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Inundaciones en Colombia. ¿Estamos preparados para
enfrentar la variabilidad y el cambio climático?1
Floods in Colombia. Are we prepared to face climate variability and climate change?
Yesid Carvajal-Escobar* Presentado: 8 de abril del 2011 Aprobado: 21 de julio del 2011
Resumen
Abstract
Introducción: las variaciones climáticas generan
frecuentes anomalías de precipitación que, sumadas
a la construcción social del riesgo, están impactando
la sociedad y los sectores productivos del país, con
pérdidas superiores a US6.000 millones, evidenciando
la necesidad de mejorar mecanismos de prevención y
respuestas adaptativas. Metodología: mediante revisión bibliográfica de diferentes enfoques para gestionar
crecientes en armonía con una visión ecosistémica
y gestión integral del recurso, se analizaron factores
que contribuyen a las inundaciones en Colombia.
Resultados: discutiendo enfoques tradicionales de
manejar inundaciones y factores causantes, se plantean
cambios para mejorar su gestión, analizando la necesidad de incluir nuevos conocimientos de clima en la
gestión del riesgo y la planificación. Conclusiones: se
ofrecen lineamientos y recomendaciones para abordar
las inundaciones integralmente y adaptar la sociedad
colombiana en los próximos años, mediante una gestión
más eficiente, acorde con conceptos modernos de
gestión del agua, y en armonía con procesos de desarrollo sostenible.
Introduction: climatic variations generate frequent
anomalies of rainfall, which added to the social construction of risk, they are impacting society and productive
sectors of the country, with losses exceeding US6,000
million, demonstrating the need to improve prevention
mechanisms and adaptive responses. Methodology:
bibliographical review of different approaches to manage
growing in harmony with a vision eco systemic and
comprehensive management of the resource, analyzed
factors contributing to the floods in Colombia. Results:
discussing traditional approaches to manage floods and
causative factors, there are changes to improve its management, analyzing the need to include new knowledge
of climate risk and planning management. Conclusions:
provide guidelines and recommendations to address
flooding integrally and adapting the Colombian society
in the coming years, through more efficient management, in line with modern concepts of water management, and in harmony with sustainable development
processes.
Keywords: adaptation, climate change, management of
risk, flood, climate variability.
Palabras clave: adaptación, cambio climático, gestión
del riesgo, inundaciones, variabilidad climática.
Cómo citar este artículo: Carvajal-Escobar, Yesid (2011), “Inundaciones en Colombia. ¿Estamos preparados para enfrentar la variabilidad y el cambio climático?”, en Revista Memorias, vol. 9, núm. 16,
pp. 105-119.
1
*
Artículo de la investigación “Environmental flow project”,
financiada por la Unesco ihe, 2009-2011
105
Ph.D. Hidráulica y Medio Ambiente de la Universidad Politécnica de Valencia, España. MSc Suelos y Aguas de la Universidad Nacional de Colombia, Palmira. Ingeniero Agrícola de la
Universidad del Valle y de la Universidad Nacional de Colombia. Profesor de la Escuela Eidenar de la Universidad del Valle.
Director del grupo de investigación en Ingeniería de Recursos
Hídricos y Suelos irehisa, Escuela de Ingeniería Recursos Naturales y del Ambiente Eidenar, Universidad del Valle, Colombia.
Correo electrónico: [email protected].
Inundaciones en Colombia. ¿Estamos preparados para enfrentar la variabilidad y el cambio climático?
Introducción
y el cambio climático (cc); y aunque la variabilidad climática (vc) y el cambio climático
(cc) están generando frecuentes anomalías de
precipitación, (Vincent, 2007; Brown y Funk,
2008; Magrin et al., 2007) que impactan ecosistemas y sectores socioeconómicos del país, con
pérdidas de vidas humanas, de bienes, migraciones masivas, degradación ambiental, escasez
de alimentos, energía, agua y otras necesidades
básicas (Carvajal, 2010a; Carvajal y Ordoñez,
2010), es cierto que la fluctuación natural o
antrópica del clima no es su única causa y se
requieren explicaciones adicionales.
Revista Nacional de Investigación - Memorias
Volumen 9, Número 16 / julio-diciembre del 2011
L
as inundaciones siempre han existido
y el desarrollo de la humanidad se ha
dado con ellas, aprovechando la abundancia y fertilidad que traen. Por ejemplo, las
antiguas civilizaciones se desarrollaron en
parte gracias a estas inundaciones: la India (ríos
Indo, Ganges y Brahmaputra), la China (ríos
Yangtsé y Amarillo) y la Egipcia (río Nilo), entre
otras, donde la fertilidad de su valle ocurría
por desbordamientos periódicos del río, cuyos
sedimentos fertilizaban el suelo, aumentando
la producción de los cultivos en beneficio de la
población. En América, también son numerosos
los ejemplos de adaptaciones y manejo del territorio para el desarrollo o sostenimiento de sociedades en condiciones ambientales adversas. Los
aztecas prosperaron en un valle lacustre; Tenochtitlán fue una ciudad anfibia, beneficiada
por suelos fértiles y aguas, donde desarrollaron
adaptaciones tales como chinampas —huertos
flotantes— (Márquez, 2011); los Muiscas
vivieron en planicies inundables y los chibchas,
mediante técnicas de manejo de inundaciones
y aprovechamiento de la pesca, sostuvieron la
población indígena en lo que hoy es Colombia.
La cultura Zenú desarrolló camellones en los
ríos Sinú y San Jorge (zona de recientes inundaciones), para cultivar áreas anegadizas durante
todo el año (Plazas et al., 1993), modificando
mínimamente el paisaje, para convivir con
las inundaciones, en un sistema que persiste a
pequeña escala como indicador de las culturas
anfibias de zonas inundables del Magdalena y
Cauca, (Patiño et al., 2003). Estas civilizaciones
comprendieron (seguramente mejor que las
actuales) la naturaleza de las zonas inundables y
sus beneficios, aprovechándolas sin sufrir graves
consecuencias al tomar ventajas de los beneficios
que ofrecían. Recientemente, es normal atribuir
estas catástrofes a la variabilidad climática (vc)
En este contexto, se efectuó una revisión
bibliográfica para detectar, obtener y consultar
información útil, extrayendo y recopilando
información relevante y necesaria sobre el tema.
Se presenta una reflexión sobre otros factores
adicionales que contribuyen a la tragedia de las
inundaciones, bajo la hipótesis de que si bien el
fenómeno de la Niña fue intenso, las lluvias no
fueron la única y principal causa de la catástrofe; inundaciones como las del 2008, sin Niña,
indican que no se requieren grandes lluvias para
que se generen las inundaciones con efectos tan
catastróficos, y se analizan otros factores adicionales, no menos importantes.
Los planes de reconstrucción deben considerar la prevención del riesgo —aun invisible
en muchos planes de gobierno local y regional—
las condiciones de la población expuesta, la
construcción social del riesgo y una mayor
preocupación en las comunidades más afectadas, reconociendo que la vulnerabilidad es la
principal causa de las pérdidas, y así consagrar
acciones para reducirlas, enmarcándolas en
el contexto de desarrollo sostenible, como lo
plantean los objetivos de desarrollo del milenio.
El desarrollo de sociedades que no aseguran
la preservación ambiental y la equidad social
potencia no sólo la ocurrencia de desastres, sino
106
Yesid Carvajal-Escobar
deja amplios sectores con baja capacidad de
respuesta ante un evento catastrófico (Wolansky
et al., 2003).
Enfoques tradicionales para
controlar inundaciones
Las inundaciones en la región no son un tema
nuevo, Olarte, Ospina, Arias y Payán Ltda.; Gibbs
y Hill; Knappen, Tippetts, Abbett y McCarthy
(1956) describen crecientes históricas del río
Cauca en 1916, 1932, 1934 y 1938 e inundaciones
registradas en Juanchito en 1938, 1943 y 19491950; Velásquez yy Rosales (2003) reportan a 1996
como un año que estuvo afectado por el incremento de huracanes en el Caribe que alteraron
el clima de la región andina, con inundaciones;
ya hacia la mitad del siglo XX, el Valle del Cauca
era considerado una de las regiones con mayor
potencial de desarrollo social y económico en
Colombia, pero uno de los mayores obstáculos
para el aprovechamiento de los recursos naturales y la extensión de cultivos eran las frecuentes
inundaciones. Lo que dio origen a creación la
Corporación Autónoma Regional del Valle del
Cauca cvc (Velásquez y Jiménez, 2004), que
posteriormente puso en marcha la construcción
de la Salvajina y obras complementarias, para
mitigar los efectos de las inundaciones, y adecuar
tierras destinadas para usos agrícolas.
Gestión integral del riesgo (gir) y
adaptación a la vc y el cc
La mitigación (reducción de emisiones de
gases de invernadero) por sí sola no es suficiente
para proteger a las sociedades frente a los efectos
de la vc y el cc, reconociéndose que la adaptación
juega un rol fundamental (Carvajal et al., 2007).
La Organización de Naciones Unidas y el Banco
Mundial [onu-bm] (2010) indican que a finales del
2100 se triplicarán las pérdidas por efectos climáticos, mientras la población urbana expuesta se
duplicará para 2050. América Latina-Caribe (alc)
es una región muy afectada por desastres socionaturales (Vargas, 2002, p. 36); casi US50.000
millones en pérdidas ocurrieron en 2010, de
las cuales US10.000 millones corresponden a
desastres de origen climático (Cepal, 2010) sin
considerar las pérdidas por inundaciones en
Colombia, aún en evaluación, y que superan
los US6.000 millones, más de 300 muertes y
2.500.000 damnificados. A pesar de esto, Lavell et
al. (2004) destacan que el concepto de gir es relativamente reciente, y aunque su uso es amplio
a nivel gubernamental, aún falta avanzar en su
adecuado entendimiento y aprovechamiento
práctico. Pese a que el término desastre natural
tiene amplia difusión y uso práctico, realmente
son desastres sociales asociados a procesos naturales, porque el desarrollo de sociedades que no
aseguran la preservación ambiental y la equidad
social potencia, no sólo su ocurrencia, sino que
Osso y la Red (2004) reportan cerca de 1.000
desastres históricos (1921-2003) por inundaciones, lluvias y avenidas torrenciales que generaron pérdidas en el área plana del Valle del Alto
Cauca. A pesar de estos antecedentes a nivel
regional y mundial, el enfoque clásico maneja
el desastre ejecutando rápida y urgentemente
proyectos centrados en problemas y soluciones
evidentes, enfocadas a mitigar efectos y reducir
vulnerabilidad a los daños causados (omm,
2007, un/isdr, 2005), sin considerar riesgos de
inundaciones aguas arriba y abajo. Esta visión,
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Revista Nacional de Investigación - Memorias
Volumen 9, Número 16 / julio-diciembre del 2011
que deja amplios sectores con baja capacidad de
respuesta ante un evento catastrófico, situación
que es aún más dramática en un país que alcanza
niveles del 45% de pobreza, como Colombia. La
idea tradicional de gestionar el riesgo y la adaptación al cc, centrándose en la infraestructura y
no en las personas, es un planteamiento persistente en muchos planes de reconstrucción que
debe revisarse.
Inundaciones en Colombia. ¿Estamos preparados para enfrentar la variabilidad y el cambio climático?
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ocasiona mayores demandas de coordinación
en la toma de decisiones (Gallopin et al. 2001;
Carvajal, 2010c), y además de duplicar esfuerzos
y funciones, incrementa la espiral de vulnerabilidad en los sectores más pobres, que frecuentemente, son los más impactados (Enarson,
2002; pnud, 2007). Algunas de estas actuaciones
tradicionales son: controlar fuentes para reducir
escurrimiento; almacenamiento de agua de ríos
(humedales, presas); aumento de la capacidad
hidráulica de los ríos; sistemas de protección
entre ríos y poblaciones; gestión de emergencias
durante las crecidas (avisos de crecidas, trabajos
urgentes para levantar o reforzar diques, protección de evacuación); y recuperación después de
la inundación (omm, 2007).
Hansdford, 2006; O’Brien et al., 2008; Schipper,
2008; Quintero y Carvajal, 2010).
Factores que aumentan el riesgo de
inundaciones
Las inundaciones indican la necesidad de
mejorar mecanismos de respuesta y disponer de
una mejor gir. En cualquier sociedad, es mejor
prevenir que curar y el supuesto para integrar el
riesgo en el desarrollo es que ignorarlo cuesta
más que prevenirlo (6 a 10 veces más) (Enarson,
2002; Mauro, 2007; pnud, 2008); situación que
aumenta cuando las pérdidas en sociedades
en desarrollo, como la nuestra, son mayores,
comparadas con el total de riqueza que producimos. Aunque el aspecto técnico es muy
importante, no es el único a considerar, porque
factores como la imprevisión, falta de capacidad
de respuesta, la corrupción en algunas instituciones el inadecuado ordenamiento territorial,
la visión cortoplacista, diseños inadecuados (y,
en algunos casos, sin atender las restricciones
que impone el territorio), entre otros, hacen más
críticos sus efectos. Si bien las inundaciones no
se pueden evitar, sí se pueden tomar acciones
precautorias para reducir su daño, invirtiendo
en prevención, y elaborando políticas públicas
para reducir riesgos, entre otros (pnud, 2007,
2008; onu-bm, 2010). La ocurrencia de un evento
extremo que podría poner en riesgo una obra de
protección varía con el tiempo, porque múltiples causas contribuyen a aumentarlo (Vargas,
2002; Lavell, 2004; Quintero y Carvajal, 2010),
por factores que se describen a continuación:
Recientemente, la Gestión del Riesgo gr, definida como el control sistemático de decisiones
administrativas, organización, y habilidades
operativas para aplicar políticas, estrategias y
la capacidad de supervivencia de la sociedad
o los individuos, para reducir los efectos de
amenazas socio-naturales y tecnológicas (onu/
eird, 2007; Quintero y Carvajal-Escobar, 2010)
es un aspecto fundamental a considerar por
los gobiernos y la sociedad (Lavell et al., 2004).
La sectorización del pensamiento, trabajo e
indicadores de rendimiento (enfocados generalmente a indicadores económicos), y la división
arbitraria de territorios, son obstáculos para
alcanzar metas integrales, que intensifican
el trabajo fraccionado, sectorial e individualizado, sobre el enfoque sistémico (Gallopin
et al., 2001; Carvajal, 2010c). Esto explica, en
parte, que comunidades científicas como la de
gir, adaptación al cc, gestión ambiental y desarrollo sostenible, entre otras, aborden el tema
separada e independientemente, siendo cada
vez más urgente, coordinar esfuerzos conjuntos
para integrar estos complejos temas (Venton y
Variabilidad climática y cambio
climático. Fenómeno El Niño
Oscilación del Sur (enos)
El enos es el conjunto de variaciones climáticas interanuales más poderoso a escala planetaria (Mesa, 2008). Dicho patrón climático
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Yesid Carvajal-Escobar
que sucede con frecuencias medias de 7 años
(ver tabla1).
Cambio climático
Aunque las emisiones de gases de efecto de
invernadero de Colombia son reducidas con
respecto a total mundial (0,37%) el país enfrenta
riesgos de sufrir los efectos del problema, por la
vulnerabilidad de su población y ecosistemas
(Carvajal y Ordoñez, 2010). Algunos estudios
reportan que por efecto del cc se incrementará
la frecuencia de ocurrencia extremos del enos,
que impactarían considerablemente la región
convirtiéndolo en una normalidad climática
(Magrin et al., 2007, Collins et al., 2005).
Falta de inversión y conciencia social
del riesgo
Lastimosamente, nuestra sociedad requiere
de acontecimientos catastróficos para tomar la
decisión de invertir en la gr y la adaptación [que
aunque no son lo mismo, están estrechamente
relacionadas (Quintero, Carvajal y Aldunce,
2010). Prevenir riesgos no da créditos políticos y
es un tema aún invisible en los planes de gobierno
o no abordado integralmente. Aún persiste la
idea tradicional de que gestionar el riesgo y la
adaptación al cc debe hacerse centrándose en
la infraestructura y no en las personas (Vargas,
2002; Lavell et al., 2004; omm, 2007).
Tabla 1. Ocurrencia de eventos Niño y Niña entre 1950-2010, basados en un umbral de +/- 0,5 °C para el índice
oceánico en la región Niño 3-4
Fenómeno El Niño
Fenómeno La Niña
N
Inicio
Final
N
Inicio
Final
N
Inicio
Final
N
Inicio
Final
1
jul-51
ene-52
9
ago-77
feb-78
1
dic-50
abr-51
10
ago-95
abr-96
2
mar-57
jul-58
10
abr-82
jul-83
2
may-54
feb-57
11
jun-98
jul-00
Continúa
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cuasi-periódico ocurre en el Océano Pacífico
tropical en promedio cada 4 años, con variaciones entre 2 y 7 años. En sus fases extremas (El
Niño y La Niña), se caracteriza por cambios en
la temperatura superficial del Océano Pacífico
Oeste (calentamiento o enfriamiento, respectivamente) y variaciones acopladas de la presión
atmosférica en dicha región. La Niña se caracteriza por temperaturas bajas y duraderas en
el Océano Pacífico, mientras El Niño presenta
temperaturas más elevadas a las normales.
Ambos fenómenos producen cambios en el
patrón de vientos atmosféricos sobre el Océano
Pacífico tropical (Trenberth y Stepaniak, 2001).
Los mecanismos que causan la oscilación,
están bajo estudio. En el trópico y, en particular, en Colombia, el efecto del fenómeno enos
en sus fases extremas influye drásticamente
(Mesa, 2008; Poveda y Salazar, 2004; Carvajal,
2004; Poveda y Álvarez, 2010), caracterizando
eventos hidrometeorológicos críticos, que están
cambiando las características hidro-climáticas
mundiales, aumentando tormentas, sequías,
etcétera, que afectan el pronóstico climático
(Kundzewicz et al., 2007), potenciando mayor
incertidumbre en la gestión hídrica futura
(Kabat y Van Shaik, 2003). Mientras El Niño
ha ocurrido en los últimos 60 años, con una
frecuencia media de 4 años, y variaciones entre
2 y 7 años; la Niña, es un evento no periódico,
Inundaciones en Colombia. ¿Estamos preparados para enfrentar la variabilidad y el cambio climático?
Cont.
Fenómeno El Niño
Fenómeno La Niña
N
Inicio
Final
N
Inicio
Final
N
Inicio
Final
N
Inicio
Final
3
jun-63
feb-64
11
jul-86
feb-88
3
ago-62
feb-63
12
ago-07
jun-08
4
may-65 may-66
12
abr-94
abr-95
4
may-64
feb-65
13
jul-10
--
5
oct-68
jul-69
13
abr-97
jun-98
5
nov-67
may-68
6
ago-69
feb-70
14
abr-02
abr-03
6
jun-70
ene-72
7
abr-72
abr-73
15
may-04 mar-05
7
abr-73
jun-76
8
ago-76
mar-77
16
jun-06
feb-07
8
sep-84
oct-85
17
may-09 may-10
9
abr-88
jun-89
Fuente: adaptado de http://www.cpc.ncep.noaa.gov/products/analysis_monitoring/ensostuff/ensoyears.shtml
como la deforestación, incrementan la erosión
y deslizamientos, aumentando la tasa de sedimentos y alterando regímenes naturales de ríos,
al depositarse en cauces y canales, reduciendo
su capacidad hidráulica.
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Periodo base: 1971-2000. Los episodios fríos
y cálidos fueron definidos para mínimo cinco
trimestres consecutivos.
La atención de desastres en alc se ha enfocado más en la amenaza (Agente causante), que
en las condiciones de la población expuesta y
la construcción social del riesgo (Vargas, 2002).
Recientemente, la preocupación se está orientando hacia las comunidades más vulnerables y
afectadas, reconociéndose que la vulnerabilidad
es la principal causa de las pérdidas y acciones
para reducirlas, enmarcándolas en el contexto
de desarrollo sostenible, como lo plantean los
objetivos de desarrollo del milenio (onu, 2000;
Lavell et al., 2004; omm, 2007 ; Cepal, 2010)
Revisión de diseños de obras
hidráulicas
La reducción de inundaciones ordinarias
puede aumentar el riesgo de desastres ante
inundaciones extremas porque: se genera una
falsa sensación de seguridad, ante el poco uso
de las estructuras de protección (diques, canales
de evacuación, entre otras), que ocasiona una
mayor ocupación de zonas de riesgo, menos
conciencia social, y reducción u omisión de
presupuesto para mantenimiento adecuado,
o para el financiamiento de acciones complementarias para la gr, lo que aumenta el fallo de
obras ante crecientes de menor magnitud a las
normas de diseño. Generalmente, las pérdidas
por inundaciones después de una catástrofe
generan costos menores a la anterior, porque la
sociedad está mejor preparada para aplicar las
Cambios en el uso del suelo
El principal objetivo del drenaje urbano es
evacuar rápidamente excesos de escorrentía
superficial, lo cual contribuye a incrementar los
picos de crecidas y a reducir tiempos de concentración, especialmente en cuencas pequeñas
(omm, 2007). Otros cambios de uso del suelo,
110
Yesid Carvajal-Escobar
aguas abajo, o al otro margen del río. En los
últimos 10 años, se secaron más de 23.000 ha.
de humedales en el bajo Sinú y se construyeron
obras de protección en zonas de amortiguamiento (Wilches-Chaux, 2010).
Asimismo, los diseños hidráulicos deben
revisarse y ajustarse a nuevos cambios y características económicas y productivas de las
cuencas, porque las implicaciones climáticas y
de construcción social de riesgo están aumentando la frecuencia, intensidad y duración de
las inundaciones. Salvajina se planificó hace
40 años y se terminó en 1985, desde entonces
la gestión del agua, del riesgo y la forma de ver
los problemas ambientales han cambiando
vertiginosamente en el mundo. Nuestros conocimientos hidro-climatológicos de la región
eran más limitados (aún lo son), no sabíamos
del enos, ni del cc y las series hidrológicas eran
más cortas; las cuencas estaban menos intervenidas y los impactos ambientales en el río no
eran tan evidentes y complejos como los de hoy.
El enfoque clásico de los diseños se centraba en
la probabilidad de un evento aislado de cierta
magnitud; mientras que enfoques recientes
exploran el análisis recurrente de eventos hidrometeorológicos, y las condiciones antecedentes,
para analizar el efecto de eventos sucesivos, que
aumentan la probabilidad de materialización de
una inundación por fallo de obras de protección.
Asimismo, la combinación de amenazas como
huracanes, crecidas, erupciones volcánicas,
sismos, aumento del nivel del océano, entre
otras, rompen esquemas tradicionales obligando a analizar sus interacciones.
Más acertado que introducir cambios en las
inundaciones frecuentes, es evaluar su probabilidad de ocurrencia y considerar condiciones
adicionales para aprovechar ventajas de amortiguamiento de estos ecosistemas ante grandes
crecidas, dando un uso adecuado a estas áreas,
conforme su vocación, sin sacrificar ecosistemas naturales. Se destaca, además, que los
humedales están en peligro en el país. Existen
1.600 en las partes inundables de grandes ríos.
El Ideam (2001) reporta que las ciénagas del río
Magdalena a la entrada del canal del Dique, la
depresión Momposina y las lagunas de Sonso y
Fúquene, presentan disminución en su espejo
de agua entre 58 y 90%. En el Valle del río Cauca,
la construcción de Salvajina y obras complementarias se realizó para incorporar tierras
(humedales) a la producción agrícola, incluso
hasta las orillas del río.
Ante una creciente extraordinaria, la
sociedad no está preparada para asumir las
pérdidas, porque no las ha considerado en la
gestión del recurso; la zona industrial AcopiYumbo, que concentra cuantiosos bienes e
infraestructura, está asentada sobre una zona
inundable, lo cual incrementó las pérdidas
económicas. Asimismo, en la infraestructura
para amortiguar inundaciones no hay zonas
naturales de amortiguamiento para concentrar
picos de exceso y evitar inundaciones en sitios
estratégicos; o lo que es peor, se construyen
soluciones parciales que trasladan el problema
Los desastres de Armero (vulcanismo y lahar)
y Páez (sismo e intensas lluvias) respondieron a la
conjugación de amenazas con las consecuencias
catastróficas ya conocidas pero también a la suma
de pequeños eventos sucesivos o microdesastres,
que disminuye las condiciones económicas y de
111
Revista Nacional de Investigación - Memorias
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lecciones aprendidas del evento pasado, y se
ha generado mayor conciencia de gr. Algunas
intervenciones de gestión de inundaciones
frecuentes, alteran negativamente ecosistemas,
al afectar conexiones naturales (humedales,
estuarios) que generalmente son zonas ricas en
bienes y servicios, por la fertilidad de los suelos,
y la biodiversidad que contienen (Ahmad et al.,
2001; Nakamura et al., 2006; omm, 2007).
Inundaciones en Colombia. ¿Estamos preparados para enfrentar la variabilidad y el cambio climático?
resistencia social para gestionar futuros riesgos,
o para invertir en su gestión (Vargas, 2002). Se
espera que esto ocurra en el país en los próximos
años, ante la frecuencia de eventos extremos en
la región (especialmente en los sectores productivos más dependientes del clima, como el
agrícola). Esto implica dar una mirada integral,
incluyendo adecuadamente la gr en la planificación y el desarrollo del país. Durante la Niña,
las lluvias favorecen condiciones lluviosas en
el trópico ante la retroalimentación o feedback
—condiciones de humedad del suelo favorecen
evapotranspiración y lluvias convectivas y condiciones secas reducen la evapotranspiración, y las
lluvias por convección, intensificando las sequías
(Mesa y Poveda, 1997).
hay que romper esquemas de comunidades
aisladas de especialistas, renovándolas y enriqueciéndolas con aportes sociales, porque los
fenómenos son nuevos, complejos, variables,
impredecibles, y, frecuentemente, no bien
entendidos. Es sobre estas bases científicas
inciertas que deben tomarse decisiones políticas
urgentes (Funtowicz y Ravetz, 1997; Gallopin et
al, 2001). En 1992, el país conoció los impactos
del enos en los sectores productivos, ante la
sequía y apagón; en 1997 el proceso se repitió, y
aunque el impacto económico en la comunidad
andina fue estudiado —quizá el único— (caf,
2000), este evento aún no es incluido de forma
efectiva y eficaz en la planificación del desarrollo de muchos sectores productivos.
En 1999, La Niña causó efectos desastrosos
para el país con inundaciones y deslizamientos,
pero su impacto tampoco fue completamente
cuantificado. Hoy, 28 años después de saber
mediante estudios retrospectivos de la fuerte
relación del enos con nuestra hidroclimatología
(Poveda y Mesa, 1997; Carvajal, 2004; Mesa,
2008; Poveda, Álvarez y Rueda, 2010), este pareciera ser un asunto nuevo en la gr y planificación del país, lo que indica que tomadores de
decisión y planificadores deben aproximarse
más a un diálogo estrecho con la ciencia y la
sociedad, para asimilar e incluir el nuevo conocimiento generado en la panificación y toma de
decisiones complejas que implica la gr. Aunque
parezca más costosa la inversión, los proyectos
de consultoría deben incluir riesgos futuros
conocidos en la construcción de obras. Tiene
que ser motivo de reflexión para la ingeniería
colombiana que grandes obras como la principal infraestructura vial del país queden fuera
de servicio frecuentemente, al no considerarse
en su diseño y construcción las características
y las restricciones del territorio que atraviesan.
Varios pronunciamientos indican que éstas no
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Volumen 9, Número 16 / julio-diciembre del 2011
Inserción del nuevo conocimiento
en el desarrollo
El limitado conocimiento y comprensión de
los fenómenos y condiciones ambientales del
territorio es otro factor a considerar. Es imposible predecir con certeza la magnitud de los
cambios futuros, ante la conjunción incertidumbres ambientales, sociales, económicas y ante
todo políticas, pero si es posible involucrar el
nuevo conocimiento generado en los centros de
investigación, para reducir incertidumbres en
la planeación para el desarrollo. Los problemas
ambientales poseen particularidades que los
diferencian de los tradicionales: el incremento
de la frecuencia, intensidad, y magnitud de
los eventos hidrometeorológicos, y, especialmente, la velocidad con que están ocurriendo
estos cambios. Éstas obligan a reconocer e
involucrar la incertidumbre y la complejidad,
en la planeación para el desarrollo, abordando
visiones integrales, con mayor interacción entre
ciencia-tomadores de decisión y sociedad, en la
toma de decisiones políticas (que generalmente,
son urgentes y trascendentales). De igual forma,
112
Yesid Carvajal-Escobar
Los procesos de toma de decisiones
Los problemas ambientales actuales desafían
modelos tradicionales relacionados con la toma
de decisiones; el manejo y análisis en equipo de
la información es más conveniente mediante
el trabajo colectivo en la toma de decisiones
(Carvajal-Escobar, 2010c). Involucrar la sociedad
en la gr es fundamental porque ésta es la que
sufre los embates socio-naturales y además tiene
mucho que aportar a las soluciones. Tomadores
de decisión, e incluso técnicos, desconocen
muchas veces este componente y se centran
en la infraestructura más que en la mejora de
capacidad de la sociedad para reducir el riesgo,
desconociendo la importancia de enfoques
de género (Enarson, 2002; Carvajal-Escobar et
al., 2007), que la sociedad tiene conocimientos
importantes que aportar y que su empoderamiento involucra mejores mecanismos de
revisión, transparencia, e inclusión, para que
sus intereses no sean excluidos. Descartar decisiones trascendentales por formas tradicionales
de tomar decisiones (en estructura jerárquica,
muchas veces politizada y aislada del consenso)
es un asunto a revisar, evaluar y ajustar, porque
muchas decisiones descartadas, en su momento,
hubiesen contribuido a evitar inundaciones o a
mitigar su impacto.
Los nuevos paradigmas de desarrollo
demandan una sostenibilidad ambiental, y
están fuertemente relacionados con cambios
en la educación y la creación de nuevos perfiles
profesionales que puedan integrar y elaborar
el conocimiento de diversos campos, comunicarse, cooperar con diferentes actores, y actuar
y moverse en equipos interdisciplinarios e intersectoriales; por algo, la ciencia ambiental es
interdisciplinaria (Bustamante, 2008; Carvajal,
2010c), Los centros de educación e investigación
deben transformarse para responder a las nuevas
estructuras en red y generar bases de aprendizaje
de alto valor social en los conocimientos, desde
una óptica interdisciplinaria y de investigación
basada en el contexto nacional, sin dejar de
sustentar su visión crítica hacia la sociedad y su
responsabilidad con el desarrollo sostenible.
El Sistema de prevención y atención de desastres de Colombia (1989) es resultado de una
lección aprendida del desastre de Armero (1985)
que, aunque es ejemplo en alc, por ser descentralizado, coordinado, participativo y contar con
respaldo político, entre otros, ha tenido dificultades, porque localmente aún no se logra una
aceptable capacidad de gestión y comprensión
clara de sus competencias, o se espera, erróneamente, que el gobierno central resuelva los
problemas locales (Cardona, 1998). Con esta
Cooperación e integración
interinstitucional
Las instituciones tienen límites de jurisdicción y fronteras físicas que generalmente no
coinciden con las naturales de los ecosistemas;
por tanto, la toma de decisiones debe conciliarse y articularse con otros entes y sectores que
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Revista Nacional de Investigación - Memorias
Volumen 9, Número 16 / julio-diciembre del 2011
expresen sus pareceres e intereses. Esto no es
fácil, debido a las barreras funcionales y administrativas, pero es necesario y fundamental
para adoptar enfoques de adaptación, cuyo
éxito podría medirse a través de la comprensión pública de las estrategias empleadas, de su
ejecución y de las medidas de respuesta integrales (Cardona, 1998). Es deseable, e incluso
preferible, un plan integrado de medidas,
porque ofrece mayor habilidad y flexibilidad
institucional para enfrentar los riesgos.
se están construyendo con la seriedad técnica
necesaria, ni se compadecen con los costos que
se pagan por ellas.
Inundaciones en Colombia. ¿Estamos preparados para enfrentar la variabilidad y el cambio climático?
Revista Nacional de Investigación - Memorias
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situación, aumenta la vulnerabilidad, perdiendo
efectividad y eficiencia; hay dificultades en procedimientos administrativos, como la ágil contratación ante emergencias, que sólo puede hacerse
cuando se materializa el evento; aumentando,
además, el riesgo de contratación sin mecanismos de control para los desastres, en periodo
pre-electoral. Esto genera riesgos de utilización
de apoyos como parte de campañas políticas, la
asignación de contratos directamente, carruseles
de contratación, etcétera. En ocasiones, hay dificultades por confusión en el papel institucional
de las entidades; asimismo, es común el manejo
cortoplacista de la planificación, faltan estudios
sobre amenazas y riesgos, y los que existen, no
son suficientemente conocidos por los funcionarios de las entidades competentes. De otro
lado, el nivel profesional de muchos funcionarios
no es el mejor, por lo tanto, el entendimiento y
conocimiento del tema frecuentemente es deficiente (Cardona, 1998), lo cual —sumado a la alta
rotación de cargos municipales y departamentales— genera desgaste para lograr el interés de
nuevos funcionarios, que una vez concienciados y
capacitados son relevados por aspectos políticos.
Finalmente, los presupuestos institucionales son
insuficientes para la gr (Cardona, 1998; Wilches,
2010).
de información en los planes y esquemas de ordenamiento territorial respecto al cc (Ramírez et
al., 2009), siendo necesario incluir las amenazas
climáticas en las regulaciones para la protección,
ocupación, utilización y transformación del territorio, enfatizando en mejorar la calidad de vida y
bienestar de las personas, para reducir el riesgo y
garantizar condiciones de sostenibilidad.
Enfoques modernos en el control
de inundaciones
Los enfoques modernos frente a las problemáticas ambientales actuales implican un abordaje ecosistémico —estrategia para la gestión
integral de suelo, agua y recursos vivos que
promueve la conservación y el uso sostenible
equitativamente y que complementa consistentemente el pensamiento actual sobre la Gestión
Integral del Recurso Hídrico (girh) (Guerrero
et al, 2006; García et al. 2007; Carvajal-Escobar,
2008a,b, 2009, 2010c), asimismo, la gir (pnud,
2007), la gestión integrada de cuencas, y la
gestión integrada de crecientes (omm, 2007).
Todos estos enfoques favorecen los principios de
visión holística, considerando la cuenca como
una unidad que se ve afectada por el conjunto
de las intervenciones socio económicas (omm,
2007). Algunos de los principios de la gic
son: i) respetar la sostenibilidad ambiental; ii)
gestionar eficaz y eficientemente la demanda
de rh con un enfoque holístico que asocie el
desarrollo económico y social con la protección
de los ecosistemas naturales, y el adecuado
ordenamiento territorial; iii) en la planificación
y gir adoptar un enfoque holístico, en vez de
abordar riesgos específicos, por lo tanto, la gic
debe articularse a un sistema de gr más amplio
que fomente un intercambio estructurado de la
información y la creación de relaciones eficaces
de organización, donde toda decisión que
La Procuraduría Nacional reporta que el
73% (808) municipios del país no tienen comités
locales ni regionales de prevención de emergencias. Recientemente, un estudio realizado por
Irehisa (2010), en los municipios de la Ecoregión
eje cafetero, evidencia que hay desarticulación
entre actores e instituciones y una necesidad de
capacitación en torno al tema. Si bien el Departamento Nacional de Planeación dnp (2006)
involucra el cc en las acciones orientadas a la
mitigación, el tema no se incluye ampliamente.
Los pot son un instrumento importante en la
reducción del riesgo; no obstante, existen vacíos
114
Yesid Carvajal-Escobar
la gestión integral de los recursos naturales, la
efectividad, el aprendizaje social, la pertinencia
cultural, la reducción de la vulnerabilidad y la
gestión capaz en el manejo de desastres.
La gestión de adaptación ofrece un enfoque
sólido y flexible para estudiar las incertidumbres, donde estas formen parte del proceso
científico en el desarrollo, abarcando estrategias de planificación, actuación, seguimiento,
valoración y ajuste de políticas, estrategias
y prácticas de gestión, incorporando nuevos
conocimientos. La vc y el cc afectarán simultáneamente y de diferentes formas el riesgo de
inundaciones por aumento del nivel del océano
y cambios en las lluvias que incrementarán el
riesgo creciente, constituyendo aspectos nuevos
a considerar en la gic.
La adaptación a la vc, el cc y la gr persiguen
metas comunes en la reducción del riesgo, siendo
necesaria su integración para enfrentar los
cambios del clima, requiriéndose su inclusión en
la planificación para el desarrollo, para disminuir
los riesgos existentes y evitar la construcción de
otros nuevos. Las sociedades han estado y estarán
amenazadas por peligros naturales o antrópicos,
por tanto, conocer adecuadamente los riesgos es
fundamental en la planificación del desarrollo.
Promover una cultura de prevención eficaz
es un reto que permite ahorrar presupuesto
para promover el desarrollo sostenible, reduciendo la vulnerabilidad a peligros naturales,
cuyo éxito depende de la participación activa de
la sociedad y la movilización de todos los entes
públicos y privados. Los tratamientos integrales
en la gr cada vez reemplazan más las soluciones
simples y generales. Un aspecto positivo de
las inundaciones en Colombia (2010) fue dejar
al descubierto la necesidad de hacer cambios
institucionales y en la gr, proyectando una
oportunidad de realizar un gran plan de reconstrucción que considere la gr para el desarrollo.
El Plan nacional vigente comparte con otros
temas un presupuesto insuficiente en gr, desconociendo que la vc y el cc están ocasionando
cada vez más pérdidas y muertes, que guardan
estrecha relación con una inadecuada gestión
pública en la planificación y administración de
los recursos naturales del país.
Conclusiones y recomendaciones
Las soluciones aisladas en la gestión de
inundaciones no permiten garantizar equilibrio, seguridad y oportunidad de elección por
no promover el uso eficiente de los recursos
para mantener o mejorar la productividad de
áreas inundables. Por eso, es necesario integrar
los sistemas socio-naturales con la gestión del
territorio, ante el incremento de actividades que
aumentan el riesgo de inundaciones. Los fenómenos climáticos, sumados a la inadecuada
planificación y gestión ambiental, falta de priorización y coordinación en la toma de decisiones,
son, entre otros, factores que contribuyen a las
pérdidas por inundaciones. La gic debe ser
parte integral de la girh, estableciendo una
interacción acorde en los procesos de desarrollo,
que permita adaptarse a condiciones concretas
de inundación, condiciones socioeconómicas y
el nivel de riesgos que la sociedad acepte para
alcanzar sus metas de desarrollo. Requiere,
además, enfoques administrativos a escala
local, regional y nacional en la formulación de
políticas, que en un futuro deben considerar
La magnitud de las inundaciones indica la
necesidad de mejorar mecanismos de respuesta
y realizar una mejor gestión del riesgo en los diferentes planes de desarrollo locales, regionales
y nacionales. Las lecciones aprendidas en esta
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Revista Nacional de Investigación - Memorias
Volumen 9, Número 16 / julio-diciembre del 2011
influya en la respuesta hidrológica de la cuenca
deba considerar otras decisiones similares.
Revista Nacional de Investigación - Memorias
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Inundaciones en Colombia. ¿Estamos preparados para enfrentar la variabilidad y el cambio climático?
preocupación en las comunidades más vulnerables y afectadas, reconociendo que la vulnerabilidad es la principal causa de las pérdidas y
acciones para reducirlas, enmarcándolas en el
contexto de desarrollo sostenible, como lo plantean los objetivos de desarrollo del milenio. La
idea tradicional de gestionar el riesgo y la adaptación al cc centrándose en la infraestructura y no
en las personas es un planteamiento persistente
en muchos planes de reconstrucción que debe
revisarse.
catástrofe indican que la imprevisión, falta de
capacidad de respuesta, la corrupción en algunas
instituciones, el inadecuado ordenamiento
territorial, la visión cortoplacista, los diseños
inadecuados (y en algunos casos, sin atender las
restricciones que impone el territorio) entre otros,
hacen más críticos sus efectos, de manera que
se deben plantear estrategias para corregir estas
falencias. Los Planes de Ordenamiento Territorial
(pot) tienen deficiencias, en donde radica gran
parte de la vulnerabilidad ante los desastres, uno
de los retos será revisarlos y corregirlos. El país no
estaba preparado y la tragedia desbordó la capacidad del Sistema Nacional para la Prevención y
Atención de Desastres (snpad), lo que indica que
hay que otorgarle más peso y hacer más presencia
regional. Aunque deberían existir comités locales
y regionales de prevención y atención de emergencias (Clopad y Crepad), desde hace 26 años,
el 73% de los municipios del país no los posee,
y sólo en siete de los 32 departamentos y en dos
distritos capitales hay centros reguladores de
urgencias, emergencias y desastres. De los que
existen, pocos logran romper el círculo vicioso
de concentrar la mayoría de sus esfuerzos en la
atención de víctimas y no en diagnosticar, prever
y tomar decisiones de alto impacto que eviten
riesgos o grandes pérdidas cuando se presente un
fenómeno socio-natural. Se recomienda articular
el Sistema Nacional Ambiental (sina) y el snpad.
Se recomienda buscar formas más efectivas
y eficaces de involucrar el nuevo conocimiento
climático generado en los centros de investigación en la planificación del desarrollo de muchos
sectores productivos, con el fin de reducir incertidumbres en la planeación, abordando visiones
integrales, con mayor interacción entre ciencia,
tomadores de decisión y sociedad, en la toma
de decisiones políticas que, generalmente, son
urgentes y trascendentales.
Los diseños hidráulicos deben revisarse y
ajustarse a nuevos cambios y características
económicas y productivas de las cuencas, porque
las implicaciones climáticas y de construcción
social de riesgo están aumentando la frecuencia,
intensidad y duración de las inundaciones.
La suma de eventos sucesivos o microdesastres,
disminuye las condiciones económicas y de resiliencia social para gestionar futuros riesgos, o
para invertir en su gestión, como se espera siga
ocurriendo en el país en los próximos años, ante
la frecuencia de eventos extremos en la región.
El país es vulnerable a la vc y el cc y son graves
los efectos que desde ya están ocasionando en los
diferentes sectores productivos, por lo cual, es
urgente adoptar medidas mediante un plan de
adaptación que prepare al país ante amenazas
futuras. La prevención del riesgo aún es invisible
en muchos planes de gobierno, o no se aborda
integralmente, por lo que el planteamiento de
los planes de reconstrucción debe considerar
las condiciones de la población expuesta, la
construcción social del riesgo, y una mayor
Las decisiones en prevención del riesgo
tendrán éxito si se plantea un componente
educativo para los mandatarios locales y la población, en el que se incluyan los sectores salud,
educación y academia. En los debates sobre la
emergencia invernal, se habla del desconocimiento de la gestión del riesgo en las regiones; es
importante destacar que en la atención de esta
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