico mercado de trabajo. Un proceso de deterioro que culmina, entre otros hechos, con la abrogación de la
Ley Speenhamland en el mismo año en que se promulgaba la nueva Ley de
Pobres, 1834, que nace con el declarado propósito de estigmatizar a los demandantes de protección y asociar el derecho a la prestación social a la aceptación de unas condiciones de vida altamente desagradables '°. En palabras de
un funcionario de la corona de la época: «Nuestra intención es convertir los
asilos para pobres en lo más parecido posible a una prisión» (citado en Lis y
Soly, 1982, p. 219).
Esta eliminación, o marginalización de las
_le_r_a
ir
ve
ras, junto
junto con la ruptura cíe las redes sociales 1 -amillares producto de la urbamzación, y la progresiva sustitución de la «economía moral del pasado» por la
«racionalidad económica del presente capitalista», en palabras de Hobsbawn
(1977, p. 85), creará un vacío que no se cubrirá hasta que culmine, con el El,
el proceso de vuelta atrás que arranca con las primeras medidas legislativas de
rotección social que tienen lugar con el camSio- d-e-siglo- >o( .
Sin embargo, se podria argumentar, que tal eliminación de las redes de protección no tendría por qué haber afectado de forma importante al bienestar de
la población si, paralelamente, se produce, por mor del crecimiento de la renta
asociado a la revolución industrial, una mejora en el nivel de vida de los trabaLjadores que les permita hacer frente, individual o familiarmente, a la creación
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cseguridaejn
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mos en un tema, el impacto de la revolución industrial en el nivel de vida de
los trabajadores, todavía no resuelto por la historiografía moderna, a pesar de
los 150 años que han transcurridos desde su inicio 12 . Si bien, atendiendo a las
investigaciones más recientes sobre el tema, se puede decir (Hobswbawm,
1964, 1977; Rule, 1986) que la revoluciót industrial tiene una primera fase,
que cubriría grosso modo el 'último cuartddel siglo xvni y la primera mitad del
xix, en donde el i
sobre á nivel de vida de los trabajadores muy
tblemente fuera ne
, aunque sin llegar a «niveles asiáticos», para, a
de entonces, emp r una senda creciente hasta nuestros
ro, aún si se nroji, una mejora en el nivel de vida. con,
ocurre una
vez superadas las primeras fases, desde el momento en el que el concepto de
pobreza es un concepto en gran medida relativo, cal,21-flprmtarse
cuál es el
impacto de la revolución_i imtrialsobrelacmándelarenta..?9,. que, si
aún en un contexto de mejora creciente del nivel de vida para el conjunto de la
población, se produce un aumento de la desigualdad, éste puede ícivar como
desencadenante de demandas de actuación compensatoria por parte dErVicibr
público o reivindicaciones laborales.
EnTo- que a esto respecta, los historiadores parecen estar de acuerdo en que
de sus propios
exisle suficiente evidencia como para asegurar que la mayor parte de los países
industrializados vieron aumentada la desigualdad en la distribución de la rénta
jesiglsLx
ie se pm tuera un cambio de
tendencia con el
c. bio de silo. Se ve
, confirmada. ara estos •aíses lo ue se conoce
como Curva de Kuznets 15, según la cual la desi ualdad en la distribución se la
renta tendría un com ortamiento temporal del tipo_a una U invertí
Así, según estimaciones recogidas en Lis y Soly (1982), los gastos de asistencia social en Inglaterra
eran, en 1784 un 60% más elevados que en 1760. Por otra parte, según estimaciones de diversos autores recogidas por Lindcrr (1991), la participación de los gastos en asistencia social en el PIB pasaría de
ser entre 1,2 y 1, 5% en el período 1685 - 1690, a 2,0% en 1802-1803, para caer al 1,1% en 1850, a
0,8% en 1879 y a 0,5% cn 1899.
' 0 Como señala Gercmek (1986): »La "nueva ley sobre los pobres" puede considerarse como la plena
victoria del principio del sometimiento de la asistencia social a los intereses del mercado de trabajo: el
rigor de los medios represivos debía acrecentar la atracción del trabajo» (p. 256). En este sentido, es
interesante observar que mientras que el debate sobre la asistencia a los pobres se centra en la distinción
entre los pobres meritorios y los pobres de conveniencia (aquellos que pudiendo trabajar no lo hacen),
la realidad de la época parece confirmar que una mayoría de éstos eran menores o ancianos, miembros
por lo tanto, sin duda alguna, del primer grupo.
" Según estimaciones de Linden (1994) en 1880 los países donde las transferencias sociales habían alcanzado una mayor (si bien todavía escasa) importancia eran Noruega (1,07% del PIB) y Dinamarca
(0,96%), con valores superiores a los de Alemania (0,50%) o Gran Bretaña (0,86%), países tradicionalmente considerados como los pioneros de la política social. De hecho, el conocido sistema bismarlciano
de seguridad social prácticamente no implicaba al presupuesto público (0,09% del PIB en 1900),
mientras que el sistema danés suponía un 0,38%. Habrá que esperar así hasta la postguerra para que la
Alemania de Bismark se sitúe a la cabeza de los países occidentales en términos de protección social, llegando al 5% del PIB en 1930, seguido por el recién creado Estado Libre de Irlanda (3,8%), los países
escandinavos (entre 2,4 y 3,4%) y Gran Bretaña (2,6%).
9
99
eTWeCi-nuento económico tendría en un primer momento un im acto positivso
sobre la desigualdad de la renta, mientras qa partir de determina o mo12
Debate que se puede decir que comienza cuando a la interpretación tradicional, un buen ejemplo de
la cual serían las palabras de Engcls (1845) recogidas en 14 situacidn de la clase obrera en Inglaterra,
dpnde se contrapone la situación de los obreros en la época, caracterizada por estar
«tan mal provista de
los medios de subsistencia más imprescindibles (que) no puede ser sana ni alcanzar una edad avanzada»
(p. 351), con su situación en la etapa preindustrial, en la que «vegetaban [...I en una existencia bastante
cómoda, viviendo una vida honesta y tranquila [...I no tenían necesidad de trabajar en exceso, no hacían más de cuanto les diera la gana, y sin embargo ganaban lo que necesitaban...» (p. 258), o las del
propio Toynbcc, en su monumental A Study of History, cuando se refiere a la revolución industrial
como al »período más catastrófico y terrible que jamás haya tenido nación alguna», se contrapone la interpretación optimista de J. H. Clapham (1930) en su Economic History ofModern Britain,
vol. 1, basada en el supuesto incremento de los salarios reales entre 1790 y 1850.
'3 Reflejo de esa situación son los continuos conflictos socio-laborales que caracterizan la Inglaterra de
la primera mirad del siglo xviii. A saber: 1881-1813, 1815-1817, 1818-1819, 1826, 1843-1844 y
1846-1848. Y que, con diferente cronología se da también en el resto de Europa: en Francia en 1848,
en Alemania en 1844, etc.
Sobre este tema véase Williamson (1991), Kaelble (1994) o Van Zanden (1995).
Véase S. Kuznets (1955).
23
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE
— mento el mantenimiento del crecimiento meraría mejoras en la distribución.
Así, para Inglaterra, el crecimiento de la desigualdad se puede fechar alrededor
de 1760, alcanzando su máximo un siglo después, mientras que en Estados
Unidos, el crecimiento de la desigualdad coincide con el comienzo de su crecimiento económico moderno al inicio del siglo xix, no apareciendo tendencias
de signo contrario hasta el cambio de siglo 16, en Suecia (Süderberg, 1991) el
aumento de la desigualdad se produce al menos entre 1870 y la Primera Guerra Mundial, estabilizándose hasta 1930, para pasar a reducirse a partir de esa
fecha. La misma conclusión se alcanza en el caso de Bélgica (Scholliers, 1991)
y Alemania (Duinke, 1991), en este último país entre 1850 y 1913, coincidiendo 'con su período de industrialización clásica.
Aumento de las diferencias q_ue no sólo se limita a la renta, sino q_ue_se.
extiende a todos los aspectos de la calidad de vida de las personas, desde la
educación, la calidad de vivienda, sometida Rasuran parte de la poniacion
aurinoroces
ces de deterioro progresivo como resultado del fuerte aumento de
la urbanización y la correspondiente infrainversión pública en
rutas urbanas, o la enfermedad y la muerte : En lo que a este aspecto se refieevidencia disponible parece indicar (Imhof, 1981), que el siglo xvin
reTla—
conoce con respecto al período premédico, de diferencias menos pronunciadas entre clases sociales (en especial en lo que se refiere a epidemias), un aumento de las diferencias que alcanzaría su máximo entre 1860 y 1880. Una
evolución que obedece al hecho de que tan sólo las clases altas se beneficiarán de los avances médicos, higiénicos y urbanísticos. Diferencias que se ponen claramente de manifiesto en el cuadro 1.1. que reproduce la edad media
de los falleddos en tres ciudades inglesas, a mediados del siglo xix, según
clase social
' 6 Así, en Estados Unidos, en 1774 el 10% de los hombres adultos libres tenían el 48,7% de la riqueza,
mientras que en 1860 habían aumentado su participación hasta el 70% (Williamson y Linden, 1980),
pp. 38-39. Mientras que en Inglaterra y Gales las estimaciones de distribución de la renta indican un
crecimiento de la participación del 5% de población con más renta del 27,6% en 1688 al 45,1% en
1867, Williamson (1985), p. 68.
17 En contra de lo que pudiera pensarse, la clase social sigue siendo en la actualidad un buen predictor
de esperanza de vida. Así, según el último informe sobre desigualdades en salud (Dreyer y Whitehcad,
1997) de la Oficina Nacional de Estadísticas del Reino Unido, la tasa estandarizada de mortandad para
Gales e Inglaterra en el período 1991-1993, entre los 20 y 64 años, se distribuía de la siguiente manera
(media de Inglaterra y Gales = 100): profesionales, 66; directivos y técnicos, 72; trabajadores cualificados no manuales, 117; trabajadores cualificados manuales, 117; parcialmente cualificados, 116; no cualificados, 189. Unos resultados que suponen una brecha de esperanza de vida entre las dos primeras y
las dos últimas categorías de cinco años. Similares resultados se obtienen para el caso de España, donde
según un estudio espacial dei. Bcnach y Y. Yasui publicado en cl Journal of Epidemiology and Community Health (1999, vol. 53, pp. 423-431), la población de entre 0 y 64 años que habita en las zonas más
pobres del país tiene una mortalidad cerca de un 15% más alta que la que vive en las zonas más ricas.
De forma que cl exceso de muertes en las zonas geográficas más deprimidas representa más del 10% de
las muertes anuales que se producen en España. Para más información véase el Informe 1998 de la
SESPAS, La salud pública y el firturo del Estado de Bienestar, Sevilla_
24
RETOS Y RESTRICCIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR EN EL CAMBIO DE SIGLO
CUADRO 1.1. Edad media de los fallecidos en tres ciudades inglesas según clase social, 1845
Liverpool
Pequeña nobleza y profesionales
Comerciantes
Obreros
43
19 /
Manchester
Rochdale
38
20
17
34
26
18
/
FUENTE: Cámara de los Comunes, 1845. Citado en Harris y Roas (1987), p. 133.
A modo de conclusión podemos seUar_Que la consolidación de la econoMía de mercado va a poner en marcha un proceso de eliminación de las redes
(« e proteccien sod. prein. ustri. es , en un contexto en e que «la experiencia,
Ir-adición, sabiduría y moralidad preindustrial no proporcionaban una guía
adecuada para el tipo de comportamiento idóneo en la economía capitalista»
THobsbawn, 1977, p. 85), junto con una probable, aunque ligera, reducción
en el nivel de vida, en una piTmera y limitada etapa, y un aumento de las diferencias en el acceso a los frutos del crecimiento que se mantiene durante la
mayor parte del siglo xix. Estos hechos, que no hay que entender como resultados inevitables del proceso de crecimiento, en la medida que todavía está lejos de probarse que el aumento de la desigualdad sea necesario para fomentar
los procesos de acumulación, sino fruto, entre otros factoresrtle las opciones y
políticas de laissez faire dominantes en la época, van a dar lugar a la aparición
de demandas de seguridad y protección social, por un lado, y van a fomentar
la aparición de instituciones sociales, como los sindicatos, y movimientos ciuue con el tiempo se
as _de la ,
construcción
Dicho esto, es importante señalar que de la aparición de tales necesidades
sociales no se debe deducir de forma automática la puesta en marcha de sistemas públicos de cobertura de las mismas, al igual que el aumento de la desii gualdad de
_ la renta . no tiene porqué generar presiones de intervención compensado_ra del Estado en materia de política_social. Hecho que explica que en
Istintos países las respuestas a las mismas fueran también distintas, de ahí la
vai
r edad de EB existentes al —
aq
1-eli
_a-c-íámos referencia-TnirriGs—Estados
Unidos son paradigmáticos en lo que a esto se refiere, en la medida en que,
siendo el país con una mayor desigualdad de ingresos, es también el país con
una menor demanda social de intervención pública al respecto. Así, las encuestas de opinión señalan que los estadounidenses rechazan la puesta en marcha
de acciones encaminadas a igualar los resultados obtenidos en el mercado
(aunque apoyan las dirigidas a igualar las oportunidades), de igual forma que
consideran que las diferencias salariales existentes (las mayores de los países de-
I
-
—
25
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE
- sarrollados) se ajustan a las que deberían existir. De este modo, según una en.
cuesta sobre el grado de respaldo a la intervención pública en favor de la re.-5.
ducción de diferencias de renta realizada en 6 países, Estados Unidos aparecía
_
en el último lugar, con tan sólo un 28% de apoyo entre los encuestados, seguido a distancia por Australia (42%).
•
A este respecto, distintos autores (Alesina y Rodrick, 1994; Persson y Tabellini, 1994; Meltzer y Richard, 1981, o Saint-Paul y Vervier, 1991) han planteado la posibilidad de que la combinación de desigualdad en la distribución
de la renta y democracia pueda conducir a un mayor peso del gasto social en el
PIB, que, de financiarse mediante impuestos directos, beneficiaría a los estratos de población menos favorecidos (probablemente más numerosos cuanto
menos igualitaria sea la distribución) ' 8. Lindert (1996) procede a la contrastación de esta hipótesis para un conjunto de 19 países desarrollados (período
•
1962/1965-1978/1981) a partir de dos indicadores distintos de distribución:
. uno basado en la suma de la brecha existente entre la participación en la renta
del segmento de población más rica (5 1 quintila o el 20% de la población con
mayor renta) y la renta del segmento medio (3a quintila), y la brecha entre la
participación en la renta del segmento medio de población y el segmento de
renta más pobre —la quintila— (lo que equivale a la brecha total entre la 5a y
la quintila de población), y otro definido como la diferencia de los quebrados
•
anteriores, que recogeríalasht-qtié-ptth-t-e-la-participaciónen
total del
_ . la_renta
_
segmento de población medio (3a quintila) está_más cerca de la renta de la población más rica (participación de la 5a quintila) o más pobre (la quintila). Indicador-este último q-u -e -le-phe&-interpretar -en término de afinidad social, de
forma que, cuanto -nren-OrSI'litfir—
nente mayor será la cercana - social
subjetiva de los integrantes de la quintila media con respecto a la quintila superior, y menor su disposición a poner en marcha mecanismos de redistribución. Los resultados obtenidos por Lindert avalan la hipótesis de que el gasto social responde positivamente a este último indicador (menor afinidad social, 1
mayor gasto social), un elemento que muy bien podría estar detrás del «excepcionalismo» americano (país caracterizado en la época de construcción del EB
por una fuerte distancia de renta entre la quintila media y la primera).
Estos trabajos, a diferencia del que nos ocupa, no pretenden explicar cl crecimiento del gasto social,
sino explorar la existencia de una relación causal entre desigualdad y crecimiento de la renta. En pocas
palabras plantean que un mayor índice de desigualdad conducirá a resultados electorales favorables a
una mayor presión fiscal (para financiar una mayor intervención redistributiva) lo que meted: paribus
RETOS Y RESTRICCIONES DEL ESTADO
EN EL CAMBIO DE SIGLO
_ _ DE
. BIENESTAR
._
— — - - -- — — —
1./..17 aparición de alternativ-7
as
_
El segundo d los -e-le-horaderTlic
ar el nacimiento
del EB es el im 'acto •ue la a .arición de alternativas :lobales a la economía de
mercado haya podido tener en la redefinición de los objetivos del Estado, con
el propósito de limar los resultados menos/atractivos derivarinq ripl
_
______ __ ..,. 6 .. ... .....— 7 , .. ..,...~n-
'mar el peligro de triunfo de alternativas irevolucionariaS.
Se puede decir que en el proceso de implantación de, la economía de mercado su principal resistencia provenía de las instituciones y modos de comportamiento económico y social que pretendía sustituir, ya fueran gremios, formas
de producir (los disturbios ludditas en Inglaterra de 1779, la cuestión de las
selfactinas en el textil catalán de 1853-1854, etc.),
gnipos de presión locales
que se resistían a per
cier ú~os
t
legislativos ante la necesaria creación de un
mercado único, o_clases sociales que no se
resignaban'a perde
-r---s-u influencia
política. De ahí que no sea de extrañar u ueja consolidación del mercado exigiera la existencia de un_Estado lo suficientemente fuerte como para imponer
tales transformacimes-No existiendo, sin embargo,
propuestas de modelos alternativos de organización social contra las que tuviera que medi
-r-se la economía de mercado. Así-,- tales alternativas se reducían a las propuestas de impacto
«limitado» de los socialistas utópicos, como Fourier (1808) con sus falanges y
falansterios, u Owen, con su fábrica modélica de New Lanatic, en una primera
etapa, y New Harmony en su etapa estadounidense (1824-1829), donde, entre
otros avances sociales, el horario de trabajo era significativamente más corto y
se obligaba a la escolarización parcial de los niños.
Sin
.. embargo, con el paso del tiempo se producen dos cambios importantes,
en lo que a este aspecto se refiere. Por un_lado_a_umenta la militancia sindical,
apareciendo lo que se pasará a conocer corno «nuevo
sindicalismo», con un énfasis en la —
generalización y apertura &los sindicatosliacia. todos los colectivos
de trabajadores. Así,
entre 1889 y 1890, tanto Gran Bretaña como Alemania
1:reí-incrementada su afiliación sindical en alrededor del 90%, produciéndose
también un gran salto en otros países como Noruega, Suecia, Suiza, Holanda y
Austria entre 1903 y 1905 (Geary, 1989). Aurhento en afiliación que va acompañado de un aumento en su capacidad_para_inflhir_sobTe_erdesárrollo de los
acontecimientos_políticos,
y de -la -aparición de_unaonciencia d_e_clase»,_que
_ _
_
en palabras de Cbamberlin (1906) se manifiesta_en_siels_onvencimiento,nacido_p_or primera-vez en-las_clas~oras, de q_ue su salvación social está en
sus_pr2TiásrA
ll nus» (citado en Hobsbayvm, 1984, p. 257)
conducid a una caída del tipo de beneficio, la inversión y el crecimiento. Alternativamente se puede
plantear otra vía de influencia, recogida de forma frecuente en la literatura post-keynesiana, basada en
el impacto de la distribución sobre la demanda efectiva y a través de ésta sobre el potencial de industrialización basado en la demanda interna.
-
' 9 Como señala Bearricc Wcbb poco después,
en 1914: «El poder del movimiento radica en la obstinación masiva de la base, cada día más representativa de la clase trabajadora. Siempre que puede dirigirse
77
.
7
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE
_
RETOS
Y RESTRICCIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR EN EL CAMBIO DE SIGLO
-
Paralelamente se produce una creciente implicación del gobierno en los
los conflictos laborales tenían impactos
q_
ast._Iitóslaborah,_s_q_Lsciente de ue
ne:ativos más allá de los sectores en los .ue se desarrollaban, afectaban a la
eficiencia naci~onocedores del impacto que la posición de los sindica__Ida_tener-en_losiresukadoses.
tóspoc
Fern rrrrienre in fluencia de los trabajadores en el diseño de la todavía marginal
política social, bien mediante los mecanismos de presión propios de los conflictos
laborales y la lucha política, bien al incentivar la actuación compensatoria del Estaa los partidos revolucionarios, tiene un claro ejemplo
dó__pillka..ur...eLuos
a
en el caso alemán, como pone de manifiesto el discurso que realizara Bismarck
queesino ubiera un partido socialista ni
ante el Reichstag en 1884, donde
muchas gentes asustadas .or ese partido, no existirían los pocos avances que hemos_Treazado_en_el_campo de las re ormas soci. es» citado en Rubio, 1991, p.
129). El planteamiento de que el surgimiento de movimientos obreros creciente--ev(
SA—rnitchns_gobiernos occidentales a tomar en serio la reforrnes_
itei~
ma
lp_s)..n
socia mcsentarialealtad de las masas (Joll, 1976), se evidencia también
en el caso español, en donde el que llegaría a ser el presidente fundador del Instituto de Reformas Sociales, Gurnersindo Azcárate, consideraba que la legislación social suponía «embarcarse en un lento camino de reforma a fin de evitar el violento
de la re» (citado en Martín, 1990, p. 112) 20 . En este sentido es interesante
señalar que las medidas legales que fijan un tope máximo a la jornada laboral en
nuestro país limitaban su efecto, en su origen, a aquellos sectores con fuerte presencia sindical, como el minero, el textil, la construcción o la panadería, mientras
que el establecimiento formal de una jornada de 8 horas se produjo en 1919 y
1920 en un momento de conflictividad social sin parangón (Martín, 1990).
En este contexto el triunfo de la Revolución de Octubre supondrá la aparición de un modelo alternativo radical a las economías de mercado, lo que no
hará sino potenciar las actuaciones compensadoras del Estado con el objetivo
de conseguir una mayor lealtad al sistema de mercado, y restar argumentos a
las organizaciones, tanto políticas como sindicales que proponían sistemas alternativos de organización social.
Así, el senador Garrison de Estados Unidos, en su comentario a la aprobación de la National Labour Rebnions Act (5 de agosto de 1935), que reconoce
los derechos de sindicación y negociación colectiva, señala que la misma debería considerarse «como una medida de seguridad, porque pienso que el trabajo
organizado en este país es nuestra defensa contra el comunismo y otros movimientos revolucionarios» (citado en Rubio, 1991, p. 124) 21 , posición que dará
lugar con el paso del tiempo a la doble estrategia estadounidense de welfitre en
casa yr:valfare en el exterior. !
Este mismo planteamiento se recoge en la última sección de la Teoría General, dedicada, precisamente, a la filosofía/social que alimentaría los planteamientos teóricos desarrollados en el libro(en la que Ke~~ne .nte
el !poder del 2 -ntezvenciánximmen
1
qada(a_cleiRgt .144: Te-ivm n r-ii nicmn rl e
servación del sistema de mercado:
1.,
-
■
-
2.-
-
Los sistemas de los estados totalitarios de la actualidad parecen resolver el problema
de la desocupación a expensas de la eficiencia y la libertad. En verdad el mundo no
tolerará mucho más la desocupación que, aparte de breves intervalos de excitación,
va unida —y en mi opinión inevitablemente— al capitalismo indiVidualista; pero
puede ser posible que la enfermedad se cure con un análisis adecuado del 'problema,
conservando al mismo tiempo la eficiencia y la libertad (1936, p. 335 ) 22.
Preocupación que aparece de nuevo tras la Segunda Guerra Mundial, en
una situación en la que el Partido Comunista de Francia se constituye en el
primer partido de ese país, con un 28,6% de los votos en las elecciones de
1946, y donde el Partido Comunista y el Partido Socialista de Italia alcanzan,
en las elecciones celebradas también en 1946, el 40% de los sufragios, como
uno de los pilares que justifican el Plan Marshall. Ya que cilla medida en que
la depresión económica favorezca el apoyo popular a los partidos de izquierda,
la ayuda económica se podía justificar, como así se hizo, en términos de la seguridad nacional de Estados Unidos 23 . Cambiando de continente, las mismas
consideraciones parecen haber estado presentes en el desarrollo de los sistemal
de protección social en Corea y Taiwán, asociado a las necesidades de legitimación de los gobiernos totalitarios 24
.
21 Es interesante tener en cuenta que entre 1933 y 1935 la afiliación sindical aumentó en Estados Unidos en un 30%, en un contexto dc violencia obrera y patronal que se intensifica con la ocupación de las
fábricas de automóviles de Detroir, como nueva estrategia de lucha sindical.
n Planteamiento que ya defendiera Keynes en sus Consecuencias económicas de la paz, escrito al término
de la Conferencia de Versales en donde alerta de las consecuencias negativas que podría tener, para el
mantenimiento de la democracia en Alemania, la imposición de sanciones económicas a este país en
concepto de reparaciones de guerra que asfixiaran su recuperación económica.
" Poco antes de la aprobación del Plan Marshall, Dean Achenson, Secretario de Estado norteamerica-
a favor o en contra de alguna medida concreta, este sentimiento masivo se vuelve irresistible. Nuestra
clase gobernante no se atrevería a desafiarlo abiertamente. (Diaries 1912- 1924, p. 52, recogido en
Hobsbawm, 1984, p. 261).
20 Lo mismo se podría decir, en opinión de Montero García (1988), de las razones explicativas dcl reformismo sedal de Cánovas, fruto de .su temor a las consecuencias que se pueden derivar de una extensión del sufragio universal, en medio de las enormes desigualdades sociales y económicas existentes.
no defendía este punto de vista con las siguientes palabras: «En el plano político nos encontramos ante
un cerco realizado por Rusia Ud. Su éxito, tanto en Turquía como en Grecia, provocaría la caída del
otro país, y en definitiva dc la zona del Mediterráneo Oriental. Al mismo tiempo, otros dos movimientos se dibujan en Francia y en Italia, donde lo que está en juego es el control político de sendos
otras zonas de Europa Occidental. (citado en GEM, 1979, p. 9).
14
(p. 34).
28
países
que, en caso de que triunfase en alguno de ellos, daría la ventaja a Rusia, provocando así la caída de
Véase Kwon (1998) para el caso coreano y Ku (1997) para Taiwán.
29
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE
_.
Por último, la importancia de este elemento se pone también de manifiesto,
si bien ahora operando en sentido contrario, por el impacto que el hundimiento de las economías del socialismo real ha tenido sobre el debate de la reforma
del EB en la actualidad, que ha dotado de mayor virulencia a las críticas que ya
desde su nacimiento se hicieran desde posiciones liberales.
----Todo parece indicar quesLimpacto_d_e_la aparición de alternativas_sobre la
construcción del EB se vf. p.o_tenciado_por la generalización delos-procesos-de
----s agio universal. En su investigación sobre los determinantes del gasto social
en el período 1880-1930, Lindert (1994) obtiene unos resultados que confirman
an impacto positivo que el grado de participación electoral y el sufragio
emenino tienen sobre el gasto social 25 En definitiva, democracia, movimienos sociales reivindicativos y aparición de alternativas serían fenómenos que se
eforzarían mutuamente y ayudarían a explicar la construcción del EB.
Resumiendo, se podría decir que las actividades desarrolladas_por el EB ac:
tuahan como factor de legitimación de un sistema, el capitalista, que se había
mostrado incapaz, en sus versiones más puras, de conculcar el desempleo y la
p-o:breseguralivel de vida digno_p_ara toda la población y
más, tenía que competir con_un sistema_alternativa r_el_soviética,que_por cándido aue nos parezca en la actualidad, desde la Segunda Guerra Mundial mos.
t174134.qCSta_CapactnailEara integrar Rimo empleo,
LUIJCLIAlld I.LC
/
de consumo_y un reducido nivel de desigualdad. En palabras de Ramesh Mishra (1996): «El EB de la postguerra es, en no pequeña medida, la respuesta canación» (p. 326).
pitalisiaeso&pLoblema s
r_ -
,, elemento ideológiC oil
En tercer lugar cabe plantearse el papel que ha tenido la ideología de los patriJos gobernantes en la construcción del EB, pues se podría esperar que en
aquellos períodos de gobiernode partidos conservadores, en principio más afines al liberalismo económico, la construcción del EB debería de haberse encontrado con mayores dificultades. Sin embargo, y atendiendo a los resultados
'----Icanzados por Gould (1983), todo parece indicar que, para el período 19601979, la orientación ideológica del gobierno habría tenido, para una muestra
de 14 países de la OCDE, tan sólo un papel marginal a la hora de explicar la
participación del gasto público total en el PIB. Aunque su papel sí sería más
importante a la hora de explicar el crecimien- to de las transferencias, ya que
(
En sus propias palabras: .E1 aumento del derecho al voto explica la mayor intensidad de redistribución tras la Primera Guerra Mundial, mientras que la reducción de la participación en las elecciones en
2'
el período de enrreguerras explicaría por qué no se exprimió más a los ricos antes de la Segunda Guerra
Mundial. (Linden, 1994, p. 34).
30
RETOS Y RESTRICCIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR EN FI cAmrun nr
crnt n
para el conjunto de países estudiados se produjeron aumentos en los gastos de
transferencias por encima de la media en el 38% de los años de gobierno de
partidos de izquierda, frente al 20% en el caso de gobiernos centristas y 28%
en el caso de gobiernos conservadores. Si bien tal diferencia nunca habría sido
definitiva si tenemos en cuenta que algunos de los países con mayor crecimiento de las transferencias durante el período, ¿orno Suiza, Bélgica y Canadá, no
fueron gobernados durante estos años po/partidos de izquierda, al igual que
ocurriera en España en los últimos años' de la década de los setenta, período
donde se da el proceso más intenso de construcción de nuestro tardío EB, con
un crecimiento del gasto social del 8,88% anual acumulativo, muy por encima
del 1,76% de crecimiento del PIB 26 • A pesar de los resultados anteriores, una
revisión de otros trabajos sobre el crecimiento del EB ponen de manifiesto que
el papel de la ideología en su construcción es, cuanto menos, complejo. Así,
Uusitalo (1984), en una revisión de 19 trabajos sobre el terna (determinantes
del crecimiento del EB), entre los que no se encuentra el arriba citado, señala:
«Cutright (1965) y WilensIcy (1975) llegan a la conclusión de que los indicadores de tipo econ ruzy_Quagacidad _de explicacibn del desarrollo
del EB gue_los factores políticos, mientras que los resultados de Stephens
(1979) otorgan al PIB una capacidad explicatoria nula a diferencia de la presencia de un "posler_socialista7 (una medida del poder socialista en el gobierno
y el parlamento) que
como una variable ex licativa determinante. Parkin (1971), Scase (1977) y Therborn eral. (1978) no encuensran as uellas de
la -socialdemocracia, mientras que Furniss - y Tilton (1977), Hewitt (1977), Cameron (1978), Castles (1978), Stephens (1979), Korpi (1980) y Albert (1982) i
consideran que los partidos de izqu" ierc6....tuvieion un papel importante»
_
_
(p. 404).
Sin entrar en esta polémica, el mero hecho de su existencia
•-a
1.14,11,1
a acaanal, ci JLO
tanne_rie mani-
grauomsonvencurner_u_y consenso
político existente en la época de mayor crecimiento del.Elsobre.k.op_orNnidad y_con_veniencia-de_su construcción,
de forma que_las_diferencias-políticas
__—
afectaban, a lo más, a la intensidad del proceso, o al_perf_
ll cle las prestaciones,
pero. no a su dirección. Un buen ejemplo de ello lo proporciona el caso británico, en donde—e-F-1
i 5-S-árlos cincuenta se acuñó el término bustkelismo para referirse precisamente a este fenómeno, a partir de los apellidos de dos ministros
de Hacienda, uno laborista, Gaitskell, y otro conservador, Butler, que se sucedieron en el cargo sin alterar, sin embargo, las líneas centrales de actuación en
la construcción del EB y la defensa del pleno emplea. Como señala Hall
Mientras que, por contra, la década de los ochenta, de gobierno socialista, se caracteriza por un crecimiento del gasto social por debajo del crecimiento total del gasto público, con excepciones como las
de 1989 y 1990, resultado del impacto sobre el presupuesto de la huelga general del 14 de diciembre de
1988. Véase el capítulo 7.
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE
(1986), los conservadores, tras alcanzar el poder en 1951, en el que se mantendrían por un período de trece años, dan marcha atrás a la nacionalización de la
siderurgia, llevada a cabo por el gobierno laborista, pero ratifican los elementos
centrales del"
progra
—i
na eZófiáiiiitó-ilergobierno predecescrn-cl-crbjetivo de pleno emple'9, a conseguir mediante una gestión keynesial -a -cre l ¿co-no-mía, y el
mantenimiento y profundización de los progiam
—
as-derEB 27 : LO. -Mismo se podría decir del caso alemán, país en donde en 1957 se aprueba una de las leyes
más completas de seguridad social bajo el gobierno democristiano del canciller
Adenauer ".
En definitiva, la orientación ideológica se dejará sentir, como veremos en la
siguiente sección, en el perfil concreto que adopte cada EB en cada momento
del tiempo, pero no en el cuestionamiento de su necesidad y/o conveniencia
con uno u otro perfil. Habrá que esperar a la aparición de las. primeras críticas
al EB, tras el desencadenamiento de la crisis económica de los setenta, para
que la ideología pase a tener un.papel importante a la hora de explicar el grado
de beligerancia con respecto a la implicación pública en la solución de los problemas de bienestar social ". Cambio de tendencia de la que, una vez más, el
Reino Unido ofrece un ejemplo paradigmático. En este sentido, las siguientes
palabras de Margaret Thatcher, pronunciadas en una conferencia en la Universidad de Corea en 1992, son un excelente ejemplo tanto del apoyo bipartidista
al EB durante las décadas de su construcción, como del cambio de la posición
conservadora al respecto (al menos programáticamente) en el último cuarto de
siglo: «Cuando los conservadores dejaron el gobierno en febrero de 1974 estaba claro que había muchas cosas que iban mal en Gran Bretaña. La política se-
RETOS Y RESTRICCIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR EN EL CAMBIO DE SIGLO
guida por nuestro partido había contribuido a agravar esos problemas más que
a solucionarlos. Nosotros, los conservadores, éramos culpables de mantener
una política socialista de consenso cuando teníamos que haberla cuestionado»
(citado en Glyn y Miliband, 1994, p. 5) 30 .
'la•conjetura de la mano inyisible a la teoría generan
Hemos dejado para el final el que, a nuestro entender, es uno de los factores
centrales en la construcción del EB.: el cambio de interpréfiarida-fiina-o-riamiento agregad—
o de las economías de mercado que se consolidi-tras
-Ta-Segu
—nda
Guerraur
-171--idiTi-1--le triunro-deel keynesianismo, y el correspondiente cambio
en -e-lo como agente económico asociado al mismo.
'Conociendo, como conocemcis ahora gracias a los abundantes trabajos de
historia económica y social, los grandes cambios que se produjeron en las últimas décadas del xvIn y primeras del xix, asociados al triunfo y consolidación
del capitalismo industrial, no nos debería resultar difícil imaginar el asombro
que debieron experimentar los intelectuales de la época, Locke, Hume, Can tiion, James Stuart, Arthur Young, Adarn Smith y muchos otros, por la forma
en la que tales cambios se estaban produciendo y especialmente por las fuerzas
que estaban detrás de todos ellos 3 '. Asombro que llevó a Smith a escribir, diecisiete arios después de su Teoría de los sentimientos morales (1759), en donde se
admite que los individuos pueden situarse por encima de su propio interés mediante juicios morales que modifiquen incluso su egoísmo, destacando así el
papel de la moral en la marcha ordenada de la sociedad humana, un nuevo li-
Es importante señalar que esta visión de apoyo bipartidista al EB británico está siendo últimamente
cuestionada desde distintos frentes. Así, por ejemplo, Wesbter (1994) defiende de forma convincente
que el «amen minucioso del comportamiento del gobierno conservador en lo referente al Servicio Na-
30 Sobre el impacto del gobierno de Margaret Thatcher en la revisión del EB británico véase el excelente trabajo de Taylor-Gooby (1989) y la contribución de Gingsburg en este libro (cap. 4).
cional de Salud (NHS) en d período 1951-1964, lejos de apoyar la tesis del consenso pone de mani-
31
aumentar el peso de la financiación vía pago directo de servicios, que pasaría del 6 en 1950 al 20% en
Entre 1688 y 1801, esto es, en el siglo de Smirh (1723-1790) la aportación de la agricultura a la renta nacional paso del 40 al 32,5%, aumentando la importancia de la industria, pero sobre todo del comerció, que pasa del 12 al 17,5% (Berg, 1987), lo que se explica fácilmente si consideramos que a me-
1961, mediante un sistema de cuota fija claramente regresivo. En opinión de Websrer habría sido la
diados de siglo Gran Bretaña contaba con una flota dc más de 6.000 barcos mercantes, de forma que
fiesto lo contrario, como lo demuestra la puesta en marcha de todo un conjunto de medidas dirigidas a
presión de la opinión pública la que habría limitado la actuación del ejecutivo en esta línea y no su
los marineros, unos 100.000, constituían cl grupo más numeroso de trabajadores no agrícolas (Hobs-
apoyo a la filosofía básica del EB.
1 ° En lo que a esto respecta es interesante señalar como mientras que en el período 1880-1930 la do-
bawm, 1977). El desarrollo de sectores claves en la revolución industrial se pone de manifiesto si tenemos en cuenta que entre 1760 y 1787 se multiplicaron por 8 las importaciones de algodón, y que.
mientras que en 1750 Inglaterra importaba el doble de hierro del que fabricaba, en 1814 exportaba
minancia del catolicismo parece tener un impacto negativo sobre la intensidad del gasto social (con la
exclusión de Irlanda), tras la Segunda Guerra Mundial se produce un cambio en la dirección de esta relación, pasando a ejercer un papel positivo en Italia, Austria, Alemania, Bélgica y Holanda, quizás,
como señala WilensIty (1981), como resultado de su competencia política con los partidos socialistas.
Un análisis cuantitativo del papel de la religión en cl crecimiento de los gastos sociales se puede encon-
cinco veces más del que compraba al exterior. Por otra parte, a lo largo del siglo se registra un considerable esfuerzo en la mejora de las vías de comunicación, con el erecto que ello tienen en la construcción
de un mercado nacional, multiplicándose por más de tres la red de carreteras entre 1750 y 1770 y aumentando en un tercio, entre 1750 y 1820, el número de vías navegables interiores. Cambios que un
trar en Lindert (1994).
19 Conclusión avalada parlas resultados obtenidos por Hiela y Misra (1993), según los cuales la capa-
año después del nacimiento de Smith, relatara Daniel Defoe en su
cidad explicativa del gasto social de la ideología del gobierno se manifiesta en el período post-OPEP,
se construyen nuevos edificios, se reparan carreteras, se levantan iglesias y edificios públicos [...1 se crean
pero no con anterioridad, quizás debido (como señalan los autores) a que con anterioridad el aumento
del gasto social tenía un apoyo tan amplio que no exigía para su materialización de la presencia de partidos políticos de izquierda en el gobierno.
32
Tour Through the note Island of
Great Britain (172411726) con las siguientes palabras: «Continuamente se colocan nuevos cimientos,
nuevas profesiones, se ponen en marcha nuevos proyectos [...] en la medida en que Inglaterra es una
perfecta ni
nación comercial y en continuo proceso de mejora no se puede hacer ninguna descripción
de lugares, ni de gentes, ni de las condiciones de las cosas. (p. 240).
22
:
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO
— bro: Una investigación sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones,
fechado en 1776, en el que, por contra, constataba que el mundo de los hom.
bres poco necesitaba de esos u otros sentimientos de simpatía y moralidad para
su funcionamiento, pues la sociedad humana podía funcionar —y bastante
bien— con un mínimo de normas y con la ausencia práctica de valores morales; en definitiva, el mundo económico de los hombres podía funcionar par
•
•
•
.
lui-meme.
.
El cambio radical de perspectiva que la obra de Adam Smith venía á_culminan
. o del desenvolvimiento
nar éraet
—i.urtn-e-.-Era-d-fruto-errei
histórico de sociedades que usaban profusamente del mercado como mecanisca. Tamo o institucion socia encargada se as tareas «e coor. ¡nao.. n econ6m-i—
reas -que hasta entonces habían recaído fundamentalmente en instituciones políticas y religiosas que se encargaban de diseñar el esquema de premios y
castigos —ya fueran mundanos o del más allá—, como medio de asegurar que
los individuos hiciesen lo que «debían» hacer para el mantenimiento del orden
económico y la cohesión social. Definición de objetivos que, además, se hacía
desde esas mismas instancias institucionales y/o morales. La generalización del
mercado como mecanismo de coordinación sería, pues, el elemento novedoso
de la realidad histórica que estaría por debajo y «explicaría» la aparición de la
economía como reflexión separada de la filosofía social.
Era ese mercado autorregulador generalizado, que se estaba formando ante
los ojos de Adarn Smith y sus contemporáneos, y su funcionamiento lo que les
sorprendía y asombraba, pues en su actividad concreta, de cada día, estaba poniendo en evidencia unas creencias sobre la sociedad humana que, por aquel
entonces, no podían sino considerarse evidentes, fruto de pretendidas leyes de
la naturaleza o del propio Dios. Tales creencias se referían fundamentalmente
al problema de la coordinación social. Frente a la sempiterna cuestión de la articulación de los comportamientos de individuos con intereses contrapuestos
en un marco de escasez, la respuesta más simple y evidente, casi de sentido común, había sido la de que si no se quería que la sociedad cayese en una anarquía (no demasiado bien vista excepto para los creyentes en el mito del buen
salvaje) era necesario establecer un orden, un Leviatán. Sin poder político y sin
moral impuesta parecía difícil imaginar la posibilidad de resolución más o menos pacífica de los conflictos económicos, el orden económico de la sociedad.
La constatación de que el mercado autorregulador funcionaba por sí mismo, recogida en dos de las más famosas frases de La riqueza de las naciones:
No es de la benevolencia del carnicero, el cervecero o el panadero de la que esperamos nuestra comida, sino de su preocupación por sus propios intereses. Nos dirigimos a su egoísmo y no a su humanidad, y nunca les hablamos de nuestras necesidades, sino de su propia conveniencia (p. 26).
2
RETOS Y FtESTRICCIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR EN
EL CAMBIO DE SIGLO
_
Dirigiendo su actividad industrial de forma que su producción tenga el mayor valor
posible, sólo persigue su propio interés, y en esto, como en muchas otras ocasiones,
es dirigido por una mano invisible f...] Persiguiendo su interés frecuentemente promueve el interés de la sociedad de forma más efectiva que cuando intenta realmente
promover éste (p. 456).
además de asombrar (entonces y ahora,', sienta
las [ases para defender una
visión restringida de la actuación del Etado en la economía, ya que si el mercado es
capaz de alcanzar un resultado adecuado (óptimo como se diría en la
literatura posterior), la actuación estatal en la económía deberá limitarse a
aquellas actividades que el mercado por una u otra razón no pueda desarrollar
competentemente.
El Leviatán sigue siendo imprescindible, para conjurar ese «continuo temor
y peligro de muerte violenta» consustancial a la vida del hombre caracterizada
por ser
«solitaria, pobre, tosca, embrutecida y breve» en ausencia del mismo,
puesto que «en una situación semejante no existe oportunidad para la industria, ya que su fruto es incierto; por consiguiente no hay cultivo de la tierra, ni
navegación...», Hobbes (1651, p. 106), pero
su poder se va a ver, en lo que se
refiere a su interferencia en los asuntos económicos de los hombres, altamente
limitado. Tópico al que dedica Adam Smith el primer capítulo del libro V de
La riqueza de las naciones, donde señala en qué aspectos de la vida económica
está justificada la intervención del Estado, y que se convertirá en «la guía» de
actuación ortodoxa de la Hacienda Pública hasta mediados del siglo xx. Las tareas encomendadas al Estado eran, en concreto: defensa, justicia, gastos de
mantenimiento dela dignidad del soberano y gastos de obras e instituciones
públicas, definidas como aquellas que, siendo beneficiosas para la actividad'
económica de la comunidad no se
acometerían por la actividad privada al ser
difícil recolectar privadamente los beneficios por ellas generados. Planteamiento que, por otra parte, es perfectamente comprensible
en un momento histórico en el que el Estado se identifica con el soberano, y donde el gasto público es
unsasto, la más de las veces,
suntuario en beneficio de una aristocracia parasitaria.
Uno de los corolarios que se derivan de la interpretación clásica del funcionamiento de la economía de mercado, que posteriormente pasaría a conocerse
como la «ley de Say», en referencia a un economista francés que vivió entre
1767 y 1832,
tiene que ver con la capacidad que manifestaría el mercado para
emplear a todo aquel dispuesto a trabajar al salario existente, y por lo tanto la
imposibilidad de aparición de desempleo involuntario. La ley de Say, en su for-
j! Véase, por ejemplo, el capítulo
inicial del libro de Milton y Rose Fricdman (1980), donde sc intenta
provocar todavía ese asombro corno mejor camino para empezar a hablar de economía.
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE
- - -
- mulación más conocida —la oferta crea su propia demanda—, viene a decir que
puesto que toda acción de producir (es decir, ofrecer) da lugar a la aparición de
rentas de igual valor (salarios y beneficios), simultáneamente genera la capacidad de demanda necesaria para absorber tal producción. De lo que se deduce
que nunca debería haber problemas de absorción de lo producido (y por lo tanto de emplear a todo aquel que quisiera trabajar al salario existente), y que de
haberlos en algún mercado concreto, aparecería de forma automática exceso de
demanda en otro u otros mercados. Esto es, por cualesquiera razones se estaría
produciendo demasiado de algún bien y demasiado poco de otro, con lo que el
problema se arreglaría transfiriendo recursos de un mercado a otro.
Esta lectura del funcionamiento del mercado, en donde se compatibiliza la
persecución del interés individual con la consecución del bienestar común, y
en donde el nivel de producción y empleo, gracias a la vigencia de la ley de
Say, vendría determinado por el funcionamiento del mercado de trabajo, esto
es, por el número de personas dispuestas a trabajar a cambio del salario de
mercado (con lo que el desempleo involuntario sería imposible) entra parcialmente en crisis con la eclosión de la Gran Depresión inaugurada con el crack
de la Bolsa de Nueva York el 11 de septiembre de 1929.
Con una lectura del funcionamiento de la economía de mercado como la
anterior no es de extrañar que la teoría económica del momento fuera incapaz
de ofrecer, una explicación satisfactoria del desempleo y deflación creciente 33
experimentados por la práctica totalidad de economías desarrolladas del momento, y consecuentemente fuera incapaz de proponer medidas de política
económica eficaces que permitieran la recuperación de la economía. Así, Irving
Fisher, uno de los economistas más brillantes de la época y padre de la teoría
cuantitativa del dinero, señalaba en 1928: «No puede suceder nada que se le
parezca a un crack»; en 1929 «tal vez haya una recesión en el precio de las acciones, pero nada parecido a una catástrofe» y en 1930 «para el futuro inmediato, al menos, la perspectiva es brillante». Por su parte la Harvard Economic
Society indicaba en noviembre de 1929 que «una crisis grave como la de
1920-21 está fuera de cualquier posibilidad», mientras que en enero de 1930
decía que «existen indicadores según los cuales la fase más grave de la crisis ha
terminado», en noviembre de 1930 «estamos ahora a finales de la fase declinante de la crisis», y en octubre de 1931 «una estabilización en los niveles actuales es claramente posible» (citado en Beaud, 1981, p. 221).
" Entre 1929 y 1932 se produjo en Estados Unidos la quiebra de más de 85.000 empresas, más de
RETOS Y RESTRICCIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR EN EL CAMBIO DE SIGLO
_
En este contexto, la publicación en 1936 de la Teoría general sobre la ocupacil
d-i:--l7?--iteretr ry el dinero de John Maynard Key_nes_afrece una interpretación alterativa del funcionamiento de la economía en la que el desempleo, lejos de ser
u-irh-Eh-ciiii-s-áfito en el funcionamiento de las economías capitalistas, vinculado
._
_
_
a la existencia de rigideces en uno u otro miercado, asa a ser unacaracterística
_consustancial al mismo. De este modo, 'eynes ofrece una justificación teórica
para respaldar determinadas medidas de/lucha contra el desempleo, mediante la
generación directa'cle demanda efectiva por parte del sector público, que ya se
habían empezado a poner en práctica en distintos países, y lo hace con una lectura del funcionamiento de la economía que, como señala Arias (1992), conectaba con el ethos colectivo.
Como es bien sabido, el elemento central de la obra de Keynes, en lo que a
nosotros nos ocupa, es su defensa de la no vigencia de la ley de Say, en un contexto de economía real, en donde el futuro es incierto y no se puede conocer.
Incertidumbre que explica que las decisiones de aumentar la producción (y
por lo tanto generar empleo) no se tomen mientras no se tenga la seguridad (o
la expectativa, cuanto menos) de que va a haber suficiente demanda como para
absorber la producción realizada. Astfrelle_1
1 aidea-de-que-«la-aferta-crea su
propia demanda», Keynes plantea_que es la demanda la que «tira» de la pro—
ducción,
_ _ y por lo tanto, en presencia de trabajadores desernpleados_y_fábricas
trabajando por debajo de su capacidad, su propuesta es generar_ aumentos en la
que de otra manera la economía puede perfectamente permanecer de forma
indeda_en_tal-situación de-subempleo7 •
Llegados a este punto no queda sino plantearse cuáles son los posibles meca z
smos, y los correspondientes agentes económicos, que puedan, en situación de
p_sicír„g
re i enerar ese necesario aumento de la demanda efectiva. Como es de sobra conocido, la demanda efectiva proviene de marro fit entes distimas: el consumo, la inversión, el :asto . úblico, el sector exterior. De estos cuatro componentes hay que descartar el consumo como fuente de generación de demanda efectiva
complementaria,
en la medida que el consumo depende fundamentalmente del
nivel de renta, y por lo tanto no aumentará mientras no aumente ésta, precisamente d resultado que se pretende alcanzar mediante el' aumento de la demanda
erec
—"V
tii también- ha—y_gue descartar- la inve-rsión, pues no es esperable que las empresas, en una situación de crisis, y—
por lo- tanto infrautilizacion de la capacidad
instalada, pongan en —
marara -pla-n-e's----cle-inver-sión- que, en definitiva, tendrían
corno resultado el aumento de la capacidad productiva 34; el comportamiento del
5.000 bancos suspendieron sus actividades, perdiéndose alrededor de 9 millones de cuentas de ahorro,
el valor de las acciones de la Bolsa de Nueva York pasó de 87 mm. $ a 19 mm. $, el desempleo se
multiplicó por 8, pasando de 1,5 a 12 millones, dejando a prácticamente un 25% de la población sin
medios de subsistencia, la renta agrícola cayo en más de la mitad y la producción industrial se redujo
en casi el 50%, mientras la construcción residencial caía en un 90% (citado en Heilbroner, 1962).
" En palabras de Keyncs (1936): «Si la demanda efectiva es deficiente, no sólo resultará intolerable el
escándalo público de los recursos desperdiciados, sino que el empresario individual que procure ponerlos en acción operará en lucha desigual contra todas las fuerzas contrarias> (p. 335).
- -
RETOS Y RESTRICCIONES DEL ESTADO DE BIENF_STAR
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLOFtENTE
- - - - - - - — — - - - - - — - -
sector exterior, por su parte, depende de variables, como la renta_del resto del munes-de
do, o su nivel de precios, por e'em -Iii-J-i-cíntrol escapa de las posibilida-dlos agentes econ micos nacionales, con lo que también habría que descartarlo,
quedando, par lo tanto, el gasto público como único - cOMPOnente a trav-j-del
n rt,CPCI P r 2 6 aeneración de la demanda efectiva necesaria para imulsar la economía en época de crisis. De este modo el análisis keynesiano conduce a
un cambio radical enlaimezpretación del Estado como agente económicója que
a las ciones «clásicas» se le suma la de actuar jantelagti6JLde la dern_anbase
da efectiva, como garante del pleno empleo. De este
sogre
la
que
construir
el
EB
en
la
medida
en
que:
(1)
se
produce
un
iconómica
qne
flQ
__e_l_sieLsector4)illiro
.
en
la
cambio de opinión el 2_Ip
tienen porque ser mínimo y limitado; (2) se dota al mismo de mecanismos de
consecución de pleno empleo, limar las desigualdade.s generadas_por el libre
funciona iii del mer-cno, y socializar el riesgo inherente al mismo, sería
erróneo .ensar .ue los .aíses ca • itar _anz_a_clos._al_ igual veks
t
causas,
compartieron también las formas concretas, los mecanismos las instituciones
encargadas de dar res . uesta a los problemas . rriba mencionados.
be este modo, si bien es común, por e9onomia . -e-leT-ibaje, referirse de forma genérica al EB, basta con hojear cuálquier estadística (por grosera que sea
ésta) de peso relativo de la política social en el PIB, o repasar las características
sobresalientes de las políticas sociales de los distintos países, para comprobar
cómo la materialización concreta de los propósitos del EB se ha realizado de
distintas maneras según que países, y cómo sus objetivos se han considerado
cumplidos con distintos niveles de exigencia. Como señala Offe (1990), el
acuerdo sobre la deseabilidad básica y la indispensabilidad funcional del EB no
impedía que aparecieran diferencias sobre el ritmo y la modalidad de sn puesta
en marcha. En lo que a esto respecta, siguiendo el análisis de Albert (1988), se
--
.
Así, aunque algunos autores hayan llamado la atención sobre la necesidad
de no confundir el Estado keynesiario con el EB, en el sentido de que el keynesianismo se puede poner en práctica mediante la potenciación del gasto en sectores que, como la defensa, poco o nada tienen que ver con el EB, como hiciera, por ejemplo, la administración Reagan-Bush en la década de los ochenta,
todos los EB son keynesianos, en el sentido de que sería esta interpretación del
funcionamiento de las economías de mercado la que contribuye, parcialmente
al menos, a su legitimación, y la que pone en manos del sector público una capacidad de gasto que, de otra manera, tendrían que conseguir mediante la defensa de sus actividades caso a caso y proyecto a proyecto y ante un ambiente
intelectual hostil".
.
—
Los resultados]
Construcción y consolidación del EB: algunos datos signIcativos
.----(' Aunque se puede decir que, grosso modo, los factores destacados en la sección
anterior contribuyeron de forma generalizada a la puesta en marcha de todo
un conjunto de medidas tendentes a facilitar a través de la acción pública la
a la nula importancia
El propio Kcyncs hace referencia, en un conocido pasaje dc su Teoría general,
que tienen la actividad concreta a través de la cual se realice el lumento de gasto, al señalar que bastaría
35
con que el Tesoro encargara rellenar botellas viejas con billetes y enterrarlas en el fondo de minas abandonadas permitiendo a la iniciativa privada su recuperación, para desencadenar un aumento en la demanda efectiva y por lo tanto en la producción y empleo; obviamente, señala »sería más sensato construir
EN FT remzun nc
pueden distinguir cinco criterios que combinados darán lugar a modelos o tipos muy distintos de EB.
Empezando por la generalidad de sus programas sociales, los EB se pueden
dividir en aquellos ccn7icIPcFc;m
-ina el-yni-n-117)1
c -o de universalidad de los mismos,
esto es, todo ciudadano, por el mero hecho de sedo, tiene derecho a las prestaciones sociales independientemente_de_su situación s-o-cioecon-ó-mi-caTy aquellós
en-d-o-r-pre -p-i-iina el criterio de selectividad, esto es, las
prestaciones van dirigidas
_
a colectivos determinados y los benalciario-s'Póténciales deben _probar
su_per-
t-enencia a los mismos. Compárese a este respecto la universalidad de la cobertura sanitaria de nuestro país, por ejemplo, con el sistema estadounidense en
donde sólo los pobres 36 (Medicaid) y los ancianos (Medicare) tienen derecho a
prestaciones sanitarias públicas. Ejemplo este generalizable al conjunto de la
política social; así, mientras que en Estados Unidos el 20% del gasto social va
específicamente (sólo) dirigido a colectivos pobres con necesidades probadas
(means-tested), en países como Suecia los programas específicos para estos colectivos suponen menos del 1% del gasto social.
En segundo lugar, los EB se pueden distinguir por d_rango de sus actuaciones, pudiéndose hablar de EB amplios, que incorporarían en sus programas ac_
tuaciones en los ámbitos de la educación, sanidad, mantenimiento de rentas
(pensiones de accidente, de vejez, de viudedad; de orfandad » seguro de desempleo), vivienda, etc', y EB limitadas,_en donde la
resporisabilida.d Pública sobre
el bienegausielcts ciudadanos_se reduciría sensiblemente, excluyendo, por
ejemplo, sanidad, o seguro de desempleo, o vivienda...
casas o algo semejante, pero si existen dificultades políticas y prácticas para hacerlo el procedimiento anmejor que no hacer nada» (p. 121). Desde nuestro punto de vista, la asunción de los prinuterior sería
puestos keynesianos reduciría tales dificultades políticas, pues rompería con un tabú económico central al
pensamiento clásico y neoclásico, cual es el de que cuanto menos Fstado más economía.
36
En concreto, los hijos de familias pobres, las madres con responsabilidades familiares con derecho a
asistencia social (AFDC) y mujeres embarazadas.
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLOFtENTE
RETOS Y RESTRICCIONES DEL ESTADO DE
•
BIENESTAR EN EL CAMBIO DE SIGLO
CUADRO 1.2. Opciones en la construcción del Estado de Bienestar
en cuanto a la calidad de los servicios
tizar unos mínimos en cada uno de los campos de actuación abordados o, alterie ores dada la
m (lásju
ió as
nativa
rn~WAtandg-que_la
ine~tricción—qu_e supone actuar con unos recursos limitados).
En cuarto luga,r_áigualdad de generalidad, rango y calidad de sus actuacio,
ait
cor uu
Generalidad de los programas
Universal
Rango de las actuaciones
Amplio <
Calidad de las prestaciones
óptima
Instrumentos utilizados
Financiación
Selectivc
> Limitado
Mínima
Provisión del servicio <
1
•
Impuestos <
> Transferencias
> Cotizaciones (individualizadas)
puesta por
Titmuss (1958), distinguiendo entre el 'modelo institucional v el
_I
amplio rango de actuaci
la eenerosid2r1 (IP he enr
L'asao° en la universalidad de sus programas.
--el último balado en la idea de la limit
leCtividad de las mismas,
las
--------s--¿-=1.----f-que ésta
11"an e
, r __________ ......— 9 ,, ,,,. cáie caso,
intervención estatal, es 'decir la asunción de responsabilidad
es por parte d.
sector_públi,có con respecto bienestar de los cliadanos, se daría sólo cuar
do la familia
- o.el_merc,ado_Éracasa,lacie ndo liinca.pié -en enriterio de «merec
bilidad>,.
:
.,..,
En esta misma línea de distinguir entre tipos-modelos de EB, Mishr
(1996) y Esping-Andersen (1990) proponen una clasificación similar, formad
por el modelo de mercado-o laissez faire
(liberal en terminología de Esping
Andersen), que en términos generales correspondería al modelo residual á
Titmuss, el modelo socialdemócrata caracterizado por su énfasis en la universa.
lidad de alta calidad (en contraposición a una igualdad de mínimos), y un ter.
cer modelo, corporatista en terminología de Esping-Andersen, basado en un
fuerte compromiso estatal con el bienestar social pero primando la seguridad y
)
,. estabilidad frente a la igualdad. Modelo este que haría compatible la existencia
de derechos sociales y el mantenimiento de un estatus diferencial de los beneficiarios de los mismos, lo que se traduciría en que la actuación pública tendría
un impacto marginal sobre la distribución 38 .
De este modo, la existencia de un comprornlógeneralizado en los países
capitalistas avanzados en favor del..reeemocimiento deja _ciudadatil_a_s.osia/
(Marshall, 1950), que se materializaría en la aparición y_crecimiento _del.EB en
en ia imposruult bcde sus olíticas, pudiendo ésta recaer fundamentalmente
s ecíficos e individualizados ligados a la
ner o en cotizaciones y/o iinp_uestós_e_.p
financiaciónde_pt2gramas sociales concretos. Ejemplo paradigmático del primer tipo de financiación sería Dinamarca, donde en 1995 el 71,0% de la protección social se financiaba mediante aportaciones del sector público, un 5,6%
por otros ingresos y tan sólo un 23,4% por cotizaciones asociadas al trabajo
asalariado. En el extremo contrario de la UE se encontraría Holanda, en donde el sector público aporta tan sólo el 16% de los ingresos dedicados a la protección social, cubriéndose el 68% por cotizaciones de asalariados y otros colectivos de trabajadores, y el 16% restante por otras vías 37 .
De esta forma, la combinación de las características recogidas a modo de
resumen en el cuadro 1.2., daría lugar a un conjunto amplio de tipos posibles
-
de EB.
(
Grosso modo se puede decir que los EB que han llegado más lejos en el cumplimiento de los objetivos antes señalados de cobertura de necesidades sociales, garantía de mínimos y compromiso con el pleno empleo se caracterizan
por haber optado por prestaciones universales, amplias y de alta calidad, favoreciendo simultáneamente la provisión directa de los servicios (ya sea mediante producción pública o privada, aunque normalmente favoreciendo la
primera).
Estos distintos campos de manifestación del EB, su multidimensionalidad,
se encuentran detrás de otra de las clasificaciones más conocidas de EB, la pro-
Eurostat (1997), « La protection sociale dans FUnion Européennc«,
Statisques en Bre': Popularion et
"
i
1
:
,
Ejemplos del primer tipo serían Esrados Unidos, Canadá y Australia (véase el cap. 2); dcl segundo,
los países nórdicos,
junto con Bélgica, por ejemplo; por último, el tercer grupo estaría representado por
Francia, Italia, Austria o Alemania. Una clasificación alternativa se puede encontrar en el capítulo 6 de
este libro.
conditioru sociales.
;
I
'(y
RETOS Y RESTRICCIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR EN EL CAMBIO DE SIGLO
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE
-
estos países, sería, como hemos visto, perfectamente compatible con la existen- cia de fuertes diferencias entre éstos 39 . Diferencias que ya se reflejan en una
primera visión de los indicídores económicos agregados, y que aparecen en
toda su dimensión cuando se elaboran indicadores más complejos capaces de
recoger alguna 1 de los elementos arriba comentados.
En lo que se refiere al comportamiento del gasto social (en términos agregados y a largo plazo), en el cuadro 1.3. se puede comprobar tanto la creciente
importancia del gasto social sobre el PIB, que pasada para el conjunto de los
21 países de la OCDE contemplados entre 1960 y 1980 del 12,3% al 23,3%,
llegando al 30,3% en 1995 4°. Igualmente llama la atención la fuerte diferencia
de valores entre países, destacando los bajos niveles de Australia, Japón o Estados Unidos en un extremo, y los altos valores de Austria, Holanda, Alemania,
Francia, Bélgica o los países nórdicos (todos por encima del 30%) en el otro.
Asimismo, de los datos suministrados se deriva que, en términos globales, en el
período de mayor crecimiento del EB (1960-1980) no se produce una convergencia entre los países de la OCDE, convergencia que sí parece producirse desde esta fecha hasta 1995".
Diferencias que, sin embargo pueden resultar distorsionadas por la distinta
política fiscal de los países, ya que recogen sólo el lado del gasto en transferencias sociales, pero no la forma concreta en la que los beneficiarios de las mismas contribuyen a su financiación. Con la finalidad de solventar este problema el secretariado de la OCDE ha construido indicadores de gasto social neto,
con los que se intenta reflejar cuál es la importancia de la contribución a los
ingresos directos del Estado de los receptores de transferencias sociales, comprobándose cómo las diferencias en gastos sociales se reducen cuando se calculan
en términos netos. Esto es, los países con mayores transferencias sociales coin-
Giran Therborn (1986) va más lejos al considerar que si por EB entendemos la existencia de una
transformación histórica del Estado, de forma que sus actividades rutinarias se dirijan de forma mayoritaria a cubrir las necesidades de bienestar de los hogares, muchos de los autoproclamados EB no lo serían, y en otros muchos casos habría que esperar hasta la década de los setenta para que lo fueran.
40 Los datos reproducidos en e! cuadro 1.3. provienen de dos fuentes distintas, y se ofrecen con el único
propósito de reflejar la tendencia a largo plazo de los mismos sin pretensión de exactitud decimal. La
serie 1960-1985, estimada por la OCDE, incorpora dentro de los gastos sociales los gastos en educación, mientras que los datos correspondientes a 1990 y 1995 se han obtenido de la Base de Datos de
Gastos Sociales de la OCDE, que no incluye los gastos en educación, procediendo a sumar d gasto público en educación obtenido de la propia OCDE (o de UNESCO, en su caso) para posibilitar la compa-
39
rabilidad.
'' Así, la diferencia entre valor máximo y valor mínimo pasa del 2,29 en 1960 al 2,79 en 1980 y el coeficiente de variación del 0,241 al 0,283. Este comportamiento se suaviza cuando eliminamos de la
muestra a los países meridionales (Grecia. España y Portugal), pasando el primer indicador al 2,18, y cl
coeficiente de variación al 0,245. En cualquier caso, como es conocido (Esteve y Muñoz de Bustillo,
1998), la reducción de las desigualdades relativas no implica la aproximación de los países en términos
absolutos y por lo tanto no garantiza la convergencia en bienestar.
42
CUADRO 1.3.
Gasto social como porcentaje del PIB
1960
1975
1980
1985
1990
1995
17.1
9,5
17,4
27,8
17,6
23,4
28,7
20,1
27,1
18,7
16,2
21,9
26,3
10,0
29,3
22,0
20,6
13,7
23,2
19,0
....
19,6
27,4
19,0
26,6
17,3
26,0
25,8
18,4
28,8
33/9
19,5
,35,I
/ 18,0
21.7
22,9
30,9
12,6
31,8
23,8
23,7
16,1
24,2
22,4
17,3
20
33.2
19,1
35,8
22,6
33,9
18,2
24,8
22,8
34,2
19,5
30.7
25,6
26,7
16,2
23,5
19,8
27,2
18,8
29,4
30.7
23,0
34,3
18.7
24,5
31,6
31,8
19,6
35,7
23,9
28,9
15,8
32,7
27.7
18,6
23,8
39,9
21,3
32,5
20,2
32,0
35,4
24,0
38,6
20,7
26,3
38,6
35,9
23,6
32,4
24,1
28,2
.17,4
34,4
24,1
23,7
27,1
39,6
26,9
27,8
6,61
0,238
-.2,53
30,3
6,61
0,218
2,28
Alemania
Australia
Austria
Bélgica
Canadá
Dinamarca
Estados Unidos
España
Finlandia
Francia
Grecia
Holanda
Irlanda
Italia
Japón
Noruega
Nueva Zelanda
Portugal
Reino Unido
Suecia
Suiza
12,4
15,6
8,2
Media OCDE
Desviación estándar
Coeficiente de variación
Diferencia entre max/min
12,3
2,97
0,242
2.29
11,2
9,0
9,9
14,9
14,4
12,8
11,3
13,7
7,6
11
12,7
21,6
5.19
0,240
2,93
23,6
6,36
0,269
2,79
20,9
32,0
20,5
25,0
5,87
0,234
2,21
FUENTE: España 1975-1985: Valle (1996), resto 1960-1985: OCDE (1988) y 1990-1995: OCDE
(1999) (gastos sociales más educación según OCDE o UNESCO) y elaboración propia.
ciden con aquellos en donde los receptores de las mismas contribuyen también
en mayor medida, vía pago de impuestos diredos, a los ingresos del Estado.
Así, por ejemplo en el Reino Unido no existe diferencia entre el gasto social
bruto y el neto, mientras que en Suecia habría una diferencia de 5 puntos 42
Por último, la correcta comparación de los esfuerzos en política social de los
distintos países también se beneficia de considerar: (1) en qué medida las empresas cubren directamente necesidades sociales que en otros países se realizan
desde el sector público, y (2) cuál es la importancia del sector privado no lucrativo que opera en campos de política social o relacionados con ésta.
.
La brecha entre gasto social bruto y neto es también significativa en Holanda (casi 6 puntos) o Dinarnarca (4 puntos) y nula en Estados Unidos. Cuando se consideran también los impuestos indirectos
la brecha aumenta, con un comportamiento por países similar al comentado para los impuestos directos (3,5 puntos para Suecia, 3,7 para Dinamarca y 0,5 para Estados Unidos): Adema et al (1997).
42
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE
-
-
-
En lo que al primer aspecto se refiere, de la información disponible destaca
la importancia que en países como Estados Unidos tiene la financiación de las
empresas del gasto sanitario, que en 1996 suponía el 7,36% del PIB (mientras
que en el Reino Unido era de tan sólo el 1,1% y en Alemania el 2,5%), muy
por encima del resto de los gastos sociales de realización obligada por parte de
las empresas (0,46% en Estados Unidos, 0,91 en Alemania, 0,19 en el Reino
Unido). En lo referente a los gastos de organizaciones no lucrativas, y limitándonos a los gastos en servicios sociales, vivienda y salud, de nuevo destaca Estados Unidos, con un 4,22% sobre el PIB, frente a un 1,66% en Francia,
2,6% en Alemania, 0,81% en Italia o 1,26% en el Reino Unido. Es interesante reseñar a este respecto cómo la menor presencia del sector público en la cobertura de las necesidades sociales en algunos países parece venir acompañada
de una mayor presencia privada, ya sea a través de gastos cubiertos por las empresas, ya sea mediante la mayor actuación de organizaciones sin ánimo de lucro.
En cualquier caso, obviamente, los perfiles de la intervención serán distintos, en
la medida en que en el supuesto de gastos cubiertos por las empresas éstos sólo
beneficiarán a sus trabajadores (no existiendo en todas las empresas), desapareciendo cuando termina la relación contractual, mientras que en el caso de las
ONG su menor capacidad de movilización de recursos (una parte de los cuales
proviene del sector público) y de trabajar en todo el territorio nacional (en algunos casos) irá acompañada de una mayor proximidad a los problemas que
trata y probablemente una mayor flexibilidad en sus actuaciones".
Dentro de esta tendencia global al aumento del gasto social, se puede apreciar un cambio significativo a partir de comienzos de la década de los ochenta,
pudiéndose decir que el crecimiento resultante a partir de esta fecha obedece
más a la maduración de los programas sociales puestos en marcha con anterioridad, o a la utilización más intensa de alguno de ellos como resultado del aumento de las contingencias por ellos cubiertas (como en el caso del gasto en
desempleo en la recesión de comienzos de los años noventa), que a la puesta en
marcha de nuevos programas o a la ampliación de los existentes.
Una ap'roximación más compleja y a la vez más reveladora para contrastar
el grado de las diferencias existentes entre los distintos El es la resultante_de
del proceso ,de desmercantilización
estimar la
ricas sociales en los distintos países. SigUien -do-ails"ping-Andersen (1999), se
puede plantear que una de - las formas de medir la -Intensidad- de actuáción de
los EB es estudiando hasta qué_p_unto los ciudadanos de un_país_pueden_ garantizar su _ reproducCión social, esto es, pueden alcanzar un nivel de bienesrár
-de trabajo.
razonable, sin depender de su participación
- activa en el mercado
Los datos de gastos sanitarios de financiación empresarial provienen de OCDE (1996), 1 lea/eh Data,
París. Los datos de gastos de ONG corresponden a L. M. Salamon et aL (1996), The Emerging Sector:
A Statistical Supplement. Baltimore, John Hopkins [futir= for Policy Studies.
-
'3
44
RETOS Y RESTRICCIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR EN EL
CUADRO 1.4.
CAMBIO DE SIGLO
t
Clasificación de Estados de Bienestar en términos de grado de
«desmercantilización»
País
Australia
Estados Unidos
Nueva Zelanda
Canadá
Irlanda
Reino Unido
Pensiones
Enfermedad
Desempleo
Indice de
desmercantilización
5,0
7,0
9,1
7,7
6,7
8,5
4,0/
00,
i‘,0
/ 6,3
8,3
7,7
4,0
7,2
8,0
8,3
7,2
13,0
13,8
17,1
22,0
23,3
23,4
9,4
6,8
9,2
11,3
10,0
12,0
5,1
5,0
6,3
7,9
5,2
8,8
24,1
27,1
27,5
27,7
29,2
29,8
6,7
8,6
11,1
8,1
9,4
7,1
31,1
32,4
32,4
38,1
38,3
39,1
7,1
1,9
•
Italia
Japón
Francia
Alemania
Finlandia
Suiza
9,6
10,5
12,0
8,5
14,0
9,0
Austria
Bélgica
Holanda
Dinamarca
Noruega
Suecia
11,9
15,0
15,0
14,9
17,0
12.5
8,8
10,5
15,0
14,0
15,0
Media
Desviación estándar
10,7
3,4
9,2
4,0
FUENTE:
,
10,8
Esping-Andersen (1 990).
pp.
4,0
..-•
27,2
7,7
50-52.
•
,
De forma que mayor nivel de desmercantilizaeión si
ca
m ién
__mayores posibilidades de subsistir cómodamente _fuera del mercado de trabajo.
El
cuadro 1.4. recoge precisamente los cálculos realizados por este autor para
pensiones, enfermedad y desempleo (tres partidas fundamentales del gasto social), así como la suma de los tres componentes, índice que se interpretaría
como un indicador de desmercantilización. De este cuadro destaca las fuertes
diferencias existentes entre países, con un nivel máximo de desmercantilización, correspondiente a Suecia, tres veces mayor que'el mínimo (correspondiente a Australia). Una distribución que en opinión de Esping-Andersen respalda la propuesta, comentada más arriba, de considerar la existencia de tres
grandes tipos de EB.
Los cuadros 1.3. y 1.4. avalan, creo que sin necesidad de entrar en más detalles, las dos hipótesis arriba planteadas: (1) la generalidad de las formaciones
sociales de EB en los países industrializados, (2) la diversidad de sus manifestaciones concretas país por país. Una diversidad que respondería a factores eco-
45
›
,
,
.
— — --
DE BUSTILLO . LLOFtENTE
— --RAFAEL
— -- MUÑOZ
-
.
..
nómicos, demográficos, políticos, ideológicos y culturales (pasados y presencuyo análisis escapa del objetivo de estas pa'ginas 44.
RETOS Y RESTRICCIONES DEL MTADO DE BIENESTAR EN EL CAMBIO DE SIGLO
•
Gráfico 1.1. Incidencia de las recesiones: número de países con---------caas
íd del PIB
1871 1999 (muestra de 16 pa(ses*)
-
.,
14
El contexto económico
El crecimiento de los gastos sociales que, como hemos visto, se da de forma generalizada para el conjunto de países de la OCDE, coincide con un período de
crecimiento económico también generalizado, y con una significativa atenuación de los ciclos económicos (cuadro 1.5. y gráfico 1.1.). En este sentido, y
para contextualizar las críticas al EB, es interesante comprobar cómo tal proceso de crecimiento económico se mantiene hasta nuestros días, aunque con una
menor intensidad que en la década de los sesenta (suficiente, sin en -largo,
como para doblar el PIB per cápita cada generación). Aspecto este a tener en
consideración cuando, en la siguiente sección se discutan las críticas al EB.
La coincidencia de crecimiento económico y construcción del EB tiene dos
' lecturas bien distintas. Desde una aproximación, que grosso modo se podría
identificar con posiciones keynesianas y radicales, el crecimiento del papel del
Estado en la economía (en gran parte, como se ha visto, mediante la profundización de las actividades del EB), explicaría el propio éxito de las economías de
' mercado en estos años, ya que simultáneamente impediría la aparición de cri- sis de demanda (mediante el papel estabilizador de las transferencias sociales y
aislando una parte creciente de la actividad económica de los vaivenes del mercado), y reduciría el impacto negativo que el libre funcionamiento del mercado tiene sobre algunos colectivos, reduciendo, sino la desigualdad económica,
sí la desigualdad de acceso a algunos bienes y servicios, con lo que se contribuiría a la legitimación del sistema frente a los propios ciudadanos y frente a
otros sistemas alternativos, en concreto, el socialista. Un sistema de organizacón
i social que, con todos sus problemas, en esa época pasaba por garantizar
cierta igualdad de acceso a la producción y cobertura de las necesidades básicas
de la población 45 .
r
Sobre csrc tema véase cl ya citado trabajo de Esping-Andersen (1990) o Marsh (1980), así corno
Linden (1994, 1996).
En esta línea se situarían los análisis marxistas de Ralph Miliband (1973) desde la ciencia política o
Jarncs O'Connor (1973) desde la economía, para el que el sector público cumplía con el objetivo de
ayudar a la acumulación privada, conculcando el peligro de crisis - de demanda y reduciendo el coste
privado de reproducción de la clase trabajadora, y legitimar simultáneamente cl sistema. Esta visión en
la que el EB sería funcional (en sentido parsoniano) a la economía de mercado se ha visto cuestionada,
con escaso éxito, al menos hasta la década de los ochenta, por la macroeconomía neoclásica, según la
cual el gasto público .expulsaría» a la inversión privada del mercado, de forma que éste, en el caso extremo, no generaría aumentos en cl nivel de actividad económica, sino que, a lo más, cambiaría la composición de la demanda efectiva.
46
•
10
81
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2 :: : le i z ; `,11 ;7, ',°-, .7, : '• C. :::, :11
1
Las cifras recogen la intensidad de la caída global del PIB registrada (%).'
FUENTE:
Elaboración propia a partir de Maddison (1991) y OCDE (1997).
(*) Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, Estados Unidos, Finlandia, Francia,
Italia, Japón, Noruega, Países
Bajos, Reino Unido, Suecia y Suiza.
'
Alternativamente se puede considerar que la construcción del EB es más el
_
resultado que la causa del buen comportamiento económico de las economías
ocEiiliienla medidaTa-q-d-e-el PIB crecientelacíaT)osible compaginar el
au-m—
ento -de la -rent-a-ral-iiilialdiSponible y el crecimiento de los gastos (y los in-_
gréSos)
del sector pablico._En definitiva, un PIB creciente situaría a los agentes
económicos ante un juego de suma positiva incluso en presencia de redistribución de rentas entre los mismos. Desde esta
aproximación, la profundización,
cuando no el mantenimiento del EB, pasa a depender del comportamiento de
a-.--Efilo_que a e-sto Te-secta, es importante tener . en cuenta que algunos de los componentes del gasto de B tienen un hierre comportamiento
anticklico
desempleo,asistencia social), lo que significa que parte
de los problemas de mantenimie ritQld._EI301,eckcerfan
c
- drse
-fi-o- de algunos
de sus propios programas, en el sentido de que el EB demandaría mayor
esfuerzo coriffiblii -vo de sus ciudadanos (directa o
-Indirectamente) justo en
aqellTcunsta0 5 en las que, por causa del -Mal
fund-ciamiento
. __
_
nomfa éstos estarían menos dispuestos a dárselo.
Corrui-e-riTa—
ntos otros debates teóricos, el recurso a la contrastación empírica
es insuficiente para dirimir cuál de las dos líneas de causalidad tiene mayor capacidad para explicar la relación existente entre el crecimiento del EB y el creci-
4.7
,
RETOS Y RESTRICCIONES
EN EL CAMBIO DE
_
_ _ DEL ESTADO DE BIENESTAR
__
_
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE
Cuadro 1.5. Tasa de crecimiento del PIB, 1950-1998
G7
Resto OCDE
Unión Europea
Total OCDE
1950-60
3,9
3,6
3,9
3,7
1960-70
4.8
4,1
3,6
4,3
1970-79
3,6
4,6
3,2
3,8
0,8
1,9
-0,3
3,0
4,8
3,5
3,0
3,1
4,4
3,6
2,2
2,8
1,6
4,2
3,5
3,1
4,6
4,2
3;9
1,4
0.1
0,9
1,7
2,3
2,5
2,9
2,9
4,2
3,5
1,1
2,1
0,1
2,8
4,7
3.5
3,0
34
4,4 •
3,6
1980
1981
• 1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
.
2,2
1980-89
2,8
3,2
2,2
2,9
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
2,5
0,7
1,8
1,0
2,8
2,0
2,3
2,9
2,4 ..
4,5
2,4
2,3
1,8
3,3
2,8
3,8
3,7
3,8
3,0
1,5
1,0
-0,5
2,9
2,4
1,6
2,3
2,7
2,9
1,0
1,9
1,2
2,9
2,2
2,6
3,0
2,7
1990-98
2,8
3,2
1,9
2,3
FUENTE:
.
Gráfico 1.2. Transferencias sociales y crecimiento económico, 1960-1992
OCDE y elaboración propia.
,-
miento del PIB. Así, por ejemplo, Terceiro (1996), tras un pormenorizado análisis estadístico de la relación entre crecimiento y gasto público (GP) en
un conjunto de países de la OCDE concluye que se pueden encontrar tanto relaciones de bicausalidad (Irlanda y Estados Unidos), como de causalidad
GP --> PIB futuro (Suiza, Australia y Francia), PIB -› GP futuro (Japón, Reino
Unido y Alemania, por ejemplo), junto con países donde no parece existir relaDowsi_cls
ción alguna (España, Holanda, Italia y Portugal). Mientras que
(1993), slas_tia_ampli_ur cuidado análisis de la cuestión, Concluye que el tamaño del sector público no parece tener un efecto sistemático e importante sobre
.0-cZmpartido por Agell et aL (1997) que, tras revisar
-TJ----sr
el crecimíto.
r re
-t-e¿rica y empírica disponible sobre la relación entre crecimiento
la evicriair
ei
económico y sector público, concluyen que no existe base suficiente que avale
X
SIGLO '
la existencia de relación alguna entra ambos (ya sea ésta positiva o negativa). En
definitiva, el sector público, con su amplio rango de actuaciones presupuestarias
y extrapresupuestarias (legislativas) puede afectar de múltiples formas el crecimiento económico, algunas de ellas claramente positivas (educación, infraestructura, sanidad) y otras, probablemente negativas (reducción de la rentabilidad después de impuestos de las inversiones). Coni ro que en última instancia el impacto
final dependerá de la composición del páSto, de su financiación, etc. Algo que
hace muy dificil dar una respuesta clara a la pregunta arriba planteada, conclusión
compartida también por Atkinson (1999). En esta Misma línea se manifiesta
Lindert (1996 y 1996a) cuando señala que, tras un período que ya se puede considerar largo de gastos sociales de magnitud considerable, serfalógico pensar"
que, en els Iouesto de que los mismos tuvieran un
peso importante a la hora de_
explicar elsrecirru
- "---rer it-s.¿Ei.571-- a piado-un proceso cuasidanyiniano-de-selec-ción, en favor de aquellosy-arsesco-n-- 71i-jnores impuestos y transferencias, que
destacarían sobre los demás por su mayor crecrmieniiStAlgb -clii2 -1E- y como recoge el gráfico -1..2. -no par
' ece haberse producido hasta el momento. Un resultado
que, en opinión de Lindert, obedece tanto al impacto positivo sobre el crecimiento de algunos componentes -da ¡asco social, la educación, por ejemplo,
como a la reducción de los - efectos negativos sobre el crecimiento de aquellos
programas o instrumentos de financiación que frenan el crecimiento, mediante
cambios en su diseño. En cualquier caso, y para terminar, es importante no per...
FUENTE:
Lindcrr (1996). p. 19.
49
RETOS Y RESTRICCIONES
_ . DEL ESTADO DE BIENESTAR EN EL .CAMBIO DE SIGLO
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE
-der de vista que la finalidad del EB no es aumentar el crecimiento de la renta,
sino garantizar unos niveles de seguridad a los ciudadanos independientemente
1I de su fortuna en el mercado, con lo que su impacto sobre el crecimiento sería,
lógicamente, algo a tener en cuenta, pero secundario. Obviamente la relación
entre crecimiento económico y EB será tanto más importante a la hora de evaluar el EB cuanto mayor sea nuestra creencia en que el crecimiento económico,
i
per se, es la vía más rápida y segura de resolver los problemas de la sociedad. En
cuyo caso la actuación en el corto plazo a través de los programas del EB podría
hipotecar su solución futura vía crecimiento económico 46
1
.
—
La «crisis» del Estado de Bienestar: elementos comunes7(
Nadie diría, de la mera observación de los datos estadísticos recogidos en la
sección anterior, que el EB se haya visto afectado desde mediados de la década
de los setenta por toda una serie de ataques y críticas que hubieran socavado
sus bases y forzado a un replanteamiento de la sostenibilidad e incluso la deseabilidad de este tipo de institución social. Sin embargo, lo cierto es que los EB,
se enfrentan, en el fin de siglo, con toda una serie de críticas y problemas que
parecen superar en intensidad a los existentes en décadas pasadas", y que han
convertido en un lugar común el hablar de la «crisis» del EB. De forma que el
mantenimiento del 'eso de los :astos sociales en el PIB, e incluso su crecimiento, sería para muchos más bien una muestra de as ificultad política de su
en el meato plazo_
resencia
CO
reducción en
il revisión), que de
(derivadas de impromisos adquiridos en
en
la conveniencia
la existencia ( ur_152.9:vencirito °lid(
En el debate sobre el impacto de la protección social en el crecimiento económico normalmente se
asume que los problemas económicos se resuelven de forma automárica con mayor crecimiento. !demificándose. por lo tanto, más crecimiento con mayor bienestar. Aunque no es este el lugar adecuado
para analizar la relación entre una y otra variable, sí hay que señalar, cuanto menos, que existen numerosas causas que pueden hacer que los índices de PIB y los índices de bienestar sigan sendas, sino contrapuestas, sí distintas. De hecho, la construcción de índices de crecimiento del bienestar neto ha puesto de manifiesto en todos los casos cómo el bienestar crece (cuando lo hace) a un ritmo mucho más
lento que el aumento del PIB. l'ara una revisión actualizada de estas cuestiones véase Esteve (1997), así
como el capítulo 10 de este libro.
del EB señalan que ésta
Pearson y Scherer (1997) al comentar el supuesto fin de la «edad dorada. ,
4?
nunca fue reconocida por sus contemporáneos, ya que en los años cincuenta se criticaba el excesivo tamaño del Estado y su efecto inflacionista desde posiciones conservadoras; en la década de los sesenta su
escaso impacto sobre la distribución de la renca desde posiciones Progresistas, y en la década de los setenta la incapacidad del Estado de hacer frentes su cada vez mayor carga de compromisos y su impacto
_
su mantenimiento, como el existente en la década de los cincuenta y sesenta al
que hacíammre-felensia-anter
e.
En este contexto las próximas páginas tienen como objetivo repasar aquellos elementos de crítica al EB compartidos por la mayoría, cuando no la totalidad, de los EB "occidentales, procediendo asimismo a evaluar, aunque sea somera y tentativamente, la importancia .de kis mismos y
su impacto presente y
futuro en los EB. Junto con ello, se examinarán también aquellos cambios en
el contexto económico y político de losIEB que pueden afectar a su sostenimiento futuro. Los . factores a considerar son: (1) el fin del consenso keynesiano, (2) los efectos perversos de I social y de la financiación del EB,
(3) los fallos e Estado, (4) el cambio demográfico: envejecimiento y_e_ambio
en los patrones familiares, (5) la globalización de la economía, (6) el cambio en
el funcionanuen to
mercado de trabajo, (7) la debilitación del _ e gitimación y pérdida de lealtad.
El fin del consenso keynesianoj .
Al examinar el papel de la «revolución» keynesiana en la consolidación del EB
concluíamos que ésta, con el cambio de interpretación del funcionamiento de
la economía de mercado, y la justificación (llena de intencionalidad política) de
la intervención pública para garantizar la consecución del e leno empleo, era
uno de los pilares de la construcción del EB. No es así de extrañar que el renacimiento dg-Leacluarken
[e los setenta bao el nombre de «nueva economía clásica» y gue culmina con la
P eclaracion
ernne e 11
r
el que posteriormente sería galardonado con el Nobel de Economía, Robert R.
Lucas (19130), afecte también al respaldo teórico de las intervenciones del EB.
Así, frente a-la c--o-n¿Tu—
._n _evneciann
siA
•
......1.Lua.empt eo e intiación7- estaba una mala _(pnr escasa)
gestjón egonlmicadel_Estado _las nuevas corrientes de análisis_macroe~nico considerarán que el problema es el exceso de intervención_pública. No es
a esencia
resumir
- de este pe-nsamiento—
aríl
ilkein-esiano, en parte porque está formac
--7c-T-i3or
- -u -n -c7)-nruntd- muy distinto de prop —
uestas teóricas, en algunos casos contrapuestas entre sí, que sin embargo comparten una misma
evaluación (negativa) de la intervención pública, afinando por la vuelta a un _
Estado residual que_permita la libre actuación del mercado en el mayor número posible de campos acti vi
Ittii7-n-ana
negativo sobre los equilibrios macroeconómicos. Desde nuestro punto de vista, la diferencia entre las
críticas de los años cincuenta y sesenta de las recibidas con posterioridad sería que en el primero de los
casos estas se enfrentarían a un ambiente hostil, mientras que a partir de los años setenta no sería así,
pasando a ser los teóricos defensores del EB los que se encuentran de forma creciente en una posición
más difícil.
ni)
" Probablemente un buen, ya la vez sencillo, test del grado de identificación con los postulados político-económicos que se
derivan de estas «nuevas, interpretaciones de la economía sería el número de
campos de la actividad humana cuya organización se respalda quede en manos del mercado.
-——
—-——
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE
-————
- -
—
-
RETOS Y RESTRICCIONES
DEL ESTADO DE BIENESTAR EN EL CAMBIO DE SIGLO
_
_
Gráfico 1.3. Evolución del gasto social —con y sin desempleo— en la UE(I2)
Dentro de este colectivo se encontrarían los defensores de la existencia de
ela_tradicional-Política
1
__j_qdhl__meii2Euna tasa natural de desempleo, cuya
redt
_
. . .
•
:
rn
tor_púhlico, ya que sólo conduciría a un aumento de la inflación. Tasa natural
de desempleo que según las estimaciones realizadas por el secretariado de la
OCDE se encontraría muy próxima a la tasa de desempleo observada, anulando, por lo tanto, el sentido de cualquier intervención expansiva de lucha contra el desempleo 49 . Detrás de esta conclusión se esconde la llamada «proposi—
los agentes económicos,. a_pEa7nclo
la 1», segút
ción de inefectiriís
.
de
toda
medida
cle
; de anticipar los efectos
La 1/
ex ectativaies
política económica (excepto las Lesperadas), y actuar de forma consecuente
...con la maximización de su util tdigo que, en la visión macroeconómica
neoclásica, conducirá a una plei neutralización de los efectos de tal política.
Junto altos estarían críticas más añejas, como la mencionada con anterioridad
(nnác c) menos intensa) entre gasto público e inver•S
sión_privada, con lo que la política económica asociada al .e.13 alterarla la composición de la demanda, pero no su intensidad, y por lo tanto no afectaría ni al
empleo ni a la producción (en el corto plazo), pudiendo afectar negativamente
- o plazo en la medida en que éste
al crecimiento de ambos en --el medicLy larg
dependa_ de la inversión 5° .
Del mismo modo que el cuestionamiento del EB no ha conducido a su desmantelamiento, tampoco el «fin de la economía keynesiana» ha supuesto la desaparición de las políticas keynesianas, debido, en parte, eso sí, al funcionamiento automático de muchos programas de gasto construidos con una
filoscifía. keynesiana (como el seguro de desempleo, por ejemplo). Algo que se
pone de manifiesto cuando se compara el comportamiento del gasto público
en una época de expansión económica, como lo fue el período 1984-1989, en
la que el gasto público como porcentaje del PIB se redujo para el conjunto de
la OCDE en un 1,2%, con el período 1989-1993, años de recesión, en el que
aumenta un 5,6% 51 (gráfico 1.3.). Hecho que, sin embargo no debe ocultar
que se ha producido un cambio en el discurso económico (en contra del intervencionismo keynesiano) que poco a poco se va traduciendo en medidas concretas de reducción del gasto.
Quizás el ejemplo más claro de este cambio de opinión sea el debate sobre
la introducción de limitaciones constitucionales a la capacidad del ejecutivo (y
legislativo) de incurrir en déficit público (Buchanan y Tullock, 1962), que tendría su manifestación en la ley Gramm-Rudman-Hollings para el caso de Estados Unidos, y más recientemente en la inclusión de una condena a los «déficit
excesivos» en el artículo 104 del Tratado de Maastricht, para aquellos países
postulantes _a_entrarión Moneta.ria, y su posterior desarrollo en el denominado Pacto de.Estábilidady Crecimiento, en of~lefine po-ttal Io déj flcit superiores al 3% del PIB, salvo existencia de dificultades extremas. Para
otorgarle credi 'Edad a su cumplimiento se ha adoptado un sistema de incentivos que diferencia tres posi es situaciones: (1) -1a—EZi-sTel-cia-ae—u—
na—rEet
r -lión
graved.e._I
a_ccor LQL_
n ía nacional (inte_ipretada en el texto como una caída del
PIB.,stjaericil-_
21/21facuita a Tos países_a traspasar _ellímite. sin_ enfrentarse a
.
nine tipo de penalización; (2) en el caso de «circunstancias excepcionales»,
que en¿TEti° se interpretan corno recesiones entre 0,75 y 2 puntos de
TF
10,8% el desempleo estructu" Así, por ejemplo, en Alemania, frente a un tasa observada en 1996 del
22,7 y
ral se calculaba en el 9,8, en Austria los valores eran respectivamente del 6,1 y 5,1, en España del
importante señalar que lo menos significativo, desde nuestro punto
20,9, en Francia del 11,4 y 9,7. Es
de vista, es que tales estimaciones scan o no correctas; obviamente la existencia de un desempleo infefrente a 11,8),
rior al desempleo estructural en Estados Unidos (5,4 frente a 5,6) o en Irlanda (11,3
acompañado sin embargo de estabilidad de precios es una muestra de la falibilidad de estas estimaciones. Lo importante es la consideración de que tal mecanismo existe a niveles relativamente altos de desempleo, y por lo tanto la creencia en la inoperatividad de la política keynesiana de lucha contra el
desempleo.
° Obviamente las cosas no son tan sencillas, ya que una de las partidas del gasto público es el gasto en
5
inversión, fundamentalmente infraestructuras, con un fuerte impacto sobre cl crecimiento económico.
Algo que también compartiría al menos uno de los componentes del consumo público, los gastos en
educación, que en cuanto que inversión en capital humano tendría también un impacto positivo sobre
5 ' En el primer período sólo Estados Unidos,
Italia, Grecia, Noruega y España aumentaron el peso de
su sector público, mientras que en el segundo período todos los países experimentaron un aumento del
mismo.
el crecimiento.
52
1
53
- - - - - -
.
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE - - - - - - - - -
fibcal-con.el vis- - - -
-L.r e mi e país .sometido a las • •• : ; •
to bueno del Ecofin; (3) Si se supera 13% de déficit no cumpliéndose ninguna de las dos circunstancias anteriores, el país-tendra que hacer frente a multas
en función de la intensidad de la transgresión, que con la aprobación del Ecofin (excluyendo al - país transgresor), podrán llegar al 0,5% del PIB. Si recurrimos a la historia económica más reciente para comprobar si las condiciones
impuestas para superar el límite de déficit fiscal son muy o poco estrictas, se
comprueba que en el período 1979-1996 el número de ocasiones en el que los
países de la UE(15) han sufrido recesiones de más de dos puntos del PIB, o incluso recesiones entre 0,75 y 2 puntos, es escaso: 9 en el primero de los casos y
32 en el segundo. En cualquier caso mucho menor que el número de años en
los que el déficit supera el número mágico del 3%, 207".
La demonización del déficit, independientemente de las circunstancias concretas de cada país, sería así una manifestación clara, aunque no la única 53 , del
cambio de estatus del pensamiento keynesiano 54 . Cambio de estatus que afectará al EB en la medida en que éste perdería la coartada, o si se prefiere, el res, paldo macroeconómico del que gozara durante décadas pasadas.
los efectos perversos de la política social y su financiació;:\
La clave del funcionamiento del mercado, la base de su sistema de asignación,
es la existencia de precios que funcionan como señales de escasez y que incentivan a productores y propietarios de factores productivos a dirigir sus recursos
hacia una u otra actividad *productiva. De este modo, para la economía ortodoxa, el mercado funcionará correctamente mientras existan incentivos para
52
No interesa en esta ocasión entrar en el debate de si ca la existencia de déficit en numerosos años la
que explica el pequeño número de recesiones contabilizadas o si, por el contrario, una y otra variable
no están relacionadas de forma causal, con lo que los déficit habrían sido generados por otro tipo de
consideraciones. El propósito es, simplemente llamar la atención sobre la restricción efectiva que supondrán, vista la evidencia histórica, las limitaciones fijadas en el pacto. La posición concreta de cada
uno de los países miembros se puede encontrar en Muñoz de Bustillo y Bonete (2000).
" Junto a esto, la creciente opción en favor de la independencia de las autoridades monetarias (Bancos
Centrales) con respecto al poder político, con un mandato daro de estabilidad de precios por encima de
cualquier otra contingencia (como ocurría en cl caso del Bundesbank, verdadero guía de creyentes, cuyo
testigo habría recogido el Banco Central Europeo), sería otra muestra del cambio de forma de pensar soel manejo de la actividad económica. Obviamente, si se considera que incluso
bre el papel del Estado en
a corto plazo no existe ninguna relación de sustitución entre desempleo e inflación, tienen sentido que
los países se doten de autoridades monetarias que tan sólo se preoctlpen por este último problema. Sin
embargo, en presencia de tal relación de sustitución, si quiera en el corto plazo, la renuncia dcl ejecutivo
a la política monetaria tendrá un coste en términos de capacidad de ejercicio de política económica.
5
" Curiosamente el análisis teórico que se deriva de la nueva economía clásica no respaldaría tal conclu-
sión, ya que en teoría, y según el denominado .teorema de equivalencia ricardiana» desarrollado por
Barro, el endeudamiento no afecta a la economía (a través de su efecto sobre el tipo de interés) pues iría
acompañado de un aumento del ahorro privado que compensaría su efecto sobre
éste.
-—
RETOS Y RESTRICCIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR EN EL CAMBIO DE SIGLO
que los distintos agentes económicos utilicen sus recursos .roductiv. de la
forma adecuada (aque a que marcan os precios relativos), algo que llevaría a
Adam Smith, como ya expusimos, a postular que el bien común, en los sistemas cleeconomía de mercado ! se
necesidad de e tes sociales guiaran su comportamiento informados por al ún rinci io moral.
En este contexto, el EB va a alterar el sisternd de incentivos del mercado .or
dos vías distintas. Por un a o en la medida en que su existencia :enera una
importante necesidad de financiación (alr-cleflor del s nox,
está
oaact ivi
propias del EB) altera los incentivos de losperceptores de rentas del mercado, ya que la remuneración como contrapartida a su
participación en el proceso productivo (ya sea como propietario del capital, ya
sea como propietario del trabajo) se 'va a ver reducida por la existencia de inapues~zal). Por_otró
los ro ramas del
EB cubren extramercado muchas necesidades Cit. rillelarlanne
V CI al lel allOS sus
incentivos_páráparticipar activamente en el mercado de tra1212_, afectando su comportamiento y quizás, de forma no deseada,_perp_e_aiando situaciones de dep_endencia.
El primero de los efectos indirectos del EB sobre el funcionamiento del
mercado ha recibido tradicionalmente mucha atención pPr parte del análisis
económico, estando claro, desde el punto de vista teórico, cuáles son las condiciones que tienen que cumplirse para que los
— impuestos directos que gravan las
rentas del trabajo (o capital) tengan un efecto negativo sobre los.incentryós -de
trabajadores y ahorracsaarticiare,p_
TIos res ecrivos mércadoscilet~ y
financiero. Empezando por el primero, y bajo el supuesto de que la oferta de
trabajo responda de forma positiva al salario, el aumento de la brecha fiscal
producirá una r¿diial -án dela renta disponible asociada á una determinada
derta de trabajo. De ello se derivarán dos efectos con impacto divergente sobre la oferta de trabajo. Por un lado, al reducirse el salario neto por hora de
rraoajo se abaratará también el coste de oportunidad del ocio, y por lo tanto se
tenderá a consumir más de este bien (efecto sustitución); por otro, al reducirse
la renta disponible, los individuos pueden verse motivados a trabajar más para
mantener un nivel de renta equivalente al disponible antes de la subida de impuestos (efecto renta). Como se puede ver, el resultado final depende la
intensidad
- efecto, no pudiéndose decir, de antemano, cuál será
_ de uno y otr6 __
la respuesta de la oferta de trabajo (si se inceritivará o desincentivará
-KW EZTá-de- trasladar los resultados de los análisis teóricos, realizados para
un mundo de continuidades, a la realidad del mercado de trabajo, encontramos que los individuos, excepto en un grupo relativamente limitado de profesiones, como pueden ser los trabajadores autónomos y los profesionales liberales, difícilmente pueden optar por ajustar marginalmente su jornada de
trabajo, pudiendo optar tan sólo entre trabajo parcial y trabajo a tiempo com-
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE
—
RETOS Y RESTRICCIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR EN EL CAMBIO DE SIGLO
Gra'fico 1.4. Gasto social y tasa de actividad, UE(15), 1994
•
riamente, y Fijándonos ahora en otra variable de oferta, las horas de trabajo, la
existencia de un
efecto renta dominante sobre el efecto sustitución también
parece estar detrás del aumento de horas semanales trabajadas en Estados Unidos desde
principio de los años ochenta (14,2% en 1982-89 y 16,6% en
1
992-1995), coincidiendo precisamente co/una reducción en los salarios reales (de 8,55 $/h en 1982 a 7,43 $/h en 1,996 para el colectivo de trabajadores
directos) (Bluestone y Rose, 1998).
La existencia de gravámenes sobre las rentas del capital tendría, también
desde esta óptica, un efecto negativo sobre la inversión, al reducir su rentabilidad después de impuestos, repercutiendo asimismo y por idéntica razón, de
forma negativa sobre el ahorro. Algo que también ocurriría con los programas
públicos de seguridad social (véanse las pp. 75-81) como resultado de la reducción de la incertidumbre sobre los ingresos disponibles tras la jubilación. Sin
embargo, cuando se acude a la realidad estadística, se observa (gráfico 1.5.) que
la relación entre el peso de los gastos sociales en la economía y la tasa de ahorro, dista de ser clara. Algo especialmente relevante si consideramos que el
ajuste se ha realizado un año, 1995, en el que la gran mayoría de los países tenían déficit públicos importantes. En definitiva, los determinantes del ahorro
son tan complejos que una sola variable difícilmente será capaz de capturar su
dinámica.
.85
80 75
•
•
_
y = 0,8049x + 46,042
_
R2 = 0,4784
'5 70 -
• Portugal
°65
Grecia
1-• 60 - -... --
Irlanda
•
EsPaña
55 ,
50
15
20
IIII Dinamarca
• Suecia
• Reino Unido
Finlandia
Austria
.Alemania
Holanda
11_
.-...-ffl Bélgica
-Franca
• Luxemb urgo
—
111-11-ália
—.
•
_
,
25
30
Gasto social/PIB (%)
35
40
FUENTE.: Eurostat, OCDE y elaboración propia.
pleto (en algunos casos pluriempleo) y, en algunos países, por reducir el número de años de actividad mediante la jubilación anticipada. Cuando se observa
el com.orta • 4 e . .oblación activ- • • • • i Lsje EB
(gráfico 1.4.), la conclusión 4ue se obtiene es • ue el efecto desincentivador, de
itidad_y_p_
rókahlernente se vería más que compensado
existir, suía
pojm aoíaarable..que el F.B (y sus programas de igualdad de oportunidades de apoyo a la mujer) tiene sobre la participación de la mujer en el mercado de trabajo (la tasa de actividad femenina más eleva-da de la OCDE, el
74,94, corresponde a Suecia, el país que también tiene el mayor porcentaje de
gasto social sobre el PIB) 55 . Algo que no debería sorprendernos, si tenemos en
cuenta que, desde el momento en que el derecho a la percepción (y su cuantía)
de muchas de las prestaciones de los EB depende del historial de trabajo de los
solicitantes, la existencia de tal tipo de programas actuaría como un incentivo
positivo a la participación en el mercado de trabajo, que podría muy bien contrarrestar el posible impacto negativo de la brecha fiscal 56. ComplementaEn la medida en que el trabajo a tiempo parcial es mayoritariamente femenino en todos los países, la
relación entre gasto público y jornada media anual de trabajo para los países de la UE es de carácter inverso, si bien eso se explicaría por la mayor importancia del trabajo a tiempo parcial en los países con
menores jornadas. Algo que queda ampliamente confirmado cua .ndo se comprueba la inexistencia de
relación alguna entre el gastó social y la jornada de trabajo de los asalariados a tiempo completo.
La existencia de seguridad social sí parece (Aaron, 1982) incencivar la jubilación anticipada, si bien,
y en la medida en que en muchas ocupaciones la productividad parece comportarse de forma cuadrática con la edad, alcanzando su máximo a mediados de los cuarenta, tal fenómeno sólo tendría un impacto negativo en sociedades en pleno empleo, algo que no cs precisamente la característica dominante
de las sociedades de mercado a finales de siglo.
55
En cualquier caso, la creciente liberalización de los movimientos financieros
asociada a la globalización de la economía (véanse las pp. 81-88) habría puesto
en marcha una tendencia de reducción de los gravámenes sobre el capital, con
la correspóridiente reducción de esta brecha fiscal. En este sentido, la puesta en
marcha de una carrera posicional por ver quién ofrece las mejores condiciones •
impositivas al capital podría muy bien tener efectos negativos sobre el EB, al
reducir su base de financiación por un lado, y al minorar, aún más si cabe, el
escaso efecto redistributivo de los sistemas de imposición vigentes en el pasado.
En el caso de que tales efectos, sobre ahorro, inversión y oferta de trabajo,
tuvieran un impacto suficientemente importante, podría darse la paradoja,
conocida como la «curva de Laffer», que una mayor imposición estuviera asociada con una menor recaudación, y una reducción de impuestos con un aumento de los ingresos del Estado. Desafortunadamente para todos los contribuyentes, tal paradoja no parece haber ido nunca más allá de la servilleta de
papel sobre la que según se cuenta fue representada por primera vez 57
Mientras que los efectos arriba aludidos no se circunscriben específicamente
al EB, sino que se derivan de la mera existencia de impuestos (independiente.
57
La curva de Laffer, que toma el nombre de su creador, Arthur Laffer, tuvo cierto predicamento durante la Administración Reagan, yen su
nombre se realizó una significativa, y regresiva, reforma impositiva, que lejos de contribuir a mejorar las finanzas del Estado federal, ayudó a la generación de un importante déficit público, elemento central del crecimiento económico reaganiano.
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE
RETOS Y RESTRICCIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR EN EL CAMBIO DE SIGLO
Cra'fico 1.5. Gasto social/PIB y ahorro neto/PIB %
-
30
• Luxemburgo
25
pa 20
• Portugal
.... ............ .....• Japón
Grecia
.... .. .....•
EI-1-A-4
........... ......... ..........
.... • •• ••••
•
Australia
Austria
•
• Italia •
• España
Francia
•
Alemania •
* Nueva Zelanda
-. Canadá
# • Suecial
• Reino Unido
Dinamarca ,
• Islandia
15
l0
• Irlanda .
• suiza
__ .......... ........
Noruega * Holanda
Bélgica
25
20
30
35
Gasto social/PIB 96
FUENTE:
OCDE
(1998 y 1999) y elaboración propia.
roblemas abordados en esta sección, la alteración de los incentivos el mercado .resultante de la actuación del
EB.
Estado en materia de gasto, sí va a estar íntimamente relacionado con el
terminología_propor
utilizar
la
tesis
de
la
perversidad,
En pocas palabras, la
1 )._postuln que,independientemente de las loables
puesta or11_
intenciones existentes detrás de la puesta en marcha de determinado_progra_ma
mente de su utilización), el segundo de los
tent
ará
- r—
éste. en última instancia, lejos de resolver el problemáque_inalteun
rooi
. - e • - o cia de los .roas .úblicos. DeSde las primeras críticas a
tants
isizlerarlas engendradoras de vaguería y pereza, como
las Leyes de Pobres, por ca- "
la realizada por el ensayista ingles Bulsver-Lytton en 1833, según la cual las Leyes de Pobres con las que se pretendía acabar con los mendigos «han hecho de
la mendicidad una profesión legal; se establecieron con el espíritu de una provisión noble y sublime, que contenía toda la teoría de la virtud, han producido
todas las consecuencias del vicio 1..1 Las Leyes de Pobres, hechas para aliviar a
los miserables, han sido aschicreadoras de miseria» 58 , hasta las amargas reflexiones de uno de los diseñadores de la política social americana de los años sesenta,
donde se
Na.than Glazer, recogidas en su trabajo Los límites de la política social,
señala que «el dilema del mantenimiento de ingresos era que, por una parte,
Citado en Hirschman (1991), p. 39.
_
permitía que los pobres vivieran mejor, pero, por otra, reducía sus incentivos
para establecerse y para mantener [...] las unidades de ayuda mutua —familia
[...]— que siempre han formado [...] la base de la sociedad» (p.26), pasando por
las palabras de Roosvelt en la apertura del Congreso de Estados Unidos el 4 de
enero de 1935: «Las lecciones de la historia [.4 muestran de forma concluyente
que la dependencia continua de la asistencia ,induce a la desintegración moral y
espiritual [...]. Dar asistencia externa de esçg forma es administrar un narcótico,
un sutil destructor del espíritu humano» 59 , se pueden encontrar innumerables
ejemplos de la creencia en la tesis de la perversidad. Así, el seguro de desempleo
desincentivaría la búsqueda de trabajo o la aceptación de trabajos con remuneración inferior a la de los anteriormente desempeñados por los ahora desempleados°, programas federales como el AFDC (ayuda a familias con hijos dependientes), pieza central del sistema de asistencia estadounidense, dirigido a
familias" monoparentales, incentivarían el embarazo precoz y harían aumentar la
tasa de ilegitimidad, los subsidios mínimos garantizados, como nuestro salario
de inserción social, desincentivarían el trabajo, el salario mínimo reduciría la
contratación de trabajadores de baja cualificación, aumentando el desempleo en
el colectivo al que pretendidamente se quería ayudar con la medida, etc.
Como suele ocurrir en ciencias sociales, el argumento anterior, como ya se
ha comentado, tiene elementos de sentido común, si bien resulta ser demasiado
simple para poder explicar en su totalidad el impacto de las distintas políticas
sociales. Así, por ejemplo, el mal diseño de los programas de asistencia, su in-
compatibilidad con la obtención de rentas de trabajo, puede hacer que los rece. tores de a das sociales se enfrenten a una reducción real de sus in•resos en
el caso de aceptar un trabajo, echo que se conoce como la «trampa de la pobreza». Un efecto negativo que, sin embargo, se puede resolver permitiendo
—
cornTr
atibilizar, al menos parcialmente, ambas fuentes de ingresos. En cualquier
caso, como se recoge en el cuadro 1.6., las tasas de cobertura de las prestaciones
socialeT('1-7a c 13a£Ilád:
&
- -ri-Fati-rWriireii-to_
---de- r-n.i-va-de-re-nta-- en situación de desempleo mediante ingresos de prestaciones sociales), elimin ando as ctr
escan irWlio-s-,-s-e -s-it-urirTe--ntre el 40 y 115Wpara familias con dos
" Un planteamiento que, en este caso, iba dirigido a la sustitución del sistema de asistencia social por
un sistema de garantía de trabajo. Bremner (1993).
Curiosamente, del análisis de los estudios realizados para cuantificar el presunto impacto negativo de
los sistemas de seguro de desempleo. se obtiene una conclusión mucho menos contundente de la esperada — Dilnot (1992) o Arkinson y Mickelwright (1988)— en el sentido dc que éste alargaría la permanenccia en el desempleo si bien por un espacio de tiempo relativamente corto.
En palabras de E. Anderson, directora del departamento de servicios sociales del estado de California: «No Creo que la AFDC mine los valores, pienso que los destruye. Y los destruye porque dice a una
persona que el trabajo no es importante (...j Destruye a la persona f...I Probablemente tendremos que
61
hacer algo que tenemos miedo de hacer como país: eliminar la AFDC. Pero tenernos miedo de hacerlo
porque inmediatamente decimos, "¿Qué va a pasar con los niños?" A lo que yo diría, "¿Qué esta pasando ahora mismo con los niños?"., Warrenberg (1995, p. 159).
_
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE
dones (como la deseahijos, con lo que, incluso en_ausencWk_mra
el
d
del
trábaj_o_per_se_c_om9.rnecanismo
de
legitimación
bilidadistaría de ser total. Algo especialmente cierto en el caso deEspaña,
_ el país,
junto con Estados Unidos con menor tase co- b7rtura estimada____
De igual modo, es muy probable que la existencia de subsidio de desempleo aumente la selectividad de los desempleados a la hora de aceptar un trabajo, una selectividad que, sin embargo no tiene por qué ser siempre negativa ya
que la propia teoría económica señala que habrá ganancias de eficiencia si los
trabajadores pueden rechazar aquellos trabajos por debajo de su cualificación.
En lo_que se refiere a los potenciales efectos negativos de la asistencia de ayu.r.j"., mnnflfl,rPflrolPÇ 1;(a «clese_structuración» de la unidad familiar, la
información dis onible parece avalar la idea de ue tal electo seria b. . te
ppcoinap_artante 62 , siendo muy posible que, en cualquier caso, no haya un aumento de dependencia neta, sino, simplemente, que cambie la fuente de dependencia de la familia al sector público, no teniendo por qué ser esta última
fuente de dependencia peor que la primera, y siendo en muchos casos (malos
tratos, vejaciones...) menos dañina". Por último, los pretendidos efectos sobre
el desempleo de la existencia de un salario mínimo, SM: una caída del empleo
entre el 1 y el 3% en el caso de trabajadores jóvenes ante una subida del 10%
del SM, y significativamente menor, entre el 0,3 y el 0,7% para trabajadores
adultos, no parecen verse respaldados por las últimas estimaciones disponibles
(Card y Krueger, 1995), que obtienen un impacto nulo para el sector de comida rápida y otras actividadei de bajos salarios". En cualquier caso, como argurl
lo que a esto respecta, Hoync (1996) tras una profunda revisión de la literatura sobre los efectos
indirectos de la AFDC conduye que los estudios empíricos disponibles muestran, sin lugar a dudas,
que la magnitud de estos efectos no deseados es muy pequeña, de forma que el sistema de protección
social no sería capaz de explicar el alto grado de familias monoparencales existente así como la alta tasa
de ilegitimidad (el 33%, diez puntos por encima de la media europea).
Como señala Marmor, Marshaw y Harvey (1990); «Las decisiones sobre tener hijos, casarse y el tipo
de vida en común que llevar son muy complejas. Con toda seguridad se ven afectadas por incentivos
económicos, pero también por «ida otra serie de factores. Si esos otros factores —por ejemplo, la percepción social de los nacimientos extramatrimoniales o de las familias monoparentales-- cambian, muy
probablemente empequeñezcan los efectos de los incentivos económicos. Incluso si no es así, puede
que haya muy pocas personas para las que pequeñas variaciones en el bienestar económico sean motivo
suficiente para cambiar su comportamiento sexual o su forma de vida. La reducción del coste económico de la ilegitimidad tiene un efecto sobre cl comportamiento tan predecible como la reducción del
precio de los plátanos» (p. 220).
" Entre otros trabajos recientes que avalan la escasa incidencia 'negativa sobre el empleo del SM véase
Machin y Manning (1997.) o Dickens, Machin y Manning (1999). En lo que a esto respecta es interesante señalar el cambio de actitud del secretariado de la OCDE en lo que se refiere al papel de los SM
de 1998 pasan a ser considerados
en las economías de mercado, que en sus Perspectivas del Empleo
como un mecanismo a tener en cuenta para frenar el crecimiento del número de crabajadores con ingresos inferiores a la línea de pobreza y mejorar simultáneamente los incentivos al trabajo. Si bien se reafirma en su opinión de que, de fijarse éstos demasiado altos, podrían afectar negativamente al empleo
de los jóvenes, no así al de los trabajadores adultos.
___
RETOS Y RESTRICCIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR EN EL CAMBIO DE
CUADRO
SIGLO
_______
1.6. Tasa de cobertura de las prestaciones sociales en distinta situaciói
Soltero
desempleado
Pareja casada desempleada
con 2 hijos
Familia monopareneal
con 2 hijos
Subsidio de Asistencia
desempleo
social
Subsidio de Asistencia
desemplef o
social
Subsidio de Asistencia
desempleo
social
País
Alemania
Austria
Bélgica
Dinamarca
EE.UU
España
Finlandia
Francia
Irlanda
Italia
Holanda
Japón
Luxemburgo
Portugal
Suecia
Reino Unido.
70; 62
57
.
65
65
58
73; 64; 38
68; 62
76; 43
33
36
75
63
86
79
75
52
55
54
46
49
7
25
62
47
33
31
60
35
54
44
62
52
.
,
80;,13
71 .
60
77
59
76; 67; 39
87; 100
79; 51
64
47
80
69
63
97
51
46
100
64
64
.
70
'
82
78
59
90
77
85
67
72
77
80; 68
69
66
77
60
75; 68; 42
86; 72
80; 49
59
45
•
75
67
90
62
100
78
87
48
70
76
56
65
,
58
66
69
71
43
44
69
57
62
60
70
62
60
FuErrrE:
OCDE y elaboración propia. La tasa de cobertura expresa,
corno porcentaje de los ingresos de
trabajo, la renta mantenida por la unidad familiar (mediante su acceso á distintas prestaciones sociales)
en cl caso de pérdida del empleo. El cuadro no recoge la posible limitación temporal de las
prestaciones. La existencia de valores múltiples (y
decrecientes) en la cobertura de prestación de desempleo para
algunos países recoge la «generosidad» decreciente con el período de desempleo incorporada en la legislación de
estos países. Las estimaciones corresponden a mediados de la década de los noventa.
mentan Bluestone y Ghilarducci (1996), la alta tasa de rotación de los trabajadores con salarios mínimos hace que no exista una diatriba entre el beneficio
derivado de la subida del SM para aquellos que mantienen el empleo y la pérdida del empleo para los que se ven expulsados del mismo como consecuencia
de la subida. Ya que, una subida del 21% del salario mínimo, por ejemplo, haría que (en el caso más radical) disminuyera en un 6% el número de horas
anuales trabajadas, con lo que todos los trabajadores obtendrían una ganancia
del 15%.
Al margen de la importancia cuantitativa real de estos efectos desincentivadores, lo cierto es que una de las tendencias claras de reforma de la política
social en países abanderados de ésta, como Estados Unidos o el Reino Unido,
es la penalización de la dependencia de los individuos de la asistencia pública,
limitando, por ejemplo, el número de años que una persona puede ser beneficiaria de la misma, con la finalidad de incentivar la plena integración de los
usuarios de los servicios sociales en el mercado de trabajo. Así, por ejemplo,
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE
-
—en Estados Unidos la reforma de la asistencia pública aprobada en 1996 limita a cinco años (con excepciones) el número de períodos que una persona
puede recibir transferencias sociales de los estados. No pudiendo disfrutar de
las mismas por .más de dos años consecutivos 65 . Mientras que en Gran Bretaña, el nuevo gobierno laborista tiene planes para endurecer las condiciones
para el mantenimiento del subsidio de desempleo a los parados. Planteándose, en los dos casos, una política de trasformación de los programas de asistencia social en programas de empleo, el paso del welfare al workfare, en un
intento de eliminar los pretendidos efectos perversos del primero sobre el trabajo 66 .
Obviamente, si él dilema se plantea entre potenciar el trabajo o las transferencias, la elección es simple, tanto el predominio en nuestras sociedades del
trabajo como mecanismo de integración y legitimación social, como el hecho
de que el trabajo genere producción y por lo tanto aumente las posibilidades
de consumo de la colectividad, hacen que la primera opción sea siempre preferible a la segunda, exceptuando aquellos colectivos (ancianos y niños fundamentalmente) incapacitados para el trabajo. Una opción que, a mayores, parece ser preferida también por los receptores de la ayuda 67 . Sin embargo, cabe
preguntarse si esta alternativa es válida para países —como España— con un
fuerte problema de desempleo incluso entre aquellos con formación adecuada,
plena disponibilidad y perfectamente-integrados —a través de sus familias—
en el mundo del trabajo. Paralelamente, 'debe quedar claro que la opción en favor del workfare, si se pretende convertirla en• una forma efectiva de impulsar
• -- -
"6 En esta línea, Peter Wilson, gobernador del Estado de California que calificara el sistema estatal de
asistencia como un sistema que «subsidia la inactividad y la promiscuidad», ha puesto en marcha una
RETOS Y RESTRICCIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR EN EL CAMBIO DE SIGLO
---------------
el acceso al trabajo y no sólo en la aplicación de la maldición bíblica del trabajo a los receptores de prestaciones sociales, no tiene por qué ser, a corto plazo,
más «barata» que la política tradicional de transferencias, siendo muy probable
que dé lugar a puestos de trabajo que exijan, a largo plazo, de un permanente
apoyo financiero público, ya sea por depender directa o indirectamente de
éste, ya sea por estar asociados a salarios irisuficientes como para situar a los
beneficiarios por encima de la línea de pcibreza sin la necesidad de contar con
complementos vía 'transferencias sociales 68 .
Este es el sentido de programas
como el estadounidense Earned Income Tax Credit
o el Working Family Income
Credit, de reciente creación en Gran Bretaña, con la finalidad
de hacer compatible los ingresos de trabajo y el Mantenimiento de ayuda complementaria del
sector público.
A modo de recapitulación se podría decir que, la litératura y la práctica de
la construcción del EB habría pecado de pensamiento y obra al considerar que
podía actuar sobre aquellos resultados del mercado considerados como inadecuados (vía impuestos, transferencias y programas específicos de gasto), sin
por ello alterar el funcionamiento del mismo. Sin embargo, la íntima unión
entre incentivos y comportamientos parece hacer que, de la alteración de aquéllos, haya que esperar, en mayor o menor medida, un cambio de éstos. No obstante, como señala Pichaud (1997), los programas sociales son sólo uno entre
los muchos factores que afectan el comportamiento de los agentes económicos,
y no necesariamente el más importante". Obviamente, de ello -no se sigue que
la inacción sea la única respuesta, ya que en muchos casos el cambio de comportamiento tendrá un coste asumible (en términos de los objetivos alcanzados), mientras que en
otros será posible Minimizar su impacto mediante el rediseño de los programas de gasto. Utilizando la terminología de Okun, el
se
reforma del mismo que entre otros aspectos exige que los beneficiarios trabajen un mínimo de horas a
la semana (de 32 a 35 según los casos) a la vez que, por ejemplo, recomienda a los asistentes sociales
que persuadan a las madres solteras de dar sus hijos en adopción (The Economist, 18-1-1997). Un enfoque similar existe en Nueva York, donde, desde 1995, 200.000 beneficiarios de programas sociales municipales han tenido que contribuir con trabajo de apoyo a distintos servicios municipales para mantener su derecho a las prestaciones (The New York Times, 12-15 de abril de 1998).
En el caso británico el nuevo plan del gobierno Blair pretende ofrecer a cerca de 200.000 parados
entre 18 y 25 años cuatro alternativas: trabajar temporalmente en una empresa colaboradora, en una
ONG, en tareas medioambientales o matricularse en cursos de formación a tiempo completo. En el
caso de no aceptar ninguna de las propuestas anteriores, los jóvenes se enfrentarán a la retirada de dos
semanas de subsidios en una primera ocasión, un mes en la segunda y la eliminación del mismo indefinidamente hasta que no acepte la participación tras la tercera propuesta.
Según Gramlich (1989), las encuestas disponibles sobre esta cuestión realizadas en distintos estados
de Estados Unidos reflejan claramente la mayor popularidad de los programas de trabajo con respecto a
los subsidios entre los beneficiarios de los mismos, al contribuir a aurneruar su autoestima. Algo que
parece confirmar el hecho de que la tasa de retención de trabajadores contratados dentro del programa
Welfare to Work Partnership (una organización no lucrativa formada por United Airlines, Burger
King. Monsanto, Sprint y UPS para facilitar la contratación de beneficiarios de programas de asistencia
social), sea mayor que la media, en concreto cl doble para los 500 trabajadores contratados por United
Airlines en 1997 (New York Times, 10-4-1998, p. A15).
" Tras un año de implantación de la reforma, para el conjunto el conjunto de Estados Unidos el número de beneficiarios de AFDC (ahora denominado Asistencia Temporal a Familias Necesitadas,
TANF) ha caído en un 24%, si bien hay que tener en cuenta el extraordinario momento de bonanza
económica del que ha disfrutado la economía estadounidense en este período y el hecho de que, tras la
reforma, aquellos beneficiarios de AFDC más empleables
son los primeros en encontrar trabajo, quedando luego los colectivos con mayores dificultades de empleo, con lo que no es fácil que el éxito se
prolongue en el tiempo (The Ei-onomist,
23-8-1997). Por otra parte, la caída en el número de receptores
de asistencia social y el aumento de
los ingresos por trabajo en el colectivo de personas pobres no refleja
una mejora global de la situación de este colectivo. Así, según un estudio
del Centre of Budget and Policy Priorities, entre 1995 y 1997 el 20%
de familias monoparentales más pobres encabezadas por una
mujer sufrió una pérdida de
ingresos de alrededor del 7%. Perdiendo así algo más de la mitad de las ganancias de renta conseguidas por este
colectivo entre 1993-1995 (The Economist,
28-8-1999, p. 39).
Un análisis de los cambios del sistema de asistencia social americanos se puede encontrar en Haveman
y Wolf (1998).
Pichaud llega a esta conclusión después de analizar la importancia que tiene la generosidad del subsidio de desempleo, las prestaciones por incapacidad y las ayudas a familias monoparentales a la hora de
explicar e! desempleo. cl
grado de incapacidad laboral de la población y la presencia de las familias monoparentales, comprobándose en
todos los casos la ausencia de correlación estadística significativa.
Gra'fico 1.6.
RETOS Y RESTRICCIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR EN EL CAMBIO DE SIGLO
_
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLOFtENTE
Gráfico 1.7. Gasto social e índice de pobreza
Cambio en la esperanza de vida y en la tasa de pobreza, UE(12),
1975-1985
•
• Francia
I• Grecia
-a. 1 .
-0,
-0,3
25
20
035 • Portugal
Alemania. . España
0,25 ••• Italia
•
Luxemurgo
b
Bélgica
0,2 • Países Bajos
0,15 -
.
.
Irlanda •
15
Reino Unid
•
°
o.
-o"
;11
• Dinamarca
0,1 - •
0,05
I
5
.
.
,2
-0,1
O
10
0,1
0,2
0, 3
0.4
0, 5
i
0
10
0,6
15
20
25
30
35
Gasto socia1/P1B %
Tasa de variación anual del índice de pobreza
FUENTE: Muñoz de Bustillo y Bonete (2000), p. 192.
FUENTE: Wilkinson (1994), p. 30.
nemos que la intensidad de actuación del EB está inversamente asociada con la
desigualdad en distribución de la renta y/o la tasa de pobreza (gráfico 1.7.),
entonces es fácil concluir que el EB contribuiría a la eficiencia económica (mediante el aumento de la esperanza de vida).
En suma, la actuación del EB tendría efectos de distinta dirección sobre la
eficiencia económica de las sociedades occidentales, con lo que, cuanto menos,
se reduciría su impacto negativo sobre la eficiencia económica fruto del cambio de incentivos 72.
problema no es que haya un enfrentamiento entre equidad y eficiencia, sino
que el coste de oportunidad del primero en términos del segundo, de existir,
sea el mínimo necesario para alcanzar los objetivos propuestos.Pero junto a esos efectos negativos sobre la eficiencia de la economía también hay que hablar, algo que se olvida sistemáticamente, de la existencia de
efectos positivos de las políticas sociales sobre la eficiencia". Algo que es especialmente patente en capítulos como educación (mejora de la productividad de
los trabajadores) o seguridad e higiene (reducción de los accidentes y enfermemanifiesta de forma indirecta en otros
dades laborales), pero que también se
Así, por ejemplo, el mejor predictor de la esperanza de vida en los
campos 71 .
países desarrollados es la distribución de la renta (Wilkinson, 1994), en cualquiera de sus definiciones, ya sea el índice de pobreza (gráfico 1.6.) o el porcentaje de renta que va al 70% de la población menos rica. De forma que si supoUn sugerente análisis del coste económico de la injusticia social se puede encontrar
[L osfallos del Estad-O)
Lá cuarta línea de crítica al EB tiene que ver tanto con lo que hace el EB (y el
Estado en general) como con la forma en que lo hace. En el estudio de la actividad del Estado, tradicionalmente se asumía que el administrador público se
comportaba como un sujeto racional que intentaba en todo momento maximizar el bienestar de la colectividad, esto es, que hacía suya la hipotética función de bienestar social. De forma que, en presencia de problemas no resueltos
en Glyn y Mili
band (1994).
" En Bourguignon (1999) se puede encontrar un análisis de la relación entre desigualdad y nivel de
criminalidad, una relación que se vería potenciada de forma significativa en situaciones de recesión económica. De las estimaciones de este autor para un conjunto de países de América Latina se deduce que
un aumento del 5% de la desigualdad (medida según el índice de Gini) generaría un incremento de la
et al (1996) muestran, a partir de estudios
tasa de criminalidad del 50%. De igual modo Greenwood
de efectividad, también para Estados Unidos (en este caso California), cómo programas sociales de in-
" Linden (1996) estima para un conjunto de 8 países que cada dólar de gasto en transferencias sociales genera un coste marginal adicional (por su efecto negativo sobre los incentivos) de sólo 0,09 $. (y
centivos a la permanencia de los adolescentes en los colegios y formación familiar, con un coste estima-
una ganancia de 0,02$ para una muestra de 19 países, gracias al efecto positivo de los gastos en educa-
do de 1 millardo de $, pueden reducir la delincuencia en un 20%. Un impacto similar a la ley de los
tercer
vigente en California, con un coste estimado de 5,5 millardos $/año, según la cual el
.3 striken.,
delito significa cadena perpetua para el delincuente.
ción). Un resultado mucho más bajo que las estimaciones de Stuart (0,72 $) o Browning-Johnson
(2,49 $)•
1
65
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE
por el mercado, se consideraba que siempre que fuera posible su corrección
por parte del sector público bastaba con que éste interviniera para que automáticamente se adoptaran las medidas más adecuadas para su solución.
Adicionalmente, como señala Tanzi (1997), se asumía que: (1) el sector público actuaba de forma monolítica, esto es, que todas sus actuaciones eran coherentes entre sí, tantb en lo que se refiere a las decisiones tomadas en los distintos niveles y ámbitos espaciales de gobierno, como en términos temporales,
es decir, que las políticas adoptadas en un momento determinado del tiempo
eran coherentes con los objetivos futuros del Estado; y (2) las decisiones eran
reversibles, lo que significa que una vez alcanzados los objetivos no había problemas para desmantelar las estructuras administrativas creadas con tal finalidad.
Frente a esta posición, considerada por algunos autores, como el propio Tanzi,
como «cándida», desde la década de los setenta se ha desarrollado toda una serie
.ue_cuestiona los su uestos anteriores. Así, frente al concepto weberiano de «burócrata racional maximiza or e bienestar público», y a partir de
la obra de autores como Tullock, Buchanan o Niskanen, por citar las aportaciones más radicales, se ha planteado que el establecimiento de una dicotomía en
lo referente al comportamiento del burócrata vis a vis el resto de los agentes
económicos carecía a e sentí. o; arementán. ose alternativamente que, de la
misma manera que en teoría económica se supone que consumidores y empr-esarios se comportan de forma coherente con la maximización de su propio bienestar (utilidad en el primer caso y beneficio en el segundo),-los administrado. De
res públicos intentarán, con sus acciones maximizar su utilidad personal 73—
individual
es
distinta
fir—
.1cibride bienestar
forma que_basta con suponer que sui
a la función de bienestar social:para conciaLque_s -u_camportamiento diferirá
deáquél que Condu_ciría—a-.57maximización del bienestar común. Con lo que
muy bien podría ocurrir que los distintos programas de gasto (los del EB entre
ndieran más a la búsqueda de
----- RETOS Y RESTRICCIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR EN EL CAMBIO
DE SIGLO
una relación de agencia 74 .
Algo parecido ocurre, por ejemplo, en la dirección de
empresas cuando, como en las grandes sociedades anónimas, existe una diferenciación entre los propietarios (accionistas) y los directivos que ejercen el
control sin ser propietarios de la empresa. .
'
De igual forma, es fácil que existan pr9siones para que se mantengan programas que ya no tienen razón de ser (excepto el propio interés de
sus administradores), o que se tomen decision7 no coherente en administraciones de
distinto ámbito (sectorial o espacial), como, por ejemplo, el endurecimiento
de las condiciones generales de jubilación y la utilización de jubilaciones anticipadas generosas en sectores en reconversión, la concesión de subvenciones a
la industria del tabaco y la política de desincentivación de su consumo (Krueer, 1993), etc.
Sin embargo, el argumento del poder de la burocracia interna en la toma de
decisiones de bienestar olvida que, si bien ésta tiene un papel importante en la
elaboración de los elementos técnicos asociados a las propuestas de actuación
en materia de bienestar, la decisión al respecto, en última instancia, recae sobre
los actores políticos, y por lo tanto entra dentro de la esfera de la política y no
de la administración, no debiéndose por lo tanto sobreestimar su papel.
Por último, y dentro de los fallos del Estado también se puede
incluir la posibilidad de que la autoridad política
___
os de defender el bienestar
común (esa
hipotética e imposible función de bienestar social)
entre
en
un
p—
roceso de
«compra de votos»
.....
utilizando las .osibilidades •tte le ofrece el .resu 'tiesto
para asegurarse las lealta. es
.olíticas de determinados colectivos. Aplicado . al
- :, o anterior_significaría que la s
ckd.lescie gasto social estarían informadas no tanto (ó .
al menos no necesariamente) por las necesidades «objetivas» de,
protección social,-7OT-sir )m- la -capacic
.
- -ó-n p-o________
Tri
t ea de los distintos gru1967s, ciiue competirían por el gasto social
75 . Alg,o que, en última instancia, minaría la racionalidad econorcial
denEB, siem p:ey
i
cuando, eso stila
composiCi37-17-Fuerza
e intereses de tales grupos difirieran de la . ue hi e otéticaMaiTe con Liana a a creación 'e EB «ideal». La
contrastación empírica parece confirmar que tanto la tasa de participación en las elecciones como la inestabilidad gubernamental (tasa de rotación del ejecutivo) tienen cierto papel en
la determinación del volumen de gasto (Lindert, 1996), lo que indicaría que el
.
anen (1971),Aodas las preocupa,cione4_de los burócratas (paga. bonificadoNr.11---nes,,reputación, poder, influencias, etc.) están de una u otra forma relacionadas
con el tamaño del presupuesto, conlósue la maximización de su utilidad pasaríayor la rnax_
irtjiza___ión del presupuesto, algo que explicaría per se la tendencia
afcrecimiento del sector público
Un problema que, sin -e—inliargo, no es específico de la actuación pública y
que aparece siempre que, utilizando la terminología económica, se produzca
74
En economía se entiende que se produce una relación de agencia cuando un agente económico, el
principal,
contrata a otro, el agente,
para que desarrolle determinada actividad, no pudiéndose prever en
el contrato todas las contingencias asociadas al desarrollo de dicha actividad.
75 En
En palabras de Mueller (1989), cl más conocido compilador de esta corriente: .El postulado básico
de comportamiento de la teoría de la elección colectiva es que, al igual que ocurre en la economía, cl
hombre es un ma_ximizador dc la utilidad egoísta y racional» (p. 2).
lo que a esto respecta Muelle!. y Murrel (1986) obtienen una relación significativa entre
la existencia de grupos de presión (su número) y el tamaiío
del sector público. Obviamente, tal relación podría obedecer tanto a la existencia de una causalidad a la
teoría de la elección colectiva que vaya de mayor número de grupos de presión a mayor tamaño del gobierno, como al hecho de que
público significa intervención en
más sector
un mayor número de campos de actividad, lo que puede incenrivar la
creación
de grupos de interés para defender sus posiciones ante el gobierno.
————
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO—
LLORENTE
— — — — - — - -——
ejecutivo res .onde ante las presiones electorales (y la incertidumbre) con mayorasso. Sin embargo, en a me'''a en que esta ap • - a ion o vi. a o minus-valora otros motivos (distintos de los incentivos económicos) a la hora de
explicar el comportamiento político, como puedan ser los «objetivos políticos
o ideológicos, los prejuicios o identificaciones emocionales y los estándares y
restricciones morales» (Self, 1993, p. 46), este enfoque ofrecería una visión altamente sesgada del proceso de toma de decisiones que está en gran parte detrás de los fallos del Estado 76 .
Desafortunadamente, estas aportaciones teóricas sobre las razones ocultas
administradeas publicos _y los distintos meCanisdel comparainien
_— -to de lOs-e_gobierno, han -dado lumos de presión de intereses -p.r-iv-ado-s-sa.
gar, más qué-71a--a-pertura de una línea de investigación sobre qué tipos de
• - • •• es
• • • . •• • • • ••
arreglos instisucionales serían más ad
cam asumidos
te
de sus actuaciruies con respecto a los ob'etivos
por la colectividad, a la descalificación total . de la actividaddela administración, basada en muchos casos en referencias anecdóticas y generalizaciones
acientíficas (del tipo «los funcionarios no trabajan nada», «la corrupción es innata a la administración», etc.). En este contexto debe entenderse la idea, cada
vez más extendida de_gue irl_dependientemente del sector, las circunstancias,
-que
etc., la gestickrda es siempre más eficiente que la pública, , conclusión
Así,
por
poner
rorrirera
de
la
realidad.
obviarnelone una_simplifición
un ejemplo concreto, en Estados Unidos, donde, excluyendo a la población
pobre y a las personas jubiladas; con cobertura sanitaria pública desde 1965 a
través de les-progEengas--de-Meclicaid-y--Medicare,--el-reto dela_ población no
tiene acceso a un sistema universal de sanidad, 40 millories_sle_personas carecen de cobertura sanitaria, mientras que otros 1000 tienen cobertura sanitaria Coin-pitta:Alg-o - qu-e;sirí erribargo, ri6 impide que -Estados Unidos sea el país
i de la
con lin mayor gasto sanitario, 14% del_ PIB, enrolle- que eda
de
administraen g-r-an parte responde a las necesidades
UE(12). Un gasto que---ción y gestión del complejo sistema. privado_de_salud aniericano,que_absorbe
el 47% del empleo del sector, habiendo crecido en un 500% desde 1970 (frente a un crecimiento de los médicos de un 60%) y generando unos costes tan
elevados que, según la General Accounting Office de Estados Unidos, de
adoptarse en este país un sistema universal siguiendo el modelo canadiense,
sólo con el ahorro de costes administrativos se podría con creces compensar el
aumento de gasto asociado a la cobertura universal (Kuttner, 1996).
En lo que a esto respecta, y sin entrar en una polémica sobre la que es imposible generalizar, sí creemos i n teresaratár -qu-é-ÚTI -Séa-&-rinpó-rtante de
Un buen y accesible repaso crítico de la teoría de la acción colectiva se puede encontrar en Orchard
y Suman (1997).
68
•
RETOS Y RES-FRICCIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR EN
EL CAMBIO DE SIGLO
•
I
---------/10S analistas
ll de la gestión de un servicio_
i del EB no tiene_por_qué_rene s per sP,
consecuencias sobre el EB. Lo importan_ te, se mantendrla
s efectos y no los meds
_u_W
ioizados,
con lo que la polémica de la «privatización» de la producción (que no la provisión) de los servicios sociales pertenecería a un ámbito distinio (eficiencia en la producción de
los mismos), que la polémica sobre la deseabilidad y extensión del EB.
Alte • - • . ente se • uede •ensar c. le e e- -e.Walked1184) en un_ yolumen colectivo dedicado al El3 y la_priVatización, que desde el momento en
. que el conjuntn_deseuicks.
basados en valores como la integración social y_la
comunidad es reemplazado por
otros valores distintos, como el interés propio,
I se transforma la naturaleza del servicioy
sus consecuencias sociales» (p 41), de
)1 forma que la rinniralez a del -si.stem-a utiliza _ _ _ _
- .clo. para hacer llegar la prestación
(público o privado) alteraría la propia naturaleza de ésta. Con lo que el problema de la elección de uno u otro sistema-trascendería al problema dé la_eficiencia. - -- - -- --- -- - --- - - - 1
En última instancia, lo importante a la hora de prever el impacto de la privatización de los servicios del EB sobre los ciudadanos y los objetivos del mismo es la forma concreta que adopta el proceso, ya_q_u_
.e_ se ún cómo se haga éste
los resultados en términ--oT-c-n
e equ-idad y eficiencia pueden ser muy istintos.
Como señala O'Higgins (1993), existen tres formas distintas de proceder a la
privatización de un servicio: (1) transfiriendo directamente la producción al
sector
landoe[cambio
carnbio'del cdrisairildor, - o-(3) regulando la
responsabilidad privada en el campo antes c-u-biert
---d -p_9±. el sector público.
Con el primero de los sistemas, del que abundan ejemplos (subcontratación
de servicios de limpieza y comidas en hospitales, conciertos con clínicas privadas para reducir listas de espera...), normalmente se pretende reducir costes de '
producción y flexibilizar las respuestas del EB ante los prollemas de su competencia. Si bien, en algunos casos, como la venta de más de medio millón de casas
públicas realizada por el gobierno conservador británico, responde a otro tipo
de planteamientos. Esta línea de actuación (desvincular la acción de provisión
y la'acción de producción de los servicios sociales), se puede complementar
con la creación de «cuasimercados» en los que (tras los cambios administrativos oportunos) los antiguos productores públicos compiten con productores
externos privados (ya sean empresas o entidades sin ánimo de lucro) para la
producción de determinado servicio de provisión pública, dejando por lo tanto de depender sus ingresos de las decisiones presupuestarias del ministerio correspondiente para pasar a depender de su capacidad de captación de recursos
en un contexto competitivo. En algunos casos esta transformación en la estructura de la oferta del servicio no afecta a los mecanismos de demanda, en el
sentido de que ésta sigue siendo pública, si bien, en otros, la reforma del lado
de la oferta puede ir acompañada de un aumento de la capacidad de decisión
I
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE
- — — — — — — — — — — — — —
--de los beneficiarios, que pasarían a ejercer directamente la demanda mediante
la utilización de bonos suministrados por el sector público 77 En este último
caso se habría «privatizado» la decisión de la forma concrera en la que se cubre
la contingencia,, la provisión seguiría siendo pública, mientras que la producción sería pública y/o privada dependiendo hacia qué sector se dirigieran las
preferencias de los individuos".
La segunda vía de privatización mencionada (el estímulo del cambio del
consumidor a favor del sector privado) no supone una cesión directa de la producción pública al sector privado, sino la apertura de vías para que los propios
consumidores de servicios del EB puedan optar por satisfacer sus necesidades a
través de la producción privada: Esta vía indirecta hacia la privatización se
puede hacer de forma abierta, mediante la concesión de incentivos fiscales a
aquellos individuos que contraten privadamente el aseguramiento de contingencias cubiertas por el EB 79 , o indirectamente mediante la erosión de la calidad (absoluta o relativa) de los servicios prestados por el EB, algo que contribuiría a la creación de un mercado potencial.
Por último, la privatización puede venir de la mano de la promulgación de
regulación de responsabilidad privada en campos del EB antes cubiertos directamente por éste. En cuyo caso se estarían traspasando los costes de la financiación a los agentes privados, manteniéndose sin embargo la obligatoriedad
de protección. Este sería el caso de Hong Kong o Singapur (Jacobs, 1998), que
basan su escueto sistema de protección social en la obligatoriedad de creación
de cuentas de ahorro para hacer frente a contingencias cubiertas públicamente
en los EB, y en la responsabilidad de las empresas de protección de sus trabajadores frente a otras contingencias (permiso maternal o accidentes de trabajo,
por ejemplo).
Obviamente los resultados finales del proceso dependerán de qué tipo de
vía se siga. Por poner un ejemplo, la opción indirecta materializada en la erosión de los servicios públicos e incentivación de la creación de un mercado privado de los mismos, afectará de forma negativa a la equidad, en la medida en
que serán aquéllos con mayor renta los que pongan en práctica la opción de sa-
RETOS Y RESTRICCIONES DEL ESTADO DE
/ida,
perdiendo el servicio público, simultáneamente apoyo por parte de la poi blación (aquéllos que ya no lo utilizan) y por lo tanto dificultando la toma de
medidas para mejorarlo. Lo cual no significa que toda privatización tenga que
ser necesariamente desigualitaria, como concluye O'Higgins (1993): «Si muchas privatizaciones son desigualitarias en la práctica, ello no responde a las
cualidades inherentes a todas las estru9turas de provisión privatizadas, sino a
los valores políticos y sociales que generan la presión a favor de la privatización» (p. 205).
.
T' Un resumen de los principios y problemas de la creación de «cuasimercados», con referencias al caso
británico, se puede encontrar en Le Grand (1991b), y en Glennerster (1991) para el sector de la educade los mismos desde la óptica de
ción. Mientras que un análisis teórico de las ventajas e inconvenientes
la elección pública se puede encontrar en Cullis y Joncs (1997).
. tercer criterio a tener en cuenta a la
78 Junco a los campos de provisión y producción aparecería así un
hora de estudiar cl grado de componente público y privado de los servicios sociales: dónde se encuentra
BIENESTAR EN EL CAMBIO DE SIGLO
L
EF:ambio demográfico: envej.
ecimiento y cambio en/os patrones familiare-s7
El problema al que dedicamos esta sección es
,
I
de_una_nat_uraleza distinta a los
estudiados con anterioridad, ya que no se trata
ah_arille cuestianar..elfuncionamiento en sí del EB, sino de plantearnos si éste puede
seguir actuando, en el
futuro, con los niveles de cobertura y el diseño de programas vigentes, en
presencia de los cambios clemo~ s_
ue se están roduciendo en la actualidad
y que, presumiblemente se intensificarán en el futuro. En concretonos
referimos al cambio en la pirán~lció
n_prgyp cado por la reducción de
la
natalidad y el aumento de la esperanza de vida que se ha
producido en todos
los EB machirric
lL
t_ _
En lo que al primer aspecto se
refiere, las proyecciones demográficas disponibles (cuadro 1.7.) ponen de manifiesto el fuerte crecimiento del componente
demográfico de la tasa de dependencia .(población de 65 y más años con respecto a la población potencialmente activa (entre
15 y 64) que se espera en las
próximas décadas. Un crecimiento que, siendo generalizado para todos los países contemplados, varía significativament
e entre éstos, con un máximo en Holanda (117%) y un mínimo en Suecia (46,5%), arrojando al final del período
(año 2030) una tasa de dependencia demográfica que fluctúa entre el 49,2%
para el caso de Alemania y el 25,3% para Irlanda". De la comparación de está" tasas con las correspondientes a 1960 se
evidencia la intensidad del cambio
previsto.
— cambios__en-la-pirámide demográfica tienen efectos directos sobre el
Los
gasto público por dos vías distintas. Por
un lado aumenta la demanda, y caeteris- paribus, el gasto, en sanidad y atención
social, y por otro aumenta el gasto
en pensiones.
la capacidad de decisión a la hora de elegir cl servicio, en el sector público o en el individuo. Obviamente para que la decisión sea privada no hasta con que sea el individuo el que elija, sino que tiene que
haber posibilidad de elección, ya sea entre agentes públicos, entre agentes privados o una combinación
de los dos. Un desarrollo de estas cuestiones se puede encontrar en Burchardt (1997).
" Éste sería, por ejemplo, el caso de la contratación de planes privados de pensiones por parte de los
beneficiarios de la Seguridad Social.
7/1
°° En cualquier caso nos referimos a estimaciones que se pueden ver alteradas de forma
cl transcurso de
importante con
los años. Es importante recordar que la fiabilidad de este
tipo de proyecciones no supera en ningún caso los 25 años.
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLOFtENTE
-
-
CUADRO 1.7. Población de 65 y más años con respecto a la población de 15-64 años
1960
1990
2000
2010
2020
2030
%2000-30
Alemania
Australia
Austria
Bélgica
Canadá
Dinamarca
EE.UU
España
Finlandia
Francia
Grecia
Irlanda
Italia
Japón
Luxemburgo
Países Bajos
Portugal
Reino Unido
Suecia
16,0
13,9
18,6
18,5
13,0
16,5
15,4
12,7
11,7
18,8
12,3
18,6
13,3
9,5
15,9
14,7
12,7
17,9
17,8
21,7
16,0
22,4
22,4
16,7
22,7
19,1
19,8
19,7
20,8
21,2
18,4
21,6
17,1
19,9
19,1
19,5
24,0
27,6
23,8
16,7
23,3
25,1
18,2
21,6
19,0
23,5
21,5
23,6
25,5
16,7
26,5
24,3
21,9
20,8
20,9
24,4
26,9
30,3
18,6
27,7
25,6
20,4
24,9
20,4
25,9
24,3
24,6
28,8
18,0
31,2
33,0
25,9
24,2
22,0
25,8
29,1
35,4
25,1
32,6
31.9
28,4
31,7
27,6
30,7
34,7
32,3
33,3
21,7
37,5
43,0
33,2
33,9
25,3
31.2
35,6
49.2
33.0
44,0
41,1
39,1
37,7
36,8
41,0
41,1
39,1
40,9
25,3
48,3
44,5
44,2
45,1
33,5
38,7
39,4
106,7
97,6
88,8
63,7
114,8
74,5
93,7
74,5
91,2
65,7
60,4
51,5
82,3
83,1
101,8
116,8
60,3
58,6
46,5
OCDE total
14,9
19,3
20,9
23.5
29,8
37,7
.
dencias asistidas es claramente creciente con la edad, si bien, a la hora de del
mirar el impacto del envejecimiento demográfico sobre este tipo de servicic
hay que tener en cuenta que su cobertura es de tipo mixto (público, privado
privado sin ánimo de lucro), y que el crecimiento esperado del grupo de nia
yor edad (80 y más años) en las próximas décadas será sensiblemente inferio
que el experimentado en el pasado, (70%) en el período 1990/1-2020/1, frent
al 159% en el período 1960-90/1 para'un conjunto de 20 países de la OCDE
(47 frente a 160% para España).
Como forma de evitar, que este proceso recaiga sobre un, para muchos, y:
sobrecargado EB, se podría plantear que estas crecientes necesidades de cuida
dos a ancianos fueran cubiertas. , como se hacía en el pasado, mediante el apoyc
familiar. Sin embargo (Hennessy, 1997), parece difícil que el recurso a los cuidados familiares sea suficiente para absorber el crecimiento futuro de las necesidades, especialmente en un contexto de reducción del tamaño familiar 8'
(véase más adelante) y partiendo de la situación actual, donde la familia es de
forma mayoritaria la encargada de ese apoyo (lo que en la literatura se conoce
como el «cuidador principal»). Así, en Australia, Nueva Zelanda y Estados
Unidos los estudios disponibles adjudican a algún miembro de la familia que
vive en la misma casa que la persona anciana esta responsabilidad en un 75%
de los casos, un valor algo inferior al alcanzado en Japón. Resultado que se
mantiene en valores altos (44%) incluso en aquellos países como Dinamarca
que cuentan con un alto nivel de servicios sociales en esta área.
Junto con el aumento de demanda de asistencia, bien sea a domicilio o en
residencias para la tercera edad, a menudo se argumenta que este aumento
en el porcentaje de personas mayores afectará de forma muy significativa al
gasto médico, ya que este colectivo tiene tradicionalmente una mayor demanda de servicios médicos que la población de menor edad. Sin embargo,
de la observación del comportamiento del gasto sanitario se concluye (gráfico 1.8.) que, en contra de lo que se podría pensar 83 , no existe relación entre
el grado de envejecimiento de la población (65 años y más) y el peso del gasto sanitario sobre el PIB. Un comportamiento que obedecería a que el crecimiento de la esperanza de vida habría ido acompañado en estos países por
un aumento de la calidad de vida de la población de mayor edad, esto es, la
gente viviría más y llegaría con mejor salud a edades cada vez más avanzadas,
95.33
FUENTE: Boa et al. (1994) y elaboración propia.
r-
En lo que al primer aspecto se refiere, el aumento de personas de edad superior a los 65 años, junto con la tendencia compartida por todos los países
desarrollados (véase más adelante) de intensificación de las familias nucleares y
hogares unipersonales, se traducirá de forma inequívoca en un aumento de las
necesidades de apoyo de este colectivo ya sea mediante programas de ayuda a
domicilio 81 , ya sea mediante asistencia en residencias para la tercera edad. Los
resultados obtenidos en países con sistemas de protección social muy distintos
como pueden ser Suecia y Estados Unidos indican que la probabilidad de que
una persona de 65 años necesite algún tipo de cuidado institucionalizado en
algún momento de su vida es de alrededor del 40% (Hennessy, 1997). Como
se puede observar de los datos recogidos en el cuadro 1.8., la demanda de resi-
" La información disponible sobre porcentaje de ancianos que reciben ayuda doméstica en los países
de la OCDE no está muy sistematizada, destacando tanto la gran disparidad de la misma, yendo desde
un 24% de los ancianos en rinlandia al 1% en Italia, Portugal o Nueva Zelanda (un 2% en España),
como su tendencia creciente. pasando en Gran Bretaña del 5 al 9% en el período 1962-1991, o del 3 al
22% en Dinamarca en el período 1962-1990. Asimismo, se detecta en algunos países cambios de tendencia (Suecia pasa del 6 en 1962 al 21% en 1983 para caer al 12% en 1991), lo que llamaría la atención sobre la reversibilidad de este tipo de programas como resultado de decisiones políticas (Hennessy,
1995)-
RETOS Y RESTRICCIONES
DEL ESTADO DE BIENESTAR EN EL CAMBIO
_
DE SIGLO
'
" El aumento de ancianos que viven solos potenciará la necesidad de cuidados exrernos. Así, por ejemplo, mientras que los ancianos que viven solos cubren el 75% de sus necesidades de apoyo externo mediante el acceso a servicios sociales, el 80% de estas necesidades se cubre de forma informal por algún
miembro de la familia en el USO de ancianos que viven acompañados (Tornscam, 1992).
" En Estados Unidos la atención médica a los pacientes en su último año de vida absorbe aproximadamente una tercera parre del gasto de Medicare, mientras que alrededor de la mitad de esta cantidad se
gasta el último mes (Kurtner, 1996, p. 116).
'72
•
,
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE
-
--- - -
RETOS Y RESTRICCIONES
EL CAMBIO DE SIGLO
- DEL ESTADO DE BIENESTAR EN
- .
CUADRO 1.8. Porcentaje de ancianos que residen en instituciones asistidas
:Y.
.
Año
Australia
.
•
Austria
Bélgica •
Canadá
Dinamarca
Finlandia
Francia
Japón
Noruega
Nueva Zelanda
Portugal
Suecia
Reino Unido
Estados Unidos
Total 65 + 65-69
1986
190
1981
1981
1992
1986
1988
1990
1992
1991 •
1990
1990
1990
1990
Media
10,4
4,7
5,4
8,8
5,7
7,2
3,4
4,7
7,1‹
6,3
1,8
5,4
5,1<
5,4
4,1
0,9
2,0
2,9
1,0
1,8
0,8
2,5
5,8
1,8
70-74
75-79
80-84
6,1
2,2
3,2
4,5
1,7
2,5
1,6
3,7
10,4
4,4
5,6
8,7
3,7
6,3
3,5
5,5
2,4
1,2
2,2
5,3
2,2
4,0
2,0
4,3
19,9
8,3
11,3
17,6
8,4
24,9
7,7
8,9
>15,9
12,7
3,5
8,5
> 6,1
9,6
2,7
5,3
11,7
>2,3<
1,4
0,7
1,8
>1,5(
1,1
-
Gráfico 1.8. Tasa de envejecimiento y gasto sanitario, 1994
85+
40,5
18,1
23,1
36,5
24,0 (a)
(b)
15,2 (c)
(d)
51,4 (e)
33.2 (f)
4,6 (g)
23,3 (h)
22,4 (i)
24,9 (h)
26,4
15
y= -0,26s+ 11,482
FUENTE:
Hennessy (1995), p. 22.
con lo que simultáneamente se retrasaría el deterioro de la salud en estos
grupos de edad".
El segundo de los efectos del proceso de envejecimiento de la población,
su incidencia sobre las pensiones, ha recibido una gran atención en los últimos años, hasta convertirse, sin duda alguna, en el tema estrella de la reforma
del EB 85 . Algo que, por otra parte, no es de extrañar si consideramos que en
extrapolación de
" El gasto sí aumentaría si la demanda futura de salud se correspondiera con la mera
la demanda sanitaria de los actuales grupos de edad. Esto es, si, por ejemplo, la salud representativa de
una persona que tenga 80 años en el año 2020 correspondiera a la salud de una persona de la misma
edad en la actualidad. En ese caso el aumento de la esperanza de vida incidiría de forma directa sobre el
gasto sanitario.
Envejeci" Ejemplo paradigmático de este tipo de planteamiento sería el informe del Banco Mundial:
crisis: Políticas para la protección de los ancianos y la promoción del crecimiento, presentado coin-
miento sin
cidiendo con la Asamblea Anual del FMI celebrada en octubre de 1994 en Madrid, en donde se señala
que: «En todo el mundo, los sistemas que se emplean para dar seguridad económica a los ancianos se encuentran en una situación cada vez más difícil. Debido a la mayor longevidad y a que las familias tienen
menos hijos, la proporción de ancianos está aumentando aceleradamente. La familia extensa y otros medios tradicionales de dar seguridad a los ancianos se están debilitando, y los sistemas formales -corno
pensiones respaldadas por los gobiernos- están resultando insostenibles y difíciles de reforman,
-vi
.
2
Francia
Austria
■
1,1,,,dia
8
-
"
• Australia
inlancria•• Italia *Bélgica
• Giandi
" • Potrugal
• EsPalia
..... _
Japdn
.
5
.
_
• Luxemburgo
II
12
u" Id
"
•I" °• Noruega
S"ccia
4
Dinamarca
• crrsia
•
NOTAS: Personas con residencia permanente en todo tipo de instituciones para la 3. edad. (a) Sólo resi-
.
•=
.
"
ro
10
dencias, la categoría inferior empieza a los 67 años. (b) Residencias para la 3° edad y clínicas de salud,
la categoría superior es 80+. (c) La categoría superior comprende de los 85 a los 89 años. Incluye residencias para la 3° edad y estancias largas en hospitales. (d) Sólo hospitales, la categoría mayor es 80+.
(e) Residencias y residencias asistidas, los grupos de edad son 67+, 67-79,80-89 y 90+.(f) Sólo residencias asistidas. (g) Población anciana en establecimientos comunales. (h) Población anciana viviendo en
hogares no privados. (h) Hospitales para crónicos, residencias y residencias asistidas.
R° = o,0425
• EEUU.
13
14
15
16
17 •
18
%Población con 65 +años
FUENTE:
OECD Health Database (1996).
1994, en la UE(12) el 44% del gasto social correspondía a pensiones. Una actividad, en principio perfectamente susceptible de ser lleváda a cabo por el
sector privado (a diferencia de otros campos donde hay mayores problemas),
y por lo tanto también sometida a las presiones de las tendencias privatizadoras.
Expresado de forma sucinta, se considera que el progresivo envejecimiento'
de la población hará aumentar la tasa de dependencia,, elación entre oblación
I jubilada y población ocupada a entando or lo tanto la carga financiera sobre los ocupados derivada de la financiación de as peri -sio-na- e los jubilados.
En la medida en que la mayor parte de los sistemas públicos de pensiones se
balan en el sistema de «pay as you go» osistema de reparto, por el cual las pensiones se financiancon Tas----c.c7ti
zzCio-nes de -los traVajádores -o- cupado's, 4-aumento de,-la-tasa_de
de la población exi :
girá una= i;t
to c
ies , con el correspondiente efecto negativo
sobre las_Lentas_deocupad Ds y 511hre el emplen (dehirin_al_encarecirniento _
de los costes laborales no salariales).
Para resolver este problema se propone, casi de forma universal, sustituir el
viejo sistenla_cle_repart o_porn sistema de capitalización (abligatorio_pero_pri, ,
vado) -.según_el n'al los_ activos_ vayan-construyendo con sus.£otizaciones un
fondapaijr de l cual se financiará su
pensión, con lo que se eliminará,
_
se aduce, el problema de quiebra de la Seguridad Social.
-7
•
Sin embargo, las conclusiones que se obtienen tras un análisis cuidadoso de
la situacis_5n_c_listan_inucho_d_e_ser.tari_alarmistas, mientras que la propuesta de
cambio,. por o tra_parze,...ofrece. al _menos tantas so mbrá:s- ¿orno- luces.
Empezando por el primero de los aspectos, la condición de equilibrio financiero de la seguridad social se puede expresar como:
. .
. .
(1) TD* = t + ir + cs -p
•
.
I
•
•
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE
-
[donde TD* es el componente demográfico de la tasa rle dependencia (población de -65+ años Con respecto a población potencialmente activa); t. la participación de la masa salarial en la renta; ir, la productividad aparente del trabajo;
cs, las cotizaciones sociales; y p, la_pensión media. Con lo que el pago de las
ensiones medias de ahora se podría asegurar aún en p_resencia_de aumentos en
_Pa tasa de dependencia, sin aurnentárlas cotizaciones sociales y sin redistribuir
la productividad crezca al
.sr--Ir-7—ue
12
1. err
renta a favor de masa salarial,.I
mismo ritmo que la tasa de dependena.
Obviamente, frente a lo anterior se puede argumentar que lo deseable es que
las futuras pensiones_c=can_aLlitmo_delos salarios, y que estos lo hagan .al
_(o_que_sig,~_que t, como hemos semismo ritri
_r_u__
ie
ñalado,yermanece constante). Con lo que el crecimiento de productividad no
serviría para mantener el equilibrio financiero ya que; _simultána-friente estaría
creciendo p. Sin embargo; el proceso deenvejecimiento. -cle la población no tiene por qué significar, automáticamente, un aumento de.la tasa de dependencia,
TD, definida como población jubilada frente a población ocupada. De hecho
el comportamiento de la TD es el producto de los cambios de tres variables: la
relación entre población con 65+ años y_la población potencialmente activa,
a, y la tasa de empleo, e:
TD*, laf.-á-sí-a-e-actividad,
—.___....
(2) TD = TD* - a - e
con lo que los aumentos de la tasa de empleo y_los aumentos en la.tasa cle actividad pueden compensar, si quiera parcialmente, los aumentos esperados en
TD*. Al menos en pafel componente
_ demográfico de la tasa de dependencia
ses como el nuestro, con una baja tasa de empleo —0,85— y una baja tasa de
actividad, 0,58 86 . Algo que no elimina el problema, pero que, sin embargo,
_RETOS Y RESTRICCIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR EN EL CAMBIO DE SIGLO ' 1
_
ayuda a situarlo en un contexto distinto, ya que indica que, de existir un prc
blema de financiación futura de la Seguridad Social, éste respondería en gra
parte a la incapacidad de la economía de generar empleo a una tasa adecuad
e inCentivar la participación en el mercado de trabajo de los potencialment
activos. .
,
En segundo lug_ar, cuandn_s_e.compyan los sistemas de reparto con los sis
temas de capitalización. se ohserva_sre,..aun siendo diferentes en numeroso
aspectos (años necesarios parap.ócler generar una pensión,-nentabilidad» indi
vidual de los dos sistemas, que depende en un caso —reparto— del compor
tamiento de la tasa de empleo y la productividad, y ir en el otro del comporta
' miento del tipo de interés y dé los precios, gastos de gestión y adrninistraciór
—más elevado en el sistema de capitalización 8gx_en c. t de la o inión mál
común, los dos sistemas se ven afectados del mi manera. Jor el proceso de
envejecimiento Je la población. Y ello por ue el aurnento de la tasa de depen, dencia—slin-ificaque c_ada vez
e na or el número de pensionistas que tienen
_si-_)r
derecholp_21 una u otraykal_a_pl______
[te de; la -Producción . de los activos, con lo
que, independientemente del sistema deyensioneS adopta-do, éstos tendrán
.
que
rus
sus_preterisionz_sob
producción porellos generada.
,
Contra este argumento sólo cabe plantear que, el sistema de capitalización,
al aumentar el ahorro, tendrá también un efecto positivo sobre la inversión y
por lo tanto sobre el crecimiento de la renta, con lo' que, aun siendo cierto lo
anterior, al ser mayor la renta, las pensiones se financiarían en parte con renta
que bajo un sistema de reparto no se habría generado, reduciéndose por lo tan,
to el impacto sobre los ocupados del proceso de envejecimiento de la población. Una conclusión que, se p_uede_argumentar, es apresurada,. ya que quitando la Primera generación (la_4netien.e_que_c_o_nsu.-Lii_r sropio fondo de
pensión_mientras financia las pensiones de los jubilados) tal aumei
—i-t-Oldel- aho.é,,,
rr o- tia
- - -----.
,
Los aspectos consideradosTasta el momento sirven, a nuestro entender,
para observar el impacto futuro de las pensiones sobre el EB con un menor
grado de pesimismo (o alarma) de lo que es habitual en la literatura. En primer lugar porque mediante la mejora en el empleo y la tasa de actividad se
puede neutralizar, al menos parcialmente, el impacto negativo del aumento del
(
c _ 2_5_. 2 9 s. s 1t_2__7
1
87
¡
" El aumento esperado del 97% (en el 2040) del componente dem -ográfico de la tasa de dependencia.
TU', vería reducido su impacto sobre la tasa de dependencia (TD) en algo menos de la mitad con tan
sólo suponer que tanto la tasa de empleo como la tasa de actividad de nuestro país se igualan, en el año
.
,
Así, por ejemplo, cl sistema chileno de pensiones, que se rige según el m¿rodo de capitalización, tic-
unos costes de administración que alcanzan el 3% del salario. Un coste al que hay que sumar el derivado de contratar la anualidad en el momento de jubilarse, en el supuesto dc que el jubilado quiera
protegerse frente al «riesgo» de vivir demasiado y agorar el fondo acumulado.
- - ..
..._
" Una vez realizado ese hipotético ahorro suplementario de la primera generación, las generaciones si-
2040, a los valores medios de sendas rasas en la OCDE en la actualidad. Ya que el incremento del 97%
guientes simplemente cambiarían su.ahorro por los activos que, venderían los jubilados para financiar
de TD* se vería así compensado parcialmente por un incremento del 20,7% (resultante de pasar de
una tasa del 58;3 a una del 70,4%) en la tasa de actividad, y un incremento del 19% en la rasa de em-
sus pensiones. Pormialáclo11 envejecimiento
pleo, resultando en un crecimiento de TD de tan sólo el 57%.
(....
76
ficningrífiro_significará
que cada vez habrl menos activos para adquirir los valores que los_pensionistas sacan a la venta, con lo que se reduciría su renral;ilidad y por lo tanto las pensiones. Sobrec_uesrión_dase_Muñoz de Bustillo y
Estere (1998)._.
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE
-componente demográfico de la tasa de dependencia. Yen segundo lugar porque
la alternativa existente, los planes de pensiones basados en la capitalización,
normalmente de gestión privada, no parece tener tantas ventajas como normalmente se aduce. Como no sea la de descargar al Estado de su compromiso con
la financiación de los sistemas de pensiones. Y esto último bajo el supuesto de
que todos los individuos sean capaces de formar sus propios planes de pensiones privados, ya que, de no ser así, probablemente se produciría un proceso de
selección adversa, por el cual las personas con posibilidad de formar una pensión privada suficientemente remunerativa, acudirían al sector privado (con lo
que el sector público perdería a sus mejores activos), mientras que el resto tendría que acudir, en última instancia, a algún sistema de protección público,
algo que generaría unas presiones financieras sobre el mismo todavía mayores.
El probablemente exagerado alarmismo de los documentos, públicos y privados, sobre esta cuestión, queda en evidencia cuando nos preguntamos si,
como resultado de la reducción del ritmo de entrada de nuevos activos al mercado de trabajo (envejecimiento demográfico), se espera una reducción del ritmo
de crecimiento de la economía, o incluso una calda del PIB. Algo cuya respuesta parece ser claramente negativa a la luz de la experiencia pasada, ya que, como
se puede observar en el gráfico 1.11. (pp. 92-93), el fuerte crecimiento de las
economías occidentales en las últimas décadas ha sido compatible con un crecimiento mucho menor de la población ocupada (cuando no con un estancamiento de la misma). Pugslien,_si_se_es.gera_gulestatendencia se mantenga en
el futurp,el_posible problema asociado al pago de las pensiones futuras no se
- rtatenecerá_aT ámbito de lo
- L-Sin-o-,tias_.
curs-o_I
derivará de una insuficiencia dé leivos un
distributivo. Esto es, e - • . :50. e.
aumento de sus rehrag, anntitte como resultado del awnento de_pensionistas
éstas no crezcan-tanto-Qamo rrPre rían de otra manera 89. Esto es, el problema
l a_runifestar en
sería un_plablerna_de.dis~ que, por ejemplo,se~f
una rebelión fiscal de los activos. Escenario poco probablesi tenemos en cuenta que, en esas sociedades . envejecidas se calcula que, en el caso de Europa,
(Wilson, 1993), alrededor del 50k dd_etepwrado tendrá más de 50 años (algo
que, sin duda, se dejará sentir en la formacióa de_la política.presupuestaria) 9°.
—-
RETOS Y RESTRICCIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR EN EL CAMBIO DE SIGLO
---
" Así, en el peor de los escenarios se estima que, en ausencia de reformas, el peso sobre cl PIB de los
gastos en pensiones pasará entre el año 2000 y el año 2025 del 11% al 16,3% en Francia, del 17% al
21% en Alemania, del 13% al 20% en Italia, del 6,8 al 9,3 en e1 Reino Unido, o del 10,5 al 15,5 en Japón (Franco y Munzi, 1996, p. 23). Tomando el caso de Japón, lo anterior significa que, bajo el supuesto conservador de un crecimiento del PIB del 2% para el conjunte: del período, el PIB disponible
después de transferencias de pensiones incrementaría para los activos en un 40% frente a un 50% en el
caso de que no aumentara el peso de las pensiones.
" Ya en la actualidad la importancia de los interesa relacionados con algunas de las políticas sociales
públicas (en especial pensiones) ha llevado a la creación de fuertes grupos de presión, un ejemplo de los
cuales sería la American Association of Retired Peoplc, creada en 1958 en Estados Unidos y que a finales de los ochenta tenía 28 millones de afiliados y 1.300 empleados.
En definitiva, el problema de cómo mantener a los ancianos, cuando éstos
dejan ii-v7E
i de [as sociedades desarrolladas
actuales, habiendo estado presente a lo largo de toda la historia. De este modo,
si ex.cluimos
----i«solucior e---*-as»cid tipo e-1-as recogidas en la película La balada de
Narayama, norm- alm
- ente -as
-o-ciádai Ciedades con una mínima capacidad de
•
generación de excedente, todas las societja tdes en todas las épocas han tenido
que hacer frente ai -Problema del manteymiento de los inactivos por vejez, una
responsabilidad que, contra lo normalmente asumido, no ha estado siempre ligada al ámbito de la familia'. Así, por ejemplo, a finales del siglo xviii en Inglaterra y Gales, el gasto en asistencia social (dirigid¿, aunque no sólo, a los
ancianos) equivalía al 20% de !Os ingresos directos del Estado, mientras que
los ancianos obtenían, mediante mecanismos de protección social, unos ingresos equivalentes a entre el 70 y 90% del ingreso medio de un trabajador (año
1837-1838). Nosiendo
_
tampoco novedoso
_ _ .el que la sociedad pasara por etapas de fiiertes cambios en fa tasa de dependencia. Así -,.de nuevo para el caso inglés, seg-an. es
- timaciones de Wrigley y SChonfield - (1981), entre principios del
siglo xvii y principios del siglo xix, la población de menos de 15 años y más de
60 como porcentaje de la población entre 15 y 59, pasa del 60 al 85%, si bien
a mediados del xix se situaba alrededor del 75% 92 . No dejaría de ser una paradoja difícilmente asumible que, en un momento en el que la capacidad de creación de riqueza de las sociedades occidentales es inconmensurablemente mayor
que en el pasado, se considere que los sistemas de previsión serial para la tercera
edad son insostenibles 93.
COMO resultado de este debate, una parte importante de países han potenciado la contratación de planes privados de pensiones con la idea de que en el
futuro las pensiones públicas se complementen con las privadas. En este sentido, y puesto que los planes de pensiones tienen derecho a una importante (y en
muchos casos creciente) desgravación fiscal, lo anterior supone que se está sub9I
En la actualidad, y centrándonos en los países industrializados, tanto en Corea como en Taiwán, las
personas mayores obtienen su principal fuente de renta de las transferencias de sus hijos (44,3% y
53,2% de la renta de personas de más de 60 años provienen de esta
fuente respectivamente), si bien
este colectivo ha mostrado en ambos países una clara tendencia decreciente. Por otra parre hay que
señalar
que este sistema ha sido incapaz de elevar el nivel de renta de los jubilados por encima de la línea
de pobreza (el porcentaje de población pobre en Corea es del 10,3%, mientras que entre los jubilados
alcanza el 26,6%; 10,1% y 19,9% en Taiwán). Para más detalles, véase Kwon (1999).
92 De igual forma, y retrocediendo menos
en el tiempo, Titmuss (1959) nos recuerda, al hilo de un debate sobre la sostenibilidad del sistema de pensiones británico que en 1925 se estimó
un coste de las
pensiones para 1955 sustancialmente mayor del efectivamente alcanzado (162 m. de libras frente a
65 m.).
93
De lo anterior no se debe deducir que no se deban introducir cambios en los sistemas vigentes. Así,
por ejemplo, puede tener sentido revisar cl tratamiento fiscal favorable que en
muchos países reciben
los pensionistas, adecuado para una situación en la que las pensiones, por bajas, no eran objeto de imposición fiscal, pero no para una época, como la actual, en donde muchos pensionistas tienen rentas
superiores a muchos colectivos de activos.
RETOS Y RESTRICCIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR EN EL CAMBIO DE SIGLO <
_
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE
vencionando de forma regresiva, ya que la capacidad de ahorro está claramente
determinada por el nivel de renta. De igual modo, es muy posible que este tipo
de estrategias mine la lealtad en los sistemas públicos de los individuos que contratan planes privados (que puede suponer un coste para ellos mayor que el beneficio futuro'derivado en la medida en que, en la mayoría de los sistemas de
Seguridad Social, la cuantía de las pensiones tienen un máximo). En palabras
de Titmuss, esta línea de actuación podría muy bien dar lugar a la aparición de
«dos naciones en la tercera edad, con mayores desigualdades en el nivel de vida
después del trabajo que durante el trabajo, con servicios sociales diferentes para
grupos distintos basados en principios también distintos y operando aisladamente d uno del otro» (1959, p. 74). En cualquier caso, y dado el interés mostrado por el sector financiero en entrar en este rentable campo de expansión de su
• actividad, es de esperar que en el futuro se profundice en esta línea.
Puesto que el sector público comparte las tareas de protección social con
otras instituciones, principalmente la familia, pero también con las organizaciones no lucrativas y las empresas, es interesante comprobar hasta qué punto
se han producido cambios en estas formas alternativas de aseguramiento social
que pudieran tener incidencia sobre las demandas futuras de actuación del EB.
En lo que se refiere a la familia, en los países desarrollados se ha detectado
un aumento de las personas que viven solas, junto con un aumento de las familias monoparentales,- así como, un aumento de las-unidades de convivencia
otrora consideradas. como atípicas. Manteniéndose simultáneamente la tendencia a la reducción del número de personas por unidad familiar, que en
1994, y para el conjunto de los países de la UE(12), era de 2,63 personas. Así,
mientras que en 1981 el 27% de las personas de la UE(12) vivían en hogares
de más de 4 personas, en 1996 la proporción había caído al 17%. En el cuadro 1.9. se recogen algunos datos relativos a la composición de las unidades de
convivencia en la UE(12).
Como se puede observar en el cuadro anterior, todavía existen diferencias
apreciables entre los países en lo que se refiere a la composición de los hogares,
con familias más extensas en la zona meridional (España, Grecia, Portugal) e
Irlanda, y más reducidas en el resto, sobre todo en Europa Central.
La creciente diversificación de las estructuras familiares, fruto del aumento
del divorcio, la monogamia consecutiva, las uniones de hecho, el absentismo
paternal, etc., puede afectar al EB en la medida en que éste fue diseñado para
funcionar en sociedades en donde la dominancia de las estructuras familiares
tradicionales (pareja con hijos y cabeza de familia' con empleo fijo), garantizaba una mayor estabilidad a los individuos. Como señala Ginsburg (1996), el
colapso de la vida familiar tradicional «significa que hay un riesgo personal y
una incertidumbre mucho mayor en lo que se refiere al ingreso del hogar y a
las responsabilidades sobre el cuidado de sus miembros» (p. 5). En la medida
80
en que el EB asuma el compromiso de un mínimo de protección social y mar
tenimiento de rentas de los individuos, este proceso de desestructuració n fam
liar generará mayores demandas de intervención y, por lo tanto, repercutil
positivamente sobre su actividad. La respuesta de los EB ante estas transforml
ciones ha sido, en palabras de Sainsbury (1996), inconsistente, confusa y d
«paños calientes». Normalmente, los gobiernos conservadores han mirado co
malos ojos este proceso de diversifiy-ación de las estructuras familiares, en I
medida en que su defensa de la importancia de la responsabilidad individual s
extiende a la familia, esperando que ésta actúe como mecanismo de apoyo el
primera instancia cuando falla la capacidad del individuo para valerse por s
mismo 94 , lo que repercute en cierta ambivalencia en lo que se refiere al reco
nocimiento de la igualdad de las mujeres, que son sobre las que, por lo gene
ral, recae el peso de las responsabilidades familiares (cuidado de hijos, enfer
mos, ancianos, etc.).
Por el contrario, el modelo escandinavo parece haberse acomodado bien ;
este proceso de diversificación de las estructuras familiares, habiendo hecho d(
la defensa de la igualdad de oportunidades y de derechos entre sexos uno cl(
los elementos centrales de su política de bienestar desde los años setenta, lo
que se ha traducido en programas bien presupuestados de provisión universal
de servicios preescolares, apoyo a madres con cargas familiares, permisos de
maternidad, etc. 95
.
C
G:lobalización de la economía]
•
Es muy probable que la globalización de la economía, o para ser menos metaPóricos, el aumento deja importancia de las relaciones económicas internacionales
de las naciones sea el elemento más común del debate económico a finales de
siglo. Según la visión que subyace a la idea de la globalización, la mejora de los
transportes y las comunicaciones junto con la reducción de la protección aran&laña y la liberalización de los movimientos de mercancías y capitales habrían
alterado de forma radical el finicionamiento de las economías nacionales.
"
e
Un ejemplo extremo de ello sería la responsabilidad que tienen los individuos, recogida en el derecho civil japonés, de apoyar financieramente a los miembros de sus familias, incluyendo no sólo a la esposa o hijos, sino también a los padres y hermanos. Como resultado, los trabajadores sociales tienen en
cuenta los ingresos de los familiares próximos (aunque no vivan juntos) antes
de otorgar asistencia social. Véase Jacobs (1998).
A modo de ejemplo, en los países de la UE,
Dinamarca, Alemania, Grecia, Francia, Irlanda, Finlandia, Suecia y el Reino Unido cuentan con prestaciones específicas, de distinta cuantía, para las familias
monoparentales. Mientras que el resto de países no atienden csa contingencia de forma específica
(MISSOC, 1998). Diferencias que se manifiestan también en otros campos; así, mientras que en España o en el Reino Unido sólo un 2% de los niños menores de tres años están atendidos por servicios financiados públicamente, en Bélgica el porcentaje alcanza el 30%.
"
1
21
RAFAEL MUÑOZ DE BUST1LLO LLORENTE
__CUADRO 1.9.
65 y + años
<30
Familias monoparentales
- - - - - •- - - - -------
A
B
DK
E
15
11
23
4
11
2,4
0,2
4,8
2,1
GR
1RL
7
33
1,2
1
L
H
P
RU
7
8
10
14
4
11,1
11
3.5
0,6
4,2
0,4
3,7
9,2
1,2
, /3,3
2,8
0,2
6,0
1,0
4,8
1,3
UE(12)
5,9
1,8
5,2
0,9
8,3
4,8
5,0
7
6
6
7
4
7
6
4
24,0
20
27
11
21
15
8
9
6
14
20
20
12 "
22
19
53
Parejas con hijos
49,0
Otros
7,0
Tamaño medio
RETOS Y RESTRICCIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR EN
- - - - - - - EL CAMBIO DE SIGLO
Composición de los hogares en la UE(12), 1994
Hogares con 1 persona
Parejas sin hijos
_
2,27
/
5
6
55
42
60
55
52
64
55
50
19
58
2
6
51
6
22
48
13
17
16
10
19
10
3,34
11
2,83
2,61
2,40
3,12
2,47
2,59
'
2,49
2,23
3,26
2,57
3,12
FUENTE: Eurostar, European Community Household Pand (ECHP).
Cuando se observa el comportamiento del comercio internacional de bienes y servicios en las últimas décadas no cabe sino confirmar la existencia de
tal fenómeno. En especial cuando se comprueba cómo este proceso se ha visto
acompañado, y superado, por el aumento de los flujos financieros: hace una
década, por los mercados financieros de Nueva York, Londres y Tokio pasaban
0,19 billones de $ divisas, en 1995 esta cifra alcanzaba los 1,2 billones, mientras que entre 1990 y 1996 la inversión extranjera en los llamados «mercados
emergentes» se multiplicaba por más de seis.
.- Sin embargo, cuando este proceso de profundización de las relaciones económicas internacionales se observa desde una perspectiva histórica más amplia, se puede comprobar que estos niveles de apertura no son muy distintos a
los que existían a finales del siglo xviii (cuadro 1.10.) 96. Algo similar ocurre
cuando se analizan los flujos de inversiones exteriores en esa época, alcanzando en el caso británico, la mayor potencia económica de la época, en el período 1880-1913, una media del 5% del PIB (con un máximo de casi el 10%),
mientras que el máximo equivalente en la actualidad, correspondiente a Japón, alcanza tan sólo una media del 2-3% durante la última década 97 . De,
forma que la intensificación del comercio y el flujo transnacional de capitales•
.
" Algunos autores -Feensrra (1998)- han llamado la atención sobre d hecho de que, debido a la reducción del peso de la producción de bienes ca la producción toral, fruto del crecimiento en la producción de servicios, la estabilidad de la relación bienes/PIB es compatible con un aumento significativo de
la relación bienes/valor añadido de bienes y por lo tanto de la globalización. Así. por ejemplo, para Estados Unidos este índice pasaría del 14,3% en 1890 al 35,8% en 1990, en Francia del 18,5% al 53,5%
y en Japón del 10,2% al 18,9%.
" Algo que se manifiesta en el menor stock de capital en d exterior que tienen los otrora mayores inversores ene! extranjero, una diferencia de 40 puntos para Holanda, de 30 para Gran Bretaña (diferencia entre d valor del stock dc capital en el extranjero en puntos porcentuales sobre el PIB). Maddison (1997).
82
que se ex. - II - II • - §
las últimas décadas estaría, en gran parte,_simplemente
corrigien a o el hundimiento . e comercio internacion. qiié Co- m- ienZá--Eó- -ñ-l•áIisi'imerá
-ui.i dTa-77
,~c2n ta depresión de los años_rreinta, Dicho esto, se puede argumentar que haíiwit
-o
lización
-s-illyaó-s--daip--,0-c-es 9 ,4 globa-
actual que lo distinguen del de finales del, siglo xvm. Fundamentalmente, el aumento
c _peso.ZéT Eálrñéitió
-fer--diTef-Vicii31...(alrededo r --cre un
r tercio del comercio mundialen la actualidad),
la si
_g_iif_
r icati va menor concen1
tración de los flujos financieros (intes dirigidos fundamentaIrríente a g cli¿:I nos y ferrocarril);-era-urr-ialo -cre-Tos"Movimientos de capital a corto plazo,
' prácticamente inexistentes el si lo pasado 98 ,
y la desaparición de los grandes
L
' •
(,.,
movimientos
migratorios".
15-e esie 'Modo': laii•oVedad no estaría tanto en la globalización de la economía per se,
sino en el diferente contexto institucional en el que se produce ésta
a finales de siglo con respecto al vigente a principios de siglo. Una diferencia
que, a grandes rasgos, se
reflejaría en el distinto peso del Estado en la economía, 8,3% del PIB en 1870 y 9,1% en 1913 frente a 46,2% en 1996 '°°, que a
su vez escondería dos tipos muy distintos de estado: el Estado liberal mínimo y
el EB (con distintos perfiles).
'8 Un repaso a las diferencias
de la globalización a finales del siglo pasado y en la actualidad se puede
encontrar en Bordo, Eichengreen e Irwin (1999).
" Para hacerse una idea de la intensidad de tales movimientos, baste con decir que la emigración masiva desde 1870 tuvo como efeao un aumento de la población activa del Nuevo Mundo
para 1910 dcl
49%, reduciendo ¿sea en los países (8) emisores
dc la periferia europea en un 29% (un 2% en los cinco
países que conformaban el núcleo industrial de Europa). Williarnson (1998).
I ' Media aritmética de Francia, Alemania,
Italia, Japón, Holanda, Noruega, España, Suecia, Suiza,
Gran Bretaña y Estados Unidos (FMI).
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE
RETOS Y RESTRICCIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR EN EL CAMBIO DE SIGLO
_CUADRO 1.10. Tasa de apertura de bienes, 1890-1990
1890
1913
1960
1970
1980
1990
Suecia
Reino Unido
Estados Unidos
14,2
15,9
5,1
23,6
27,3
5,6
15,5
19,9
12,5
21,2
29,8
6,1
9,9
14,5
8,8
18,8
15,3
3,4
11,9
16,5
8,3
19,7
16,5
4,1
16,7
21,6
11,8
25,0
20,3
8,8
17,1
24,0
8,4
23,5
20,6
8,0
Media
15,3
17,5
3,4
17,8
12,8
16,9
Francia
Alemania
Japón
FUENTE:
Feenstra (1998).
( Del análisis del impacto potencial de la nueva situación internacional (una
'economía más integrada) sobre el EB destacan los siguientes factores:
1. La política económica
EB (véanse las pp. 33-38) L,eg
iesiana tradicional, compañera de viaje del
o
un contexto de alta integración económica,pero s! que para que así sea es necesaria una coordinación efectivadepolíticas. económicas_entre los distintos
países implicados. Una coordinación . que en- fa actualidad no cuenta con el dis eño institucional necesario, ni siquiera en áreas como la UE, con un nivel de
integración que pretende ir más allá de la mera formación de una unión aduanera, y que se enfrenta a incentivos perversos, ya que, por ejemplo, en presencia de una recesión económica de origen keynesiano (caída de la demanda
t ii____
Ketub/
_P_s_para_retrasar_la_pmarcha de políefectiva) los paísestiener
ticas cont-rac(clicnsivas, ya . que elpaís _que prit:nclo lo haga, o que lo
gstascle la misma
haga con mayor intensidad, estará corriendo con todos losa
(aumento del déficit público y del endeudamiento)J sólo se beneficiará de
parte del impacto positivo que tal p_olítica tenga sobre la demanda efectiva, ya
que una_porci4.n-del Misrnokrnayor cuanto más integrada esté su economía) se
filtrará cn forma de aumento de las importaciones hacia otros aíses, que verán,
aUmentada su demanda y su emp_ eo sin necesi ad de contribuir a financiar la
. a. Por otra parte, cuanto más orientadas al exterior estén las empresas,
,rned
- id
menor apoyo prestarán a las políticas de generación de demanda efectiva interna, políticas que pueden afectar a sus costes (mayor tipo de interés, mayores
impuestos e incluso mayores presiones salariales) y de las que, debido a su me) nor dependencia del mercado nacional, se beneficiarán tan sólo parcialmente.
. Si en virtud del argumento anterior se reduce la eficacia de la política fiscal,
el mayor nivel de apertura también reducirá la eficacia de la política moneta-
84
<
_
ria, en especial cuando simultáneamente (como así ocurría en el antigu o Siste
ma Monetario Europeo) se desea mantener el tipo de cambio dentro de una
bandas de fluctuación establecidas. En este caso, la realización de una polític:
monetaria expansiva (en términos relativos con la realizada por otros países))
el efecto de ésta sobre el tipo de interés, provocará una depreciación de la mo
/
neda. Con lo que el objetivo de estabiMad cambiaria sería incompatible cor
una política de este signo.
,
!
En resumen, la mayor apertura de las economías occidentales, junto con la
ausencia de mecanismos efectivos de coordinación dé políticas económicas (y
falta de voluntad política de construirlos) y la opción a favor de mecanismos
de tipos de cambio cuasifijos reduce significativamente la efectividad de las políticas tradicionales keynesianas, con lo que en la medida en que los destinos
del EB estén asociados a este tipo de política macroecónómica, la globalización
incidirá negativamente sobre el EB. I
- 2. El mantenimiento de los programas del EB exige de la recaudación de
antidades ingentes de recursos. En la medida en qué la financiación del EB
/dependa de forma significativa de las cotizaciones sociales, como así ocurre en
la UE (cuadro 1.11.), se podrá objetar que el EB, al alimentar los costes laborales de las empresas, repercute negativamente en la competitividad exterior de
las mismas, afectando consecuentemente a la producción y al empleo.
Algo que, como se puede observar en el cuadro 1.12., da lugar a la aparición
de una importante diferencia entre el coste laboral dirécto yt1 coste laboral total al que tiene que hacer frente la empresa (una media del 23%). Constatación que habría dado lugar a una demanda generalizada por parte de las asociaciones patronales de muchos países, entre ellos el nuestro, de reducción de
la parte de las cotizaciones sociales aportada por las empresas con el objetivó
de reducir los costes salariales y ganar competitividad.
'-- Sin embargo, la argumentación anterior dista de ser completa. Así, por
un lado se puede argüir que las cotizaciones sociales están financiando unas
necesidades de aseguramiento contra contingencias como la vejez, la enferm'edad, etc., que en cualquier caso tendrían que ser cubiertas por los trabajadores (o las empresas), con lo que, de no existir, los salarios (directos) tendrían que ser mayores con la finalidad de garantizar la «reproducción» de la
fuerza de trabajo.
Por otro lado, la variable relevante a la hora de medir la competitividad de las
empresas no es el coste laboral total, sino el coste laboral unitario, esto es, el resultado de dividir el coste laboral por la productividad. Con lo que muy bien
podría ocurrir que, en la medida en que los gastos sociales contribuyan a mejorar
la productividad (al mejorar la salud de los trabajadores, mediante un aumento
de la identificación de los trabajadores con su empresa, etc.), el impacto final de
la brecha social sobre la competitividad se viera fuertemente reducido. De igual
85
•
3 •"' •
_
UADRO
1
2
3
4
RETOS Y RESTRICCIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR
--EN EL CAMBIO DE SIGLO
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE
1.11. Financiación de la protección social, UE(14), 1995
A
Aus
B
28,6
69.0
28,7
2,4
36,4
62.8
25.9
0.8
20,2
67,2 '
24,9
12.6
F
IRL
71,0 30,5 44,7 21.1
23,4 66,7 48,8 76,9
13,9 15,0 13,6 27.4
5,6 2,8 6,4 2,0
62.8
36,4
14,4
0,9
DK
E
FIN
IL
29,8
66,8
17,8
3,4
46,1
48,8
23,4
5.1
abierta
RU UE(14)
HPS
16,0
68,1
46,1
16.0
39,4 44,7
48,8 48,8
18,9
5,2
11,7 6,5
49,5 31,9
39,4 62,9
13,9 23,6
5,2
11,1
(1) Aportación del sector público. (2) Cotizaciones sociales totales. (3) Cotizaciones de las personas
protegidas. (4) Otros ingresos.
FUENTE: Eurostat-Statistíques en Bref Population et conditions sociales, 1998, p. 15.
forma cabe pensar que la presión al alza sobre los costes laborales totales resultante de la existencia de costes sociales financiados por la empresa, al menos parcialmente, generará incentivos para la mejora de la productividad. En esta línea
de asociar, al menos potencialmente, EB y competitividad, recalcando el papel
positivo que éste puede tener en economías abiertas, se ha señalado que los EB
maduros, en cuanto garantizan un mantenimiento de rentas más completo a sus
ciudadanos al margen de su situación en el mercado de trabajo, pueden estar
mejor preparados que los demás para reaccionar con flexibilidad en presencia de
los cambios estructurales inherentes al proceso de crecimiento y apertura al exterior. De hecho, frente a lo que habitualmente se asume, existe una relación positiva entre el grado de apertura de un país al exterior y el peso del sector público,
relación que Rodrik (1997) explica en los siguientes términos: (1) cuanto más
CUADRO
1.12. Descomposición del coste laboral
Dinamarca
Reino Unido
Luxemburgo
Irlanda
Grecia
Alemania
Austria
Suecia
Finlandia
Portugal
Países Bajos
España
Italia
Francia
Bélgica
FUENTE:
.-
Coste
laboral directo
Seguridad
Social
Otros
costes
93,1
84,8
83.7
83,0
79,1
77,8
76,4
76,0
76,0
75,1
74,8
71,4
70,6
70,3
68,4
3,5
12,7
15,6
3,4
2,5
0,7
2,9
1,0
2,8
5,6
2,9
2,9
5,2
2.5
6,1
3,2
3,0
2,1
14.1
19,9
19,4
18,0
21,1
21,1
19,7
22,-7
22,5
26,2
26,7
29,5
Euroscat. Datos correspondientes a 1994.
o z-
es una economía, mayor es el riesgo de fluctuaciones del consumo y
renta, (2) este mayor riesgo genera una demanda de mayor actuación compensz
dora del sector público, que se manifiesta en un mayor peso del gasto social en e
PIB. Una mayor actuación que serviría para legitimar la opción librecambista
garantizar el apoyo social a la apertura de la economía al exterior y simultánea
mente frenar las tentaciones proteccionistas 'di situación de crisis.
El probler
mos más adelpieLA atece 'ara niveles muy
a
dos-c
leapertura_exterioz_ysicaudaan
-ano del aumento de las dificultades de
sector público .ara financiar el :asto social
mediante ini.uestos sobre factore:
móviles (como el capital), que en un mundo abierto
pueden optar por despla.
zarse a zob-w-carm
r es
ion i
met
scal. De este modo se generaría una contradicción entre
de gasto socialcoinpensatorio-as-o-ciadal
a la mayor apertura de los países,
y l'a menor ea
-ar ese gasto
médiantelm_restos sobre el capital.
5-- En tercer lugar, puesto que la competitividad es
un concepto relativo, que
( se
mide por comparación entre los costes laborales totales de distintas empresas en distintos países, su reducción en todos los países no afectaría directamente a la competitividad, y supondría tan sólo una redistribución de la renta
a favor de beneficios.
Por último hay que señalar, siguiendo a Pfaller et al. (1993),
que los aumentos de competitividad, se
pueden obtener de dos formas: mediante la reducción
de los costes laborales, sean éstos directos o indirectos, o mediante el aumento de
, la eficiencia de las empresas y la productividad. Donde la primera fórmula daría lugar, a lo que podemos denominar siguiendo a estos autores, aumentos espurios de la competitividad, ya que no dejaría de ser paradójico que se interprete corno positivo que un país gane posiciones en el ranking
mundial de
competitividad (y supuestamente eficiencia productiva) deprimiendo los salarios, y por lo tanto el bienestar de sus trabajadores.
3. La globalización, como se ha señalado, no supone sólo el aumento de la
libertad de movimiento de bienes y servicios, sino también la liberalización de
los movimientos de capitales, algo que puede alterar el equilibrio de fuerzas
existente entre capital y trabajo que otrora estuviera detrás de la construcción
del EB. Esta libertad de movimientos de capital podría hipotéticamente dar lugar a la puesta en marcha de un proceso de competencia «posicional» mediante
el deterioro de la legislación social y la reducción de las cargas tributarias que
gravan las rentas de capital, con el objetivo de impedir la fuga de empresas del
país y atraer nuevas inversiones externas. Proceso que hasta ahora, y a pesar de
algunos casos significativos, como el famoso cierre de la empresa Hoover en
Francia y el traslado de su producción a Escocia, no ha afectado de forma significativa a la geografía industrial, pero que podría verse incrementado en el futuro (sobre todo dentro de los propios países desarrollados, que, no hay que olvi-
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE
-- — — -- -- — -- — —
,
•
RETOS Y RF_STRICCIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR EN EL
CAMBIO DE SIGLO
— dar, son los emisores y receptores de la mayor parte de la inversión exterior directa). De hecho, la internacionalización del espacio de producción y del espacio de venta tiene dos posibles efectos sobre el mundo del trabajo en los países
. industrializados. Por un lado se potencia la especialización en línea con la dotación relativa de factores de cada país, lo que supondrá, en términos generales,
una reducción de la demanda de trabajadores cualificados (en la medida en que
parte de la producción que realizaban se desvía hacia países menos desarrollados
con mayor dotación de trabajadores no cualificados). Por otro lado, aumentará
la elasticidad de la demanda de trabajo, esto es, su sensibilidad ante cambios en
los salarios, ya que, en un mundo abierto, la posibilidad de traslado (total o parcial, mediante outsourcing o subcontratación) de la producción a otro país es
una posibilidad real. Todo lo cual tendrá un impacto negativo sobre los salarios
de los trabajadores más sustituibles (menos cualificados) en particular, y sobre la
capacidad de negociación de los trabajadores en general
' La apertura del espacio de producción que supone la liberalización de los
/movimientos de capitales (junto con la reducción de aranceles) se ha dejado
sentir de forma significativa en la puesta en marcha de cambios en los sistemas
impositivos con la finalidad de reducir los gravámenes que recaen sobre las
rentas de capital, algo que afecta doblemente al EB: debilitando por un lado su
base financiera, y reduciendo la progresividad, ya de por sí parca, de sus siste- _
envueltos
ofise
n
eenntuoedvoo ,d los-paises se-hannveitsot,o neo
,
q eam
mas fiscales. Ennnaesteuc
beneficia
del prisionero,
oes
como
Pd
siei
carrera
re rascal
poes
nal a ninguno de ellos, a no ser en la medida en que esa menor imposición del
capital tenga un impacto positivo global sobre la inversión y el crecimiento.
,_.
rántizar el fimrictiamicata_de_una_de_las_principale s
vías hacia el bienestar,
existencia de suficientes .1.1-. a e- .e. • e • . a la . oblación activa.
En lo que a esto último respecta es útil plantear la re ación entre emple
gastos sociales y bienestar como una relación de tipo inverso, (gráfico 1.9.),
que significaría que se puede obtener el fnismo nivel de bienestar, con distint
combinaciones de gastos sociales y emlleo.
De acuerdo con esta relación, el antenimiento del bienestar, en presenc
de una reducción de la tasa de empleo, exigiría un aumento de los gastos soci
les. De forma que si existe un umbral de gasto no superable por razones presi
puestarias o por opción política, inevitablemente el desempleo afectará negat
vamente al bienestar.
De lo anterior se deduce que el EB (el mantenimiento de sus objetivos) i
compatible
con episodios de desempleo de distinta intensidad,. mediante
manejo de las herramientas de intervención propias de la política social, pei
que difícilmente lo será en presencia de desempleo estructural, en cuyo caso ,
jvnuoeL
ol oaml eucdtmue apag
gasto
cuii noet nosocia]
sdseoecsyitiaar dexigido
eio s emppoaleuraon
d í er.tgaoer
l id
ar tleuunos
nnosi andiveles
i dv ,ep
el ueir seao dbta enbecltneatadmr(eaaeuntddttaeae vmfn
f ram
d tl,
gusostenibles alternativamente,
easredistribución
i mpuestos transferencias)
intensidad
afectara
significativa bienestar
emplea dos.
fluctuación
tiempo
primero de los hechos que debe explicar cualquier teoría del desempleo. En 1
medida en que el comportamiento cíclico de la economía--es una de las caracte
rísticas centrales del capitalismo (aunque desde la década de los cincuenta lo
ciclos se suavicen con la intervención compensadora del sector público), es na
rural que el desempleo se comporte también cíclicamente. De forma que loes
pecial de la situación de desempleo masivo en la que se encuentran muchos dc
los países de la UE, entre ellos el nuestro, no sería tanto el fenómeno en sí
como la posibilidad de que éste hubiera pasado de áer un hecho coyuntural 1
ser un factor estructural. Algo así es lo que parece sligerir el gráfico 1.10., en
(Cambio en el funcionamiento del mercado de trabajo
Como señalábamos con anterioridad, la construcción del EB está asociada por
dos vías distintas al pleno empleo. Por un lado, cuanto mayor sea la tasa de
ne ores serán los gastos asociados a los pgramas tanto activos como
errTpleóln
pasivos del rnercadn...de trabajo (fundamentalmente subsidio de esempkii), y
-u—
nanWa-s7a
a
mayores los ingresossIel sector público. Por otro, el EB es una de
que por supuesto no la única, de poner en marcha_programas keynesianos de
lucha contra el desempleo I". De ahí que el creciente desempleo existente en
uro.p.cosLtepeic_uta doblemente en el
los-----1-s--eí-d-¿-Da
sat-'-t7)11ados_(es.p_ecialmeatelos_e—
en urlaérade menores inEB: en_p_timeLlugaz,al_proLocas may
rac—
aso—err garrnalifiesto
su—f—
segundo
lugar
porque
en
gresos "3, y
'
Gráfico 1.9. Función isobienestar
Gastos sociales
1B2
Bienestar 1> Bienestar 2
GS*
_
1° ' Para más detalles, véase el espléndido trabajo de Rodrik (1997).
102 Alternativamente cabe optar por un keynesianismo militar, como en gran medida se hizo por parre
de la administración Reagan, contraponiendo el Walare State al Welfire State.
keynesianos.
203 Dentro de la lógica teórica de los estabilizadores automáticos
PR
e*
on
IB1
Tasa de empleo
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE
donde se recoge el comportamiento del desempleo en el período 1960-1997
para el conjunto de países de la OCDE y de la UE(12).
Tal es así, que dentro de la teoría económica se han desarrollado nuevas teorías y nuevos conceptos, como el de histéresis, que intentan explicar precisa- - mente este fenómeno. Aplicado al problema que nos ocupa, por histéresis se
hace referencia a la posibilidad de que el comportamiento del desempleo en un
año dado dependa positivamente del nivel de desempleo alcanzado con anterioridad. Las razones que se esgrimen para ello son múltiples, entre ellas se
•
alude, por ejemplo, a que la experiencia de desempleo actúa negativamente sobre la empleabilidad de los desempleados, de tal manera que cuanto mayor sea
la duración del desempleo mayor será también la dificultad de que los trabajadores en paro encuentren trabajo, aunque cambien las condiciones de la economía, pues también habría cambiado su capacidad para trabajar (o la percepción que de ella tienen los empleadores). El mismo fenómeno se puede dar en
presencia de desempleo provocado por salarios elevados (desempleo neoclásico) en el supuesto de que los empresarios reaccionen cambiando sus técnicas
productivas en favor de técnicas más intensivas en capital, en cuyo caso el empleo no se recuperaría aunque cayeran los salarios reales como resultado del desempleo, pues las necesidades de trabajo —para la misma producción— serían
ahora menores bajo la nueva técnica.
La aparición y consolidación del desempleo masivo, ha llevado a algunos autores y organismos (UNDP, 1993), a acuñar otro nuevo término, el de jobless
gro wth, o crecimiento sin generación de empleo, con el propósito de hacer hincapié en que el problema del desempleo no se puede asociar tan sólo, como en
• las antiguas crisis económicas, con el estancamiento de la producción, ya que,
incluso en presencia de crecimiento positivo del PIB, el empleo no crece con intensidad suficiente como para absorber la bolsa de paro acumulada. Así, partiendo de una producción y empleo igual a 100 en 1964, en 1996 en Francia se
había alcanzado una producción igual a 255, mientras que el índice de empleo
era de 105; Alemania llegaba, en lo que se refiere a la producción, a 234, mientras que el empleo tomaba un valor de 107; en España los valores de producción y empleo eran, respectivamente, de 296 y 104; en contraste, en Estados
Unidos el índice de producción era 230 y el de empleo 192 (gráfico 1.11.).
Del análisis de este gráfico se obtienen tres conclusiones de interés. La primera de ellas tiene que ver con el comportamiento diferencial en la generación
de empleo que manifiestan las economías de la UE, en especial las grandes,
por un lado, y Estados Unidos, por otro'''. Si bien hay que hacer notar que
" De los países del G-7 sólo Canadá, con valora en 1991 de 272 para el PIB y 170 para el empleo,
muestra un comportamiento similar al de Estados Unidos. Por su parte, cl comportamienco del Reino
Unido (175 para el PIB y 105 para el empleo), Japón (447 y 131) e Italia (256 y 107), sería similar al
de Francia o Alemania.
C1/•
. RETOS Y RESTRICCIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR EN EL CAMBIO DE SIGLO
Grafito 1.10. Tasa de desempleo en la OCDE y UE, 1971-1999
Tasa de desempleo en la OCDE
7
6
.
71 72 73 7479 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99
Tasa de desempleo en la UE
;
•"
71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99
F1JEN1 E: OCDE y elaboración propia (1998-99, estimación).
.
•
— —
Gráfico I.11(a).
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLORF_NTE
RETOS Y RESTRICCIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR EN EL CAMBIO DE SIGLO
Empleo y producción en Estados Unidos, 1964-1996
Gráfico 1.I1(c).
Producción y empleo en España, 1964-1996
240
310
230 -
300.
220 -
PIB
_
210 -
_
PIB
__
200 -
250 -
o
__
_ _
220 8 210 Empleo
160 -
_
3
iso -
-
_
-
130 -
110 •
-
120 110
KW
90
I 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 I 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
64 66 68
70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92
1 I
94 96
_
90
Arios
Gráfico 1.11(b).
Producción y empleo en Francia, 1964-1996
ziu
......,
250 -
.
.
.
-
PIB
•
....
.....
_ .....
-
...
•
•
90
1
........
Emplcp.
•
ioo
_...._..
• .
._......
111111111111111111111111111111
64 65 66 67 G8 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96
Años
FUENTE: Muñoz de Bustillo y Bonete (2000), pp. 250-251.
92
1
_
_
_
Empleo
-
-••
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE
--
_cuando el cálculo se realiza en términos de producción por ocupado se comprueba que el mejor comportamiento en la generación de empleo no refleja
una mejor actuación económica si no todo lo contrario, pues supone un menor aumento de la productividad, y por lo tanto un menor crecimiento de la
renta por ocupado para el conjunto del período 105.
La segunda conclusión se deriva del hecho insólito, si se compara con otras
situaciones de crisis, que supone que el crecimiento del desempleo, o su mantenimiento en tasas históricamente elevadas, se dé junto con un aumento de la
renta per cápita. Lo que pone de manifiesto que el problema es en gran medida un problema de distribución.
Por último, y desde una aproximación de largo plazo, cabe preguntarse si
las tasas de crecimiento necesarias para reducir el desempleo a magnitudes precrisis son compatibles con el mantenimiento del equilibrio medioambiental
(es decir, si son tasas que se puedan calificar de sostenibles desde este punto de
vista). Problema que, si bien ahora puede resultar secundario, es probable que
se convierta en el protagonista del debate económico en el medio-largo plazo.
La respuesta, fimdamentalmente europea, al problema del desempleo se ha
plasmado en tres líneas de actuación, en todos los casos con incidencia en el
EB. En primer lugar se propone eliminar aquellos aspectos de legislación laboral que puedan afectar negativamente a la generación de empleo, en especial lo
relativo a cotizaciones sociales deJos trabajadores en el segmento inferior del
mercado eertrabajo, - con la finalidad de aumentar la capacidad de generación de
empleo del creCim. iento,.abaratandci la contratación.de _este tipo de trabajadores
y por lo tanto incentivando la creación de puestos de trabajo de baja productil ivos
vidad. En segundo lugar, potenciar el desarrollo de nuevos sect j_g_luens
en la utilización de mano de obra, considerados como futuros «yacimientos de
empleo» en terminoWa comuniria.Wr-isiltTür5,- aüttientar laTiceiripleabilidad»
de los desempleados, mediante políticas activas de mercado de trabajo con la finalidad de ajustar la oferta de trabajo a las nuevas necesidades fruto de la incorporación de las nuevas tecnologías de la información al mundo de la empresa,
Contablemente, el comportamiento de la tasa de empleo se puede definir
como:
.
.
. .
e = Y — — j — a — Np
IO' La renta per cápita (PIB/población) se puede expresar como el producto de dos indicadores, la productividad del trabajo (PIB/ocupados) y un índice de ocupación (cIcupados/población), con lo que tanto los aumentos en productividad (modelo europeo) como los aumentos en ocupación (modelo americano) afectarán a la renta per cápita. Obviamente en el largo plazo cl crecimiento del PIB per cápita
exige el crecimiento de la productividad ya que la rasa de ocupación tiene un claro límite demográfico.
RETOS Y RESTRICCIONES DEL ESTADO DE
BIENESTAR EN EL CAMBIO DE SIGLO
donde e
es la tasa de empleo, Yel comportamiento de la producción, 7r el comportamiento de la productividad hora, j el comportamiento de la jornada laboral, a el comportamiento de la tasa de actividad y
Np el comportamiento de la
población potencialmente . activa. Expresión de la que se deduce que en presencia
de una población activa creciente (fruto a su vez dé aumentos eri la tásá dEktiv1/
dad y en la población_potencialmente acyiva), el mantenimiento de la tasa de
empleo exigirá bjen_kina reducción de la ¡Ornada laboral bien un crecimiento de
la producción r_rtuy_por encima del cre jcimiento_de la productividad mediante
una política dirigida a aumentar el crecimiento del PIB, o, alternativamente, la
reducción del umbral de crecimiento del PIB generador de empleo, lo que haría
posible un mayor crecimiento def empleo para los mismos valores de crecimiento del PIB (equivalente a reducir el crecimiento de la productividad agregada).
Dejando a un lado el debate sobre la . reducción de la jornada de trabajo
(algo que también implica a! EBCOmo ponen de manifiesto los casos
de Francia
e Italia) 1 ", y concentrándonos_en_este-último-aspe
cto , intentar, potenciar
neración de émpleo asociada a una tasa determinada de crecimiento es lo mismo que potenciar la creación de puestos de trabajo en el segmento inferior del
mercado de trabajo, caracterizados por una baja productividad y por lo tanto
unos bajos salarios (a no ser que se
creen en el sector público donde se puede
disociar remuneración y productividad). Esta línea de argumentación afecta al
EB por dos vías distintas: es posible que la regulación laboral, los propios programas sociales y los mecanismos de financiación de los mrsmos (fundamentalmente cotizaciones sociales) desincentiven tanto la oferta de trabajo para
este tipo de empleo, como la demanda de trabajo con baja cualificación, en el
primer caso por no existir una gran diferencia entre los ingresos obtenidos
dentro y fuera del mercado, siendo además en muchos casos trabajos con escasas
posibilidades de promoción y gran inseguridad; en el segundo por utilizarse
un sistema de cotizaciones sociales regresivo que grava proporcionalmente más
a los trabajadores de menor cualificación y salario.
En segundo lugar, y aunque el término «yacimientos de empleo» se
utilice en
la literatura económica con cierta alegría, definiéndose en función de necesidades no satisfechas, que, como es bien sabido, en una economía de mercado no
tienen por qué generar nunca demanda efectiva, gran parte de estas futuras actividades pertenecen al ámbito de los servicios sociales personales y servicios
públicos. Algo que podría significar una profundización de las actividades del
EB (por lo menos en un primer momento). Muy probablemente la dificultad
de poner en marcha estos nuevos sectores de erripleo esté asociada precisamente a la pretensión de hacerlo sin involucrar al sector público, o por lo menos,
sin que tenga incidencia sobre el gasto público.
Lo anterior, sin embargo, no debe impedirnos notar que el efecto distributivo de una y otra vía de crecimiento, en una sociedad donde el derecho a la producción responde fundamentalmente a la participación en el proceso productivo (aportando bien sea trabajo, bien capital) es distinto.
" Sobre este rema véase Muñoz de Bustillo (1997).
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE
RETOS Y RESTRICCIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR EN EL CAMBIO LSE Sra° •
-
Pero la implicación del EB en la política futura de generación de empleo no
se limila., en nuestra_opiniénT-a-estes-dos_carapos-De riada serviría que el de. sempleo se resolviera mediante la generación acelerada de puestos de baja calidad-bajos salaricis,_si estos puestos, por sus pro_pias características definitorias
•-• , -no están asociados a unc
-Ts-sZrib-s - suficientemente altos para llevar una vida
-digna."7_ Ya_que, de ser así, nos encontraríamos con que_el.(casi)_único efecto
de la misma sería reducir las cifras de desempleados y por lo tanto ayudar a
pensar que las cosas «van bien». Si el problema del desempleo es fundamentalmente el impacto que éste tiene sobre el bienestar de . los que lo padecen, en•
tonces e,ste tipo de políticas_tendria. que ir aconapañada.de una redefinición de
•los programas de actuación social, con la_ fmalidads:le._cornple.tar,.ya sea en moneda o en especie, la ca_p_as~uisitiya de . bienes y servicios de los ahora
empleados en el sector de bajos salarios-baja produciiv-idad. Eso sí, mediante
mecanismos que no afectaran (más bien todo lo contrario) a los incentivos a
•
participar en tales trabajos.
.
Mientras_esto-no_se_produzca, esto es, mientras no se solucione por una u otra
fa el problema del desempleo,. hay que.señalar que la . mayor-p--arte- de los EB,
cons-fi-uidos en una época de desempl
eo ______.___.
coyuntural y mercados' de trabajo carac.
terizadgs peir traba.i. tiempo...completo
con triba-jb e7.stable, y por lo tanto
•
.
no diseñados con la finalidad de hacer frente a este fenómeno no cuentan con
herramientas adecuadawira_hacer.ftente.aLdesempleo:de larga duración (una de
las características del desemplecren Europa); o a la fuerte rotación (inestabilidad
de los contratos de trabajo) de algunos colectivos de trabajadores. Igualmente, y
en la medida en que cada vez es mayor el recurso al trabajo a tiempo parcial es
necesario no penalizar a este colectivo de trabajadores en su acceso a las prestaciones sociales del EB (en línea con la recientemente aprobada directiva comunitaria).
-- --- Derrás_sIel.debate-sobre_elEB__y_elpablema del desempleo yace la cuestión,
apuntada más arriba y tratada de ferma-genéric.a-con_anterioridad, de la compatibilidad erare_buen comportamiento económico (medido en términos de
empleo) y existencia de un EB desarrollado. En otras palabras: ¿puede el EB
ser una de las causas del atto-ñiva -de dese-mpleo. .en Europa en comparación
con Estados Unidos?
En lo que a esto respecta, lo primero que hay que señalar es que aunque la
tasa de desempleo de la UE(15)__se-ha-4olalaEle--desde 1980, países como Holanda, Gran Bretaña o Portugal han sido capaces de mantener su desempleo en
los mis-Mos -ni-veles que en 1980, mientras otros coMo Dinamarca o Luxem_____________ ... __._..__ _ . _. ___ ._ .- •
Gráfico 1.12. Tasa de desempleo y gasto social/PIB
--
.....
•
.
.
.
...
/
/
•
......_
.......... ---- .....
—
• Japón
2
10
..
Alemania
•
• Bélgica
• IrlInda
_ *Australia . Canadá
Portugal • •
Nueva 71-mdfr
4
51.114
*Islandia
■ Finlandia
* Franaa
. Italia
Grea
. F.EU4I.
Suecia
Reino Unido .... .....:_.... _ ...... .. .............. ............
. * Holan-d:,
• binaman
Austria
. *
Noruega
15
30
'
.,.
. .....
.
,/
2° . GS/P1-B
15
-. :1
i
Quarterly Labor Forre Statistics, y elaboración p'ropia.
—..— __.. — _ .
. . _
.. • _ .
1
UENTE: OCDE (1999),
35
•
,
..
burgo soportaban aumentos relativamente pequeños. De donde se deduce que
no se puedelablar.sin más de una experiencia compartida de desempleo masivo en Europa. En segundo lugar,_ si detrás de la distinta' tasa de desempleo se
•encontrara el recurso que los distintos países hacen de los -programas del EB
(gráfico 1.12.), sería de esperar que tal diferencia se hubiera manifestado con
anteriolidasin_enahargorcome-,sehalan_Howell,_Duncan y_Harrison (1998),
entre 1983 y 1995 varios_páíses europeosiSls,c
,i 'ia, Aneria,_Alernania, Suiza y
Noruega) con una fuerte presencia institucional en .el mercado de trabajo
mantuvieron_sus_taias:£1e..cleseraplea_p_odebajo de la de Estados Unidos, y ello
a pesar de experimentar aumentos en los salarios reales' de los trabajadores con .
salarios bajos, tener un mayor grado de cobertura de las negociaciones colectivas (7-7:90%
_- Irente_al 18% -de-Estado_s Unidos), una 'mayor duración de las __
prestaciones del seguro de desempleo (de 1,2 a 4 años frente a 0,5 en Estados
Unidos) y mayores restricciones al despido_(deJ1 a 16. en una escala que . fluctúa entre O y 20, en la queEstados Unidos obtiene un punto). En definitiva, el - "
mejor comportamiento de Estados Unidos en materia de empleo sería una característica relativamente reciente de difícil explicación atendiendo a las diferencias institucionales existentes en el mercado de trabajo. Unas diferencias
que no sólo han estado presentes durante muchos años, sino que probablemente se hayan reducido últimamente como resultado de la adopción en Europa de políticas de desregulación del mercado de trabajo. En palabras de Rebecca Blank (1994), coordinadora de un estudio comparativo del impacto de
la regulación laboral y social sobre el empleo: «Estos trabajos no aporran evi-
(
No deja de ser una paradoja en lo que a esto respecta, el que actualmente, esto es, antes de potenciar la generación del empleo asociada al crecimiento económico, en Europa el 35% de los hogares pobres lo scan a pesar de tener a su persona de referencia participando activamente en el mercado de trabajo, por encima de los desempleados (13%), y jubilados (33%).
96
....
.
. .
I. 16
• Espaiía
- -
1
97
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE
RETOS Y RESTRICCIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR EN EL CAMBIO DE SIGLO
dencia que respalde que la flexibilidad laboral se vea sustancialmente afectada
porla existencia de programas sociales, no estando tampoco claro que la velo' cidad de ajuste del mercado de trabajo se pueda aumentar limitando los mismos» (p. 15). Muy probablemente para explicar el éxito económico de los Estados Unidos haya que acudir, como así se hace en el capítulo 3 de este libro,
al impacto sobre su economía del cambio técnico asociado a la sociedad de la
información.
1—
.
alta
De bilitación delefecto de legitimación y pérdi da de led
,--
.........
LlEpropio éxito de la combinación economía de mercado y EB, materializado
e n un continuo crecimiento económico y ausencia de conflictividad social,
acompañado por el proceso de aumento de las desigualdades de renta que ha
tenido lugar en muchos países desarrollados desde comienzos de la década de
ar, haber sentado las bases de un proceso de
l os ochenta, podría, en último lugar,
pérdida de lealtad de los ciudadanos con respecto al EB. .
• . el EB es I ._.r común señal. • - en sus
Entre las ex. licacio
orígenes, el EB estaba diseñado como una institución_de suma_positiva. es_deci.i
.Ttas los segmentos de la sociedad sele,neficiaban_directa_gindimcs_amente
de
- él. Las -- ., . e e .1. , • - e • e de.sus_.rolramas más .opulares, salud y pensiones, garantiza.a la .rotección frente . a la vejez y la enfermedai en
exto 1 e e 'e
O S . e • - L-Q54,19~AWICALO~ddS.Q.5,1P ,de la atenció_n_sanitaria v_las_pensionts,-fruipsle.IQS ZYPX911111_COS_y_liffla. yor
longevidad de la_ población, había convencido,. «a. lp_s_qge_antes se comide-raban aUtO.,..i.1~~spués de_tosio_laigualacisírulel_tiesgo_y_la_so,
ad de
.
lidaridad social eran deseables» .(p. 51) a la vez ce laSirav-é -prágresly.1
- tes no afectaba de roa—det-er.ininante a sus
-- lo
---"-----"
s sistemas
as ffi --acompañan
onsumo individual. Las clases menos favorecidas por poder
posil
iaiso_u_acceso a servicios sociales no „emigcor
_r_ig
matizantes. Y las clases mas adineradas sor contarcon un
ri can mo ue atentaciones
tamizaba la legitimidad del sistema de_rnercado,_
'
cre.r
aibkl32_ievo_
racia
g
:_
s alas. ,tavi_
e-GiarTalle_át
.
re~a,cias.,c_Irk_u_r_i_cost
cliddela_proglesividad real de su sistema de financiación),
teciSin embargo,____.
en las1c ó.s.__LD.a
U.s.....d&adas_se...han
mientos importantes que habrían podido alterar (o al menos cambiar la tendencia) de esa lealtad global al EB. Por un lado, el hundimiento de las econo-,
Mías
— socialistas
_ ha convertido a economía de mercado en un virmaL(monopolio
--(Mishra,
1996), _que ahora se consideraría legitimado por la historia.
Soci »
Por otro, el aumento de las de,sigualdades_salariales_y eLimpacto . regresivo de
al unas políticas económicas neoliberales habrían puesto . en marcha, en mu-
1
I
•
,'
i
chos países, un proceso de aumento de la desigualdad de la renta Hl', de dual ización social, que a—ZE.
suNT á6í—
.ía -dectado a esa lealtad de las clase l —r
r -iidias al
E._13Así, ese continuo crecimiento de la renta permitiría a muchos colectivos
protegerse de forma privada frente a contingencias como la vejez o la enfermedad que antes quedaban fuera de su capacidad adquisitiva. Por otro lado, el deterioro (al menos relativo a las expecta(as de la gente) de muchos servicios
públicos incentivaría cada vez a más cMadanos (que ahora se lo pueden permitir) a buscar cobertura privada de tales contingencias.
Sumados los dos efectos nos encontramos con que una parte creciente de la
sociedad (aunque no necesariamente mayoritaria), estaría en posición de cubrir esas necesidades privadamente (o las estaría cubriendo ya), mientras que,
simultáneamente, estaría contribuyendo a la financiación de unos servicios sociales que ya no considera necesarios para su bienestar directo. Una combinaf. ción que en el largo plazo afectará con toda seguridad a su lealtad con respecto
al EB. .
' Obviamente, esta tendencia se ve reforzada Kif la introducción de .osibilidas es de opción privado/público) en el aseguramiento social, fruto de decisiones políticas asociadas al redescubrimiento - del merado que, también Jade
hace
_ dos décadas, parece haberse producido en todos los países desarrollad -o-s.
Estos posibles cambios en el tamaño y ambición de
, sin em.argo, y
como ha puesto de manifiesto la experiencia británica", no son fáciles de rea¡izar y tienen un fuerte coste político, ya qué, como señala.Pierson (1994) exige imponer pérdidas claras a un grupo concreto en favor de beneficios mucho
más difusos. Un coste que, sin embargo, se puede diluir intentando dividir
mediante promesas de compensación a los beneficiarios de la política, ocultan- .
do la dimensión de los cambios propuestos, y/o achacando la necesidad del
cambio a factores ajenos a la voluntad del gobierno (p. ej., tendencias demográficas, restricciones asociadas a la globalización de la economía, etc.). Así y
todo, estas dificultades no nos deben hacer olvidar que junto con las medidas
de desmantelamiento programático del EB (eliminación directa de prografrias), se pueden poner en .marcha medidas menos conspicuas, lo que Pierson
(1994) denomina desmantelamiento sistemático, que operaría a más largo plazo, basado en: (1) reducción de la capacidad financiera de hacer frente a los
gastos asociados a la política social mediante la reducción de impuestos o el
u. En palabras de Ayala et al. (1999): «La desigualdad aumentó de forma clara en Australia, Suecia y,
sobre todo, Estados Unidos y cl Reino Unido I—) Los países europeos continentales y Canadá experimentaron, en cambio, variaciones más moderadas de la desigualdad» (p. 6).
. Como señala Le Grand (1991a), una de las características más sorprendentes de los primeros ocho
años de gobierno de Thatcher es el escaso impacto que tuvo sobre el EB que, con la excepción de los
programas de vivienda, cambiados radicalmente por la venta masiva de viviendas públicas y el aumento
de los alquileres. habría permanecido prácticamente igual que cn 1979.
--
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLOFtENTE
- -
__
RETOS Y RESTRICCIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR EN EL CAMBIO DE SIGLO
---
aumento de los gastos no sociales, (2) puesta en marcha de cambios institucionales que aumenten el poder de aquellos sectores del gobierno más inclinados
a la reducción del peso de los gastos sociales, (3) política de reducción del poder de los grupos pro EB (como los sindicatos), (4) fomento del cambio de la
opinión pública Con respecto a los programas de bienestar (mediante su infrapresupuestación y deterioro, a la vez que se facilita la cobertura privada subvencionada mediante desgravaciones fiscales) "°.
Recapitulación y conc1usiones1
Del análisis de las críticas planteadas en las páginas anteriores se deduce que, si
bien individualmente ninguna de ellas es de entidad suficiente para afectar de
forma importante el normal desenvolvimiento del EB, su acumulación hace
que no se puedan desestimar como intrascendentes para su futuro. Más aún
cuando los países más comprometidos con el EB (fundamentalmente los países
de la UE) han mostrado una fuerte prevención, por lo menos hasta el momento, para homogeneizar (o poner en la senda de convergencia) sus instituciones
sociales o adoptar, al menos, algún tipo de acuerdo de mínimos que sitúe la
política social fuera de la arena de la competencia internacional.
Muy probablementeel análisis del futuro del EB se pueda beneficiar del re' conocimiento de uno de los errores que ese mismo análisis,en dos de sus vertientes, la funcionalista y la marxista,-hicieran en los años de construcción y
consolidación del mismo. Uno de los elementos_a_destacar de este análisis, yle
adopta aquí una aproximación genérica que no pietende hacer justicia a los
detalles de ismo, era la consideración del EB, de sus .olíticas, como un
elemento «funcional» en sentido parsoniano al mantenimiento del sistema, ya
que al limar aquellos resultados más dolorosamente injustos del libre mercado
erclic ) gta
.
le dotaba de una estabilidad social sin la que el sistema habría a_
ue, de al ul nera,_eLE.13--era,
pde su capacidad de actuación. Por lo q_______u.
en- cierto modo. inevitable y consustancial al éxito del mercado.
Sin embargo, desde la perspectiva que da el paso del tiempo, y con el conocimiento de los cambios que han sufrido algunos de los EB otrora más significativos, como el británico, así como las profundas diferencias existentes entre
los distintos modelos de EB, puestas de manifiesto en estas páginas, creo que se
puede defender (Mishra, 1989) que la historia de las transformaciones sufridas
por la política social en algunos países durante las últimas décadas parece ava-
•
_
lar la idea de que no hay ninguna combinación de mercado-EB que sea im
prescindible para el normal desenvolvimiento de la economía. Los modelo:
más liberales, al igual que los más socialdemócratas, han demostrado en el pa.
sado Su viabilidad, con lo que la opción a favor de una u otra forma de diseñe
de la sociedad sería en todo momento una cuestión de opción política y no d<
inevitabilidad económica.
_ Dicho esto cabe preguntarnos si la co" rrelación de fuerzas existente en la ac/
tualidad entre los defensores de uno u otro modelo de economía de mercado
es favorable a la opción más social-intervencionista o a la opción liberal. Una
cuestión que se puede descomponer en dos: (1) ¿existe voluntad política de
• desmontar (o alternativamente defender) el EB por parte de los gobiernos en
ejercicio? y (2) ¿cuenta el EB con un apoyo suficiente por parte de los que se
benefician directa o indirectamente de sus actuaciones como para hacer de su
• desmantelamiento, siquiera selectivo, una opción políticamente suicida? (o alternativamente, ¿cuentan los grupos que cuestionan el EB con un poder suficiente como para imponer una política en esta dirección a gobiernos no proclives a su puesta en marcha?).
En mi opinión, es en este campo de las opciones políticas y sus restricciones
(en términos de grupos de presión que se opongan a las mismas) donde se librará la lucha a favor y en contra del EB en el futuro. Obviamente, lo anterior no
elimina la existencia de cambios en el contexto económico que pueden hacer
poco atractivas algunas de formas concretas de actuación del EB, pero de ello
no se deduce la imposibilidad del mantenimiento del EB, si así se decide políticamente y respalda socialmente. En este sentido, no hay nada sacrosanto de la
• forma o formas concretas adoptadas por los distintos EB en la actualidad. De
igual manera que nada garantiza que sean precisamente esas formas las más adlcuadas para la obtención de los objetivos del EB, por lo que los cambios a favor
de una u otra forma de provisión o una u otra forma de producción no deben
ser considerados necesariamente como muestra del desmantelamiento del EB.
Como siempre ocurre en economía, donde todo se puede explicar en térmiríos de coste de oportunidad, mientras se esté dispuesto a asumir colectivamente el coste de oportunidad de la puesta en marcha de los programas de bienestar no habrá motivos para su desaparición; sólo cuando éste empiece a ser
cuestionado por su dimensión o su distribución, la restricción económica empezará a afectar de forma decisiva a las actividades del EB.
Referencias
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CAPÍTULO 2
EL ESTADO DE BIENESTAR EN TRANSICIÓN:
ESTADOS UNIDOS, CAÑADA, AUSTRALIA
Y NUEVA ZELANDA EN LA DÉCADA DE LOS NOVENTA*
Ramesh Mishra
Introducción
Los EB se encuentran en la actualidad inmersos en un mundo muy diferente
económica, política e ideológicamente del de comienzos de la década de los setenta, los últimos años de la «edad de oro» del capitalismo de bienestar. La desregulación financiera en una economía de mercado glolnlizada ha dado al
traste con la idea de «keynesianismo en un sólo país». La gobalización está
ejerciendo una •resión . • .•. a - • • iveles de im.osición factibks, especialmente en lo veafta__a_las_grandes_empre
t
sa
losso_s_sle ingresos
elevados. La existencia de niveles de desempleo altos y persistentes práctica,mente se ha corTv-eTtido en algo cotidiano en la mayoría de los países occidentales. De igual modo, los elevados déficit públicos y la creciente deuda nacional se 'En- convertido en.problemas_crónico.s_ddas_economías nacionales.
El gasto social está sometido a recortesen todos los países En la vertiente ideológica los v~y -c-réen- cia-s-ne-o- liherales están en ascenso tras el colapso del
comunismo y el retroceso de las ideologías de izquierda (Mishra, 1993, 1995).
Estos acontecimientos forman el contexto de referencia én el que se mueven todos los países industrializados. Sin embargo, el impacto de estos cambios
sobre los distintos EB y las respuestas de éstos ante los mismos varían de región en región del mundo y de país en país. Los estados nacionales son entidades únicas y no hay dos EB iguales. Así y todo, es posible detectar ciertos elementos comunes compartidos por las naciones, incluyendo modelos de
bienestar. Este capítulo tienen como objetivo estudiar los cambios acontecidos
• Traducción de Rafael Muñoz de Fluscillo.
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