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CAPÍTULO I
LA RECTORÍA DEL ESTADO Y EL DERECHO FINANCIERO
I.1. CONCEPTO GENERAL DE RECTORÍA DEL ESTADO
La existencia del Estado se justifica en la medida que proporciona mayor bienestar a los
gobernados, lo cual constituye su razón de ser y el fin último.
Así, el factor económico del Estado, es de suma importancia, pues constituye la principal
herramienta para que los órganos puedan desempeñar su función específica dentro de la gran
maquinaria estatal, de esa manera “la inclusión explícita del concepto de la rectoría del Estado,
obedece a la tradición constitucional mexicana de atribuir al Estado la responsabilidad de conducir
el desarrollo nacional1.”, y de esa forma la mayor o menor proyección sobre la vida social y
económica es un resultado necesario de las circunstancias imperantes en cada lugar, en cada época y
contexto social, por ende la intervención del Estado ha variado de acuerdo con el pensamiento
filosófico, económico y político del lugar y ha influido también el momento histórico.
En torno a lo anterior, el Estado ha evolucionando conforme al pensamiento económico
imperante en cada etapa histórica, para justificar su existencia con el objetivo de asegura el bien
común, pudiéndose distinguir varios tipos de participación, desde el Estado gendarme, que busca
sólo poner orden cuando se necesita, pasando por el Estado provincial y empresario, hasta el Estado
rector del desarrollo económico y social, con el objeto de defenderse de las crisis, a fin de asegurar
y acelerar el desarrollo de la producción e incrementar el nivel de vida, así como el crecimiento
económico, en la lucha contra la inflación y los obstáculos financieros y sociales que impiden el
progreso económico.
El Estado rector tiene una doble función: primeramente, mantener el equilibrio económico y
social y además, acelerar la producción, a fin de que el ingreso per capita aumente o al menos no
disminuya buscando desterrar las desigualdades sociales.
Para que pueda funcionar esta rectoría estatal debe someterse al imperio de la Ley y del Derecho, y
en consecuencia, se está haciendo alusión a la actividad y actitud del Poder Público sujeta a la Ley;
primero, como a un instrumento técnico creado para combatir la arbitrariedad del Poder Público, en
la medida de que es capaz de incorporar una idea de justicia y de legalidad que satisfaga las
exigencias sociales que prevalezcan en el país.
Estas atribuciones conforman las nuevas políticas económicas y financieras para mantener un
equilibrio y la planeación democrática, en un sistema económico mixto.
Desde luego, en un plano de legalidad, se pretende que el Estado obtenga los recursos necesarios
para el funcionamiento del aparato estatal, pero considerando las desigualdades sociales, para dar
un trato igual a los iguales y desiguales a quienes no se encuentran en un mismo plano frente a
otros.
Se pretende que la actividad económica se efectúe con técnicas no coercitivas para persuadir a los
interesados de actuar con cierta orientación, haciéndoles notar los beneficios, para lo cual utiliza
como instrumentos exenciones, estímulos fiscales y préstamos y subsidios, perdones entre otros.
Además emplea entre otras técnicas la del gasto público, que orienta hacia un sector determinado
de la producción que puede ejercer una acción decisiva en el desenvolvimiento de una rama de la
economía.
Otra técnica muy importante es la planeación o planificación, toda vez que es una actividad
fundamental del Estado Rector.
“Como la sociedad y la misma iniciativa privada se declaran incapaces para afrontar los
problemas de la planificación, se entrega esta actividad al Estado, verdadero orientador de la
economía en el mundo moderno”, de acuerdo como lo indica ANDRÉS SERRA ROJAS2.
Es importante destacar el triunfo del Estado democrático en la resolución de sus problemas
económicos, sin suprimir, ni disminuir sus libertades al utilizar técnicas e intervención no
coercitiva.
Para entender la rectoría del Estado a partir del Estado moderno, se debe tomar en cuenta el
propósito de intervención en la Administración Pública. Este fenómeno se debe fundamentalmente
en la creación de importantes servicios públicos.
En conclusión, se puede considerar que la rectoría del Estado implica una intervención en la
sociedad y en los sectores económicos, pero dentro del margen de acción acotado por el marco
legal, con el objetivo fundamental de asegurar los intereses de la colectividad.
I.2. EL ESTADO RECTOR MEXICANO
Con las reformas y adiciones a los artículos 25, 26, 27 y 28 de la Constitución General de la
República, se modifican profundamente las ideas tradicionales acerca de los fines y funciones de
Estado mexicano, para hacer crecer las atribuciones de éste en la intervención y planeación de las
políticas económicas y financieras que deben adoptarse.
En efecto, la política económica es un medio de dirección del Estado sobre las finanzas externas,
e internas de la nación, y como tal, las normas constitucionales contienen orientaciones imperativas
que constituyen el elemento principal de la estructura institucional del sistema económico.
MIGUEL CARBONELL3 apunta que “el artículo 25 de la Constitución Mexicana vigente es, junto
con los artículos 26, 27 y 28, el corazón de las normas constitucionales en materia económica,
Existen, desde luego, otros principios que configura régimen económico, como son el propio
artículo 3º., que contiene una definición de democracia integral; el 5º. En lo que se refiere a la
libertad de trabajo; el 31, que habla de las bases constitucionales del régimen impositivo; el 73, que
otorga al Congreso de la Unión diversas facultades de contenido económico; el 74, que atribuyen a
la Cámara de Diputados facultades exclusivas en materia de finanzas públicas; el 89, que establece
facultades importantes del Presidente de la República en esta materia; el 115, que regula el
municipio y su régimen económico; el 117, que establece prohibiciones para los estados en materias
económicas que se reservan a la Federación y prohíbe aquellos actos que puedan interferir en la
unidad económica nacional, el 118, que prohíbe a los estados establecer cierto tipo de derechos en
los puertos e imponer contribuciones y derechos sobre importaciones y exportaciones; el 123, que
establece las bases de las relaciones entre capital y trabajo, y el 131, que otorga facultades amplias a
la Federación en materia de la intervención en la economía.
El artículo 25 establece el concepto de rectoría económica del Estado. Este concepto se define
como la facultad de planear, conducir, coordinar y orientar la actividad económica nacional, así
como la regulación y fomento de las actividades que demanda el interés general en el marco de
libertades que otorga esta Constitución.
El concepto de rectoría equivale a la función misma de gobernar. De acuerdo con el Diccionario
de la Real Academia Española, la palabra “rectoría” deriva del vocablo rector, y significa “el que
rige o gobierna”, persona a cuyo cargo está el gobierno y mando de una comunidad, hospital o
colegio. El término “rectoría” está relacionado con el verbo regir, que se define por el citado
Diccionario como “dirigir, gobernar o mandar. Guiar, llevar o conducir una cosa”.
El propio artículo 25 de la Constitución federal señala que la rectoría del desarrollo nacional debe
garantizar que éste sea integral, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y
que, mediante el fomento, el crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del
ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos
y clases sociales, cuya seguridad protege la Constitución. En este primer párrafo el artículo 25 se
fijan los fines y las limitaciones del concepto de rectoría del desarrollo nacional que se atribuye al
Estado. Se establece que el desarrollo debe ser integral; esto es, que debe atender los diversos
aspectos del mismo, tanto los meramente económicos como los sociales, los culturales y los
políticos, debiéndose entender este principio en conexión con el artículo 3º de la Constitución que
define a la democracia no solamente como una estructura política, sino como un sistema de vida
fundado en el constate mejoramiento económico, social y cultural del pueblo. El carácter integral
del desarrollo debe también entenderse, tal como lo señala Eduardo Andrade, en el sentido de que
abarque en conjunto a la población y a toda la extensión del territorio nacional, así como a las
diferentes ramas de actividad. Hay en el concepto de integralidad la orientación de propiciar, de
manera equilibrada, que los beneficios del desarrollo abarquen a los diversos grupos y regiones del
país y que se eviten fenómenos de privilegio o beneficio indebido para algún grupo o área
específica de la nación…”
Con los cambios a los textos de los artículos constitucionales mencionados se erige formalmente
de hecho y de derecho, el Estado Rector del desarrollo económico nacional; como planeador,
conductor coordinador y orientador de la economía y como único facultado para explotar la riqueza
que produzcan ciertas actividades en áreas estratégicas.
En términos del artículo 25 Constitucional la rectoría del desarrollo nacional está plasmada para
garantizar que éste sea integral, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático.
Además otorga al Estado la facultad de planear, conducir, orientar y coordinar la actividad
económica nacional.
Con respecto al artículo 26 Constitucional, se determina un sistema de planeación democrática
del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de
la economía, para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación y
asimismo expresa las bases para la planeación democrática y faculta al ejecutivo, para determinar
los procedimientos de participación y consulta popular en dicha planeación.
Los objetivos que se persiguen por el Estado para fortalecer la soberanía es asegurar el bien
común para imprimir solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía,
los cuales se cumplen bajo un esquema estructural de recaudación de haberes, entre los cuales
destaca la materia fiscal, que debe estar planeada a efecto de que la carga contributiva se soporte de
manera proporcional y equitativa, esto es, de acuerdo con la capacidad económica de los
gobernados, con un trato igual entre ellos ante situaciones que guardan el mismo estado de cosas,
pero con arreglo a la ley y los destinos de gasto que se prevén en la propia norma, como se verá en
el siguiente punto.
I.3. EL DERECHO FINANCIERO
Las finanzas son las encargadas de investigar y precisar los medios que utilizan las personas para
procurar las riquezas indispensables para poder satisfacer las necesidades, por lo que comprende
dos grandes partes: una que se encarga de regular la percepción y la otra que se refiere a la correcta
y adecuada aplicación de los ingresos.
SERGIO FRANCISCO DE LA GARZA explica que el derecho financiero “es el conjunto de normas
jurídicas que regulan la actividad financiera del Estado en sus tres momentos a saber: en el
establecimiento de tributos y obtención de diversas clases de recursos, en la gestión y manejo de sus
bienes patrimoniales y en la erogación de recursos para los gastos públicos, así como las relaciones
jurídicas que en el ejercicio de dicha actividad se establecen entre los diversos órganos del Estado o
entre dichos órganos y los particulares, ya sean deudores o acreedores del Estado4.”
Ahora bien, como se puede apreciar, la actividad financiera del Estado comprende tanto la forma
captación de recursos, como los destinos de los mismos.
Para la realización de sus fines el Estado debe de llevar a cabo múltiples tareas, tanto en lo
referente a la selección de necesidades y objetivos, como en lo relativo a la obtención de los
medios, ya sean pecuniarios o de otro tipo, y a la gestión de ellos. En la actualidad la actividad
financiera no tiene como única finalidad la obtención de ingresos suficientes para cubrir el gasto
público, sino que pretende, además, impulsar la economía dirigiéndola y regulándola.
I.4. LOS INGRESOS DEL ESTADO
El autor ADOLFO ARRIOJA VIZCAÍNO5 explica que los ingresos del Estado se clasifican en dos
grandes rubros: “ingresos tributarios e ingresos financieros”.
Los primeros son aquellos que derivan de aportaciones económicas efectuadas por los
ciudadanos en proporción a sus ingresos o rendimientos, en cambio los segundos, provienen de
todas las fuentes de financiamiento a las que el Estado recurra en adición a las prestaciones
tributarias recibidas de sus súbditos para la integración del presupuesto nacional.
Los ingresos tributarios a su vez se dividen en: Impuestos, aportaciones de seguridad social,
derechos, contribuciones especiales y tributos o contribuciones accesorias.
Los ingresos financieros también se dividen en: Empréstitos, emisión de moneda, emisión de
bonos de deuda pública, amortización y conversión de la deuda pública, moratorias y
renegociaciones, devaluaciones, revaluaciones, productos y derechos, expropiaciones, decomisos,
nacionalizaciones y privatizaciones.
I.4.1. Ingresos tributarios
Los impuestos son las contribuciones establecidas en la ley que deben pagar las personas físicas y
morales que se encuentren en la situación jurídica o de hecho prevista por la norma. (Artículo 2,
fracción I, del Código Fiscal de la Federación).
Las aportaciones de seguridad social son las contribuciones establecidas en ley a cargo de
personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en
materia de seguridad social o las que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad
social proporcionados por el mismo Estado. (Artículo 2, fracción II, del Código Fiscal de la
Federación).
Los Derechos son las contribuciones establecidas en ley por el uso o aprovechamiento de los
bienes del dominio público de la Nación, así como por recibir servicios que presta el Estado en sus
funciones de derecho público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u
órganos desconcentrados cuando, en este último caso, se trate de contraprestaciones que no se
encuentren previstas en la Ley Federal de Derechos. También son derechos las contribuciones a
cargo de los organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado.
(Artículo 2, fracción IV, del Código Fiscal de la Federación.)
Contribuciones de mejoras son las establecidas en ley a cargo de las personas físicas y morales
que se benefician de manera directa por obras públicas. (Artículo 2 fracción III del Código Fiscal de
la Federación.)
Los tributos o contribuciones accesorias son aquellos que obtiene el Estado pero que no se
pueden clasificar como impuestos, aportaciones de seguridad social, derechos o contribuciones
especiales.
I.4.2. Ingresos financieros
El autor ADOLFO ARRIOJA VIZCAÍNO señala que los ingresos financieros son:
Los empréstitos son los créditos o financiamientos otorgados a un Gobierno por un Estado
extranjero, por organismos internacionales, por instituciones privadas o por instituciones nacionales
de crédito para la satisfacción de ciertas necesidades presupuestales, que generan para el Gobierno
receptor la obligación a un cierto plazo de restituirlos, más una sobre prima por concepto de
intereses, la cual forma la deuda pública del país.
Los empréstitos pueden negociarse a corto, mediano o largo plazo, de acuerdo con la capacidad
de pago del receptor y con los requerimientos monetarios. También pueden ser créditos atados y
libres. Aquéllos se refieren a que el dinero del préstamo se destina para una determinada obra y para
la cual se negoció el crédito; en cambio, en los otros se deja libre para que se destinen según las
necesidades del Estado que recibió dicho crédito.
La emisión de moneda es un elemento para que el Estado obtenga recursos, pero para poder
emitir moneda es necesario que ésta se encuentre un respaldo, depósitos de divisas de fuerte
cotización en los mercados cambiarios internacionales, generalmente dólares, así como también es
necesario tomar en cuenta los principales elementos macroeconómicos. En nuestro país la única
institución que tiene la facultad de emisión de moneda es el Banco de México.
La emisión de bonos de deuda pública son instrumentos negociables que el Estado coloca entre el
gran público inversionista, recibiendo a cambio un cierto precio y asumiendo como
contraprestación obligaciones de reembolsar su importe más una prima o sobreprecio en un plazo
determinado y de garantizar la propia emisión con sus reservas monetarias o con los futuros
rendimientos en la explotación de los recursos naturales que por mandato constitucional están bajo
su dominio directo.
Por amortización y conversión de la deuda pública se entiende el pago oportuno y a su
vencimiento, de las exhibiciones correspondientes a capital e intereses estipuladas en los
empréstitos o bonos, contratados y emitidos por el Estado, en tanto, que la conversión implica el
pago anticipado de la totalidad o parte de las obligaciones económicas que componen la deuda
pública.
Las moratorias consisten en ciertas ampliaciones de los plazos inicialmente convenidos para el
pago de las exhibiciones correspondientes a capital e intereses.
Las renegociaciones implican un replanteamiento total de la operación de que se trate, no
solamente en lo tocante a capital de intereses, sino en los aspectos relacionados con garantías,
programas de inversión, vigilancia de la correcta aplicación de los fondos suministrados.
La diferencia entre una y otras consiste en que mientras aquéllas atienden exclusivamente a las
condiciones de pago, éstas se refieren globalmente a las estipulaciones generales de un préstamo.
Las devaluaciones consisten en que toda emisión de moneda se encuentra respaldada por las
reservas que tiene un país, por lo que dicha moneda se cotiza en el mercado recibiendo un valor
determinado frente a otras monedas, pero en caso de que el Gobierno mande a emitir más moneda
sin que encuentre este respaldo, en consecuencia el valor de la moneda en el mercado internacional
sufre una baja del precio frente a las otras y también provoca alza generalizada en los precios de los
productos.
La revaluación es un incremento de la paridad cambiaria de una moneda en su cotización en los
mercados internacionales.
Productos y derechos son los ingresos que obtiene el Estado como consecuencia de la
explotación de sus bienes y recursos patrimoniales tanto públicos como privados.
La expropiación es el acto unilateral ejecutado por el Estado con el fin de obtener un bien de un
particular para destinarlo, aun sin el consentimiento de éste, a satisfacer intereses públicos mediante
una indemnización, es decir, dicho bien está reservado a solucionar una necesidad colectiva que es
indispensable y que va a beneficiar a la sociedad, por lo que el Gobierno toma la determinación de
segregarlo del patrimonio del individuo y pagarle por este concepto cierta cantidad de dinero.
El decomiso es una sanción que impone el Estado a aquella persona, en el sentido de apropiarse
de los objetos o instrumentos utilizados para la comisión de un delito.
La nacionalización es un acto jurídico unilateral mediante la cual se establece que una determina
actividad económica queda reservada en forma exclusiva a la acción del Estado y en consecuencia
todos los recursos y bienes de los particulares, con los cuales se desarrollaba dicha actividad pasan a
formar parte del Gobierno.
La privatización, también, es un acto jurídico unilateral del Estado, por medio del cual éste se
desprende de bienes de su propiedad, para venderlos a particulares a cambio del pago de una cierta
cantidad de dinero. Esta venta que hace la administración pública por lo regular se origina cuando
no puede continuar dando el servicio, porque no se cuenta con la infraestructura, recurso,
tecnología, etc., necesaria y por tal motivo el Gobierno decide desprenderse de la actividad para que
los particulares con recursos propios los otorguen.