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Unidad 13
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Los recursos del estado
Los recursos del estado
Composición y fuentes de financiamiento y el caso de México
Es un hecho que el Estado necesite de recursos financieros tanto para cumplir
sus fines como para asegurar su propia supervivencia. Los medios de que el Estado
dispone para obtener recursos son muy variados, existiendo algunas modalidades,
según se trate de un Estado de corte liberal o, en su caso, de un Estado con una
marcada intervención en los procesos económicos y sociales. Formalmente, los medios
por los que el Estado obtiene dinero son los siguientes: impuestos, tasas públicas,
contribuciones especiales, empréstitos, operaciones de tesorería, y rentas de su
patrimonio y de sus servicios.
La composición y la fuente del financiamiento de los gastos públicos ha variado
en la historia. En la antigüedad, prácticamente hasta el siglo XIX, la fuente de
financiamiento de los gastos públicos del Estado provenía fundamentalmente del
dominio público. A medida que avanzaron las sociedades, la estructura financiera
dominical fue cediendo ante nuevas formas de financiamiento, como fueron los tributos
y los empréstitos. Como acertadamente lo afirma FONROUGE, los bienes dominicales
se utilizan en la actualidad con finalidades de orden social o económico, como es el
caso de la tierra pública y de las fincas.
Para los hacendistas clásicos los empréstitos no constituían una forma normal de
financiamiento, por lo que no podrían constituir un auténtico recurso para el Estado, y
máxime que circunscribían los modos y fines de los empréstitos dentro de marcos muy
limitados. En cambio, para los hacendistas modernos, los empréstitos públicos
constituyen auténticos recursos patrimoniales, siendo una manera normal de que el
Estado dispone para allegarse recursos, negando esta tendencia el carácter de
instrumento excepcional a todo recurso proveniente del empréstito. En México, los
empréstitos públicos y los recursos de tesorería son un medio normal de que el estado
se vale para obtener el suficiente dinero que le permita estructurar saludablemente su
política de ingreso y de gasto.
Concepción y finalidad de los recursos públicos
Para el profesor uruguayo RAMÓN VALDÉS COSTA, los recursos públicos “son
los ingresos en la Tesorería del Estado, cualquiera que sea su naturaleza económica o
jurídica”. Para el profesor HÉCTOR VILLEGAS, la definición de VALDÉS COSTA es
admitible en un sentido lato, en virtud de que deshecha aquellas definiciones que
restringen el concepto de recurso, vinculándolo a la prestación de servicios públicos
esenciales o a la satisfacción de necesidades públicas absolutas. Aceptar que los
recursos públicos es todo ingreso consignado en la Tesorería del Estado,
independientemente de su naturaleza económica o jurídica, es aceptar la profunda
transformación que ha sufrido la concepción del gasto público y de la ciencia financiera
general, a partir funda-mentalmente de las primeras décadas del siglo XX.
La noción y fin de los recursos públicos va íntimamente ligada a la concepción
que se tenga del Estado. La concepción estatal del liberalismo clásico que le asignaba
al estado las limitadas funciones de policía, justicia y ejército, concebía a los recursos
públicos como reales cargas públicas de los particulares, afirmando que los gastos
públicos carecían de toda productividad debiéndose limitar a lo más estricto y
necesario.
Las finanzas públicas modernas vinieron a revolucionar la concepción y fines de
los ingresos de los gastos públicos. Ahora ya no se trataba de un estado con serias
limitaciones; sus atribuciones se habían ampliado extraordinariamente: actuaba no sólo
en sus tareas tradicionales, sino que además, y de manera fundamental, el estado
tomaba a su cargo las necesidades públicas de carácter económico y social. La
Hacienda Pública Moderna otorgaba al estado un vastísimo campo de actividad en los
procesos económicos y sociales.
Dentro de esta nueva corriente, el estado dejó de limitarse a supervisar la
actividad de los particulares, tomando en serio su nuevo papel, intervenía manera
directa en la economía, no sólo mediante medidas de control o de fomento público, sino
además, en la creación de empresas estatales destinadas a la producción de bienes y
servicios de carácter esencial y necesario, y en las tareas de planificación económica.
Dentro de esta moderna concepción de las finanzas públicas, los recursos del
estado no se limitan a asegurar los gastos indispensables de administración, como
sucedía en la Hacienda Clásica, sino que ahora estos recursos venían a constituir uno
de los medios de que se valía el Estado para llevar a cabo sus actividades de
intervención en la economía del país. La concepción moderna de las finanzas públicas
le otorga a los recursos estatales un real valor objetivo, por ser un auténtico instrumento
de que se vale el estado para elaborar y ejecutar sus políticas de intervención en la
economía general. Analizando cuidadosamente la concepción clásica y moderna de las
finanzas públicas, nos damos cuenta del valor distinto que se le otorgaba a los recursos
estatales. Dada la magnitud y complejidad de los problemas estructurales y funcionales
de las sociedades modernas, los recursos del Estado son valiosísimos instrumentos de
desarrollo económico y social. Por fortuna, parece ser que la concepción moderna de
las finanzas públicas adquiere día a día un mayor prestigio y solidez institucional.
Evolución histórica de los recursos del estado
Para DUVERGER la historia de los recursos patrimoniales y la del impuesto
están estrechamente vinculadas. En los comienzos de la edad media el patrimonio del
Estado se convirtió en la principal fuente de financiamiento, dadas las peculiaridades de
la estructura presupuestaria de aquella época. En esos años, el impuesto, instrumento
de carácter excepcional, jugaba un papel menor. Hay que tomar en cuenta que en los
albores de la edad media, el Estado participaba mínimamente en los procesos de la
economía. Posteriormente, a medida que se enriquecía ideológicamente la ciencia del
Estado, otorgándosele el papel central que le correspondía en el manejo de los
intereses públicos, la teoría y práctica de las finanzas fueron suprimiendo algunos
instrumentos económicos, y creando otros más, con el objeto de adecuar las
actividades estatales en concordancia con los nuevos fines que se le había impuesto a
la prioridad como representante de la soberanía popular. Las prácticas financieras
consideraron más adecuado ir reduciendo paulatinamente la importancia de las rentas
patrimoniales, dentro de los recursos públicos. y dar una importancia creciente a los
impuestos, que ya para entonces habían perdido su carácter excepcional, para
convertirse en la fuente más normal y común del financiamiento de los gastos estatales.
A principios del siglo XIX el patrimonio del Estado tenía un papel muy secundario en
relación a los impuestos que ya iban adquiriendo el suficiente prestigio para convertirse
en la primordial fuente de financiamiento. Nuevamente la historia dio un giro en el siglo
XX, adquiriendo el patrimonio del Estado una importancia estratégica para s
consolidación y para el desarrollo de la sociedad. Las rentas patrimoniales adquirieron
una supremacía económica definitiva, sólo que ahora revestían formalidades no
contempladas en los siglos anteriores. Las empresas industriales del Estado son el más
claro ejemplo de auténticas rentas patrimoniales y de ricas fuentes de financiamiento,
independientemente de que han sido poderosos instrumentos del Estado para la
concepción y ejecución de sus políticas de desarrollo económico y social.
En las primeras décadas de la Edad Media, la principal fuente de recursos
públicos provenían de las rentas de las propiedades del Rey, quien vivía de los
rendimientos que obtenía de sus fieles, como si se tratara de un particular.
Consideraciones de Duverger en torno a los recursos patrimoniales
Dentro de este estudio de los recursos patrimoniales, MAURICE DUVERGER
distingue entre las rentas patrimoniales propiamente dichas y las prestaciones feudales.
Para este autor, las rentas patrimoniales propiamente dichas son aquellas que obtiene
el rey con motivo de la explotación de las tierras que son de su propiedad. “Su mejor
ejemplo es el de los monarcas feudales que no residen fijamente en una capital sino
que se trasladan de dominio en dominio, de villa en villa, con su corte y burocracia, para
consumir los productos de sus propiedades en el mismo sitio de origen. Este fenómeno
responde a una economía casi cerrada, en la que los cambios están un poco
desarrollados y a un poder estatal muy débil, de naturaleza casi patriarcal.”
“Por el mero título de señor —afirma DUVERGER— el rey percibía en su
dominio, como cada señor en el suyo, prestaciones feudales. Los campesinos
dependientes del rey estaban obligados a moler su trigo en el molino del señor, hacer
coser el pan en el horno del señor, todo ello con gravosos derechos; se puede citar
también el trabajo obligatorio para conservar los edificios del señor, las dependencias,
los caminos de acceso, etc. En estos casos la idea de impuesto queda mezclada con la
de renta patrimonial. Pero estas prestaciones se mantienen vinculadas a la idea de la
propiedad del dominio señorial; son en cierta forma los productos jurídicos de esta
propiedad. El carácter patrimonial es el predominante y sólo se borrará lentamente.”
Las rentas patrimoniales en la época feudal
Como acertadamente lo ha estudiado DUVERGER, la concepción de impuesto y
la idea del estado no habían desaparecido en forma total durante la época feudal,
aunque sí se habían estas concepciones fundido en la concepción patrimonial del
poder. Por ejemplo, el impuesto territorial se había confundido con la renta pagada al
propietario para obtener el dominio directo de la tierra, no percibiéndose por el poder
central sino por cada señor en sus tierras. De esta forma el poder fiscal que debe
pertenecerle en exclusiva a la autoridad del Estado, se venía a confundir con la
propiedad, dividiéndose entre todos los señores.
En una época posterior a la de los privilegios feudales de que gozaba el rey,
paulatinamente el impuesto pasa a ocupar el primer lugar en las rentas públicas que
percibía el Estado. En esta época, al lado de las rentas patrimoniales seguían
existiendo las prestaciones feudales, sólo que su importancia disminuía en la nueva
estructura de la Hacienda Pública. La revolución francesa vino a cambiar radicalmente
este estado de cosas, abrogando las prestaciones feudales. Posterior a esta revolución
francesa se experimenta un gran desarrollo financiero fundamentalmente en el campo
de la tributación. Nuevamente la historia da un giro más en el siglo XX, al reducir la
importancia que los recursos patrimoniales habían cobrado en las nuevas políticas
financieras del Estado. Con motivo de la aparición de las nuevas corrientes
hacendarias, que exigían al Estado una creciente participación en los procesos
económicos, nuevamente los recursos patrimoniales vuelven a ocupar un lugar
estratégico y de creciente importancia en los ingresos públicos y como instrumentos de
desarrollo económico y social.
Mientras que en la época feudal se recurría a las rentas patrimoniales, el Estado
liberal de la Hacienda Clásica vino a propiciar las grandes tesis de que los impuestos se
convirtieran en el instrumento fiscal para sufragar los gastos. En cambio, en el Estado
planificador se abandonan las tesis del Estado feudal y del liberalismo económico,
adoptándose tesis políticas y económicas de un gran avance social. El Estado
planificador no sólo se concreta al desarrollo de las tradicionales actividades de
seguridad, sino que interviene en el aparato industrial y comercial mediante la creación
de empresas públicas a cargo del Estado que le producen importantes rentas
patrimoniales.
Importancia y naturaleza de las rentas patrimoniales a través de la historia
DUVERGER señala que la naturaleza de estas rentas patrimoniales ha
cambiado a través de la historia: en la Edad Media se trataban principalmente
rentas que provenían de la explotación del suelo, en virtud de que los
bienes inmuebles poseídos por el Estado eran los que constituían su patrimonio. En
cambio,
en
la
actualidad
las
rentas
patrimoniales
más
importantes
provienen de las explotaciones industriales o comerciales a cargo del Estado.
Para DUVERGER este cambio se debe a una evolución general, evolución que
viene a acelerarse a partir de la Edad Media, época en que la tierra constituía
la principal fuente de rentas, y en que su explotación venía a constituir la
más importante actividad económica. En cambio, en esta última década, en los países
más avanzados del mundo las actividades industriales y comerciales han ocupado el
lugar más importante y estratégico en la economía en general.
En esta importancia alterna entre impuestos y recursos patrimoniales que se ha
sucedido en diversas épocas de la historia, es importante recordar que en la antigüedad
se experimentaron rudimentariamente algunas formas de tributación. El financista
argentino HÉCTOR VILLEGAS observa que en el antiguo Egipto, en la era de los
bartolomeos, existieron algunos tributos, al igual que en Grecia en la época de Pericles,
y en Roma en los años de Julio César. Los griegos habían conocido una especie de
impuesto progresivo sobre la renta y los egipcios impusieron algunos gravámenes
sobre los consumos y los réditos. Es un hecho que en Roma existieron tributos
sumamente importantes, que en la actualidad han servido como antecedentes para
algunas modernas figuras impositivas.
En la Edad Media cobró una gran importancia el sistema de “regalías”,
procedimiento consistente en la imposición de una serie de contribuciones que debían
pagarse al soberano en virtud de las concesiones generales o especiales que el rey
hacía a los señores feudales, como eran por ejemplo el derecho de acuñación de
moneda o el derecho de utilización de agua “También —afirma VILLEGAS— se
difundieron las tasas, que los súbditos debían pagar a los señores feudales por
determinados `servicios' que éstos le prestaban. Así, los vasallos debían pagar tributos
para que los señores le permitieran ejercer profesiones o empleos, para transitar ciertas
rutas o cruzar los puentes, por utilizar las tierras del señor feudal, etc. Puede
observarse que estas prestaciones no son estrictamente tributarias, puesto que están
más vinculadas a la idea de propiedad del dominio señorial: son en cierta forma
productos derivados de la propiedad. Vemos, entonces, que continúa predominando el
carácter patrimonial de los ingresos.”
La concepción del impuesto como un instrumento importante del Estado para
sufragar los gastos públicos, ha sufrido profundos cambios a través de la historia. Uno
de los cambios más importante se deriva como consecuencia de la radical
transformación de las ideas que privaban sobre la soberanía absoluta del rey. En esta
época la figura del rey era central en las políticas del Estado. La concepción del rey era
eminentemente autoritaria y arbitraria en cuanto a las disposiciones que se tomaban
sobre los súbditos. Por supuesto que esta arbitrariedad se hacía sentir en relación a los
impuestos. A partir de los siglos XVI, XVII y XVIII las clases más pobres, que eran por lo
general la más castigadas por el autoritarismo y autoridad del rey, se empezaron
oponer a los injustos impuestos. La Revolución Francesa vino a trastocar el antiguo
orden, dando luz sobre cuestiones vitales de la sociedad y el Estado. Por una parte
surgieron las ideas liberales que se oponían tajantemente al gran marco de
discrecionalidad y autoritarismo, exigiendo al Estado justificar plenamente los
gravámenes que se imponían, en virtud que los consideraban como un precio que se
pagaba al Estado por los servicios generales que éste estaba obligado a prestar. Una
de las conquistas que se obtuvieron en este sentido fue la de que el Estado estaba
obligado a graduar las cargas expositivas de acuerdo a las posibilidades económicas de
los ciudadanos. Ahora se exigía que los que más tuvieran pagaran más, protegiéndose
de alguna manera a las clases más necesitadas. La nueva concepción del Estado vino
a cambiar más radicalmente la política impositiva y económica. En la época moderna, el
Estado para cumplir con sus fines más importantes, no sólo podría hacer uso del
impuesto; ahora era una exigencia social la idea de que el Estado. interviniera más
decididamente en la economía, por lo que el Estado vino a acrecentar los recursos
patrimoniales, mediante un mayor número de tipos de exacciones públicas.
Clasificación de los recursos del estado
Como acertadamente afirma FONROUGE, siempre ha sido motivo de
preocupación para los autores clasificar los recursos estatales. Las clasificaciones de
los recursos han sido una consecuencia de los distintos puntos de vista, lo que viene a
explicar la diversidad de criterios aplicados, por lo que no los exime de crítica y de una
parcial visión, razón por la que todas estas clasificaciones debemos considerarlas con
reserva. Por su parte, el tratadista VALDÉS COSTA opina que cada autor tiene su
propia clasificación en armonía con sus conceptos sobre la actividad financiera y las
disciplinas que la estudian.
Entre los autores que con mayor acierto han clasificado los recursos públicos,
podemos mencionar a INGROSO, TROTABAS, EINAUDI, SELIGMAN, NEWMARK,
VALDÉS COSTA, etc. El Profesor FONROUGE, ha estudiado detenidamente el
problema de estas clasificaciones, habiendo concluido que la mayoría de ellas no
conducen a ningún resultado positivo, inclinándose por la clasificación del profesor
INGROSSO, quien la estudia detenidamente en su obra de Derecho Financiero.
Para FONROUGE, la clasificación que ofrece un mayor interés desde el
punto de vista jurídico-financiero es la del profesor INGROSSO, que se aparta
de las clasificaciones corrientes en las obras sobre ciencia de las finanzas,
fundándose exclusivamente en la “diversidad del título jurídico en virtud del
cual son adquiridos”. Los recursos, distinguiendo el profesor INGROSSO entre
ingresos patrimoniales de Derecho privado e ingreso de Derecho público o
emergentes de la potestad de imperio. En la categoría de ingresos patrimoniales
Derecho privado se incluyen exclusivamente los ingresos provenientes del dominio
patrimonial disponible. La categoría de ingresos de Derecho público
o emergentes de la potestad de imperio incluye los tributos que comprenden
los impuestos, tasas, producido de empresas públicas y producido de bienes
públicos, empréstitos públicos e ingresos varios, que incluyen multas y otros
conceptos no comprendidos en las anteriores categorías. Para MORSEILI en
su Compendio de Ciencias de las Finanzas, los recursos originarios son aquellos
que obtienen las entidades públicas de fuentes propias de riqueza, en virtud
de que posean un patrimonio fructífero o porque ejerzan una industria o un comercio.
MORSELLI llama recursos derivados a aquellos que las entidades públicas se procuran
mediante contribuciones provenientes de las economías de los individuos
pertenecientes a la comunidad. Este autor estudia además la distinción entre ingresos
ordinarios e ingresos extraordinarios. Los primeros son aquellos que se forman regular
y continuamente para ser destinados a cubrir el presupuesto financiero normal, razón
por lo que están generalmente frente a los gastos ordinarios. Los ingresos
extraordinarios tienen para este autor un carácter esporádico, siendo provocados por
excepcionales necesidades. Por este motivo estos ingresos hacen frente a los gastos
extraordinarios. MORSELLI opina en su Compendio de Ciencias de las Finanzas, que la
fuente más importante de los ingresos extraordinarios son los empréstitos públicos.
Sobre esta última observación, en el sentido de que los gastos extraordinarios
deben de cubrirse con una fuente no común de financiamiento como son los
empréstitos públicos, es necesario hacer la observación de que las finanzas públicas
modernas no consideran que los empréstitos públicos sean o constituyan una manera
anormal de financiamiento. Para las finanzas públicas modernas el empréstito público
es una forma normal de financiamiento, constituyendo un medio saludable de allegarse
recursos para el Estado. En este sentido, la clasificación de MORSELLI y todos
aquellos que consideran al empréstito como un recurso extraordinario, queda sin la
plena justificación dentro moderna concepción de las políticas de los gastos públicos y
de las fuentes de su financiamiento.
Por otra parte, autores como DUVERGER, BUCHANAN, SOMERS, etc., sólo se
limitan a efectuar el estudio particularizado de los diferentes recursos públicos sin la
pretensión de establecer una precisa clasificación.
El financista argentino HÉCTOR VILLEGAS se inclina en el sentido de no
establecer una clasificación en torno a los recursos públicos. Este autor argumenta que
no es conveniente pretender una tajante clasificación dadas las múltiples circunstancias
económicas y sociales, como son los variables sistemas económicos y financieros
nacionales que contemplan legislaciones muy diversas. Afirma que no es conveniente
una precisa clasificación sobre los recursos públicos dadas las controversias políticas
sobre los conceptos de Derecho público y privado. VILLEGAS prefiere un análisis
particularizado de los distintos recursos, donde indica una distribución de objetos en
grupos homogéneos, es decir, un aglutinamiento que toma en cuenta las características
más destacables, tanto para encuadrar a varios de ellos en una misma categoría, como
son por ejemplo: las tasas, los impuestos y las contribuciones especie dentro del rubro
de los “recursos tributarios”, al igual que para diferencia de los restantes, como es por
ejemplo en lo relativo al rubro “recursos tributarios”, de los “recursos patrimoniales” y
aquella categoría de “recursos del crédito público”. Para CARNELUTTI esa reunión en
grupos homogéneos significa ya una “clasificación”. VILLEGAS establece una
interesante orientación para el estudio de los recursos públicos, de la siguiente manera:
primero, recursos patrimoniales propiamente dichos o de dominio; segundo, recursos
de las empresas estatales; tercero, recursos gratuitos; cuarto, recursos tributarios;
quinto, recursos derivados de sanciones patrimoniales; sexto, recursos monetarios;
séptimo, recursos del crédito público. Siguiendo a VILLEGAS en la orientación general
de estos temas, pasamos al particular estudio de estas ideas.
Dominio público o recursos patrimoniales
Los bienes que le pertenecen a un Estado le corresponden por lo que la doctrina
administrativa ha llamado un derecho de dominio. El tratadista argentino RAFAEL
BIELSA entendía por dominio público “el conjunto de cosas afectadas al uso `directo' de
la colectividad referida a una entidad administrativa de base territorial, destinadas al uso
público de los administrados y que no son susceptibles, por tanto, de apropiación
privada. Esta definición excluye algunos de los caracteres que en la doctrina
generalmente se atribuye al dominio público, cuando se le considera como derecho
subjetivo de propiedad que el Estado tiene sobre él. En nuestro contexto, el dominio
público no se atribuye al Estado sino al pueblo (o población, en el sentido de elemento
constitutivo), si bien representado en el Estado.”
La doctrina administrativa ha destacado la importancia del dominio. Estos
recursos estatales están indiscutiblemente ligados con la propia supervivencia del
Estado. Los conceptos de soberanía, desarrollo económico, e independencia política,
no tendrían una base real sin la existencia y formas constitucionales del dominio
público. “El dominio público —para RUBIO- está constituido por el conjunto de
propiedades administrativas afectadas actual-mente a la utilidad pública, sea por el uso
directo del público, sea por decisiones administrativas y que, a consecuencia de esta
afectación, son inalienables, imprescriptibles y protegidas por las reglas de inspección.”
El uso de estos bienes a favor de la comunidad es uno de los elementos esenciales del
dominio público. Otro de los elementos esenciales de estos bienes en su carácter de
inalienables e imprescriptibles, reconocidos por la doctrina. Ya SPOTA en su Tratado
de Derecho Civil, FIORINI en su Manual de Derecho Administrativo, GABINO FRAGA,
ANDRÉS SERRA ROJAS y RAFAEL ROJINA VILLEGAS entre otros, han estudiado
con acuciosidad la característica de inalienable e imprescriptible de estos bienes
pertenecientes al dominio público. En España, la doctrina también se pronuncia en este
sentido, con GARRIDO FAYA, GARCÍA TREVIJANO FOS, y con EDUARDO GARCÍA
DE ENTERRIA. COMO acertadamente confirma Rojas, los elementos que caracterizan
a los bienes de dominio público:
a) Se trata de bienes que forman parte del patrimonio nacional;
b) Su destino y aprovechamiento es de utilidad pública o de interés general;
c) Son bienes inalienables e imprescriptibles;
d) El régimen jurídico que los regula es de derecho público y de interés social.
En México, no debemos confundir los conceptos de propiedad estatal con el de
dominio público. La idea de propiedad es de mayor extensión, tanto por el hecho de que
la doctrina comprende en este concepto el tema del dominio público, y por el hecho de
que la legislación incluye los bienes de dominio público y otros susceptibles a este
régimen. Nuestra Constitución Política habla indistintamente de la propiedad y del
dominio, por lo que único camino de precisar los límites de estos dos conceptos es un
estudio detenido de estos dos temas en la legislación, que por cierto se encuentra muy
dispersa al hacer referencia a estas dos ideas. Por lo pronto este no es nuestro
propósito. Sólo pretendemos destacar la importancia del dominio público como uno de
los recursos fundamentales del Estado en su estructura administrativa y financiera.
La Ley General de Bienes Nacionales en su artículo 2° nos señala cuáles son los
bienes de dominio público:
I.
Los de uso común;
II.
Los señalados en los artículos 27, párrafos cuarto y quinto, y 42, fracción IV,
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
III.
Los enumerados en la fracción II del artículo 27 constitucional con excepción
de los comprendidos en la fracción II del artículo 3 de esta ley;
IV.
El suelo del mar territorial y el de las aguas marítimas interiores
V.
Los inmuebles destinados por la Federación a un servicio público, los propios
que de hecho utilice para dicho fin, y los equiparados a éstos conforme a la
Ley;
VI.
Los monumentos arqueológicos, históricos y artísticos, muebles e inmuebles,
de propiedad federal;
VII.
Los terrenos baldíos y los demás bienes inmuebles declarados por la ley
inalienables e imprescriptibles;
VIII.
Los terrenos ganados natural o artificialmente al mar;
IX.
Las servidumbres cuando el predio dominante sea alguno de los anteriores;
X.
Los muebles de propiedad federal que por su naturaleza no sean
normalmente sustituibles, como los documentos y expedientes de las
oficinas; los manuscritos, incunables, ediciones, libros, documentos,
publicaciones periódicas, mapas, planos, folletos y grabados importantes o
raros, así como las colecciones de esos bienes; las piezas etnológicas y
paleontológicas; los especimenes tipo de la flora y de la fauna; las
colecciones científicas o técnicas, de armas, numismáticas y filatélicas, los
archivos; las fotograbaciones, películas, archivos fotográficos, cintas
magnetofónicas y cualquier objeto que contenga imágenes y sonidos y las
piezas artísticas o históricas de los museos; y
XI.
Las pinturas murales, las esculturas y cualquier obra artística incorporada o
adherida permanentemente a los inmuebles de la Federación o del patrimonio
de los organismos descentralizados, cuya conservación sea de interés
nacional.
Por otra parte, el Código Civil para el Distrito y Territorios Federales establece en
su artículo 766 que los bienes de dominio del poder público se regirán por las
disposiciones de este Código en cuanto no estén determinados por leyes especiales. El
artículo 767 del mismo Código señala que los bienes de dominio del poder público se
dividen en bienes de uso común, bienes destinados a un servicio público y bienes
propios.
Algunas características esenciales de estos bienes descritos en el artículo
segundo de la Ley General de Bienes Nacionales, son los siguientes: En Primer
término, como se trata de bienes que están fuera del comercio, son inalienables. Este
elemento detenidamente estudiado por la doctrina administrativa, y reconocido en la
mayoría de las legislaciones, no sólo prohíbe la venta de estos bienes, sino que
cualquier contrato en este sentido estaría afectado de nulidad absoluta. Estos bienes no
pueden pasar a propiedad de terceros por efecto de su posesión por un número
determinado de años; la prescripción en este sentido no opera por ser precisamente
imprescriptibles, y dado que se trata de bienes indispensables para la supervivencia del
Estado y para su normal funcionamiento.
SERRA ROJAS, menciona que estos bienes están protegidos legalmente contra
la usurpación que se haga sobre ellos, y por la imposibilidad de que se pueden crear
derechos reales a favor de particulares. JORGE VERA FERNANDEZ, en su obra
Cuestiones Jurídicas Constitucionales, afirma que los bienes de dominio público se
encuentran sujetos exclusivamente a la jurisdicción de los poderes públicos. De
conformidad con el artículo 8° de la Ley General de Bienes Nacionales, sólo los
tribunales de la Federación serán competentes para conocer de los juicios civiles,
penales y administrativos, así como de los procedimientos judiciales no contenciosos
que se relacionen con los bienes nacionales, sean de dominio público o de dominio
privado. Como lo afirma con sobrada razón ANDRÉS SERRA ROJAS, los bienes de
dominio público están sujetos a un régimen político excepcional, como el que establece
el artículo 27 constitucional, la Ley General de Bienes Nacionales, la Ley Minera, la Ley
de Aguas, la Ley de Terrenos Baldíos Nacionales, la Ley General de Vías de
Comunicación y, otras leyes administrativas.
Por lo general, los particulares utilizan estos bienes en forma gratuita, pero en
algunas ocasiones especiales el Estado tiene el derecho de exigir el pago de algunas
sumas de dinero para su uso particularizado, materializándose este tipo de
autorizaciones en forma de concesiones, permisos, derechos de acceso, etc.
Estas formas jurídicas se encuentran ampliamente reconocidas en la doctrina
administrativa. EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ,
en su obra de Derecho Administrativo, BIELSA, ALTAMIRA, y entre otros, SERRA
ROJAS, GABINO FRAGA y ROMERO ACOSTA, estudian detenida-mente estas formas
de autorización, por las cuales el Estado concede a los particulares el uso de algunos
de estos bienes mediante el pago en dinero. Estas autorizaciones las realiza el Estado
en virtud de su poder de imperio, recibiendo el Estado ingresos, que en comparación
con los demás que recibe de acuerdo a la Ley General de Ingresos de la Federación,
son de una importancia cuantitativa muy reducida.
Los bienes de dominio privado de la federación
Al lado de los bienes de dominio público, la Federación por ley posee otros
bienes que pueden satisfacer necesidades individuales o colectivas, en orden a factores
de ubicación, adquisición, administración, concesión, o alguna otra modalidad jurídica
contemplada por las leyes. Estos bienes de dominio privado son generalmente
enajenables y prescriptibles. En relación a los ingresos que la federación puede obtener
con motivo de estos bienes, podemos distinguir la propiedad inmobiliaria y la propiedad
mobiliaria.
Las rentas de propiedad inmobiliaria se derivan de los arrendamientos de tierras
públicas, concesión de minas, explotación de bosques, y por las enajenaciones que el
Estado realiza de sus bienes, casi siempre con carácter excepcional. Por ejemplo, la
venta de tierras públicas, la liquidación de bienes confiscados, etc.
Además, el Estado obtiene ingresos derivados de las rentas mobiliarias como
son las acciones y obligaciones de algunas empresas privadas en las cuales el Estado
en su calidad de accionista o prestamista, percibe dividendos e intereses. DUVERGER
llama a este ingreso “rentas de las participaciones financieras propiamente dichas”, y
dentro de las participaciones generales del Estado, la importancia cuantitativa de las
percepciones de estas rentas mobiliarias es muy reducida.
Los bienes de dominio privado de la federación los constituye todos aquellos
bienes que no están considerados como de dominio público. El régimen jurídico de
estos bienes privados de la Federación es muy semejante al de los bienes particulares.
Esto tiene su razón, en virtud que el Derecho Administrativo ha logrado pasar a su
campo doctrinario y legislativo el tratamiento de estos bienes públicos. Si bien la
legislación les otorga la calidad de bienes de dominio privado de la Federación, lo cierto
es que sus conceptos y elementos generales se han derivado de la doctrina del
Derecho Civil.
Como prueba de esa aseveración, es el Código Civil para el Distrito y Territorios
Federales, el cuerpo normativo que regula las modalidades de estos bienes.
El artículo 1° de la Ley General de Bienes Nacionales regula el dominio de la
Federación en bienes de dominio público de la Federación y en bienes dominio privado
de la Federación. Los artículos 1?, fracción II; 3° y del 35 al 62 de la Ley General de
Bienes Nacionales, enumera los bienes de dominio privado de la Federación. Estos
bienes no están afectados a la realización de un servicio público, obra pública, servicio
administrativo o un propósito de interés general. “El Estado —afirma SERRA ROJAS—
está en posesión de estos bienes por cualquier título traslativo de dominio, y debe
estimarse que su situación es transitoria, es decir, en caso de no destinarse a un
servicio público, desprenderse de ellos, porque no es conveniente convertir al Estado
en un rentista.”
El artículo 3° de la Ley General de Bienes Nacionales establece: Son bienes de
dominio privado:
I.
Las tierras y aguas no comprendidas en el artículo 2° de esta Ley, que sean
susceptibles de enajenación a los particulares; Art. 936 C. C.
II.
Los nacionalizados conforme a la fracción II (párrafo séptimo) , del artículo 27
constitucional, que no se hubiere construido o destinado a la administración,
propaganda o enseñanza de un culto religioso;
III.
Los bienes ubicados dentro del Distrito Federal considerados por la
legislación común como vacantes; Art. 774 C C.
IV.
Los que hayan formado parte de corporaciones y organismo de carácter
federales, que se extingan;
V.
Los bienes muebles al servicio de las dependencias de los Poderes de la
Unión, no comprendidos en la fracción X del artículo anterior; y
VI.
Los demás inmuebles y muebles que por cualquier título jurídico adquiera la
Federación.
En relación a los bienes vacantes en el Distrito Federal a que hace alusión la
fracción III del artículo transcrito, la regulación de estos bienes vacantes se establece
en los artículos del 785 al 789 del Código Civil para el Distrito y Territorios Federales.
Se consideran bienes vacantes a todos aquellos inmuebles que no tienen dueño cierto
y conocido. Estos bienes deben denunciarse ante el Ministerio Público para que éste
deduzca las acciones que correspondan, a fin de que sean declarados vacantes. El
denunciante recibirá la cuarta parte del valor catastral de ellos. Otro grupo importante
de bienes de dominio privado de la Federación son aquellos a que hace alusión la
fracción IV del artículo 3° citado. Los bienes de estas instituciones públicas se regulan
por su propio régimen jurídico. Una vez que se hayan liquidado o disuelto este tipo de
corporaciones públicas, los bienes pasan nuevamente al Estado en calidad de bienes
de dominio privado de la Federación.
Otro importante grupo de este tipo de bienes, son aquellos inmuebles y muebles
que por cualquier título jurídico adquiera la Federación. La importancia de este grupo se
deriva de la creciente intervención de la Administración Pública Federal en muchas
actividades que anteriormente eran explotadas en forma exclusiva por los particulares.
La ingerencia del Estado en empresas públicas de importancia estratégica, básica y
necesaria para el desarrollo económico y social del país, obligan al Estado a una
permanente adquisición de bienes destinados a sus empresas públicas, que por efecto
de la ley, entran a formar parte del dominio privado de la Federación.
Algunas de las características más esenciales de estos bienes, son las
siguientes: a) Su carácter de inembargables; b) Son susceptibles de adquirirse por
prescripción, con excepción de los terrenos nacionales y cualquiera otros declarados
como imprescriptibles; c) Pueden ser transmitidos en propiedad a terceros; d) Son
susceptibles de cederse a título gratuito; e) Admiten el régimen jurídico de la donación
y, f) Pueden ser objeto de todos los contrato que regule el Derecho común.
De acuerdo con el artículo 36 de la Ley General de Bienes Nacionales, los
inmuebles de dominio privado se destinarán —preferentemente— al servicio de las
distintas dependencias del gobierno federal, de las entidades federativas y de los
municipios o de instituciones públicas o privadas que contribuyan al beneficio colectivo.
El patrimonio nacional de acuerdo a la ley general de bienes nacionales
La Ley General de Bienes Nacionales establece en su artículo primero: “El
patrimonio nacional se compone: 1° de los bienes de dominio público de la Federación,
2° de los bienes de dominio privado de la Federación.”
Como lo afirma SERRA ROJAS esta clasificación corresponde a la doctrina
tradicional que diferencia la propiedad social pública destinada a los usos públicos; y la
propiedad privada que se origina en las complejas relacione' de la Administración
Pública.
Como punto de partida es necesario precisar que una gran cantidad c bienes del
Estado están sometidos a las normas del Código Civil, y equiparando en sus elementos
esenciales la propiedad del Estado con la propiedad de los particulares, como si ambos
regímenes de propiedad tuvieran la misma naturaleza jurídica. En México, en algunos
casos, la legislación remite al Derecho privado para el tratamiento de una serie de
bienes propiedad del Estado. Dada la importancia del patrimonio nacional, es
indispensable que los administrativistas mexicanos hagan sustanciales aportaciones a
los legisladores a fin de establecer una adecuada reglamentación pública de los bienes
del Estado.
En nuestra obra Administración Pública Federal, destacamos que una de las
cuestiones de mayor sutileza jurídica estribaba en la ausencia de una esencial identidad
entre la organización administrativa y el Derecho Administrativo. Aunque comúnmente
se piensa que las leyes relativas a la Administración Pública pertenecen al campo
estricto de Derecho Administrativo, en la práctica muchas veces esto no es así, y ello
en virtud de que numerosas leyes relativas a la Administración Pública no imponen
mandatos, por lo que no corresponde a los lineamientos doctrinales del Derecho
Administrativo, perjudicando seriamente a la Administración Pública.
El dominio público y el dominio privado de la federación
Nuestra legislación administrativa, fundamentalmente plasmada en la
Constitución Política y en la Ley General de Bienes Nacionales, distingue el dominio
público de la Federación, del dominio privado de la misma.
La Ley General de Bienes Nacionales, reguladora de los bienes de la
Federación, hace la distinción entre el dominio público y el dominio privado. Para
SERRA ROJAS, esta clasificación ha sufrido en los tiempos modernos una notable
evolución, siendo además de una gran importancia, dado que a cada una de estas
ramas corresponde un régimen jurídico diverso, de acuerdo con la naturaleza de esos
bienes. Por el hecho de que la Administración sea propietaria, esto implica por la fuerza
misma de las cosas, una cierta reacción del Derecho Administrativo, sobre el Derecho
privado. Nunca se insistirá lo suficiente, en el sentido de la grave responsabilidad del
Estado de no abandonar al Derecho privado grandes zonas de la Administración
Pública, cuya regulación jurídica muchas veces sólo en forma aparente contiene las
formalidades y las elementos esenciales del Derecho Administrativo.
Cuando la Ley General de Bienes Nacionales hace referencia a la forma como
se compone el patrimonio nacional, creemos que lo toma como sinónimo de patrimonio
federal, pues no podría tener otra explicación, en virtud que el patrimonio del Estado se
compone además por los bienes de las entidades federativas, del Departamento del
Distrito Federal, y de los municipios, quienes tienen plena capacidad para adquirir y
poseer todos los bienes raíces necesarios para los servicios públicos.
Los recursos públicos que forman el patrimonio del Estado Mexicano, aun
cuando están regulados por diversas jurisdicciones y leyes administrativas, y algunas
de Derecho privado, constituyen una sola unidad económica ligada indisolublemente a
la soberanía del Estado Mexicano. Parte de este patrimonio es de carácter
intransmisible; otra tiene como fin la inversión pública, y otra más está destinada al uso
público y, en algunos casos, para particulares. Lo esencial estriba en comprender que
el patrimonio del Estado Mexicano está formado tanto por los bienes de dominio público
y privado de la Federación, como por bienes de las entidades federativas, del Distrito
Federal y de los municipios. Estos recursos públicos constituyen la base sustancial de
la existencia del Estado Mexicano. Gran parte del orden jurídico de la Federación, de
los Estados, y de los municipios, depende de la estructura, regulación y destino de
estos recursos estatales.
Para ANTONIO DE IBARROLA, en su obra Cosas y Sucesiones, el patrimonio
del Estado se constituye por la universalidad de los derechos y acciones
de que es titular, los cuales pueden valorarse pecunariamente, sumados a las
obligaciones que los graban, encaminados a la realización de sus fines. Para
EDUARDO BUSTAMANTE, el patrimonio del Estado consiste “en el conjunto de bienes
y derechos, recursos e inversiones, que como elementos constitutivos su estructura
social o como resultado de su actividad normal ha acumulado el Estado y posee a título
de dueño, o propietario, para destinarlo o afectarlos en forma permanente, a la
prestación directa o indirecta de los servicios públicos a su cuidado, a la realización de
sus objetivos o finalidades de política social y económica.” Para ANDRÉS SERRA
ROJAS, los elementos del patrimonio del Estado, concebidos como una consecuencia
necesaria de su personalidad jurídica son: “a) Un conjunto de bienes, recursos,
inversiones y demás derechos sobre las cosas que integran el dominio público y
privado de la federación; b) Que se valoran pecuniariamente y estimulan el intercambio
o tráfico de bienes; c) Afectados a una finalidad pública, interés general o utilidad
pública, que se traduce en la prestación de servicios a cargo del Estado; d) Que forman
una unidad, de la cual es titular el Estado o las entidades públicas por él creadas o
reconocidas.”
No es nuestra intención abundar sobre el vasto campo del dominio público; sólo
pretendemos subrayar la importancia de estos recursos estatales para las finanzas
públicas. El dominio público es una expresión muy amplia que comprende la totalidad
de los bienes corporales e incorporales, muebles e inmuebles, que pertenecen por
disposición de la ley a la Federación, Distrito Federal, Estados y Municipios, y cuya
regulación se ordena en un régimen de Derecho público, y sólo por excepción, en un
régimen de Derecho privado. Ya VILLEGAS había señalado que el dominio público es
el conjunto de bienes sometidos a un régimen jurídico sustancialmente distinto al que
rige el dominio privado. En este sentido, la doctrina francesa, alemana, italiana y
española, es unánime. Destacados autores como RIVERO, PAUL BENOIT,
FORSFORT, ALESSI, ZANOBINI, GARCÍA DE ENTERRÍA, GARRIDO FAYA, y en
México, GABINO FRAGA y ANDRÉS SERRA ROJAS, han puntualizado la importancia
extraordinaria del dominio público, y la imperiosa necesidad de su regula. en un
régimen estrictamente de Derecho público.
Recursos de las empresas públicas
La creciente importancia de las empresas públicas en los países con más alto
desarrollo económico, trae como consecuencia lógica en el campo económico, un
acrecentamiento de los recursos público totales para un Estado. En los tiempos
modernos ha dejado de tener validez la estrecha visión de las finanzas clásicas que
consideraba a las empresas estatales como una actividad económica con escasa
eficiencia técnica y reducida redituabilidad. Los clásicos, sistemáticos opositores a toda
intervención gubernamental en los procesos económicos, afirmaban que toda empresa
pública iba a significar en última instancia una carga para todos los contribuyentes.
La moderna concepción de las finanzas públicas rebasa los estrechos límites de
justicia, educación, policía y defensa, que los clásicos ponían como exclusiva actividad
del Estado. Actualmente, es unánime la aceptación teórica del Estado como
empresario. Lo esencial en primer término es precisa fines y las condiciones en que la
actividad empresarial del Estado debe deslizarse. Surtido este supuesto, las actividades
de las empresas públicas se insertan en los grandes fines del Estado Social de
Derecho, siendo uno de los primordiales la actividad planificadora del desarrollo
económico y social.
Como ya lo han sostenido, MIRIAM, A. ROBSON, J. A. MANZANEDO, VILLAR
PALASI, MELLAN GIL, BAENA y otros, la actividad empresarial del Estado contribuye
al cumplimiento de los objetivos de ese Estado Social de Derecho, sin menoscabar las
garantías individual y sociales que éste sostiene. Las empresas públicas y sus recursos
económicos constituyen auténticos instrumentos planificación en las políticas de
desarrollo del Estado. El ideal del Estado Social de Derecho se traduce en una lucha
continua por la justicia social, y un creciente desarrollo económico justamente
compartido en el Derecho y en la libertad. Dentro de este contexto se justifica
plenamente en el orden ético, político y económico, la actividad empresarial del Estado.
Los recursos económicos de las empresas públicas ocupan un destacado lugar
en las finanzas públicas modernas. La historia nos ha enseñado que la sola
intervención de la economía privada ha sido insuficiente para satisfacer las crecientes
necesidades colectivas y para que el Estado obtenga sus metas de justicia social. En
otros tiempos, cuando los problemas sociales y económicos eran menos críticos la
marcha de la economía se confiaba en forma exclusiva a los particulares. Esta
tendencia dominante de las finanzas clásicas se ha derrumbado estrepitosamente ante
la cruda realidad social de nuestro tiempo. El crecimiento desorbitado de los servicios
públicos, las complejas necesidades económicas y sociales de millones de habitantes
que permanecen al margen de los beneficios sociales, ha obligado al Estado a
intervenir en actividades que anteriormente se tenían reservadas para los particulares.
Finalidades económicas y sociales del sector paraestatal en México
La necesidad de que el Estado asuma el papel rector en los procesos
económicos, está plenamente justificado inclusive en el plano ideológico. Existe
unánime reconocimiento de que sólo el Estado tiene los instrumentos necesarios y es el
único capaz para definir y luchar por las metas de justicia social a que aspira toda
colectividad. Sería insensato confiar a las ciegas y egoístas fuerzas del mercado la
ordenación racional y justa del crecimiento económico y su equitativa distribución.
En México, nuestro Estado Social de Derecho admite la coexistencia de un
sector público, social y privado, que tiene como consecuencia la estructura y
funcionamiento de una economía mixta apoyada en los principios más ortodoxos de la
ideología política y jurídica contenida en nuestra Constitución Política. Como lo afirma
acertadamente ALEJANDRO CARRILLO CASTRO, a partir de 1925 fue necesario que
el Estado Mexicano con el fin de cumplir algunas de sus funciones, recurriera a formas
jurídico-administrativas diferentes de las dependencias centralizadas, para participar en
la mejor y más eficiente realización de las actividades en las que había determinado o
se habían visto forzados a participar en forma directa.
CARRILLO CASTRO considera que la mayor parte de las instituciones que en
forma convencional se englobó dentro del sector paraestatal, se crearon con el
propósito definido de auxiliar al gobierno federal en la atención de las funciones que la
Constitución de 1917 había otorgado al Estado Mexicano. Para este prestigiado autor,
entre las principales razones que han dado origen en México a estas entidades del
sector paraestatal, son las siguientes:
a) La decisión del Estado de crear órganos para ejercer funciones que hasta 1917
las desempeñaba, esto es, por aumento de sus atribuciones.
b) La explotación de los recursos propiedad de la nación o la prestación directa, por
parte del Estado, de ciertos servicios públicos considerados como de interés
nacional.
c) La atención de campos de la actividad económica que, si bien no representaban
servicios básicos para la nación, constituían renglones que no siempre han
podido ser atendidos adecuadamente por el sector privado.
“El desarrollo —ya lo había sostenido anteriormente en mi obra de
Administración Pública Federal— de las empresas públicas se atribuye a una política
nacionalizadora del Estado, es decir, en favor de la apropiación de empresas en manos
de particulares. La realidad, que para la política, la economía y el derecho es más
importante que cualquier especulación teórica no ajustada a los hechos, ha demostrado
a través del tiempo que la actividad empresarial del Estado no ha tenido como causa
principal la incautación estatal de presas particulares, sino fundamentalmente la
creación origen, por parte del Estado, de estas entidades. LANGROD rechaza la
relación entre un movimiento nacionalizador y la creación de empresas públicas. En
México, el extraordinario crecimiento de empresas públicas ha operado al margen de
toda ideología nacionalizadora y de todo propósito de suprimir la actividad económica
de los particulares. La economía mixta de México en ningún momento ha pretendido
monopolizar a favor del Estado la actividad económica, sino por el contrario, el Estado
Mexicano, ha fomentado el concurso libre de los particulares en la vida económica del
país. Nuestro sistema de economía mixta respeta la actividad económica de los
particulares como una garantía individual mandada por la Constitución Política del país.
La actividad empresarial del Estado Mexicano obedece a un imperativo constitucional
del Estado social de derecho y coadyuva al fortalecimiento general del país, respetando
estrictamente los campos concretos de la actividad de los particulares. En resumen, la
historia de las empresas públicas mexicanas no es la historia de su nacionalización.”
La gran mayoría de las entidades de la Administración Pública Federal
Paraestatal se han creado en México bajo la forma de constitución mercantil propia del
Derecho privado, sin que esto haya sido obstáculo para que
s
entidades
se
controlen y queden coordinadas por instrumentos jurídicos de Derecho público.
El Estado Mexicano al valerse de las formas jurídicas privadas para constituir
algunas de sus entidades paraestatales, lo que hace es aprovechar el prestigio
internacional de las sociedades anónimas. Esta privatización pudiera ser sólo una
fachada, ya que en la realidad el Estado actúa con facultades muy importantes. Ya en
España el prestigiado tratadista VILLAR PALASI había opinado que la Administración al
elegir el medio formal de gestión privada, por ello dejaba de ser tal Administración ni
hacía dejación de sus principios.
Este administrativista afirmaba que era típico, en este sentido, la utilización de la
forma de sociedad anónima para el cumplimiento de los fines administrativos.
No todas las entidades de la Administración Paraestatal persiguen como fin
próximo o remoto la producción de bienes o servicios, si bien la magnitud de su
presupuesto inside en la economía. Organismos como el Instituto Mexicano del Seguro
Social, y el ISSSTE, cuyas actividades están orientadas básicamente a proteger la
salud de sus derechohabientes, ocupan un privilegiado lugar en las políticas del
Ejecutivo Federal.
Esencialmente, los fines de las empresas públicas en México podemos ubicarlos
en dos categorías: primero, la obtención de ingresos mediante la producción de bienes,
o la prestación de servicios socialmente útiles, cubriendo zonas y actividades no
atendidas por los particulares o, en su caso, ejerciendo el estado actividades
económicas de tipo estratégico, básico y necesario, para el desarrollo económico y
social; y segundo, la consecución de intereses colectivos, sin que importe la
redituabilidad financiera.
En México, la creación de empresas paraestatales se debe fundamentalmente a
imperativos de orden político, constitucional, de seguridad, económico, o social.
Tenemos empresas que por la magnitud de sus inversiones sólo el Estado puede
financiarlas y sostenerlas. En otros casos, el Estado se encarga directamente por
mandato constitucional de cierta actividad económica, como es el caso, por ejemplo, de
Petróleos Mexicanos, según mandamiento expreso del artículo 27 constitucional. Otras
veces, las empresas manejadas directa-mente por el Estado se debe a razones de
política económica, dentro de una estrategia previamente trazada. Es por ejemplo el
caso de la Comisión Federal de Electricidad. También el Estado crea ciertas entidades
paraestatales para proteger la economía de las clases desamparadas y combatir la
especulación de artículos de primera necesidad. Es el caso, por ejemplo, de la
Compañía Nacional de Subsistencias Populares. En todos estos ejemplos, vemos que
la creación de entidades paraestatales tiene una plena justificación en el orden ético,
político y económico.
Las entidades paraestatales y los precios públicos y políticos
Al hablar de los recursos públicos y de las entidades paraestatales, es
insoslayable el problema de los precios, tan debatido en la doctrina italiana, que como
afirma FONROUGE, no ha uniformado su opinión acerca de su naturaleza y de su
diferenciación con las tasas. Para INGROSSO los precios privados se establecen con
arreglo a las leyes de mercado, por lo que no tienen un carácter tributario. En cambio,
EINAUDT considera que es preferible hablar de precio cuasi privado, porque si bien se
establece según las leyes de la economía privada, permita obtener de manera
incidental y de forma secundada un fin público. INGROSSO opina que se habla de
precios públicos cuando son establecidos unilateralmente en forma diversa a las
políticas del merca o libre, pero con el propósito de cubrir los gastos, y podemos hablar
de precios políticos cuando se fijan tarifas inferiores al costo de producción de los servicios mixtos. Para INGROSSO, los precios públicos y los precios políticos pertenecen a
la materia tributaria, criterio parcialmente compartido por TROTABAS y GIANNINI,
incluyendo el primero entre los ingresos de tipo impositivo las ventas de productos por
monopolios estatales y, el segundo autor, incluyendo en las tasas el producido de la
acuñación de moneda y de las tarifas postales y telegráficas. Para FONROUGE, el
producido de las empresas y servicios estatales lo ubica entre los ingresos que no
revisten carácter tributario, por entender que no existen en el caso ejercicio de
facultades inherentes a la soberanía, sino razones de oportunidad económica y política.
Para este autor, la única excepción corresponde a las obras sanitarias de la nación,
cuyos ingresos son mixtos: tributarios (tasas) y (tarifas).
No escapa al estudio de las finanzas, las entidades que ejercen un mono-polio
estatal en las diversas manifestaciones del juego, como pueden ser los hipódromos,
casinos, quinielas, loterías, etc. En México existe una entidad paraestatal denominada
Lotería Nacional, que se enmarca en entidades similares estudiadas detenidamente por
la doctrina. Los autores franceses consideran la lotería como una empréstito de tipo
especial, pronunciándose en esta forma prestigiados autores como DUVERGER,
TROTABAS y LAUFENRURGER. En cambio, los italianos la incluyen entre los
monopolios estatales, asignándole INGROSSO un carácter tributario, GIANNINI les
otorga la categoría de un impuesto in-directo al consumo. Para FONROUGE, la lotería
corresponde a una actividad con fines de lucro, como tantas otras desarrolladas por los
particulares y fundadas en el mero azar, condenándola este autor tanto desde una
perspectiva económica como ética, compartiendo el criterio de la doctrina
norteamericana en este sentido, y sustentada fundamentalmente por GROVES,
SCHULTS y HARRYS, y compartiendo también la doctrina del Profr. BALEEIRO, que
incluye a la lotería entre las actividades comerciales e industriales del Estado.
Podemos concluir afirmando que día a día ganan prestigio e importancia
económica las empresas públicas en los países más avanzados del mundo. En
naciones como México, los recursos públicos manejados por entidades paraestatales,
representan una importancia cuantitativa de primer orden, independientemente de que
estas entidades se han convertido en instrumentos esenciales y estratégicos para el
desarrollo económico y social. El patrimonio económico de estas entidades, su manejo
específico, sus fines particulares y su enmarcamiento dentro de los grandes fines del
Estado, se supeditan al control directo del Ejecutivo Federal a través de las Secretarías
de Estad y Departamentos Administrativos.
Otra de las formas por las que el Estado puede obtener ingresos es mediante la
entrega no onerosa de bienes por parte de terceros. La característica esencial de esta
transmisión de bienes consiste en que el Estado no utiliza su poder de imperio, sino que
es la voluntad de los particulares la causa legal de los ingresos que el Estado recibe de
ellos.
Los ingresos de este tipo pueden provenir de particulares mediante donaciones,
legados, etc. También pueden provenir de fundaciones privadas, o de otros países, o
de autoridades gubernamentales, como ha sido por ejemplo el caso de las ayudas
internacionales de ciertos gobiernos. El plan Marshall para la reconstrucción de daños
bélicos en Europa es un ejemplo de este tipo de ayudas. En los recursos gratuitos no
incluimos las ayudas de un ente público a otro, y ello en virtud del concepto de unidad
patrimonial del Estado. Por ejemplo, los subsidios de la Federación a un Estado, o de
un Estado a un municipio, son sólo cambios en las contabilidades, sin que esto altere
para nada los ingresos totales de el estado de un país. Los ingresos derivados de los
recursos gratuitos son de una escasa importancia cuantitativa en relación a ingresos
totales de un Estado, siendo además, como afirma HÉCTOR VI-AS, de un carácter muy
irregular su percepción, no obedeciendo general-mente a regla alguna de oportunidad
económica.
Los recursos tributarios
En los países democráticos donde no existe una planificación centralizada y
obligatoria, los tributos que el Estado exige a los particulares en el pleno ejercicio de su
soberanía, constituyen la principal fuente de recursos para sufragar los gastos públicos
y cumplir con las actividades estatales. En este orden de ideas, entendemos por
tributos la totalidad de las categorías de contribuciones estatales que reconoce la
doctrina financiera.
Los tributos, que de acuerdo con las diversas legislaciones pueden ser en
especie o en dinero, aunque en las economías modernas de los países más avanzados
del mundo, comúnmente es el dinero, constituyen prestaciones obligatorias que el
Estado exige en virtud de su potestad de imperio, dentro de los más estrictos cánones
de la juridicidad, y que tiene como finalidades supremas la atención de los gastos
públicos y el pleno cumplimiento de los fines políticos, económicos y sociales del
Estado. Dentro de los tributos, los impuestos son los de mayor significación económica;
las contribuciones especiales que a su vez incluyen las contribuciones de mejoras, día
a día van alcanzando un mejor desarrollo en los países avanzados y en aquellos
preocupados de mejorar sus sistemas financieros; las contribuciones parafiscales,
reconocidas también por la doctrina, día a día ganan importancia entre las especies de
los recursos tributarios.
La doctrina internacional del Derecho Financiero ha delineado con suma
precisión los elementos esenciales de los impuestos, razón por la que es categoría
tributaria está exenta de graves confusiones. En cambio, no se ha diferenciado con la
suficiente claridad la fundamental separación entre la tasa y la contribución de mejoras,
habiendo autores como EINAUDI que no hacen referencia a las tasas, por entender
como afirma FONROUGE, que sólo existen precios, impuestos, y contribuciones
especiales. Por otra parte, prestigiados tratadistas internacionales como SÁINZ DE
BUJANDA, BERLIRI, DUVERGER y TROTABAS, sostienen tajantemente que sólo
existen los impuestos y las tasas.
Dentro del extenso campo de los tributos públicos, la ciencia de las finanzas
públicas ha estudiado con sumo cuidado y detenimiento los principios ideales que
deben normar las distribuciones de las cargas tributarias entre los componentes de una
comunidad. En las prestigiadas obras de DINO JARACH, SÁINZ DE BUJANDA,
VALDÉS COSTA, etc., destacan las referencias a principios rectores para la normación
de las cargas tributarias. Entre ellos sobresale fundamentalmente los de la capacidad
contributiva, contraprestación, beneficio, indemnización, expropiación, gratuidad,
honerosidad, etc.
De todos estos principios, el financista argentino HÉCTOR VILLEGAS considera
que el que ha ganado terreno en la época moderna como principio fundamental en la
distribución de la carga tributaria es el de la “capacidad contributiva”, y lo entiende como
la aptitud económica de los miembros de la comunidad para contribuir a la cobertura de
los gastos públicos.
Para el administrativista argentino RAFAEL BIELSA, la adopción de este criterio
distributivo responde a exigencias de “razonabilidad” y “justicia”. considerando este
autor que estos principios son imposibles de soslayarlos. “Estos valores —sostiene
HÉCTOR VILLEGAS— imponen que sea la capacidad contributiva de los miembros de
la comunidad, la magnitud sobre la cual se establezca la cuantía de los pagos públicos.
Dicha cuantía debe ser fijada por el legislador mediante la ponderación de todas
aquellas circunstancias que tornen equitativa la participación de los ciudadanos en la
cobertura del gasto público (P. E.: niveles mínimos de renta, origen de ellas. cargas de
familia, etc.) .”
La legislación tributaria trata de fundamentar el principio de la capacidad
contributiva en ciertas situaciones fácticas generadoras de la obligación de tributar a las
que el legislador considera que objetivamente corresponde normalmente a cierta aptitud
de pago del tributo. Estas circunstancias fácticas a las que el legislador les atribuye
capacidad contributiva, son lo que comúnmente en la legislación financiera se les
considera como las hipótesis caucionantes de la obligación de tributar. Es el hecho
imponible a que ha referencia DINO JARACH. Realizada la hipótesis tributaria, nace la
obligación estatuida por la norma. La potestad de imperio que el Estado tiene para
cobrar los tributos, depende esencialmente de la realización de estas hipótesis
contempladas en las normas tributarias. El principio de juridicidad va a descansar en las
hipótesis contempladas en las normas y en la realización estricta de estas situaciones
fácticas o circunstancias contempladas por el legislador, y que al realizarse, nace en
forma automática las obligaciones a cargo de los obligados de pagar el tributo y el
derecho soberano del Estado ara exigirlo.
El principio de la capacidad contributiva y las cargas públicas
En relación a la capacidad contributiva, son interesantes las reflexiones de
GABRIEL FRANCO, según cita de HÉCTOR VILLEGAS: Si eliminan casos particulares
y se considera la reacción de la inmensa mayoría de los individuos, puede tenerse por
cierto que la capacidad contributiva crece con el ingreso, que el sacrificio implícito en la
privación de una parte de la renta es tanto menor cuanto más elevada es su cuantía,
que la capacidad contributiva aumenta más de prisa que el ingreso porque a medida
que éste se acrecienta es menor la parte necesaria para cubrir necesidades vitales, etc.
En orden a factores políticos y económicos, la ciencia de las finanzas públicas
contribuye a la construcción de los principios generales que dan el fundamento para
que el legislador eleve a la categoría de norma jurídica los hechos generadores
La obligación tributaria, o hechos imponibles, que serán los que determinan y
califiquen la capacidad contributiva. Los hechos generadores de la obligación tributaria
no son estructuras conceptuales rígidas, sino supuestos flexibles y cambiantes según
las circunstancias y condiciones políticas, sociales y económicas. La capacidad
contributiva como parámetro valorativo en la fijación de las obligaciones tributarias son
consecuencia de ciertas circunstancias económicas, políticas y sociales, razón por la
que estos supuestos o circunstancias fácticas han ido cambiando a través de la historia.
Lo que una determinada circunstancia o hecho, constituyen en un momento dado el
elemento más importante para fijar o determinar la capacidad contributiva, deja de tener
importancia en otro momento determinado. Lo que en un país es un rasgo fundamental
de la capacidad contributiva, como puede ser por ejemplo el ejercicio de una profesión
lucrativa, puede dejar de serlo en ese mismo país en otro momento histórico o aún en el
mismo momento, si han cambiado las circunstancias económicas, políticas o sociales,
que significaban a esa determinada profesión como lucrativa. Por esta razón, la
capacidad contributiva es el elemento esencial para la conformación justa y adecuada
de todo tributo.
El principio de la capacidad contributiva descansa en la aptitud real de
articulares para soportar las cargas tributarias. Esta aptitud para cumplir
con las cargas tributarias es el punto de arranque del legislador para elevar
a norma jurídica de contenido obligatorio, los supuestos que dan nacimiento a
las obligaciones tributarias. La construcción técnica del principio de legalidad
de las normas tributarias descansa en los principios de la economía política, y
fundamentalmente, en la situación particular que cada país presenta en sus
fenómenos económicos, políticos y sociales. Acertadamente afirma ANTONIOMICHELI
que el legislador puede incurrir en error al valorar la carga tributaria, y ello debido a la
existencia de un amplio juego de posibilidades en las que el legislador tendrá que optar
por alguna de ellas. El principio de la capacidad contributiva tendrá forzosamente que
insertarse en el orden jurídico nacional a fin de cumplirse estrictamente con la
juridicidad de las obligaciones tributarias. De esta forma, como lo ha estudiado
MICHELI, el orden jurídico impedirá que el legislador pueda escoger un determinado
hecho que de ninguna manera pueda constituir un síntoma de capacidad contributiva.
Como lo ha dejado asentado la doctrina de las finanzas públicas, el principio de
la capacidad contributiva deberá tomarse en un sentido amplio y aplicable a todos los
tributos, es decir, a los impuestos, tasas y contribuciones especiales. Esto significa,
como lo sostiene VILLEGAS, que se puede detectar la aptitud de pago público, ya sea
por ser titular de bienes, ingresos, etc., o por el hecho de haber sido beneficiado por
una actividad o gasto del ente estatal, o inclusive por haber simplemente provocado la
prestación de un servicio singularizado.
En un Estado Social de Derecho, las distintas especies tributarias tendrán que
estar enmarcadas en una absoluta legalidad. No basta la sola construcción del principio
de legalidad para la conformación de los distintos tipos tributarios. Es necesario
además, adecuar las cargas tributarias a los criterios de justicia, pues sólo las cargas
tributarias justas es lo que viene a justificar plenamente las obligaciones tributarias. La
aptitud de pagar un tributo, y la consecuente carga tributaria, son los fundamentos de
hecho para que el Estado, en valores y criterios de justicia, delimite las situaciones y
circunstancias fácticas, como supuestos normativos de toda obligación tributaria. Se
atentaría contra el valor de la justicia si un Estado no impusiera una alta carga tributaria
para beneficio de la colectividad, si la aptitud de pagar el tributo fuera una realidad.
También se atentaría contra la justicia en la imposición de cargas tributarias que no
correspondieran a una real aptitud del pago de estas obligaciones. Son en
consecuencia los valores y criterios de justicia, los fundamentos últimos por los que el
Estado impone las distintas cargas tributarias, y es la construcción del principio de
legalidad, la máxima garantía para el pleno cumplimiento de la juridicidad de las
obligaciones tributarias, como exigencia básica de todo Estado Social de Derecho.
Los recursos por sanciones fiscales
Independientemente de la naturaleza jurídica de las sanciones fiscal que siempre
deben de estar contempladas en las leyes, carecen de una casi toma importancia
económica como medio de obtención de ingresos para el Estado. Las sanciones
fiscales son impuestas en virtud de la potestad de imperio del Estado, no teniendo
como finalidad la obtención de ingresos, sino como afirma FONROUGE, una función de
carácter represivo e intimidatorio.
Para alguna corriente de la doctrina financiera, estas sanciones forman parte del
Derecho Penal ordinario. Otros autores piensan que el campo de las sanciones ha
ganado su autonomía dogmática, constituyéndose en un Derecho
Financiero Penal. Junto a estas dos posiciones fundamentales, existen variados
puntos de vista habiendo casi unanimidad en el sentido de que las penas carecen de
una finalidad económica financiera sobre todo en los Estados modernos. Prestigiados
autores como DALTON, BERLIRI, VALDÉS COSTA, RAMÍREZ CARDONA, y otros,
sostienen que en los Estados modernos la imposición de sanciones fiscales no tienen
conexión con la idea de obtener ingresos. La finalidad de las sanciones es más noble e
importante: garantizar el fiel cumplimiento de las disposiciones fiscales.
Independientemente de que las sanciones fiscales carezcan de importancia en el
orden presupuestario y de que no tengan como finalidad ser fuente de recursos para el
Estado, es indudable que originan ingresos, y por este solo hecho, deben de
considerarse en el gran capítulo de los recursos públicos estatales.
Las sanciones fiscales pueden revestir el carácter de una multa, es decir de la
exigencia de un pago en dinero, hasta las penas privativas de la libertad.
El capítulo de las sanciones en la legislación tributaria, es reconocido
unánimemente por la doctrina internacional como algo absolutamente necesario. Si las
disposiciones tributarias carecieran del carácter obligatorio, tácticamente dejarían de
pertenecer al mundo del Derecho, para convertirse 'lo en simples convencionalismos
sociales. La supervivencia de los sistemas políticos tributarios depende en gran parte
del temor de los obligados a ser sancionados por el Estado ante el incumplimiento de
las obligaciones tributarias. En México, el Código Fiscal de la Federación, y una serie
de disposiciones impositivas, como es en lo relativo al Impuesto Sobre la Renta, al
Impuesto al Valor Agregado, y otros más, se contemplan sanciones que van desde la
multa hasta penas privativas de la libertad, clausuras, decomisaciones, etc.
En México, el régimen jurídico de las sanciones fiscales está supeditado
fundamentalmente a las garantías de audiencia, legalidad y seguridad jurídica, que
establecen los artículos 14 y 16 constitucionales, y a una serie de garantías
consignadas en la Constitución Política.
La moneda y el empréstito como recursos públicos
La moderna ciencia de las finanzas públicas acepta la emisión de moneda como
un medio normal de que el Estado se vale para allegarse recursos. Una de las bases
fundamentales del Estado para ejercer su actividad financiera es precisamente el pleno
ejercicio de su potestad para emitir moneda, con exclusión total de los particulares,
como única garantía para delinear políticas definidas en los campos de la moneda y del
crédito. Ya EUGENE GROSSMANN había estudiado cómo desde los albores de las
finanzas el Estado ha venido ejerciendo su potestad monetaria. El exclusivo Derecho
del Estado para emitir moneda, es una de las más poderosas traducciones prácticas de
sus actos de imperio, y de una trascendencia indiscutible y de grandes proporciones
para la vida económica, política y social de cualquier país. La potestad constitucional
que otorga al Estado facultades para emitir moneda, no impacta sólo a los fenómenos
económicos. Dada la gran complejidad de las finanzas públicas, y de las actividades
económicas de los particulares y del sector social, los efectos en la emisión de moneda
afecta tanto al crédito, como al empleo y a los precios. Por medio de la emisión de
moneda, el Estado tiene la posibilidad de regular y controlar en forma directa el
intercambio de bienes y servicios. y las transacciones públicas, sociales y privadas de
un país.
En México, el artículo 28 de la Constitución Política, otorga al Estado el
monopolio para la emisión de moneda, y establece que la emisión de billetes quedará a
cargo de un solo banco que controlará el Gobierno Federal. Este banco a cargo del
Gobierno Federal es el Banco de México, que fue fundado por medio de la
promulgación de una ley, el 25 de agosto de 1925, y sus consecuentes reformas el 25
de julio de 1931, el 12 de abril de 1932, y cl 16 de febrero de 1933, el 22 de marzo del
mismo año, el 26 de abril de 1935, reformas en 1937 y en 1938. En 1941 se promulgó
la nueva Ley Orgánica del Banco de México, habiéndose publicado en el Diario Oficial
de la Federación el 31 de mayo del mismo año, sufriendo esta ley múltiples reformas,
siendo algunas de ellas de suma importancia, las del 29 de diciembre de 1970, y las de
1979. El Banco de México cuenta con una nueva ley, de fecha 14 de diciembre de
1993, y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de 1993. Los
efectos económicos y sociales de la emisión de moneda, y en general los de política
monetaria, serán tratados en el capítulo relativo a la política financiera y fiscal o
tributaria.
En el capítulo relativo al empréstito público se estudia detenidamente la
naturaleza, contenido, significado y efectos del empréstito público. En este capítulo se
han analizado cómo para las finanzas tradicionales el empréstito constituye un recurso
extraordinario, al cual sólo debería recurrirse en circunstancias excepcionales, como
podría ser una guerra, una catástrofe, etc. En cambio, para las finanzas públicas
modernas, los recursos provenientes del empréstito público constituyen una forma
normal que el Estado utiliza para obtener recursos. Por supuesto, que aún dentro de
esta corriente moderna, aún constituyendo el empréstito un medio normal de que el
Estado dispone para financiar los gastos públicos, las circunstancias económicas y las
coyunturas políticas y sociales determinan su prudente uso.
Para autores tan prestigiados como EINAUDI y GRIZZIOTI, el tema del
empréstito público ha sido ampliamente estudiado. Autores de la talla de DUVERGER,
TROTABAS y BALEEIRO, consideran que el empréstito público constituye un ingreso
verdadero y no un mero anticipo, asimilándolo al impuesto como un medio de
distribución de las cargas públicas.
De acuerdo a BALEEIRO, TROTABAS y DUVERGER, dentro de los recursos
públicos podemos señalar tres tipos: primero, el empréstito, instrumento financiero
utilizado por el Estado para cubrir necesidades públicas; segundo, los anticipos, bonos
o letras de tesorería, destinados fundamentalmente para satisfacer necesidades
monetarias, y tercero, los procedimientos monetarios orno es la emisión de moneda.
En los Estados modernos el empréstito público es uno de los instrumentos e
mayor importancia cuantitativa y cualitativa de que se vale el Estado. tanto para el
financiamiento de los gastos públicos, como para la estrategia de la política financiera.
El empréstito aún siendo un medio normal de financiamiento, se utiliza tornando en
cuenta la situación política, económica y social de un país en un momento determinado.
Los recursos derivados de todo empréstito se manejan de acuerdo a ciertos límites que
aconseja el sentido común, la previsión, la estrategia financiera, y, esencialmente, la
situación económica y la coyontura.
En México, las políticas de deuda pública quedan a cargo de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, de acuerdo a lo establecido en la Ley General de Deuda
Pública. En nuestro país el manejo de la deuda pública se encomienda al Ejecutivo
Federal, quedando la aprobación para contratar empréstitos, al Congreso de la Unión,
quien autoriza anualmente en la Ley Federal de Ingresos el monto máximo de
endeudamiento.