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La economía de la educación: operador clave para una economía social.
El presupuesto público y la distribución de los ingresos con mayor equidad en
un Estado garante de los derechos de los ciudadanos
Bruno Opromolla*
Resumen
¿Qué “piensa” la economía de la educación y la educación de la economía? ¿Qué
debe aportar la economía a la educación? ¿Cuál es el aporte efectivo de la economía
a la educación? El presupuesto debe entenderse como expresión transversal de las
políticas públicas. La estrategia de la Educación supone una mejor articulación entre lo
educativo y el desarrollo nacional con equidad.
El trabajo presenta algunas reflexiones, aspira a tejer otras que ayuden al consenso
colectivo, a resolver la deuda estructural que se viene postergando en el campo
económico- educativo.
En educación las cosas no pasan de un día para el otro, su producción es
generacional, por lo que se hace necesaria una inversión estratégica permanente, que
tome la educación como el eje del modelo en nuestro país y no el mercado.
En el marco de determinadas estructuras económicas, sociales y políticas debe ser
analizado el sistema educativo y sus transformaciones, dado que representa el marco
regulatorio donde históricamente convergen -no sin tensiones y conflictos- los planteos
de los sujetos sociales.
Estas políticas se ven reflejadas en el presupuesto público, por eso se hace necesario
declararlo en “crisis”, por su lado “oscuro” y “confuso”, ya que encierra todo un proceso
de ajuste y desajuste a la hora de considerarlo parte del desarrollo nacional.
Un presupuesto “oscuro” es aquel “falto de luz”, contrapuesto a otro más claro y llega a
representar en muchos casos “algo prohibido”, “cerrado”, creando un lenguaje difícil de
entender y un poder vaciado de los valores de lo público. El “claro” es un “baño de
luz”, donde están desenmascaradas las partidas “ocultas” o “secretas” ya que forman
parte de una nueva tecnología de emancipación ciudadana.
Introducción
Son distintos los ejes en los que he estado pensado para presentar este trabajo: uno
de ellos es el que concierne a la economía de la educación en la economía social y
por ende en la política social; otro es una estrategia que supone una mejor articulación
entre lo educativo y el desarrollo nacional con equidad; y por último la inclusión en la
agenda de un Estado garante de los derechos de los ciudadanos. (El Presupuesto
Público).
Llegó la hora de enfatizar que abordar la equidad, igualdad de oportunidades, desde la
perspectiva de lo educativo merece un espacio público de discusión. No está
reservado a los economistas y es el Estado el que debe intervenir para que se
disponga de los medios para superar la inequidad del sistema.
Resulta bastante sencillo abordar el concepto de equidad diciendo que el nivel de
pobreza e indigencia de nuestro país crea por sí la mayor inequidad para promover la
igualdad de oportunidades que el mismo debería contener.
1
La distribución del ingreso es clave, dada la brecha que existe entre los que más y
menos tienen. La acumulación de la riqueza y la falta de un gasto social importante
son algunas de las causas que explican la inequidad.
Un tema para debatir sobre este punto es ¿Quién garantiza la equidad? ¿La
centralización o la descentralización educativa? ¿Cuáles son las capacidades
tributarias para sostenerlas? ¿El proceso de descentralización operado en la
Argentina, a partir de las transferencias, agudizó la inequidad o reforzó la mayor
eficiencia distributiva por influjo de la participación?
Gasto Social en Educación
El gasto en educación muestra que el gasto por alumno es dispar. El gasto en
educación se encuentra concentrado en la atención de las remuneraciones docentes,
si hubiera que empezar por lograr igualdad en este punto haría falta llevar a la práctica
el principio constitucional igual remuneración por igual trabajo.
La composición de las remuneraciones docentes y no docentes están integradas por
conceptos que han desvirtuado los Estatutos que lo comprenden. Me refiero a los
conceptos remunerativos no bonificables y no remunerativos, y una diversidad de
adicionales y complementos que buscan compensar distintas situaciones (Bonificación
por traslado, productividad, etc.).
Siguiendo con lo mismo, el sistema previsional y de la obra social se han visto
desfinanciados por la misma razón enunciada en el párrafo anterior.
La carrera docente tiene como uno de sus postulados sagrados llegar a los cargos por
concurso, para que ello ocurra éstos deben estar en la planta de cargos permanentes
que aprueba el Presupuesto. El crecimiento vegetativo anual y los cambios que
plantea el sistema educativo reflejan que existe movilidad en el gasto.
El ajuste estructural que se ha venido dando ha producido que las escuelas
desfavorecidas se hayan vuelto más desfavorecidas y esto ha puesto en escena un
tema crítico en educación como son los programas compensatorios para paliar
algunas de estas necesidades.
La Educación no ha encontrado en la economía, a través del tiempo, la forma de
resolver el gasto público educativo. Los no de Economía son constantes a la hora de
encontrar soluciones que el sistema educativo le propone como es aumentar los
salarios, establecer un nomenclador nacional de cargos docentes (estructura de
cargos) en todo el país, sobre la base de una canasta familiar digna, mayor obra
pública en establecimientos educativos, etc.
Existen diferentes metodologías para la asignación de recursos. Uno de ellos, quizá el
más conocido, se expresa en la tasa de rendimiento en educación. Esta permitiría
2
saber de qué manera se incrementa, para distintos individuos, su capacidad de
obtener dinero en función de los años de educación realizados. La misma toma
estimaciones asumiendo que determinadas condiciones habían de mantenerse en el
futuro.
Ella muestra que la tasa de rendimiento en educación primaria es la más alta
comparándola con la más baja que es la universitaria.
La economía de la educación en la economía social
La crisis está repartida en la Argentina en todos los sectores y abarca todas las
dimensiones políticas, administrativas, educativas, etc. Por lo tanto resulta conveniente
plantearse una estrategia superadora en lo que concierne a lo educativo. Esta también
tiene sus propios conflictos que no sólo no están solucionados, sino que se han
potenciado por la existencia de las Leyes Educativas, la exclusión de la educación a
los pobres, la falta de un salario igual para todos, un aumento en la inversión y un
financiamiento que lo asegure.
Estamos en presencia de un default económico y social y si bien estamos saliendo del
default de la deuda: ¿Cómo salir de la “D” de default a la “D” de desarrollo con
equidad? ¿Como salir de las “E" de la Economía (Eficiencia, economicidad,
efectividad, eficacia, endeudamiento, etc.) a otras letras del abecedario como la “E” de
educación, la “S” de salud, la “T” de trabajo, la “V” de vivienda?
Uno de los problemas al decir de José Luis Coraggio “es que la economía parece
generar unos datos intocables, que desde la política educativa, por ejemplo, no
podrían ser revisados ni cuestionados. Hay que pagar la deuda. Hay que abrir la
economía... Hay que aceptar que el gasto público tiene que reducirse y en particular
en el caso de la educación, en el mejor de los casos no debe aumentar y que también
tiene que tender a reducirse...”1
En el marco de la teoría neoliberal se ha acuñado el concepto de eficiencia centrado
en asimilar al sistema educativo con un sistema productivo, aplicándole los principios
de la teoría económica neoclásica y es así que la escuela pasa a ser una empresa y el
director su gerente. Este modelo pensó a las escuelas como “pyme-escuela” que
ofreciera un buen servicio. Algunas de estas cuestiones han estado o están
sustentadas en el Banco Mundial.
1
José Luis Coraggio: “Economistas y educación“. Políticas, instituciones y actores en educación.
Ediciones Novedades Educativas .1997.
3
Uno de los muros de contención, como lo es la educación, fue desmantelada por una
economía que estaba dirigida exclusivamente al mercado y que en su lógica intentó
privatizar al sistema educativo y considerarlo ineficiente e improductivo.
Al decir de Aldo Ferrer, “quedó atrás la ilusión del piloto automático y del juego
espontáneo de las fuerzas del mercado como ordenadores del proceso económico”.
Menciona
“hemos
ganado
en
gobernabilidad
para
enfrentar
los
problemas
fundamentales que siguen allí: el desempleo, la pobreza, la extrema injusticia en la
distribución de los ingresos cuyas consecuencias sobre el comportamiento social son
aún peores que los de la pobreza misma... y también el arreglo de la deuda en
default”2
No podemos avanzar sin reconocer que el problema estructural de la pobreza no es un
problema de los pobres sino de la sociedad en su conjunto. No hay democracia
sustentable con una sociedad con hambre, por cuestiones éticas, económicas y
humanas elementales se hace necesario repensar su contribución al desarrollo de
cada uno de los hombres que puebla nuestro país.
En la Argentina el 10% más rico concentra el 57% del ingreso nacional y el incremento
de la pobreza se instaló en más del 40% de la población y en más del 20% de
indigentes, de los cuales el mayor porcentaje se los lleva los menores de 18 años.
Existen condiciones mínimas, aunque no suficientes, que es sacar al país de la
pobreza dándole educación y formación.
La teoría del capital humano sostiene que la desigualdad económica puede ser
superada por la inversión que se haga especialmente en educación, considerándolo
clave para el desarrollo económico, por lo tanto la oferta educacional debe responder a
las demandas del sistema productivo como uno de los elementos importantes para el
crecimiento, donde debe aparecer un “ajuste” entre este sistema y la educación. El
incremento del stock de este capital es uno de los puntos fuertes en que se sostiene
esta teoría.
En uno de sus trabajos Pablo Gentili, (¿La maldición divina? Las complejas relaciones
entre los hombres de negocios y las políticas educativas), hace referencia a los Thinktanks que se desarrollaron en la Argentina como un conjunto de centros y fundaciones
privadas de investigación en lo económico sociológico, político, etc. financiadas por
empresas tales como la Fundación Mediterránea. Esta y muchas otras mantienen
relaciones con el extranjero y su vinculación formal con las universidades es escasa y
puede evidenciar el interés empresario en la educación superior.
2
Aldo Ferrer: “Deuda externa, patrón económico y régimen político: el último cuarto de siglo argentino”
Pag. 23 Sociedad y Deuda Externa 2004
4
Esto muestra que el mercado a través de sus grandes empresas no está solicitándole
al sistema educativo ofertas que atiendan sus demandas, al contrario organizan e
invierten en emprendimientos que le reditúan más como el mencionado en el párrafo
que precede o generando ellas mismas los procesos de formación capacitación.
Frente a esta línea simplista que presenta las relaciones entre la educación y el
crecimiento, se hace necesario pensar en otro capital humano donde el capital se
sustente realmente en lo humano, entendiendo por ello en lo que hace al trabajo.
Por eso es importante repensar este postulado clásico de la economía. José Luis
Coraggio le asigna otro significado cuando dice “en el capital humano su principal
política ...es en la educación -formal, informal o no formal-, dirigida a la expansión
sistemática de las capacidades, destrezas y habilidades de sus portadores, así como a
la creación de un medio estimulante para el aprendizaje práctico, sistemático y
acumulativo”3 y también expresa que esta “concepción es una categoría social, que
constituye el accionar económico de individuos y grupos articulados orientados por la
reproducción ampliada de sus vidas”.
El desempleo funcionó en la Argentina como un disciplinador social muy importante
desde que evitó y trabó todo reclamo salarial (Claudio Lozano).
La educación para el mundo de trabajo es un debate esencial que puede resolverse en
parte con la educación puesta en todas las actividades informales, Pymes, etc. Al decir
de Graciela Riquelme “reconocer la presión de las demandas del contexto social,
productivo y económico hacia el sistema educativo es una situación de cada día, pero
lo llamativo es verificar que los contenidos de dichas demandas se corresponden más
con el primer mundo que con el controvertido proceso de reconversión productiva del
país”.
Un aspecto importante sería entonces invertir en educación y producir los insumos que
las pequeñas y medianas empresas necesitan en la Argentina.
Con esto quiero poner en relieve el poco interés de los empresarios argentinos a
invertir en la educación superior porque de alguna manera lo critican y en una lógica
de mercado prefieren la idea de la privatización y de la utilización de sus propias
investigaciones o de sus propias escuelas empresas.
La economía social no se plantea contribuir a la eficiencia y a la equidad del gasto en
educación a través de los subsidios que surgen de la provisión de educación a un
precio menor que su costo y que esto se haga con un arancelamiento diferencial por
estudiante de acuerdo al ingreso de los hogares donde provengan, becando a los
“certifiquen” su pobreza. Hace hincapié en una reforma del sistema tributario capaz de
3
José Luis Coraggio: “De la emergencia a la estrategia”. Más allá del “alivio de la pobreza” Espacio 2004
5
captar las rentas que se han concentrado en la economía. De no ser así podría
potenciarse la hipótesis de escuelas públicas para pobres y privadas para pudientes.
La estrategia de la Educación que supone una mejor articulación entre lo
educativo y el desarrollo nacional con equidad
De lo expuesto en el punto primero se desprende que entre lo educativo y la economía
hace falta un puente más sólido de comunicación, ya que el aporte principal debe
provenir del Estado considerando que es el agente recaudador de los esfuerzos que
hace la sociedad toda en su conjunto. Esto nos remite al tercer eje de este análisis
referido al aumento del presupuesto educativo, como “desactivador” de la palabra
“Ajuste” tan conocida en el ambiente económico de nuestro país y países de América
latina.
Se me presenta a mi entendimiento que el escenario del 2001 quedó atrás y que
tenemos un futuro más predecible y digno de ser construido. Si bien existen cambios
importantes no alcanzan para una población que se encuentra sumergida en niveles
de desocupación importantes, en la pobreza, indigencia y desiguales condiciones de
vida.
Considero que se está en el camino de lograr una inversión del 6% del PBI en
educación.
Para la UNESCO el término equidad es central porque mira la igualdad de
oportunidades, la compensación de las diferencias, el desarrollo equilibrado y la
cohesión del cuerpo social.
La distribución del Ingreso. Una “deuda” pendiente
¿Cuánto debería el Estado distribuir en lo educativo? ¿Cómo hacer más eficiente y
equitativa la distribución?
El fenómeno de la concentración del ingreso continúa predominando. El presupuesto
muestra el impacto distributivo a través del gasto que se asigna a la educación.
La distribución del ingreso ha sido regresiva y se encuentra ubicada en una región que
presenta la peor distribución del ingreso y con mayor concentración de la riqueza.
La equidad supone igualdad de oportunidades, la inequidad del sistema educativo está
probada por los distintos estudios que se han realizado. El punto critico de análisis
está en como resolverlo. Hemos tenido la experiencia de insistir en la introducción de
los mecanismos de mercado y desalentar la intervención del Estado.
El gasto por alumno es uno de los indicadores más utilizado para medir los recursos
que cada alumno recibe para igualarse con otro. Este y otros indicadores han
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concentrado la base de distintas mediciones econométricas desconociendo otros
menos que no se pueden cuantificar y que hacen a la calidad.
La escuela al perder sus condiciones de funcionamiento ha perdido ese valor de
“igualarse”, en el sentido de encontrar un camino de encontrar el trabajo, obtener un
ingreso, etc.
Ha estado presente la idea de que la economía necesita de la educación para su
crecimiento económico, el problema ha sido que la teoría del desarrollo humano en
nuestro país no se ha visto reflejada en una mayor inversión en educación sino por el
contrario ha sido amenazada con la privatización del sistema por entender que está
sobredimensionada la demanda con relación a la oferta, que los precios no superan a
los costos y que la masividad lleva a resultados de baja calidad o de lo que sería
menor rentabilidad.
En nuestro país los problemas de la economía orientada a la privatización postergaron
a lo largo de una década la inversión en educación y cuando pienso en esto me estoy
refiriendo a los salarios, obras escolares, equipamientos, bibliotecas y a la misma
reforma propuesta por las leyes educativas.
Otro aspecto a tener en cuenta es cómo juega la deuda estructural en la educación,
porque desde que ella existe, la palabra emergencia, ajuste fiscal, ha creado el
desfinanciamiento sistemático e inequitativo para acceder a los conocimientos de
acuerdo a las provincias, zonas de nuestro país.
La apuesta de que la Ley Federal de Educación revertiría la participación de la
educación nacional a través de la extensión de la cobertura escolar no se concretó, al
contrario, se potenciaron las diferencias por cuanto son las provincias las que
financian la educación.
De nuevo aparecen las teorías que buscan compensar estas desigualdades y en
países ricos crear nuevas modalidades de subsidios, una de ellas es el boucher.
Adriana Puiggrós dice al respecto “La concepción sobre la equidad se apoya en la
ortodoxia, sobre la libertad de mercado y se opera mediante el sistema de bouchers o
bonos escuela que se entregan directamente a los beneficiarios de educación,
considerados clientes. Estos últimos podrían comprar educación donde y de la calidad
que quisieran”4
4
Adriana Puiggrós: “Educar entre el acuerdo y la libertad”. Propuestas para la educación del siglo XXI.
Ariel 1999
7
¿Ley de financiamiento? ¿Coparticipación Federal con afectación a Educación?
Esto nos remite a la necesidad de encontrar una mejor distribución de la
Coparticipación General de Impuestos, éste puede significar un tema de debate
¿Cómo hacerlo?. ¿Aplicar Impuestos con asignación especifica a la educación?
¿Establecer un acuerdo nación–provincia con destino a la educación? ¿Programas
nación-provincia en temas puntuales educativos?.
Entre el mundo de la producción, el empleo y el educativo existe una fuerte tensión
que demanda recomponerse con la finalidad de brindar educación.
Hace falta una reforma tributaria centrada en las ganancias y en las rentas y no el
consumo como sostiene A.Vanoli (2004).
Cuando reflexiono en el sentido de una mayor asignación al sistema educativo me
aparece la imagen de una carrera hacia un objetivo que se escapa de las manos,
porque cada vez que se logra mejorarlo ya resulta insuficiente para contemplar el
conjunto de las necesidades educativas.
La modalidad de subsidios a la educación privada también ha colaborado, y lo sigue
haciendo, en sostener la educación. La misma está supeditada a la enseñanza oficial
en cuanto requiere de la validación de sus títulos y del aporte estatal.
La coparticipación es un tema clave y requiere de un nuevo acuerdo que asegure la
distribución y administración en la nación y en las provincias con mayor transparencia
en su inversión final, una distribución presupuestaria para la comunidad universitaria y
científica distinta a la actual. Sin lugar a dudas que este acuerdo requiere de una
transparencia tal que el control social pueda llevarse a cabo y supervisar que los
fondos vayan a donde tiene que ir y no queden en caminos difíciles de transitar por el
pueblo argentino.
La historia argentina de las últimas décadas en lo educativo dejó innumerables
interrogantes en relación a la transferencia de los servicios a las provincias y con ello
el “presupuesto“ y la administración. El conjunto que comprendió el “paquete”, me
refiero a la obra social, equiparación de remuneraciones nacionales-provinciales,
adicionales especiales y complementos, jubilación, adecuación y mejoramiento de los
edificios escolares, formación docente, concursos, etc.
La complejidad del sistema educativo, no pasa sólo por los salarios docentes sino por
la realidad de los niños que asisten, por los que fueron dejados fuera del sistema, etc.
La inversión en educación debe aumentar por razones de humanidad y ética, para que
no se transforme la escuela en una unidad asistencialista sino transformadora de
nuestras generaciones.
Para que ello se transforme en una realidad requiere de esfuerzos pensados y
perdurables en el tiempo dado que la educación y la cultura son permanentes en la
8
vida, no empiezan y culminan en los programas curriculares que fijan las leyes
educativas sino que se mantienen en las distintas redes de formación existentes en
todas las edades, por mencionar sólo una, las universidades de la tercera edad.
En mi opinión, se hace necesario establecer nuevos acuerdos políticos con todas las
fuerzas representativas, esto incluye a las organizaciones no gubernamentales,
gremios, proyectos cooperativos sociales, etc.
La transformación de la educación no tiene que caer en prejuicios de teorías
económicas sino dejar que la misma transite como una exigencia para pensar en el
papel integrador que tiene la educación, revolucionario si se lo quiere, para construir
una sociedad más justa y democrática.
La escuela pública en la Argentina sostenida por distintas generaciones ha sido, es y
debe seguir siendo la mejor inversión para un país con igualdad de oportunidades
educativas y sociales.
Al decir de Coraggio “pero la respuesta ante la emergencia no puede sustituir a la
estrategia”. Claro está que se hace necesario plantear alternativas, una nueva
ubicación ante la globalización, que debemos reconstruir los lazos de solidaridad,
resolver los problemas estructurales que tenemos.
La inclusión en la agenda de un Estado garante de los derechos de los
ciudadanos.
El gasto público en Educación (incluye Ciencia y Cultura)
El sistema tiene (2001): Alumnos 10.686.326 (el 76,6% estatales y el 23,4% privados);
Docentes 560.841 (el 77,6% estatales y el 22,4% privados; inversión 9.006 millones de
pesos.
Grafico nº 1 (ver anexo)
El Gasto Público en Educación (GPE) muestra en porcentajes la importancia que tiene
el gasto público en educación.
La serie 1998-2003 da cuenta que el mismo oscila en un porcentaje mayor a los cuatro
puntos, salvo el 2003 que cae para ubicarse en un 3,8%. Su tendencia creciente se
interrumpe significativamente en este año, y los años anteriores se convierten en meta
para recuperar su participación del PBI.
Estos valores están calculados sobre la base de las ejecuciones presupuestarias
provinciales.
El Gasto Público en Educación en porcentaje del Gasto Público Total nos informa de la
participación del gasto público en educación con relación al gasto público total. De
nuevo se evidencia en el 1998-2003 una pérdida importante de participación del
9
13,81% (2001) al 12,94% (2003. No incluye este total la ejecución de los fondos
fiduciarios ni la imputación del gasto devengado por reconocimiento de la deuda
correspondiente al 13% en salarios y jubilaciones.
Gráfico Nº 2 (ver anexo)
El Gasto corriente por alumno y nivel de enseñanza (2003) muestra por nivel de
enseñanza elemental, media y técnica, EGB y Superior no universitaria los valores que
cada provincia gasta por alumno.
Este gasto jurisdiccional no incluye erogaciones en educación realizadas por otros
organismos provinciales correspondientes a otras funciones y aquellas transferencias
realizadas por servicios alimentarios y a subvenciones al sector educativo de gestión
privada. La matrícula relevada es en el sector estatal.
Surge en forma elocuente la disparidad existente en el país al momento de atender
este gasto por alumno de acuerdo al nivel de enseñanza. El nivel primario refleja, en
algunos casos, un gasto superior al 140% lo que pone de relieve una desigualdad
notable de asignación para el mismo gasto de educación. Lo mismo sucede con los
otros niveles.
Los valores del gasto total por alumno (2003) da cuenta que el nivel primario, media y
técnica, EGB y superior no universitario es de $1.053, $1.441 y $1.466
respectivamente.
Esto nos lleva a pensar que el gasto jurisdiccional es desigual por la ausencia de un
esfuerzo conjunto para equipararlo en la base más alta y reconvertirlo luego en los
valores que deberían estar.
Esta diferenciación en las asignaciones presupuestarias que realiza cada provincia
debería encontrar en la Coparticipación Federal de Impuestos algunas alternativas de
solución.
La Transferencia de los servicios educativos debió asegurar esta igualdad en la
asignación del gasto como base elemental para no federalizar y agudizar las
diferencias que ya existían.
Las Leyes Educativas, por sí mismas, no aseguraron el financiamiento y lo expresado
aporta a la razón de que la educación impartida en cada provincia medida por el gasto
puede resultar discriminatoria entre sí dada la misma finalidad del gasto.
Gráfico Nº 3 (ver anexo)
Este gráfico informa la ejecución presupuestaria para el período 1998-2003 (en
millones de pesos), en los distintos rubros tales como: infraestructura y equipamiento
en educación; Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID); Educación básica,
10
polimodal y técnica no universitaria; Educación tecnológica; Educación superior;
Consejo Nacional de Investigación Científica y Técnica (CONICET) y otros gastos sin
discriminar.
Los totales por año en la Jurisdicción Ministerio de Educación Ciencia y Tecnología
desde 1998 al 2003 muestra más una recomposición interna del gasto que un
aumento significativo en el total (1998 $2.844 y en el 2003 $3.256).
En lo que hace a infraestructura y equipamiento los valores han decrecido en el
período 1998-2003 de 193 a 85 millones de pesos, no así el Fondo Nacional de
Incentivo Docente (FONID) que pasó de 324(1999) a 514 (2003) millones de pesos.
En lo que hace a la variación del gasto en Educación Superior 2003/2004 en el ámbito
de presupuesto aprobado por Ley del Congreso Nacional la variación nominal alcanzó
un 12% nominal y un 2% real.
Para ese año 2003 la distribución presupuestaria para Educación y cultura (MECyT)
representó un 91,27%; Ciencia y Técnica el 5,97% y el 2,76% Salud (total $1998.819.570)
Mientras que el gasto por alumnos del nivel universitario en los países desarrollados
supera tres a cinco veces el nivel primario, en nuestro país alcanza sólo a un 1,5
veces, produciéndose una mayor diferencia cuando lo analizamos en las relaciones
que comprenden a cada una de sus Facultades.
El año 2003 con referencia a 1994 redujo su participación del 3,11 del total de la
recaudación al 2,81% en el año 2003.
Otro dato lo representa el desfinanciamiento de más de dos mil setecientos millones
de pesos respecto de lo que disponía la Ley Federal de Educación (1994), habiendo
aumentado su matrícula en más de un cincuenta por ciento.
Gasto Público. Una mención con relación a la Política Fiscal
Los gráficos mencionados reflejan las políticas públicas educativas en cuanto a la
asignación del gasto. Cualquier modificación nos remite invariablemente a pensar qué
pasó en la política fiscal, como si fuera su nutriente natural para su posible
recomposición.
Es así que según nos dicen algunos indicadores de esa política la misma se ha
expandido y los datos nos muestran que la misma esta presionada por los riesgos de
una alta inflación, el reacomodamiento de las tarifas, las tensiones por el tipo de
cambio, las proyecciones del crecimiento para los próximos años y los acuerdos con el
Fondo Monetario Internacional
En este contexto, la distribución del ingreso sigue siendo muy inequitativa y requiere
de un incremento sustancial del gasto social
11
Existen investigaciones que señalan que si se eleva el nivel educacional de la
población activa, el aumento del PBI variará en forma significativa. Muestra de ello es
el gasto público destinado a educación de los países desarrollados, con respecto a
América latina que representan en dólares 1-89 contra 143 respectivamente en el año
1993.
El gasto en educación es un indicador clave para recuperar igualdad educativa (Gasto
público, salario de los docentes; gasto por alumno, etc.)
El Presupuesto Público un elemento clave
En las leyes de administración financiera vigentes en el país se asegura el principio de
la universalidad que consagra que todos los recursos que ingresan a la caja pública
deben formar parte de ella y que el presupuesto nacional, provincial o municipal es el
que les tiene que dar su destino. Tan importante principio también comprende que
todo lo que es materia presupuestaria debe incorporarse en su análisis y discusión
dado que una vez aprobado el mismo queda la administración en el poder ejecutivo.
Existen otros como el del equilibro que establece que no se puede gastar más de lo
que se estima va a ingresar. Sobre la base de este último se han realizado la mayoría
de los “Ajustes”. Claro está que la incidencia de la deuda estructural ha jugado, y
seguirá haciéndolo, un papel protagónico de nuestro futuro.
La metodología incrementalista del presupuesto es otro factor de distorsión a la hora
de fijar políticas porque mantiene las ineficiencias y las llamadas pautas de distribución
se ven acorraladas por la falta de mayor presupuesto, círculo vicioso que desalienta el
planeamiento educativo
Los principios presupuestarios como los de equilibrio, especificidad, compensación,
etc. se chocan con otros de la educación como el de la adecuación, igualdad de
recursos, etc. Es que, para la teoría económica, la equidad representa un costo
importante que puede representar la pérdida de eficiencia porque absorbe costos de
los que no pueden recibir educación sin este costo.
La educación por sí misma no puede resolver sus problemas, y con razón descree en
la economía tal como se presenta para hacerlo. Sus parámetros no son los mismos ni
lo deben ser Parecería que la economía a la hora de aportar recursos cuestiona a la
educación en todos aquellos puntos vulnerables. Para dar un ejemplo, cuestiona su
eficiencia cuando opera con el indicador de cantidad de egresados.
Para la economía la educación es demandante continua de recursos y por lo tanto lo
mejor es contrarrestar esa demanda. El sistema formula sus necesidades y se
encuentra año tras año con las mismas respuestas, los No del presupuesto.
12
Al decir de Daniel Filmus: “En un mundo donde la racionalidad económica pasó a ser
el eje central, la idea de invertir en educación dejó de ser atractiva. En el marco de la
crisis fiscal y de la necesidad de atender las obligaciones externas, la lógica
económica parecía indicar que existían inversiones que permitían una mayor tasa de
retorno que la educativa“5.
Quiero remarcar que un Estado fuerte en lo educativo supone mantener los postulados
de la igualdad, la construcción de la ciudadanía. Es aquí donde debemos recobrar la
capacidad de realizar propuestas, dado que se venía abogando por un Apocalipsis
educativo, es decir con simplificar sus debilidades traspasándolas al mercado que las
resolvía sin demandar mayor presupuesto.
El presupuesto público es el que mide el impacto distributivo del gasto en educación
Inversión-Financiamiento y Producto Bruto Interno (PBI)
La evolución de la inversión por alumno en el sistema educativo, uno de sus
indicadores más utilizados para medir el nivel de financiamiento, muestra por ejemplo
en el sistema universitario una fuerte caída en los últimos diez años. Por cada peso
que se disponía en el 1994, hoy las universidades nacionales cuentan con 33,50
centavos. Lo mismo ocurre con la participación porcentual del presupuesto en la
recaudación total que cae en el mismo período en forma significativa, lo que hubiera
representado unos 1.200 millones de pesos
por encima de lo asignado en la ley de presupuesto para el 1994.
Esto nos informa que no existe correlación entre mayor recaudación y más inversión
real en el sistema.
Con respecto al PBI y el presupuesto universitario, el 2004 presento una leve mejora
con respecto a años anteriores, especialmente con el 2001, aún así cerca de
novecientos cincuenta millones deberían haberse incorporado a lo que la Ley de
presupuesto aprobó para ese año.
Para “rematar” los indicadores en el orden internacional nos ubican entre los países
que menos inversión por alumno realiza, mientras que la inversión por alumno
(universidades) es de 480 dólares aprox. : en Brasil de 11.950; Chile 7.500; promedio
de los países de la OCDE 11.150
Es aquí donde aparece esta cuestión, reforzada por los niveles de recaudación
existentes, si una Ley de Financiamiento aseguraría una mayor derrame a la
educación o si aún existiendo no garantizaría su transferencia. Han existido en la
Argentina distintas Leyes que buscaron asegurar el financiamiento. Las provincias han
5
Daniel Filmus;”La educación Latinoamericana: entre la transformación y el ajuste” Pag.43- Políticas y
actores en Educación” 1997
13
tenido sus propias leyes para aumentar los recursos para la educación, todas ellas hoy
están dejadas de lado para sostener el principio de la unidad del Tesoro.
También las constituciones provinciales buscaron asegurar el financiamiento cuando
expresaban un porcentaje de las rentas generales al mantenimiento de la educación
obligatoria, reforzado en la Ley Federal de Educación al extender el nivel obligatorio.
El presupuesto público se nutre de la recaudación impositiva, por lo tanto el sistema
tributario merece una reforma y de una ley de coparticipación federal de impuestos
que asegure una afectación a lo social, en este caso a lo educativo.
La descentralización financiera y presupuestaria del sistema educativo, reforzada en
las últimas décadas por las transferencias de todos sus niveles menos el universitario
debilito esta discusión y agravo las diferencias existentes. Un ejemplo de ello que
hasta ahora no se ha podido asegurar un salario igual para todos los maestros
argentinos y del todo los cargos que en jerarquía le suceden. No ha existido una
paritaria nacional que haya conseguido igualar hacia los salarios en todo el país. Es
que los acuerdos nacionales deben ser resueltos por cada provincia en sus órganos
respectivos, por eso digo que la Ley de coparticipación nacional debe asegurarlo con
el respaldo de una Ley en cada provincia que haga lo mismo.
La promesa de llevar el presupuesto al 6 % del PBI todavía esta pendiente desde el
año 1993. Hoy el presupuesto ronda los cinco puntos del PBI, incluyendo Cultura y
ciencia y técnica.
Resumen
Dejo planteado algunos puntos que forman parte de lo quiero dejar claramente
expresado.
Se hace necesario una convocatoria participativa en el ámbito nacional, como un
emprendimiento social que abarque este sector con otras miradas y tenga en cuenta la
distribución del poder para llevarlas a cabo. En la Argentina existe una larga tradición
descentralizadora del sistema, que en mi opinión tuvo varias finalidades.
Al solo efecto de rescatar las que considero importantes para un desarrollo sustentable
en la Argentina y con la idea de reforzarlas como propuesta son:
a) Revalorizar su vinculación con lo eminentemente pedagógico y con la calidad
educativa, considerando la heterogeneidad de realidades que debe atender el
servicio educativo. Soluciones diferentes acordes a los problemas locales,
regionales, etc.
b) Recaudar a través de una reforma del sistema tributario, relacionado con la renta;
mejorar la distribución de ese ingreso, asegurando el financiamiento, como un
mecanismo de inversión publica, debilitando la concepción de que el ahorro del
14
gasto publico se realiza con la contribución
de menos presupuesto para lo
educativo como se sustento en su momento con la transferencia del sistema a las
provincias.
c) Evitar el mesetamiento de la educación descentralizada en nuestro país que ha
fortalecido la existencia de escuelas cada vez más pobres y diferenciadas entre sí,
dotándolas de menor burocracia y mayor presupuesto para que puedan cumplir
con su objetivo. Revertir lo “administrativo “ por un equilibrio más pertinente con lo
pedagógico.
d) Superar el rol asistencialista que cumplen muchas de ellas, sumar a su desarrollo
planes de salud y alimentación.
e) Crear una red de establecimientos productivos y que sus producidos colaboren
con aquellos que lo necesitan, para eso el estado debe dotarlos de mayores
recursos. Esto permitiría una doble respuesta, por un lado reforzar la enseñanza
aprendizaje de su comunidad y por otro brindar una enseñanza con las nuevas
tecnologías que debieran sustentar en la región de estas escuela el proceso de
transformación deseado.
f)
Revalorizar las escuela técnicas y de oficios, en mi entender para alimentar las
Pymes, energía central donde deben ir dirigidos los mayores esfuerzos en la
economía.
g) Crear un financiamiento especial para las Pymes así como reciben las escuelas
privadas y que sea el sistema descentralizado el que contribuya a su desarrollo.
Las pymes cerca de la escuela y la escuela en las pymes
h) Dotar a todas las bibliotecas escolares y universitarias del personal especializado,
tecnología, material didáctico y libros.
i)
Incorporar la enseñanza del presupuesto público y su administración transparente
desde el nivel inicial.
j)
Establecer en el plan de desarrollo que se adopte el proceso educativo y
plantear las alternativas de financiamiento necesarias para llevarlo a cabo.
k) Discusión de una nuevo acuerdo de coparticipación de impuestos nacionales y
provinciales como condición indispensable para acceder al derecho social de la
educación.
l)
Recomponer la Estructura de cargos a través de
un Nomenclador Nacional de
Cargos en base a los cargos testigos ( Maestro de grado, horas cátedra y auxiliar
de 1era en la universidad), su reconversión en remunerativos y bonificables por
encima de la canasta familiar estimada por el INDEC, respetando la carrera
docente y el Estatuto del Docente.
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Mas de cien años lleva la educación Argentina cimentada y reforzada en su historia
con los postulados de una educación libre, gratuita, etc.
No existe un derramamiento automático de la economía que nutra a toda la sociedad
es necesario que existan políticas publicas y una economía pública.
Se hace necesario en mi opinión replantear el presupuesto nacional desde su
formulación hasta su ejecución y control e integrarlo a un plan social con gestión y
políticas de corto, mediano y largo plazo.
* Contador Público Nacional, UNL. Doctorando en Ciencias Sociales, FSOC, UBA. Profesor Titular de
Teorías de la Administración (Licenciatura en Administración), Facultad de Ciencias de la Educación,
UNER. Especialización en Planificación y Administración de la Educación, Instituto Internacional de
Planificación de la Educación, Paris, Francia, UNESCO. Especialización en Gestión y Liderazgo
Universitario, Organización Universitaria Interamericana (OUI), Instituto de Gestión y Liderazgo
Universitario (IGLU) USAL – UNL y UBA con pasantía académica en Canadá. Secretario de Hacienda y
Administración de la Facultad de Ciencias Sociales, UBA.
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Anexo
GASTO PÚBLICO Y EDUCACIÓN
Indicadores
Gasto Público en Educación -GPE- en %
del PIB (2), (3)
Gasto Público en Educación en % del Gasto
Público Total (1)
1998
1999
2000
2001
2002
2003
4,1
4,6
4,7
4,9
4,1
3,8
13,29
13,38
13,90
13,81
14,13
12,94
Notas:
Serie sujeta a revisión.
(1) El Gasto Público del Gobierno Nacional no incluye la ejecución de los Fondos Fiduciarios ni
la imputación del gasto devengado por reconocimiento de deuda correspondiente al descuento
del 13% en salarios y jubilaciones por no contarse hasta el momento con la información
relevante con relación a los montos y su asignación por finalidad y función. Fuente: Dirección
de Gastos Sociales Consolidados – Secretaría de Política Económica – Ministerio de Economía
y Producción (MECON) e INDEC.
(2) Valores calculados a partir de las ejecuciones presupuestarias provinciales, datos
publicados por la Dirección de Gastos Sociales Consolidados/Ministerio de Economía y
Producción, Dirección de Presupuesto/SsCA/MECyT, Contaduría general de la Nación y
estimaciones propias. El gasto provincial no incluye las erogaciones en educación realizadas
por otros organismos provinciales, los gastos correspondientes a la función Cultura y tampoco
aquellas transferencias asociadas a la prestación de servicios alimentarios.
(3) Los valores correspondientes al PIB se basan en información publicada en la página web
del INDEC.
Fuente: CGECSE/SsCA/MECyT; en base a datos de ejecuciones presupuestarias provinciales;
Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa – MECyT; Dirección
de Presupuesto/SsCA/MECyT, UFI/SsCA/MECyT, Dirección de Gastos Sociales Consolidados
– Secretaría de Política Económica – Ministerio de Economía y Producción; INDEC y
estimaciones propias.
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GASTO CORRIENTE POR ALUMNO Y NIVEL DE ENSEÑANZA. Año 2003.
JURISDICCIÓN
Erogaciones corrientes por alumno
MEDIA Y
SUPERIOR NO
ELEMENTAL TECNICA/EGB
UNIVERSITARIA
3
TOTAL
Buenos Aires (2)
1.075,88
1.231,09
1.174,11
1.132,55
Ciudad de Buenos Aires
Catamarca
Chaco
Chubut
Córdoba (2)
Corrientes (1)
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja (1)
Mendoza
Misiones
Neuquen
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis (3)
Santa Cruz (3)
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumán
1.919,36
1.433,82
838,82
1.720,06
887,70
597,30
958,38
860,40
962,25
2.079,25
1.249,58
991,86
633,69
2.144,19
1.177,65
610,04
871,99
1.122,09
2.786,45
1.019,53
823,60
2.111,18
833,41
2.399,18
1.260,09
1.375,73
2.096,69
1.641,93
1.606,06
1.380,62
1.216,20
1.436,86
1.514,63
2.280,63
1.550,67
1.079,22
2.847,45
1.302,29
712,67
2.047,07
1.356,18
1.937,87
1.460,18
1.167,19
3.114,86
1.444,57
1.877,00
1.125,73
1.358,02
3.003,02
1.780,42
1.539,34
1.612,26
3.475,33
1.111,09
2.600,89
2.086,61
1.322,53
2.123,19
2.347,19
1.210,64
625,08
1.877,08
1.055,75
2.814,99
1.431,04
2.163,34
2.066,04
912,04
2.079,70
1.361,81
996,85
1.884,58
1.123,92
860,91
1.107,24
1.004,72
1.118,85
1.906,19
1.558,19
1.184,66
763,02
2.382,65
1.219,34
642,88
1.214,61
1.182,75
2.509,46
1.162,69
938,50
2.431,56
964,82
TOTAL
1.053,47
1.441,05
1.466,32
1.187,14
Aclaraciones:
El gasto jurisdiccional no incluye las erogaciones en educación realizadas por otros organismos
provinciales, los gastos correspondientes a la función Cultura y aquellas transferencias asociadas a la
prestación de servicios alimentarios.
Se incluyen los montos destinados a los niños y niñas beneficiados por el Programa Nacional de Becas
Estudiantiles.
Al gasto de cada jurisdicción se le deduce el monto correspondiente a subvenciones al sector educativo
de gestión privada.
Sólo se toma la matrícula relevada en el sector estatal., basada en los Relevamientos Anuales que realiza
DINIECE/SE/MECyT; (información provisoria).
Notas:
(1) La información relevada presenta de manera conjunta el gasto correspondiente a los niveles medio y
superior, por lo tanto dicho subtotal se distribuyó por matrícula entre los niveles citados.
(2) En el caso de la provincia de Buenos Aires se redistribuyó por matrícula, entre los niveles elemental y
medio, el gasto que la provincia imputa en el programa Educación General Básica a fin de mejorar al
comparabilidad con el resto de las jurisdicciones. Por el mismo motivo, en el caso de Córdoba se
redistribuyó por matrícula el gasto que la provincia informa en el nivel medio ya que incluye el CBU y
Polimodal (6 años de estudio).
(3) Información provisoria.
Fuente: CGECSE/SsCA/MECyT en base a información presupuestaria suministrada por las conducciones
educativas jurisdiccionales, DINIECE/SE/MECyT, Dirección de Presupuesto/SsCA/MECyT y
UFI/SsCA/MECyT.
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JURISDICCIÓN: MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CIENCIA Y TECNOLOGÍA
Ejecución presupuestaria para el período 1998 a 2003
En millones de pesos corrientes
Apertura de Rubros
Infraestructura y equipamiento en
educación
1998
1999
2000
2001
2002
2003
193
67
44
71
68
85
-
324
660
660
0
514
394
307
224
211
361
294
Educación Tecnológica
15
11
8
5
5
5
Educación Superior (1)
1.747
1.746
1.763
1.670
1.650
1.992
Acciones en ciencia y tecnología
(2)
216
224
-
178
220
311
Sin discriminar
279
240
205
45
35
55
2.844
2.919
2.904
2.840
2.339
3.256
FONID (Fondo Nacional de
Incentivo Docente)
Educación básica, polimodal y
técnica no universitaria
Total Jurisdicción 70 MECyT
Observaciones:
(1) Incluye a la Comisión Nacional de Acreditación Universitaria - CONEAU
(2) Incluye al Consejo Nacional de Investigación Científica y Técnica - CONICET
Fuente: Dirección de Presupuesto/SsCA/MECyT.
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