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VII SEMINARIO NACIONAL DE LA RED DE CENTROS ACADEMICOS PARA EL ESTUDIO DE GOBIERNOS LOCALES Buenos Aires, 15 y 16 de Septiembre de 2005 Autores: Roberto Arroyo Hurtado; Antonio Romero Reyes Universidad Nacional Mayor de San Marcos Lima Metropolitana: Del Monocentrismo a la Policentralidad § Área temática en la que se inscribe (sugerir aquélla más cercana al tema de la ponencia): gestión local en espacios metropolitanos. I. PROCESO HISTÓRICO DE LA URBANIZACIÓN METROPOLITANA La invasión española del territorio definido entre los valles costeros del Rímac al este, el Chillón al norte y de Lurín al sur, y el litoral marino, tuvo como hito histórico de mayor trascendencia la fundación de Lima, la Ciudad de los Reyes, 1 como capital del Virreinato en 1535. Pero la colonización no fue solo territorial, logró también que en el imaginario del Perú oficial quedase velada una historia de larga duración, de más de 20,000 años, protagonizada por diversas sociedades y culturas andinas que han dejado –a pesar de las devastaciones de terremotos y los estragos de los sucesivos fenómenos climáticos de la corriente de El Niño– testimonios de su autónoma y diversa creatividad cultural en 389 zonas arqueológicas dispersas en los actuales 43 distritos de Lima. 2 1 Solía también ser llamada Lima, la tres veces coronada ciudad de los Reyes. Hace referencia a los tres reyes magos de la tradición navideña cristiana. 2 Una esquemática síntesis de la historia local de Lima Norte puede ser presentada del siguiente modo: I. Del señorío Colli a la conquista inca. II. De la conquista inca a la colonización española: la formación de las haciendas y la formación del Perú republicano (15351821) III. De la economía de hacienda, modelo primario exportador e inicio de la urbanización. (1821-1947) Comenzando el siglo XXI nos encontramos con que la ciudad de Lima-Callao ha urbanizado casi todo ese territorio. 3 Lo ocupa una población de más de 8 millones de habitantes. 4 La huella ecológica de estos casi 500 años de proceso urbanizador, se resume en los datos referidos a los mencionados valles dentro de los límites de la provincia de Lima. De las 32,000 Has. del Rímac solo restan alrededor de 1,000 Has; del Chillón de 15,000 Has. apenas quedan unas 4,000 has, y de Lurín, foco del asedio urbanizador actual, de sus 6,000 Has. aún quedan 4,500 Has aproximadamente. En el momento de la llamada conquista, la población de este territorio se estimaba en 10,000 habitantes. La organización del espacio y sus construcciones de mayor significación y envergadura, aunque desvastadas, condicionaron parte de la morfología urbana de Lima; pero de modo muy específico lo que fue el corazón de la Lima Colonial y que hoy se reconoce como su Centro Histórico, declarado por la UNESCO Patrimonio Cultural de la Humanidad en 1992. Solamente a manera de ejemplo de esa determinación señalamos lo siguiente: la Plaza Mayor o Plaza de Armas, a diferencia de otras ciudades fundadas por los españoles, tiene una configuración ex céntrica y no concéntrica. Está próxima al río Rímac. En el lado norte del cuadrilátero de la Plaza, casi colindante al río, se construyó la casa de Pizarro, el Palacio de Gobierno en la actualidad, sobre la casa o palacio de Taurichusco, el último gobernador indígena de Lima, quién desde ese preciso lugar controlaba la bocatoma de agua del río Rímac destinada a irrigar las “chacras”, al consumo doméstico y demás usos; al lado este está la Catedral y el Palacio Arzobispal, erigidos igualmente sobre la Huaca del Rímac (lugar de culto inka) y, en el lado oeste, el Ayuntamiento de la ciudad, lo que es ahora el Palacio Municipal. Rodeando a este espacio de mayor trascendencia simbólica por ser la sede de los poderes que organizaron política y religiosamente a la sociedad colonial, ocupando las manzanas del damero de Pizarro, estaban las viviendas (solares) de las familias españolas colonizadoras. Y aledaño a ellas, hacia el sur-este, segregado espacialmente, se encontraba el barrio Santiago del Cercado, ahora Barrios Altos, lugar de residencia de los indios sometidos al régimen de servidumbre. Luego, ya en la República, se agregarían los negros libertos. Llevaba la denominación de El Cercado, porque un cerco separaba al damero de esta temprana zona marginal que hasta la fecha se distingue por su ausencia del trazado en parrilla y estar casi íntegramente tugurizada. IV. Del modelo sustitutivo de importaciones, crecimiento urbano acelerado y movimientos de pobladores (1948-1967) V. Industrialización, reforma agraria y defensa de la autonomía de los movimientos de pobladores (1968-1979) VI. Crisis del modelo sustitutivo de importaciones, municipalización democrática y construcción de ciudadanía. (1980-2000) Fuentes: Los ítems I y II: Primer Congreso de Historia de Lima Norte, 11 de agosto del 2005. Universidad Católica Sede Sapiens, Los Olivos, Lima Norte. Los ítems III, IV, V y VI, tomados de Luis Montoya C. Mirando el Futuro desde el Cono Norte. Diagnóstico Económico del Cono Norte de Lima. Lima: COPEME-Alternativa-Mujer y Sociedad, 2003. 3 El Área Metropolitana de Lima, comprende las provincias de Lima y Callao. Ocupan una extensión de 281,000 Has. La de Lima alcanza a 266,300 Has. (95%) y la del Callao 14,700 Has. (5%). El departamento de Lima ocupa el 2.7% de la superficie del país. 4 El Censo de 1940 registró que Lima Metropolitana respecto al total de población del Perú significaba 9.4% mientras que en el Censo de 1993 alcanzó el 28.4%. El crecimiento más importante se dio en el período intercensal 1961-1972 cuando esa tasa fue de 5.5% anual, superando la de 1940-1961 que fue de 5.1%. En el periodo intercensal 1972-1981 esa tasa bajó a 3.9%, para caer aún más, a 2.4%, en 1981-1993. Lo nuevo es la emergencia de ciudades intermedias a partir de la década de 1970, constituyéndose en polos de atracción de una migración ya no tan intensa, salvo en el período de la guerra interna en los ochenta y primeros años de los noventa del siglo XX. 2 Este fue el origen y la expresión urbana del centralismo de Lima respecto del país y de su monocentrismo urbano, que el proceso histórico social peruano ha consolidado como patrón histórico de organización del territorio nacional y de su capital. Tanto hacia fuera de la ciudad como dentro de ella, se generó y se reprodujo un alto grado de desequilibrio, desigualdad y subalternidad, ya sea con relación a las otras regiones, ciudades y localidades, como de los barrios populares y periféricos al interior de Lima. El proceso de litorización de la población peruana desde mediados del siglo pasado alcanzó sus tasas más altas de crecimiento vegetativo, pero vino, además, acompañada por las corrientes migratorias desde los espacios rurales y ciudades intermedias. En el caso de Lima, este fenómeno social se experimentó en la forma de un intenso, masivo y desordenado proceso de metropolización de baja densidad. La ciudad se extendió horizontalmente en un continuum urbano de 100 Km.5 Ese proceso reprodujo en otra escala la segregación espacial colonial: los blancos predominantemente asentados en la zona de mayor consolidación y confort urbano, mientras que los “cholos” (mestizos) y los indios en las “barriadas” de los “conos” norte, este y sur de la capital.6 El otro cambio de mayor significación que trajo aparejada la metropolización dual (formal e informal), con una precaria industrialización dependiente de la ciudad macrocefálica del país, fue el colapso del Centro Histórico y la relocalización del centro económico-financiero hacia el eje San Isidro-Miraflores, junto con la emergencia de nuevas áreas residenciales en los distritos de Surco y La Molina destinadas tanto para la rala burguesía industrial, comercial y financiera emergente como para los altos funcionarios estatales y de las empresas transnacionales que se instalaban en Lima. Frente a los cambios vertiginosos de metropolización desordenada y segregacionista, hubo intentos de planificación de la mega ciudad en formación en los años setenta del siglo pasado. Uno de sus resultados fue la generación de la categoría de Área Metropolitana, para sustentar el enfoque que la consideraba como un único ámbito de planificación y gestión del desarrollo más allá de su fragmentación política-administrativa: la provincia de Lima, sede de la capital de la república y la provincia constitucional de El Callao, que cuenta con las prerrogativas de un departamento. Además, se incluía dentro del Área a las otras 9 provincias costeras y serranas del departamento de Lima, que tienen en conjunto una población semejante a la del Callao, es decir, no llegan al millón de habitantes. Sin embargo, no fue posible constituir un espacio institucionalizado que plasmara dicha propuesta, que hasta la fecha no pasa de ser un planteamiento técnico. El Plan de Desarrollo Metropolitano 19902010 (PLAN MET) – el único que existe a esta escala territorial- no incorpora las otras provincias del 5 Según cifras del Instituto Metropolitano de Planificación, la densidad bruta promedio de Lima es de 101 Hab/Ha. En 1940 llegó a alcanzar los 306 Hab/Ha. La densidad más altas es la de Lima-Centro con 161 Hab/Ha, seguida por la del Callao con 145 Hab/Ha. Lima Sur llega a 101 Hab/Ha, Lima-Este a 84 Hab/Ha y Lima Norte a 75 Hab/Ha. 6 Aníbal Quijano estudió en los años sesenta la simbiosis de este encuentro de “todas las sangres” (una frase arguediana) en la ciudad, que caracterizó como el proceso de cholificación de la sociedad peruana. A. Quijano, Dominación y cultura. Lo cholo y el conflicto cultural en el Perú. Lima: Mosca Azul Editores, 1980. 3 departamento ni al Callao que, en cambio, poseen sus propios planes. El nuevo marco normativo e institucional de descentralización y regionalización que se viene impulsando desde el 2002, ha consolidado esa fragmentación. Sin embargo, el Plan Metropolitano incorpora propuestas desconcentradas, pasando de una visión monocéntrica de Lima a otra policéntrica. Las grandes áreas ocupadas en el norte, este y sur de la ciudad (los respectivos “conos”), entre fines de los años cincuenta y los setenta, dejaron de ser consideradas áreas dormitorios para las grandes masas de migrantes que generaron este inédito patrón de asentamiento autodenominado “barriadas”. Estas proliferaron mediante la ocupación organizada pero ilegal (invasiones, desde el punto de vista oficial del Estado centralista) de los eriazos que rodeaban a la Lima consolidada. Otras veces esos terrenos fueron adjudicados como habilitaciones urbanas promovidas desde el gobierno central y, en menor medida, por la municipalidad metropolitana. El Plan mencionado considera que dichas áreas o conos debían constituirse en espacios que tengan una dinámica propia para superar el monocentrismo urbano limeño. Sin embargo, el conjunto de proyectos para generar esas nuevas centralidades, formulados desde los años setenta, no han tenido la oportunidad de plasmarse en el modo y en los plazos que el Plan señalaba. Otros fueron los caminos que llevaron a la emergencia y consolidación de las nuevas centralidades. II. DINÁMICA CENTRO-PERIFERIA EN LA TRANSFORMACIÓN DEL TERRITORIO Lima Metropolitana va consolidando entonces su centralidad al tiempo que genera otras potenciales centralidades (los conos), en términos del dinamismo propiamente urbano y la creciente concentración/aglomeración de las actividades económicas. Al mismo tiempo, podría decirse que de los setentas en adelante se intensifican las oleadas migratorias hacia la capital, determinando de esta manera nuevos procesos de ocupación y expansión hacia los márgenes (terrenos baldíos o eriazos, valles circundantes). El caso más representativo fue la invasión de Pamplona en 1971 y luego la creación de Villa El Salvador. Fue así como la ciudad fue adquiriendo su actual fisonomía y configuración como espacio socialmente construido. Asumiendo la metropolización como una totalidad, en esta parte queremos mostrar que este proceso se asemeja a –en todo caso, reproduce- los mismos patrones que dieron lugar a la formación del capitalismo en los países occidentales y la posterior creación del sistema centro-periferia (también conocido como relaciones Norte-Sur). Lo común a estos procesos, tanto en el centro como en la periferia del sistema, consistió en la creciente e irreversible ocupación-densificación-consolidación del propio espacio vital de los territorios donde se posesionan las relaciones económicas, se concentran los recursos productivos y se establecen los mercados, proceso que podríamos caracterizar como liderado por fuerzas económicas y sociales centrípetas, lo cual siguieron las grandes ciudades y áreas metropolitanas de hoy. Fue de esta manera como las grandes ciudades se constituyeron en los 4 principales centros nacionales de decisión. Sin embargo, la gran diferencia con relación a países como el Perú es que, en los países desarrollados, dichos procesos fueron liderados principalmente por el capital y la empresa privada, dando lugar a varias centralidades al interior del mismo Estado-nación. En el Perú, en cambio, el desarrollo de centralidades similares fue unívoco y espacialmente afincado en Lima, que se consolidó como el principal centro económico al mismo tiempo que políticoadministrativo del país, lo cual respondió al rol desempeñado por el Estado centralista. 7 En el caso peruano tenemos entonces que el patrón histórico centro-periferia adoptó la forma del afianzamiento de Lima como el lugar central de la concentración de recursos, capacidades y fuerzas productivas, al mismo tiempo que centro neurálgico desde donde se organizaban las decisiones concernientes al desarrollo en el resto del país. Y siguiendo con el enfoque urbano y territorial que nos sirve de entrada, el desarrollo de Lima como ciudad y metrópolis produjo en contrapartida la periferización de su entorno inmediato (los llamados Conos), reproduciendo algunos de los rasgos característicos del patrón histórico, a saber: desarticulación, desigualdades, exclusiones. 8 La expresión conceptual que vendría a sintetizar ambos procesos como un todo y fue motivo de un amplio debate en las ciencias sociales de los años 60 y 70 es el de la «marginalidad» (véase el apartado III más adelante). El crecimiento urbano pero también económico-financiero de Lima reproduce, por consiguiente, una relación estructural que caracterizamos de centro-periferia. Si tomamos las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) como indicador de esa relación y la expresamos territorialmente, en el caso de Lima, tenemos el siguiente gráfico. Provincia de Lima. Ranking de Pobreza por distritos (Miles de habitantes con al menos 1 NBI) 7 Lo dicho es una visión muy apretada y esquemática de un proceso mucho más complejo si se considera que ambas dinámicas (las ocurridas en los países centrales y periféricos) distan de haberse producido aisladamente unas de otras. Autores como Samir Afín han estudiado las relaciones entre países centrales y periféricos en el marco de la conformación, históricamente determinada, del sistema de acumulación internacional del capital. Véase, en particular, de S. Amin, La acumulación a escala mundial. Crítica de la teoría del subdesarrollo, México: Siglo XXI, 1974 (1ª ed. en francés, 1970); El desarrollo desigual. Ensayo sobre las formaciones sociales del capitalismo periférico, Barcelona: Editorial Fontanella, 1978 (1ª ed. francesa, 1973). 8 Antonio Romero, “Diáspora y centralismo: La economía de Lima Metropolitana”. Revista Ecuador Debate 61, abril 2004, p. 193-210. Quito: Centro Andino de Acción Popular. 5 S.J. de Lurigancho Villa El Salvador Comas Ate-Vitarte S.J. de Miraflores V.M. del Triunfo S.M. de Porres Cercado Chorrillos Los Olivos La Victoria Independencia El Agustino Pte. Piedra Rímac Lurigancho Carabayllo Sta. Anita Stgo. de Surco Surquillo Chaclacayo Breña Lurín San Miguel Pachacamac La Molina Ancón San Luis Lince Pueblo Libre Miraflores San Borja Barranco Magdalena del Mar Jesús María Cieneguilla San Isidro Pucusana San Bartolo Pta. Hermosa Sta. Rosa Pta. Negra 124 243 120 119 118 109 93 87 74 68 63 61 61 60 54 48 45 41 26 19 19 17 16 16 13 12 11 9 8 8 7 7 6 6 6 4 3 2 2 2 2 1 0 50 100 150 200 250 Fuente. Antonio Romero y Luis Montoya, Bases para la estrategia de desarrollo regional y de lucha contra la pobreza (Informe Final). Estudio para el Proyecto: Estrategia de Lucha Contra la Pobreza en Lima Metropolitana. Convenio Banco Mundial-Municipalidad Metropolitana de Lima. Lima, septiembre 2003, p. 29. Lima Metropolitana es una metrópolis que se ha globalizado, porque son las dinámicas del capital las que han pasado a comandar el desarrollo y expansión de la ciudad (inversiones comerciales, en infraestructura urbana y en servicios, privatizaciones y concesiones, nuevas localizaciones productivas, cadenas de establecimientos), generando un contradictorio proceso ya que, de un lado, el capital acopla ese desarrollo y expansión a la dinámica internacional pero, de otro lado, el mismo produce un progresivo desacoplamiento de la gran ciudad con respecto al resto del país, al menos por el lado de la demanda. Tal como lo expone Efraín González: 9 «Lima está mucho más ligada al extranjero, a través de las importaciones, que al universo regional, al cual destina muy poco consumo. La gran demanda metropolitana no es un factor de desarrollo para el resto de regiones, pues la oferta regional –caracterizada por la baja productividad, la lejanía y mecanismos empresariales precarios- no logra competir con la producción importada.» 9 Efraín González de Olarte, “Lineamientos económicos y políticos para la Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones”. En: Regiones integradas (Walter Alejos Calderón, compilador). Lima: Fondo Editorial del Congreso del Perú, 2003, p. 16. 6 Una tendencia común a todos los conos de Lima es el gran dinamismo que han ido adquiriendo los procesos económicos locales, sustentados desde el principio en el esfuerzo propio y la cooperación entre las primeras generaciones de migrantes, junto al difícil proceso de adaptación y búsqueda de espacios en la ciudad a partir de la inserción en el comercio, los servicios y el empleo precario. La resultante de todo eso ha sido el surgimiento gradual pero irreversible de unidades productivas de pequeña escala, así como de multitud de establecimientos de otra índole, vinculados a la atención de necesidades básicas (v. gr. alimentación y vestido), constituyendo mercados locales y pequeños emporios productivos que han servido como puntos de partida para su desarrollo (el Parque Industrial de Villa El Salvador es el ejemplo paradigmático), los cuales han sido acompañados por cierto de un crecimiento caótico y desordenado en el comercio y los transportes. Desde finales de la década de los 90, aproximadamente, la inversión privada ha enfocado su atención hacia estos espacios dado su dinamismo económico y comercial desenfrenado pese a los costos elevados de la legalidad (en la jerga económica: costos de transacción), desbordando incluso la capacidad de ordenamiento del espacio urbano por parte de las municipalidades. De manera que la realidad actual en los espacios conales indica la presencia de un escenario que adopta la forma de una coexistencia entre un “sector” económico vinculado con la expansión del capital en la metrópolis, que responde a otro patrón de desarrollo y está haciendo del territorio de cada Cono “su” mercado y parte de su espacio de reproducción ampliada; y una heterogeneidad de pequeñas unidades productivas, comerciales y de servicios específicamente locales que responden sin embargo a otro patrón de expansión, de distinta naturaleza al anterior, ya que sus determinaciones estructurales se originan al interior del propio Estado-nación (procesos migratorios, estancamiento del agro en los andes, desempleo estructural, desindustrialización, informalización y tercerización de la economía, entre los más destacados en la literatura sobre el desarrollo económico en el Perú). La metropolización de la ciudad, que viene ahora acompañada de la inversión de capitales privados hacia las nuevas centralidades (los conos), dando forma a una tendencia centrífuga, encuentra en estos espacios dinámicas locales relativamente autónomas de desarrollo cuya tendencia es más bien centrípeta, es decir, de fortalecimiento de lo local. Observemos esta aparentemente contradictoria relación que subyace a la dirección que siguen ambas tendencias, examinando brevemente el caso del Cono Este de la ciudad. En el mercado CERES y sus alrededores, en el distrito de Vitarte, existe una gran aglomeración de pequeños comercios; asimismo, entre el Ovalo de Santa Anita y la Municipalidad de Vitarte, a lo largo de la carretera central, puede observarse la variedad de establecimientos comerciales instalados (ferreterías, ferias de muebles, tiendas de electro-domésticos, boticas, consultorios, restaurantes y chifas, peñas folklóricas, talleres de mecánica, etc.). Se podría pensar que estos emplazamientos responden a economías de localización internas, pero en realidad dichas actividades son producidas por la metrópolis y su tendencia expansiva hacia el Este, donde la presencia de la carretera central desempeña un rol articulador desde el punto de vista de la dinámica de la gran ciudad. En tal 7 contexto la explicación de las diversas aglomeraciones tiene que buscarse en las economías de urbanización, que en este caso viene fuertemente asociada con la existencia de un bien público (la carretera central). El paso de la carretera central permite articular directamente a varios distritos del Cono Este con la metrópoli, generando aglomeraciones a ambos lados de la misma. En este entendido, la carretera sirve de corredor para el tránsito y la circulación de personas y mercancías, cuyo dinamismo ha adquirido ribetes propios produciendo economías externas negativas como la congestión vehicular, el desorden, la contaminación por ruido y gases tóxicos. De la carretera hacia el interior de cada distrito podría decirse que el dinamismo de las actividades muestra otra fisonomía, que podemos resumir en una mayor dispersión, excepto en aquellos lugares donde se ha instalado un supermercado o donde algunas principales avenidas han cobrado una creciente importancia (como la Av. Próceres de la Independencia en SJL). La instalación de Plaza Vea cerca del Ovalo de Santa Anita, del Hipermercado Metro en San Juan de Lurigancho, o, si se quiere la misma existencia del mercado mayorista de “La Parada” en El Agustino, obedecen al mismo patrón proveniente de los impulsos metropolitanos (de carácter centrífugo con respecto al centro de la ciudad). Confrontando esta tendencia vis a vis los impulsos más locales que se originan desde los distritos, predominan las economías de urbanización. Es decir, las tendencias al crecimiento que vienen mostrando los conos son absorbidas e integradas a la ciudad (y en este sentido hay que entender la existencia de varias Limas, ya no de una). La aglomeración de actividades comerciales y diversos servicios, como es apreciable al desplazarse por la carretera central entre Vitarte y Santa Anita, si bien favorece a las municipalidades en términos del cobro de tributos y otros ingresos directos (v. gr. licencias de funcionamiento) no produce necesariamente el desarrollo local en términos económicos, entre otras razones por la escasez crónica de recursos monetarios con relación a la magnitud de las demandas y necesidades en los distritos. Desde este último punto de vista, persiste una relación de intercambio desigual entre centro y periferia, aunque su forma y modalidad hayan cambiado en los últimos años. 10 III. REACTUALIZANDO EL DEBATE MARGINALIDAD-INFORMALIDAD En el contexto histórico de la «globalización» actual consideramos que la «marginalidad» cobra una nueva actualidad. Recordemos que, en las condiciones del subdesarrollo latinoamericano de los años 50-60 del siglo pasado, la expulsión de población rural y de otros espacios urbanos menores hacia los centros urbano-industriales originó una masa de población que era inabsorbida por el aparato 10 Cualquiera sea la escala de la que estemos hablando, es una ley histórica que el centro, lejos de desarrollar a su periferia, más bien la subsume bajo relaciones de subordinación, subdesarrollo y dependencia; en otras palabras, el capital tiende por antonomasia a convertir determinado territorio en “su” espacio o, si se quiere, en “su” mercado. Como ya lo ha dicho Samir Amin, al referirse a estas relaciones entre los países: “En realidad, para la periferia, la alternativa es la siguiente: o bien desarrollo dependiente, o bien desarrollo autocentrado necesariamente original en relación con el de los países actualmente desarrollados. Encontramos de nuevo la ley del desarrollo desigual de las civilizaciones: la periferia no puede alcanzar al modelo capitalista, está obligada a superarlo.” S. Amin, El desarrollo desigual, op. cit., p. 372-373. 8 productivo moderno y formal. Abordando esta realidad es que la «marginalidad» apareció como campo problemático de estudio a fin de examinar las relaciones entre el movimiento del capital y la estructura de la población laboral, particularmente en las grandes ciudades. En este contexto, se observaba que la población marginal, asimilada a categorías como «sobrepoblación relativa», tendía a crecer en los espacios urbanos independientemente del ciclo del capital, es decir, con respecto a las necesidades de acumulación de capital y en tal sentido devenía para este en un «Ejército Industrial de Reserva». El crecimiento explosivo de una ciudad como Lima engendraba su propia periferia (los conos), donde conviven en el mismo hábitat tanto la población asalariada como los nuevos contingentes de mano de obra «marginal» (es de decir, población desplazada o no incorporada en las relaciones de producción capitalistas). En los años 70 y 80, esta situación permitía plantear una confluencia de intereses entre los asalariados y no-asalariados, ampliando las perspectivas de lucha (salarios y condiciones de vida en la ciudad) y posibilitando alianzas o frentes de trabajadores. En el Perú de mediados de los setentas, mientras la reivindicación contra los despidos masivos y la flexibilización laboral en las fábricas era una lucha contra el capital, las movilizaciones por agua, luz y vivienda en los espacios territoriales periféricos emplazaban hacia una confrontación con el Estado e indirectamente contra el capital. Ante la imposibilidad estructural de ser incorporados como mano de obra del capital, los «marginales» no encontraron mejor manera de auto emplearse sino en los márgenes de la economía de mercado, lo que algunos denominaron polo marginal de la economía; y este proceso se dio y sigue dándose a través del comercio, los servicios y la pequeña producción familiar. Es a través de estos mecanismos que fueron logrando su articulación con la ciudad, satisfaciendo necesidades de otros sectores sociales, como en el transporte y la producción textil. Con el tiempo, algunos hasta han logrado acumular capitales y/o “despegado” generando emporios comerciales (Gamarra en el distrito de La Victoria es el ejemplo paradigmático); y esto, entre otras razones, a costa de haber evadido la tributación al Estado y por los bajos precios de sus bienes (producidos con mano de obra barata) que les han creado dificultades de competitividad a las empresas formales en el contexto de un mercado fuertemente deprimido y de libre importación. De manera que desde los llamados Conos de Lima –hábitat natural de los «marginales»- fueron adquiriendo forma e impulso propio las economías locales, generando sus mercados populares en directa articulación con la economía urbana de la gran ciudad a través de la actividad comercial, servicios diversos y la pequeña producción mercantil. Lo paradójico es que, si bien existe articulación mediante la atención de la demanda urbana, no se ha producido un proceso de integración por el lado de la oferta con las medianas y grandes empresas. De ahí la necesidad que tienen del apoyo y promoción del Estado, o de las municipalidades en sus respectivas jurisdicciones. Intelectuales como Hernando De Soto se dieron cuenta del potencial económico que encierran estos nuevos espacios, 9 debido a su creciente dinamismo pero –según su diagnóstico- en condiciones de informalidad, es decir, al margen de las leyes formales del mercado. 11 Desde mediados de los 80 el debate académico e intelectual pasaría de la «marginalidad» a la discusión sobre la «informalidad», debate inaugurado con la publicación del libro de De Soto. Viendo el asunto en una relación de continuidad, en vez de como corte temático, el problema que se planteaba era el siguiente: puesto que la mano de obra «marginal» había quedado fuera o excluida de los ciclos de acumulación, la alternativa para los liberales como Mario Vargas Llosa y De Soto consistía en mercantilizar las propiedades, recursos y bienes que habían logrado capitalizar / acumular mediante el esfuerzo propio, particularmente en los Conos de Lima. El mecanismo para lograrlo sería la formalización y entrega de títulos de propiedad, bajo el supuesto de que la posesión de títulos y valores permitirían convertir en sujetos de crédito a los poseedores informales de activos, como tierra y viviendas. Se trataba de crear, mediante la validación de jure de esta informalidad, un tipo particular de capital para acceder a su vez a otros capitales, centralizados en el sistema bancario y financiero (público y privado). Una de las limitaciones con dicha propuesta es que, si bien se ha reconocido su éxito en muchos países en desarrollo donde fue aplicada, descansa fuertemente en el ideal de una economía de mercado “libre”. Sin embargo, si cambiamos los términos del problema y lo observamos desde la orilla opuesta (la economía política del capitalismo) adquiere evidentemente otra connotación. Bajo este otro marco, nos obliga a tener en cuenta rasgos de la realidad que son ignorados, como el hecho que en un país como el Perú, la economía nacional está dominada por los grandes monopolios (para la propuesta liberal el único monopolio existente es el del Estado con sus regulaciones e intervencionismo) y grupos económicos, nacionales y extranjeros asociados, quienes marcan la pauta de comportamiento de los diversos mercados (bienes y servicios modernos), y donde la tasa media de ganancia en cada sector de actividad está fuertemente influida por el manejo de las macro variables (tipo de cambio, tasas de interés, salarios reales, impuestos y subsidios, oferta monetaria). ¿Qué se podría esperar de políticas económicas que, en el marco de la globalización capitalista, tienden a agudizar la centralización del capital, la concentración del poder económico, el desigual reparto del producto, la inequidad en la distribución de ingresos, así como la fragmentación territorial en espacios de desarrollo locales? IV. DEL CONO NORTE A LIMA NORTE El Cono Norte de Lima Metropolitana, comprende nueve distritos: Los distritos de Lima: San Martín de Porres, Los Olivos, Independencia, Comas, Carabaillo, Puente Piedra, Santa Rosa y Ancón. El de la provincia del Callao es Ventanilla. 11 Hernando De Soto, El Otro Sendero. La revolución informal. Lima: Editorial El Barranco, 2ª ed., 1986. 10 El origen contemporáneo de esos distritos, a excepción de Carabayllo y Ancón, a comienzos de la república el primero (1821 o 1824) y en el boom del guano el segundo (1874) datan de década del 50 del siglo pasado hacia delante. En primer lugar se genera el Barrio 27 de Octubre, en conmemoración del golpe del Gral. Manuel Odría en 1948. Ese Barrio que luego devino Restauración y finalmente Distrito San Martín de Porres, fue resultado de una decisión gubernamental para alojar a los vecinos del Cercado de Lima que fueron afectados por las obras de renovación urbana que se llevaron a cabo. A fines de esa década, las “invasiones” de la Pampa de Comas – que luego dará origen al distrito de Comas - y la Pampa de Cuevas, que será el punto de partida para el distrito de Independencia. Ellos como los otros distritos se desprendieron del antiguo distrito de San Pedro de Carabaillo. Los Olivos fue un desprendimiento del distrito de San Martín de Porres, Puente Piedra de Carabayllo y Santa Rosa de Ancón. Pero lo que interesa destacar aquí es la constitución de la identidad de un espacio en el imaginario colectivo, que ha transitado del reconocimiento de esta área de Lima como Cono Norte –llegando a tener una connotación estigmatizadora- a otra identidad percibida desde fuera, como Lima Norte. Para la percepción local se trata ahora de un área en pleno desarrollo, donde las potencialidades dejan de ser tales y vienen plasmándose, convirtiéndola en un espacio dinámico donde las economías populares y las grandes inversiones marcan el ritmo de un nuevo rostro para Lima Metropolitana. Estos procesos plantean preguntas de hacia dónde apuntan, en el contexto de una metrópoli que no encuentra posicionarse favorablemente en esta globalización del capitalismo, que nos muestra más amenazas que oportunidades. Las pistas para identificar los procesos y mecanismos que explican la emergencia de los elementos primordiales para la construcción de la identidad territorial, se encuentra en las situaciones y en las prácticas de los nuevos y numerosos contingentes sociales asentados en los “conos”. Ellos engrosaron y acicatearon los conflictos y movilizaciones en Lima de los cada vez más amplios sectores atrapados por los procesos de marginalización económica, segregación urbana, discriminación étnico-cultural, manipulación y autoritarismo político, etc. En suma, se profundizaron los efectos tempranos de los procesos de exclusión social, como una de las caras de la globalización. Esta condición estructural se articuló a la existencia de un movimiento social urbano que existía organizadamente en las décadas de los 70 y 80. Las organizaciones territoriales y los comités pro gestión de los servicios básicos (agua, electricidad, pistas, postas médicas, etc.) que junto a las primeras organizaciones de clubes de madres que sostenían cocinas y comedores populares estaban activos en los “conos”. Las escaramuzas en los “paros” nacionales tenían nuevos escenarios y actores. Los paros nacionales de 1977 y 1978 precipitaron la transición a la democracia formal; los espacios donde se plasmaron las principales movilizaciones y enfrentamientos en Lima se dieron en los denominados “conos” y en puntos claves de las carreteras al norte, este y sur del país. A diferencia de las décadas anteriores, no eran la Plaza Dos de Mayo, la Av. La Colmena ni el Parque Universitario los escenarios de los enfrentamientos, tampoco era la alianza obrero-estudiantil que los convulsionaban. Fue el bautizo de la beligerancia de los “conos” y de sus muchedumbres de informales y marginados. 11 Durante la gestión del Alcalde Alfonso Barrantes Lingán (1983-85) se constató que los “conos” ya no eran las zonas dormitorio de Lima. Aproximadamente entre el 40 y 45 % de la población económicamente activa encontró la forma de enfrentar la crisis recesiva al interior de los “conos”, además de la autoconstrucción de sus viviendas, autogenerando empleo e ingresos para sus familias. La consolidación parcial de las “barriadas” –luego llamadas “pueblos jóvenes”- de mayor antigüedad permitió que comenzaran a ser parte formal de la ciudad como urbanizaciones populares. La trama vial básica fue pavimentada y el sistema de transporte público masivo devino insuficiente por la intensidad y masividad de la demanda. En ese período, por primera vez se intentó implementar una gestión desconcentrada de la metrópolis. El Plan de Estructuración Urbana, que fue el nombre dado por esa gestión al Plan de Desarrollo Metropolitano (PLANDEMET) iniciado en 1966, centró su atención en los “conos”. Se crearon las Juntas Interdistritales de Planeamiento en el Norte, Este y Sur, y uno de sus principales objetivos era la defensa de los valles del Rímac, Chillón y Lurín, siguiendo un orden de mayor a menor depredación. En suma, la tradicional morfología de Lima, Callao y Balnearios, que giraba en torno a Lima Cercado y cuyo corazón político, económico, cultural y religioso había sido el Centro Histórico, pasó a la historia. La ciudad capital monocéntrica cedió su lugar por la avalancha migratoria y su desbordante actividad a una megaurbe policéntrica. Lima había sido refundada por los colonizados. Las sucesivas gestiones de la Municipalidad Metropolitana –de Del Castillo y Belmont- continuaron, aunque con variaciones importantes, el reconocimiento de las dinámicas “conales”. Incluso se elaboró la propuesta no aprobada de la constitución de las provincias de Lima Norte, Lima Centro, Lima Este y Lima Sur. El Plan MET actualmente vigente propone como estrategias para la consolidación de las nuevas centralidades la generación de sendos Centros de Servicios Metropolitanos en el Norte, Este y Sur de Lima. De allí provienen las localizaciones aún no plasmadas del Mercado Mayorista de Santa Anita en el Este, los terminales terrestres en cada “cono”, etc. Además, durante la primera gestión del Dr. Andrade (marzo de 1996), la Asamblea Metropolitana de Alcaldes acordó reimpulsar las Juntas de Planeamiento Interdistritales. En noviembre de ese año la Ordenanza Nº 099 crea el Sistema de Planificación y Presupuesto Metropolitano que debería ser implementado con base en los planes integrales de desarrollo en cada uno de los 42 distritos, además del El Cercado. Una vez concluidos a fines de 1997 – estipulaba la norma- el Instituto Metropolitano de Planificación (IMP), órgano desconcentra-do de la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML), los consolidaría en coordinación con El Callao dando lugar al Plan de Desarrollo Integral de la Provincia de Lima. Hasta la fecha solo son 21 distritos los que ha elaborado esos planes y Lima sigue sin tener su 12 Plan de Desarrollo Integral, consignado en el Régimen Especial establecido por la Ley Orgánica de Municipalidades, tanto por la anterior como la actual gestión. Sin embargo, el IMP yendo más allá de esa norma, en 1998 asoció a los 43 distritos por colindancia geográfica, identificando así 6 Áreas Interdistritales de Planeamiento (AIP): Norte, Este, Centro, Centro Sur, Sur y Balnearios del Sur. Se logró avanzar a través de una serie de consultas y talleres de diagnóstico técnico-participativos y visiones preliminares compartidas de futuro en cada una de las AIP. En el 2002 el Área Sur, por iniciativa de la Mesa de Alcaldes y con la conducción técnica del IMP, elaboró de modo concertado su Plan de Desarrollo Integral. Últimamente, a raíz de la Ley de Bases de la Descentralización y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, la MML deberá asumir competencias regionales y en virtud de ello ha elaborado el Plan de Desarrollo Regional que, sin embargo, no ha sido concertado como esas normas estipulan. La misma MML ha aprobado además el Plan de Competitividad. En ninguna de ellas se toma en cuenta la especificidad de las tendencias de los “conos” como base para una gestión desconcentrada y contrarrestar la fragmentación existente. De todo ello se puede sintetizar que hasta la fecha los esfuerzos diversos y discontinuos de la gestión municipal metropolitana, así como de algunas municipalidades distritales y ONG en los “conos”, para plasmar la asociatividad interdistrital en el marco del proceso de descentralización, no han logrado instalarse en el imaginario social y menos en la actuación institucional pública, ya sea del gobierno central o municipal. En la base de esa negatividad, se encuentra la ignorancia o desvaloración de los espacios donde se gestan y articulan procesos de consolidación de diversas actividades e identidades “conales”, propulsando vigorosos procesos de afirmación local y “conal”. Sin embargo, en los “conos”, en el Norte principalmente, desde los ochenta se expande y se intensifica una pléyade diversa y heterogénea de unidades económicas de producción y comercialización de bienes y servicios de escalas micro y pequeña casi en su totalidad, y algunas de envergadura mediana y muy pocas grandes. La implantación de grandes centros comerciales (shopping), como el Mega Plaza en el cono Norte y otros ya anunciados en el Este y en el Sur, se han “agregado” espacialmente a las aglomeraciones y conglomerados productivos y comerciales de inversionistas distritales y “conales” (el parque industrial de Villa El Salvador en el Sur, el de Infantas y los mercados mayoristas de Huamantanga y Unicachi en el Norte), que dinamizaron economías locales y “conales”. Esta dinámica “conal”, y principalmente la del Norte, ha llamado la atención de los medios (telenovelas, reportajes y noticias de experiencias exitosas, etc.), por la singularidad de esos espacios como matriz de nuevos grupos sociales emergentes, como la nueva clase media limeña en el distrito Los Olivos y el surgimiento y consolidación de la “otra modernidad” o del éxito de los “cholos”, de los provincianos. De otra parte, ha convocado el interés de expertos y profesionales académicos, de 13 sectores del gobierno central, de ONG y organismos internacionales, de los gremios y consorcios empresariales que los descubren como espacios fértiles para estudios culturales, inversiones y como mercado de gran potencialidad actual y futura. En suma, la actuación pública no ha logrado hacer de los “conos” –en todo caso, muy limitada y discontinua en algunos sectores- áreas integradas al imaginario metropolitano, tampoco ha logrado convertirlos en espacios legítimos para la gestión desconcentrada de la MML o del conjunto de los sectores y las políticas estatales. En cambio, el mercado y la inversión privada foránea a los “conos” sí lo vienen consiguiendo, pero para capitalizar los intereses privados de esas inversiones. Los “conos” como espacios socialmente construidos se han formado como producto del trabajo social a lo largo de varias generaciones, donde han intervenido familias, parientes, paisanos, vecinos, y otras formas asociativas. Todo ello adoptó la forma de un nuevo movimiento social complejo que les ha permitido producir sus propios capitales y activos, muy dinámicos y creativos que se despliegan cotidianamente: económico-productivos, comerciales, de servicios, culturales, urbanos, ambientales. La afirmación de valores tradicionalmente reconocidos como “andinos”: reciprocidad, cooperación, solidaridad, laboriosidad, aspiración al ascenso económico, social y cultural, han estado de diversa manera entrelazados con las respuestas –organizadas o no- para enfrentar y mitigar la precariedad de las condiciones del hábitat, del empleo y los ingresos, los procesos de empobrecimiento de las capacidades de la población, principalmente de los y las jóvenes, así como la falta de oportunidades que el sistema económico-social y político reproduce en estas áreas más concentradamente que en las otras zonas de la ciudad, a excepción de la margen izquierda del río Rímac en El Cercado de Lima. A todo ello se fueron sumando diversos esfuerzos de variadas instituciones como las iglesias, las ONG nacionales y la cooperación técnica y financiera internacional, que han contribuido muy significativamente a fortalecer esas tendencias de afirmación endógena de las áreas. Aunque muchos de esos esfuerzos han sido puntuales, no articulados y sin sostenibilidad, los más persistentes han dado lugar a procesos que significan la posibilidad de revertir esas formas y estilos de actuación, y fortalecer las tendencias locales, a fin que los actores públicos, privados y comunitarios piensen y actúen mancomunada y proactivamente para construir un socio-espacio competitivo, socialmente integrado, interculturalmente creativo, democráticamente co-gestionado y promoviendo la naturalización del ambiente. V. A MANERA DE CONCLUSION: ESCENARIOS PARA LA GESTION DE LA POLICENTRALIDAD De lo examinado anteriormente, la cuestión que se plantea es la siguiente manera: ¿Puede llegar a conformarse una economía local en conexión con (o dependiente de) la gran inversión de capital?; ¿estamos ante las puertas de un proceso de constitución de una economía local de base popular en los llamados conos de Lima?; o ¿predominará en estos espacios una coexistencia potencialmente conflictiva (desplazamiento de las pequeñas unidades económicas debido a la competencia comercial; 14 absorción subordinada de talleres productivos a la producción de escala de las grandes empresas)? Estas cuestiones son de la mayor importancia para efecto del diseño de políticas y estrategias de desarrollo económico local, porque implican a la vez plantearse al menos dos cosas: 1) Cuáles son las posibilidades de articulación "negociada" de los pequeños emprendimientos más competentes y competitivos con la gran empresa (comercial o productiva) que opera en cada área o cono. 2) La generación de un sistema de gestión del desarrollo en la ciudad, particularmente desde el gobierno metropolitano. Para cualquier escenario con el que se trabaje consideramos que el fortalecimiento de la economía local debe constituirse en la apuesta central. En este contexto, estimamos que los escenarios para la planificación y gestión del desarrollo serían básicamente los siguientes: El escenario inercial. Consiste en considerar a la expansión urbana de Lima hacia los conos como un proceso irreversible, sin ninguna posibilidad de intervención mediante estrategias de ordenamiento o de desarrollo; o que, aun teniendo planes de desarrollo integrales en los distritos y a nivel conal, se careciera de la voluntad política suficiente así como de la capacidad de gestión para regular sobre una ciudad que crece a ritmo acelerado. En estas circunstancias, la posibilidad de que los Conos operen como espacios de gestión interdistrital se limitarían a funcionar como un área de coordinación para acciones de limpieza, manejo de residuos y labores parecidas, 12 es decir, para actuar solamente sobre dinámicas específicas como los impactos ambientales de la contaminación y la producción de desechos que a su paso deja la expansión de la urbe. Una perspectiva como la señalada solo reforzará los roles que tradicionalmente han venido cumpliendo las municipalidades en la metrópoli, y en general en el país, donde la posibilidad de convertirse en verdaderos actores del desarrollo de sus respectivas jurisdicciones, o de generar gobiernos locales participativos, quedaría bloqueada. La política de desarrollo -si se puede llamar así- estará referida fundamentalmente a la realización de obras municipales. En el marco de las relaciones centro-periferia con que se han caracterizado las conexiones económicas entre los conos y la metrópoli, la expansión urbana envolvente implica que cada distrito se incorpora o profundiza su vinculación por separado con la gran ciudad, pero perdiéndose toda oportunidad de establecer articulaciones internas en la mira del desarrollo local. El escenario de la descentralización. Este escenario -de alcance más bien nacional- va a condicionar mucho el margen de autonomía que tengan las municipalidades, ya que se trata de un proceso promovido desde el Estado central, si bien recogiendo demandas y aspiraciones de los departamentos y provincias movilizados desde 1997-1998. La implementación de los mecanismos y/o atribuciones en el marco de la regionalización/descentralización pondrá a prueba la capacidad de las instituciones, sectores y actores de la sociedad civil; abrirá probablemente nuevos escenarios de conflicto/negociación –como de hecho ya viene sucediendo- en que ingresarán las relaciones EstadoRegión en los próximos años. En este contexto, no está muy bien definido el tratamiento que recibe 12 Esta fue precisamente la intención que dio origen a la Mesa de Concertación de Municipalidades del Cono Sur en 1999. 15 Lima, que reúne a la vez la condición de provincia, capital de departamento y región; esto es, Lima requiere de un régimen “recontra especial”. 13 La descentralización es asimismo un proceso irreversible, aunque con un tiempo político propio según las relaciones de poder que la muevan. Si bien constituye la principal respuesta al centralismo por parte de las fuerzas políticas que conducen el Estado, es importante recordar que el centralismo afincado en Lima- es una relación estructural. De manera que cabe preguntar, aunque parezca una redundancia: ¿Qué se va a descentralizar con la descentralización como política de Estado? La opinión con mayor divulgación (y aceptación) es la de que se descentralizan funciones, atribuciones y recursos del presupuesto público desde el gobierno central hacia las municipalidades, gobiernos locales y regionales, como el canon minero y petrolero que son exigidos por todos los departamentos con presencia de actividad minera importante. Los acontecimientos políticos del 2002 en torno de las decisiones que determinaron la privatización de los puertos, aeropuertos y empresas públicas de servicios, permiten apreciar cuáles son los límites de la descentralización. Esto implica que existen decisiones y recursos de carácter estratégico que el Estado central se reserva para sí y que por tanto no está dispuesto a ceder. Se puede postular, sin riesgo de equivocación, que la descentralización del tipo que es promovida desde las esferas del poder central, no será generadora de desarrollo en las regiones sino de potenciales conflictos regionalistas con Lima. Esta descentralización distará de modificar sustancialmente el centro triangular (el verdadero quid pro quo del centralismo) donde están afincados los vértices del poder que manejan el país y que están comandados por las élites tecnocráticas y económico-financieras, los grupos de poder y -por supuesto- la clase política tradicional. En el contexto metropolitano, el efecto inmediato de la descentralización así entendida es de que cada área interdistrital que se vaya a crear se convierte en un área de desconcentración, vía la transferencia de funciones desde la municipalidad metropolitana. Otra posibilidad, en combinación o no con lo anterior, es la de que un área interdistrital sea sinónimo de área político-administrativa, tal como ocurre actualmente con la noción de distrito, formando parte de la estructura del gobierno metropolitano. Esto no cambia necesariamente el rol de las municipalidades (recaudadoras de tributos y prestadoras de servicios), solo cambia la escala: el área interdistrital se comportaría como una municipalidad tradicional pero de “segundo piso”; podría realizar alguna acción de desarrollo importante pero de manera aislada. El escenario del desarrollo local. En este escenario el área interdistrital es un área de planificación real y no virtual. Pero este escenario requiere como premisas ciertas condiciones específicas: existencia de un sistema de gestión de la ciudad así como capacidades técnicas, administrativas y sobre todo- estrategias políticas y de desarrollo locales, todas ellas articuladas entre sí. Requiere 13 Palabras del Alcalde de Lurín en la reunión con medianas y grandes empresas en el Hotel Britania. Lima, 4 de junio 2002. 16 también de otro escenario de descentralización con correlaciones de fuerzas sociales y políticas cualitativamente diferentes al actual. El desarrollo local en las Áreas Interdistritales de Lima deberá consistir, por tanto, en un desarrollo planificado y gestionado con la participación de todos los actores involucrados o que se involucran en el proceso, base sobre la cual se constituye un gobierno local efectivo donde las municipalidades experimentan la necesidad de realizar una reingeniería institucional de su respectivo rol. Lo anterior guarda concordancia con una tendencia mayor que se viene dando en el mundo, cual es la redefinición del papel de las ciudades en el orden global. 17