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MAESTRÍA EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
EL PAPEL DEL ESTADO ANTE EL
CAMBIO ECONÓMICO Y SOCIAL
Tema 3: EL”ESTADO DEL BIENESTAR”
Profesor:
Dr. Javier LOSCOS FERNÁNDEZ
NOVIEMBRE 2009
EL “ESTADO DEL BIENESTAR”
“Conjunto de actuaciones públicas tendentes a garantizar a todo ciudadano de una
nación, por el mero hecho de serlo, el acceso a un mínimo de servicios que garanticen
su supervivencia (entendida en términos sociales y no estrictamente biológicos)”
[Muñoz de Bustillo (1989)]



Política económica orientada al pleno empleo.
Provisión pública de servicios sociales universales.
Garantía de un nivel mínimo de vida, como derecho
social.
[Mishra (1989)]
¿QUÉ ES EL ESTADO DE BIENESTAR?
Tres grandes objetivos:
1.
Aplicación de políticas efectivas para lograr el pleno empleo de los
recursos.
2.
Provisión universal pública de determinados servicios sociales.



Educación
Sanidad
Vivienda
Garantía de una seguridad económica mínima para todos los ciudadanos
3.




Pensiones de jubilación e invalidez
Prestaciones por enfermedad, incapacidad transitoria, etc.
Prestaciones por desempleo
Programas de lucha contra la pobreza
EL “ESTADO DE BIENESTAR”: ORÍGENES
 Consenso sobre el carácter fundamentalmente
positivo de las ideas de progreso e igualdad.
 Papel activo del Sector Público en la consecución de
estos objetivos:
-
políticas macroeconómicas keynesianas
prestación de servicios públicos y transferencias
actuación productiva directa (empresas públicas)
políticas redistributivas (tributarias y de gasto)
 Pacto social entre trabajadores (sindicatos) y
empresarios (crecimiento con pleno empleo y
redistribución)  políticas de rentas.
[Castells (1989)]
EL “ESTADO DE BIENESTAR”: EVOLUCIÓN
1. Fuerte crecimiento, con estabilidad económica
prolongada
2. Expansión del gasto público, con tasas de
crecimiento superiores a las del conjunto de la
economía.
3. Aumento de la proporción de los gastos sociales
sobre el total del gasto público y el nivel de
actividad, con una velocidad de crecimiento mayor.
Muñoz de Bustillo (1989) Mishra (1989) Anisi (1989)
EL “ESTADO DE BIENESTAR”: EVOLUCIÓN
1. Fuerte crecimiento, estable y sostenido:
• altos niveles de actividad y empleo
• precios estables
Este contexto de estabilidad se extiende al nivel internacional: la
expansión de la actividad interior induce externalidades
recíprocas sobre los demás países, a través de un comercio
internacional liberalizado.
Muñoz de Bustillo (1989) Mishra (1989) Anisi (1989)
EL “ESTADO DE BIENESTAR”: EVOLUCIÓN
2. Expansión del gasto público, con tasas de
crecimiento superiores a las del conjunto de
la economía.
Junto con la redistribución favorable a las rentas más bajas,
garantiza una demanda efectiva suficiente para el mantenimiento
de niveles elevados de actividad y empleo, con altos niveles de
beneficio y crecimiento continuado del producto total.
Muñoz de Bustillo (1989) Mishra (1989) Anisi (1989)
EL “ESTADO DE BIENESTAR”: EVOLUCIÓN
3. Aumento de la proporción de los gastos sociales
sobre el total del gasto público y el nivel de
actividad, con una velocidad de crecimiento mayor.
• genera efectos externos favorables para la actividad privada:
̵
̵
la cobertura de las necesidades primarias de asistencia sanitaria, vivienda y
educación -entre otras- proporciona a la clase trabajadora un "salario social" que
no se carga a las cuentas de resultados de las empresas.
las empresas se ven beneficiadas por la disponibilidad de un personal con niveles
de salud y preparación más elevados.
• contribuye a la legitimación del sistema:
̵
̵
̵
universalización de las redes sociales de protección
redistribución
"paz social".
Muñoz de Bustillo (1989) Mishra (1989) Anisi (1989)
EL “ESTADO DE BIENESTAR”: CRISIS (I)
1. Crisis económica:
Desde la segunda mitad de la década de los '60 se manifiestan síntomas
de debilidad en el modelo económico de la postguerra, que culminan en
1971 con la crisis del dólar (Nixon suspende la convertibilidad dólar-oro de la que
dependía el Sistema Monetario Internacional establecido en los Acuerdos de Bretton
Woods, 1944) y afloran con especial dramatismo con la "crisis del petróleo"
de 1973.
•
•
•
•
•
disminución de las tasas de crecimiento.
aumento simultáneo de las cifras de paro e inflación.
aumento del déficit público y la presión fiscal (crisis fiscal del Estado)
empresas públicas en sectores en crisis.
descenso del comercio internacional -y aumento del déficit exterior- en un
entorno de creciente proteccionismo.
[Castells (1989)]
EL “ESTADO DE BIENESTAR”: CRISIS (II)
2. Factores sociológicos y políticos:
̵ creciente resistencia a aceptar políticas redistributivas:
La extensión de éstas políticas reduce las distancias entre las distintas capas sociales (al eliminar
algunas de las situaciones de desigualdad más extremas) y aumentan el volumen de población
afectada por las cargas fiscales necesarias para su sostenimiento. Sus efectos se hacen manos
visibles y progresivos, aumenta la probabilidad de aparición de errores (trampa de la pobreza /
búsqueda de rentas) y deterioro posicional de las clases medias. Se critica -en ocasiones- la falta
de transparencia en su instrumentación.
̵ transformación de los agentes sociales representativos:
El cambio tecnológico, la transformación de los sectores productivos (pérdida de importancia s.
industrial / ascenso s. servicios), el propio crecimiento económico (reducción proletariado industrial /
crecimiento clases medias) y la aparición de nuevos movimientos sociales (ecología / consumidores
/ juventud / mujer...) producen una pérdida de homogeneidad en la clase trabajadora y una
diversificación -en general- de los intereses sociales, que afectan a la capacidad de representación
y encuadramiento de las organizaciones que sustentaban el "pacto keynesiano" original,
especialmente los sindicatos.
̵ cambio en la percepción social de los sindicatos: se
dejan de percibir los
intereses defendidos por los sindicatos como representativos del interés general.
̵ cambio en la escala de valores de la sociedad: "retorno a la esfera privada" y auge
del individualismo (pero también mayores deseos de participación, iniciativa y autonomía personal, y
exigencia de calidad de vida).
[Castells (1989)]
EL “ESTADO DE BIENESTAR”: CRISIS (III)
3. Factores ideológicos: (la "revolución conservadora")
Cuestionamiento global del Estado del Bienestar, a partir de:
•
la crítica monetarista de las teorías keynesianas:
monetarismo clásico / Nueva Macroec. Clásica / Ec. de la oferta
•
reacción privatista y anti-estatalista:
reducción del peso del SP en la economía
 privatizaciones, desregulación, reducción de los servicios públicos,...
•
reacción anti-igualitaria:
̵
̵
ideologías de la desigualdad
críticas de inutilidad, ineficacia o perversidad de los programas
redistributivos del Estado del Bienestar.
[Castells (1989)]
EL “ESTADO DE BIENESTAR”: FUTURO (I)
1. ¿Validez de las políticas
macroeconómicas de estabilización?
2. ¿Validez de las políticas redistributivas?
“Escenario conservador” vs. “Escenario progresista”
[Castells (1989)]
EL “ESTADO DE BIENESTAR”: FUTURO (IIa)
1. La validez de las políticas macroeconómicas de
estabilización:
A. El "escenario conservador":
̵
̵
̵
̵
̵
moderación salarial y políticas de oferta  reducción ratio
salarios/productividad. Menor importancia de las políticas
macroeconómicas de regulación de la demanda.
aceptación de fuertes niveles de desempleo permanente (tasa
natural de paro).
mantenimiento de las funciones asistenciales más imprescindibles
del Estado del Bienestar.
énfasis en los problemas de la inflación y el déficit público 
políticas restrictivas, o expansivas prudentes.
fuerte respaldo desde los planteamientos teóricos "ortodoxos".
[Castells (1989)]
EL “ESTADO DE BIENESTAR”: FUTURO (IIb)
1.
La validez de las políticas macroeconómicas de estabilización:
B. El "escenario progresista":
"política bidireccional": medidas estructurales + expansión demanda.
̵
medidas estructurales "de oferta" (→ reducción ratio salarios/productividad):
•
•
No deben limitarse al mercado laboral: sistema de financiación S.S., sistema educativo
(Universidad), sistema financiero, infraestructuras, ...
Deben incluir actuaciones de impacto inmediato: incentivos a la inversión / subsidios al
nuevo empleo.
políticas de expansión de la demanda:  las medidas de oferta son
insuficientes.
̵
•
̵
•
No deben provocar tensiones inflacionistas / No deben desequilibrar el s. exterior / No deben
aumentar el déficit público de forma incontrolada. → Necesidad de una actuación coordinada
(UE / OCDE ...), que incluya medidas de políticas de rentas o de concertación social.
Necesidad de un impulso fiscal selectivo, limitado en el tiempo, y coordinado con la política
monetaria.
"medidas de emergencia": programas de trabajo para desempleados / reparto del
̵
trabajo...
fuerte respaldo teórico, desde planteamientos no marginales [Tobin / Solow /
Blinder / Dornbusch / Blanchard...].
[Castells (1989)]
EL “ESTADO DE BIENESTAR”: FUTURO (IIIa)
2. La validez de las políticas redistributivas:
A. El "escenario conservador":
- son innecesarias: la actual distribución ya es suficientemente igualitaria.
- son ineficaces: no contribuyen efectivamente a la reducción de las
desigualdades.
- son contraproducentes: perjudican la eficiencia y el crecimiento.
[Castells (1989)]
EL “ESTADO DE BIENESTAR”: FUTURO (IIIb)
2. La validez de las políticas redistributivas:
B. El "escenario progresista":
̵
las críticas conservadoras no tienen respaldo empírico suficiente:
•
•
•
La acción del mercado, por sí misma, conduce más bien a aumentar las
desigualdades: éstas aumentan sin la acción correctora del S.P. [G1 > G2].
No tiene por qué darse necesariamente el conflicto con los objetivos de eficiencia
o crecimiento: efectos renta vs. sustitución.
Los países más "igualitarios" no son los que menos crecen.
̵
Necesidad de definir bien los objetivos: igualación de rentas vs. garantía de
mínimos
̵
Necesidad de revisar los instrumentos:
 Mejorar la eficacia redistributiva de los ss. pp.: Mejor identificación de
beneficiarios (¿tasas de acceso?) / Evitar ineficiencia y burocratización excesiva
(descentralización y competencia vs. simple privatización)
 Simplificar y hacer más claros los efectos redistributivos de la imposición:
Limitación de impacto sobre rentas medias / Diversificación del s. tributario
(¿reducción peso i. directa?)
[Castells (1989)]
El papel del S.P.: CUESTIONES ACTUALES
• Crisis
del Estado del Bienestar
 validez políticas de estabilización
 reglas vs. discrecionalidad
 globalización.
 validez políticas redistributivas
 Gestión pública vs. privatización
 eficacia / eficiencia / equidad / control democrático.
 el papel de la competencia.
 Integración vs. descentralización: niveles de Hacienda.
 Reforma de los sistemas tributarios.
DOS “MODELOS” DE ESTADO DE BIENESTAR
MODELO “EUROPEO”
ÁMBITO
MODELO “NORTEAMERICANO”
Sistema de
protección social

Mayor generosidad y
universalidad de las
prestaciones.

Prestaciones menos generosas y más
condicionadas a la insuficiencia de medios.
Desempleo y
mercado de
trabajo

Mayor tasa de desempleo,
peso elevado del paro de larga
duración.
 Menor alcance de los
aumentos de la desigualdad
salarial en los años 80.
Mercado
Pobreza y
desigualdad

Menores niveles de pobreza
y desigualdad.
 Menos clara tendencia hacia
la dualización y el aumento de
la pobreza.

de trabajo más dinámico,
menores tasas de desempleo.
 Claro aumento de los diferenciales
salariales.
Mayores niveles de pobreza y
desigualdad que los países del centro y
norte de Europa.
 Más clara tendencia a la dualización
social en los años 80.
ALGUNAS CRÍTICAS ACTUALES
1.
2.
3.
Crisis del objetivo de pleno empleo y del papel del Estado en
relación a este objetivo. El E.B. es un freno al crecimiento de
la producción y el empleo, especialmente en el contexto de
una economía global.
La provisión universal pública de servicios como la sanidad o
la educación encarece los costes y dispara el gasto público.
La garantía de seguridad económica a través de las
transferencias general desincentivos al trabajo y al ahorro, y
genera indirectamente dependencia y desempleo.
¿ES COMPATIBLE EL E.B. CON EL CRECIMIENTO EN UNA
ECONOMÍA GLOBAL? (I)
(1)
Los sistemas de protección social impiden el crecimiento y la
competitividad
La protección social disminuye la oferta de trabajo



La protección social disminuye la demanda de trabajo


Las regulaciones del mercado de trabajo desincentivan la contratación de trabajadores,
sobre todo de los menos cualificados (salario mínimo, costes del despido, rigidez
contractual, etc.)
Las elevadas cargas sociales tienen efectos económicos perversos:





Disminución de incentivos para la búsqueda de empleo (p.e. prestación desempleo)
Algunas políticas pueden limitar la movilidad de la fuerza de trabajo (p.e. vivienda)
Favorecen la existencia de una economía sumergida
Encarecen los costes laborales y disminuyen la competitividad
En una economía abierta y global, con un fuerte grado de “dumping social”, la menor
competitividad genera déficit comercial, traslado de las empresas a otros países y
descenso del ritmo de producción y creación de empleo.
La financiación de los programas exige un nivel elevado de presión fiscal,
que genera numerosas distorsiones.
¿ES COMPATIBLE EL E.B. CON EL CRECIMIENTO EN UNA
ECONOMÍA GLOBAL? (II)
2)
Los sistemas de protección social favorecen el crecimiento y la
competitividad
La protección social aumenta la productividad del trabajo a largo plazo








Favorece la inversión en formación y reciclaje
La mayor seguridad laboral fomenta un mayor compromiso con los objetivos de la
empresa
Determinados gastos (educación, sanidad, protección a la infancia, etc.) aumentan de
forma clara el capital humano y fomentan el crecimiento.
La protección social proporciona servicios que el mercado no puede
producir por sí mismo (seguro contra el desempleo, prestaciones
relacionadas con el puesto de trabajo –enfermedad, maternidad, etc.)
En un mundo en el que la información es imperfecta, los programas
sociales crean incentivos favorables para la inversión física y humana, la
movilidad del trabajo o la asunción de riesgos.
La protección social ejerce un efecto estabilizador y contracíclico
beneficioso
En todo caso, es preciso comparar los costes con los beneficios en el
contexto del sistema económico global, y teniendo en cuenta las
restricciones que ya existen en la realidad.
CRISIS DEL ESTADO DE BIENESTAR Y
MEDIDAS DE REFORMA
Los problemas de financiación del Sector Público han planteado la necesidad
de revisar en profundidad el funcionamiento del Estado de Bienestar (E.B.),
con la finalidad de evitar el gasto excesivo, garantizar la eficiencia y no influir
de forma negativa sobre los incentivos de los agentes económicos.
• ¿Coincide con este diagnóstico de la situación actual del Estado?
• ¿Qué medidas, entre las siguientes, le parecen más adecuadas
para reformar el E.B.?
̵
̵
̵
̵
̵
Fortalecer los mecanismos de control del gasto
Reformar con intensidad la gestión pública
Introducir mecanismos de cuasi-mercado
Introducir mecanismos de copago
Reducir la producción pública
REFERENCIAS


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
Anisi, D. (1989): "La posibilidad actual de un nuevo pacto keynesiano", en Muñoz de Bustillo (comp.)
(1989), pp. 241-271.
Castells, A. (1989): "Los límites del Estado del Bienestar tradicional", en AA.VV. (1989): Crisis
económica y Estado del Bienestar. Madrid. I.E.F., pp. 55-87. [Este libro contiene -como su título indicaotras referencias útiles sobre el tema]
Mishra, R. (1989): "El Estado el Bienestar después de la crisis: los años 80 y más allá", en Muñoz de
Bustillo (comp.) (1989), pp. 55-79.
Muñoz de Bustillo, R. (1989): "Economía de mercado y Estado de Bienestar", Introducción a Muñoz de
Bustillo (comp.) (1989), pp. 23-53.
Muñoz de Bustillo, R. (comp.) (1989): Crisis y futuro del Estado del Bienestar. Madrid: Alianza (AU
Economía 593).