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abril / mayo 2014
Desarrollo Sustentable y Medio Ambiente
La reforma del Sector Hídrico en el Paraguay: una tarea inconclusa
Juan Francisco Facetti
Medios de vida y cambio climático en el Chaco Paraguayo
Enrique Bragayrac
Agricultura campesina y desarrollo sustentable. Déficits y carencias
de una política pública integral
Quintín Riquelme
Agricultura sostenible: una alternativa para la adaptación al cambio
climático
Rossana Scribano
Medio ambiente y desarrollo sustentable en comunidades indígenas
del Chaco Central
José Manuel Gómez
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PRESENTACIÓN
Desarrollo Sustentable
y Medio Ambiente
Cambio climático, agricultura sostenible, agricultura campesina, comunidades indígenas, manejo del agua, son algunas de las nociones alrededor de las cuales gira este segundo número de nuestra revista.
En la actualidad el interés sobre el cambio climático es multisectorial y la influencia humana sobre el calentamiento global se ha vuelto un tema de destacada
relevancia. En este número proponemos introducirnos en dicha temática, prestando atención a las influencias que tendría el cambio climático sobre la economía
del Paraguay, que permanece con una economía aún predominantemente basada
en la producción de productos primarios y se muestra altamente influenciable por
dicho fenómeno. Pero, además de ser abordada desde una mirada económica, la
crisis climática puede ser analizada también desde una mirada social, atendiendo
a las comunidades que viven en el interior del país y a los actores involucrados
en sus efectos: los sectores campesinos, indígenas y agroindustriales, entre otros.
Este número recoge miradas y análisis de varios especialistas de la temática
que aportan reflexiones críticas muy diversas.
Juan Francisco Facetti aborda la temática de la gestión del agua y las políticas públicas referentes a esta área. En su artículo titulado La reforma del Sector
Hídrico en el Paraguay: una tarea inconclusa, el autor analizar la contradictoria
situación de nuestro país que, contando con una inmensa abundancia de agua,
presenta a la vez los peores índices de abastecimiento de agua de Sudamérica.
En su trabajo sobre Medios de vida y cambio climático en el Chaco Paraguayo,
Enrique Bragayrac analiza la pérdida de capacidades de las comunidades vulnerables y las maneras de afrontar la problemática de la crisis climática. Para ello,
propone emprender un análisis reflexivo en función de los capitales de las comunidades ante la vulnerabilidad climática.
Analizando la agricultura campesina y los efectos del modelo de desarrollo
imperante en nuestro país actualmente, Quintín Riquelme aporta su análisis crítico en un artículo titulado Agricultura campesina y desarrollo sustentable. Déficits y
carencias de una política pública integral. A lo largo del mismo, muestra con datos
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estadísticos de las dos últimas décadas que la agricultura campesina pasa por una
etapa de estancamiento debido a la carencia de políticas públicas específicas para
el sector.
En una temática semejante, Rossana Scribano se centra en la relación entre
agricultura campesina y cambio climático. Con el título Agricultura sostenible:
una alternativa para la adaptación al cambio climático, esta autora analiza la importancia de la agricultura sostenible, puntualizando en qué consiste, cuáles son
sus ventajas y cuáles sus desventajas. Finaliza proponiendo recomendaciones generales que podrían orientar políticas públicas con relación a la misma.
Por último, cierra este número José Manuel Gómez, presentando algunos interesantes avances de una reciente investigación sobre medio ambiente y desarrollo
sustentable en comunidades indígenas del Chaco Central. En su trabajo, titulado
Medio ambiente y desarrollo sustentable en comunidades indígenas del Chaco Central, el autor presenta una introducción al problema del agua en la mencionada
zona, su relación con el proyecto de acueducto y su impacto en comunidades
indígenas de la mencionada zona.
Esperamos que estas contribuciones sirvan de aporte a un debate que, considerando la relevancia práctica que posee para nuestra sociedad, al parecer no ha
alcanzado todavía las profundidades y los ámbitos óptimos para el impulso de
políticas públicas eficaces y exitosas.
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La reforma del
Sector Hídrico en el
Paraguay: una tarea
inconclusa
Es bien conocido que en la Región Oriental
del Paraguay existe una inmensa abundancia
de agua; esto para quien no conoce el sector
debería llevar a creer que no habría problemas
para responder a la demanda fin de satisfacer
los varios usos de agua existentes. Sin embargo, Paraguay tiene los peores índices de
abastecimiento de agua de Sudamérica y con
empresas embotelladoras e industrializadoras
de agua que están migrando o considerando
migrar de zonas periurbanas por causa de la
contaminación de las aguas profundas.
Juan Francisco Facetti
Existen algunos factores responsables de
esta paradoja: la ausencia de reformas oportunas y de calidad, ausencia de inversiones y la
distribución de la población. El recurso hídrico
está siendo utilizado con mayor demanda en la
producción de alimentos (ganadería y agricultura), en la industria y en los servicios de provisión de agua potable. Las inversiones para
el aprovechamiento energético hidráulico no
siguieron el ritmo de los años 80, pero existen
evidencias de deseos de invertir en la construcción de pequeñas centrales hidroeléctricas en
varios cursos de agua en la Región Oriental del
Paraguay. Los recursos hídricos necesitan ser
administrados adecuadamente para satisfacer
las demandas de la población.
Juan Francisco Facetti
Doctor en Bioquímica, Maetrise es Sciences de
l’Environnement FUL-Universite de Liege. Postdoctorado en Química Ambiental de la University of Antwerp. Realizó cursos de especialización en Derecho
Internacional Ambiental en Bélgica, Técnicas Analíticas Nucleares en Bélgica y en Seguridad Nuclear en
Argonne, EEUU. Fue Secretario Ejecutivo de la Secretaría del Ambiente. Jefe de Programa Governance de la OEA en Haití. Miembro del AdSec (Advisory
Security Group on Nuclear Security) de Mohamed El
Baradei, Director General del OIEA de 2006 a 2009.
Trabajó en El Salvador, Ecuador, Bolivia y Uruguay
con el BID, Banco Mundial y GTZ como asesor de
Ministros del Ambiente y Autoridades de Agua. Profesor Titular de la UNA y del Instituto de Altos Estudios
Estratégicos.
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Las sucesivas reformas al marco legal e institucional del sector no fueron satisfactorias teniendo a la vista la mala administración del recurso
hídrico por parte de diversos usuarios, la ausencia de control y regulación
sobre la calidad y uso de ellos, así como la alarmante degradación que
sufren los cuerpos de agua en gran parte del país.
Introducción
La situación de gobernanza en el sector hídrico a inicios del 2003 tenía algunas características importantes de mencionar. En primer lugar, existía una gran
cantidad de instituciones involucradas en la gestión del recurso hídrico en el país
y todas ellas se regían por leyes que no reflejan las necesidades reales, mucho menos reflejaban la crisis del sector, las desactualizaciones, vacíos e inconsistencias
de dichas leyes, sumándose el hecho de la superposición de responsabilidades y
competencias en el sector. En segundo lugar, todos los entes preocupados por la
situación y “exigidos” por las leyes que las rigen se concentraron en elaborar planes y proyectos en forma independiente, descoordinada, inconexa y sin una guía
que oriente hacia dónde se desea llevar el sector. En tercer lugar, la falta de coordinación de los esfuerzos apuntó, en la generalidad, hacia la utilización no eficiente
de los recursos de por sí escasos; así la gestión se volvió independiente de cada
organismo, notándose escasa coordinación y relación. Por último, los recursos
para el sector continúan siendo difíciles de conseguir, sumándose a esto la aparición de nuevos organismos en los quince últimos años (tales como el ERSSAN y
la SEAM), que se involucran en algunos casos para intentar soluciones sectoriales,
regionales o puntuales, y en otros con la intención de ordenar el sector.
Con todo ello, los esfuerzos no lograron el objetivo final buscado, que fue el
contar con un marco eficiente y útil para la promoción del uso de los recursos hídricos, así como su conservación a través de una política bien definida del sector
y un marco legal que promueva instituciones nacionales competentes.
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Génesis de la Ley de Aguas
Múltiples intentos de reforma del sector en el Paraguay fueron dados a inicios
de los años 90 cuando una serie de misiones de la Unesco y de la Organización
Mundial de Meteorología plantearon al Gobierno del presidente Wasmosy llevar
a cabo reformas basadas en cambios institucionales, cumplimiento de las normas
y leyes y la separación de funciones de regulación y rectoría. Otras instituciones
que plantearon años más tarde la misma estrategia fueron el Banco Mundial, el
Banco Interamericano de Desarrollo y la Organización Panamericana de la Salud.
Es así que en 1997 se inicia un proceso de reforma que abarcó primeramente el
sector de servicios de agua potable y saneamiento que culmina en el año 2000 con
la sanción de la ley de creación del Marco Regulador de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento (Ley 1654/2000). Paralelamente, en el área de gestión de los
recursos naturales también se inició un proceso de modernización con la sanción
de la ley que crea el Sistema Nacional del Ambiente y la Secretaría del Ambiente
en el mismo año 2000 (Ley 1561/2000).
Estas reformas buscaron el ordenamiento institucional con base en las responsabilidades de cada actor y a la redefinición de las relaciones en el marco de
sistemas institucionales. En particular en el sector gestión de recursos naturales
se buscó la adopción de los enfoques de descentralización y gobernanza buscando
por sobre todo mejorar la conservación de los recursos naturales a través de una
mayor participación de los interesados y una mejor efectividad en el uso de los
recursos financieros, humanos y tecnológicos.
En el sector de la gestión de los servicios de agua potable y saneamiento la
reforma también se puso en marcha con la creación del Ente Regulador de los
Servicios de Agua Potable y Saneamiento (ERSSAN) bajo la misma Ley 1654/00;
sin embargo, quedó pendiente la creación del órgano rector para el sector, lo cual
estaba previsto en la hoja de ruta trazada por el Análisis Sectorial de Agua Potable
y Saneamiento (1998).
La necesidad de este ente rector surgió en los debates de creación de la ley
del Marco Regulador de los servicios de APS en el Senado, pero se opinó que
la reforma debería hacerse paso a paso, quedando pendiente completarla en los
siguientes años bajo una dirección secuencial y coordinada del Poder Ejecutivo.
Ello nunca aconteció por los cambios de gobierno de 1998 y 1999.
Los opositores a la privatización
temían una pérdida del control
sobre la gestión de un bien
público tan importante como el
servicio de provisión del agua.
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Fue así que en octubre de 2003 el senador Bader Rachid Lichi presenta al pleno
del Senado la Ley del Código de Aguas elaborado por el Dr. Fernando Constantini
e inspirado en el Código de Aguas de Chile (Bader Rachid Lichi, Octubre 2003).
Paralelamente en 2004, en la Comisión de Ecología y Recursos Naturales de la
Cámara de Diputados se debatía la necesidad de la modificación del Código Civil
en los aspectos relativos al régimen del dominio público/privado de las aguas,
debate liderado por el diputado Nery Huerta. La exposición de motivos argumentaba que el Art. 1898 del Código Civil no mencionaba el dominio del Estado
sobre las aguas subterráneas (Eduardo Nery Huerta, Francisco Rivas, Edmundo
Rolón, 2004). Esta reforma es alcanzada el 22 de julio de 2004, tres años antes de
la aprobación de la Ley de Recursos Hídricos.
Es de mencionar además que el proyecto del senador Bader Rachid Lichi establecía en su Art. 13 que “las aguas superficiales y subterráneas son propiedad del
Estado” (Rachid Lichi, 2003).
Las Reformas Previas
A mediados de los años 90 en Paraguay se exploran la posibilidad de plantear
la privatización de los servicios de provisión de agua potable y saneamiento y la
creación de un marco regulador de los mismos siguiendo la ola de privatizaciones
en Latinoamérica debidas a la consideración de que el sector publico era percibido como “no eficiente” en la administración de la infraestructura de los servicios
de agua potable y saneamiento. De hecho, la falla del Gobierno en la administración fue debida a cuestiones técnicas, apego a intereses políticos, inexistencia de
incentivos para la búsqueda de innovaciones privadas (como tercerizaciones), ausencia de medios financieros, entre otros. Los opositores a la privatización temían
una pérdida del control sobre la gestión de un bien público tan importante como
el servicio de provisión del agua.
La tendencia a la privatización inmediatamente cambió debido a las presiones
de los sindicatos y del partido de gobierno quedando la reforma limitada a mantener al gran operador del sector, Corposana, como una empresa pública, fortalecer
la descentralización de la gestión en las pequeñas juntas de agua y fortalecimiento
de las empresas privadas conocidas como “aguateras”. Los aspectos de calidad de
las aguas superficiales y profundas eran la menor de las preocupaciones en las
reformas planteadas.
La reforma alcanzada en el año 2000 con la sanción de la Ley del Marco Regulador (Ley 1654/2000) es de particular importancia, por la obligatoriedad del Estado de velar por los intereses tanto de prestadores como de usuarios del servicio
de provisión de agua potable y alcantarillado sanitario, en el sentido de brindar
ciertas garantías en ambos grupos, como ser:
•
Satisfacción del usuario o consumidor (cantidad y calidad del servicio);
•
Garantizar un marco jurídico y económico previsible;
•
Apuntar a metas de mayor y mejor cobertura de los servicios;
•
Incentivar a la eficiencia a través de mecanismos de competencia, a fin de
lograr estas metas y objetivos.
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En otras palabras, el ente regulador constituye el “administrador” de todo un
complejo sistema de acción técnico-económico y jurídico, que interrelaciona al
Estado, al ente regulador, al prestador, y al usuario; este último, sujeto y objeto de
toda acción de regulación.
El Análisis Sectorial de agua potable
Uno de los aspectos más destacados durante la presentación al Banco Mundial
y al BID, en Washington DC en marzo de 1998, de las conclusiones del Análisis
Sectorial de Agua Potable y Saneamiento (Facetti J.F.; Jiménez J.R.; Becerra M.;
Torres R.; López Cano M.; Ayala V.H. 1998) fue la gran insistencia y presión del
Banco Mundial en que el análisis sectorial recomiende la necesidad de privatizar
los servicios de agua potable y saneamiento, sugerencia que fue rechazada por los
actores principales en aquel entonces (Ministerio de Salud Pública y Bienestar
Social, Ministerio de Hacienda y Secretaría Técnica de Planificación) por no reconocer el Banco las fuerzas externas e importancia social de las juntas de saneamiento y las pequeñas aguateras. Además se mencionaron las condicionalidades
de programas del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial a reformas
del sector de APS para la futura concesión de créditos para el sector. Finalmente
el Análisis Sectorial sugería la necesidad de un cambio institucional que incluya
mejoras institucionales (conjuntos estructurales de instituciones interdependientes diferenciando la rectoría y regulación del sector) y de actores organizacionales
como los operadores y otras organizaciones.
Ley de Aguas. Inicios de la Reforma
En marzo de 2004, luego de que las instituciones conociesen el proyecto presentado por el senador Rachid Lichi, se constituyó una comisión interinstitucional bajo coordinación de la Vicepresidencia de la República, para el análisis del
mencionado proyecto y plantear en caso necesario sugerencias de modificación.
Los comentarios a los proyectos de ley en discusión y análisis en el Congreso
Nacional fueron productos de 74 reuniones, las cuales han contado con la participación de 21 instituciones públicas centrales, de 17 gobiernos departamentales,
de siete redes del tercer sector, así como también del sector privado a través de tres
gremios del sector.
En particular son de resaltar las reuniones regionales realizadas en las gobernaciones de Concepción, Itapúa, Presidente Hayes y Central, en las cuales tuvieron activa participación gobernadores, concejales departamentales, intendentes,
concejales municipales, miembros de juntas de saneamiento, prestadores de agua
potable, presidentes de comisiones de microcuencas y líderes de las comunidades,
reuniones en las cuales más de 220 personas opinaron principalmente sobre la
necesidad de descentralizar la gestión del recurso hídrico en el Paraguay.
Las instituciones públicas entendían que la promulgación de la Ley de Recursos Hídricos y su posterior reglamentación e implementación encaminarían
a lograr:
1. Ordenamiento integral del sector hacia una mejor gestión de los recursos
hídricos;
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2. Evitar la superposición de funciones entre diversas instituciones;
3. Tender a lograr el uso racional del recurso hídrico, enfocando en niveles de
acción: i) nacional, ii) regional (departamental) y iii) local (municipios).
4. Dar prioridad para la extracción y utilización del recurso agua, a aquellos
usos destinados al consumo de la población y fines sociales, fundamentado en principios consensuados entre los diferentes sectores públicos y
sociales del país
5. Tenderá a lograr el equilibrio entre las necesidades económicas y el cuidado del medio ambiente.
Posiciones Institucionales
La posición del Ministerio de Agricultura y Ganadería en los debates sobre
la Ley de Aguas era que sería “instrumental tanto en lo productivo como en lo
social y al momento de implementar la gestión integral del agua bajo una visión de
cuencas y microcuencas, la institución sería una opción válida para la operatividad
y promoción en el sector” (Mayeregger, 2004). En ese momento el MAG contaba
con el Proyecto Alto Paraná / Itapúa Norte y el Programa de Agrometeorología del
MAG, con una gama de posibilidades de hacer realidad la implementación de la
ley apoyando al sector productivo.
La acción del MAG podría beneficiar la gobernabilidad evitando o minimizando los siguientes factores negativos que hacen la gestión del Recurso Hídrico
como: bajo nivel de eficiencia en el uso del agua, ausencia de incentivos para un
buen uso de agua, incremento notable de la contaminación, fragmentación en
la gestión institucional del agua, insuficiente oferta de información fidedigna y
oportuna, y necesidad de una mayor participación pública en la gestión del agua.
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En el Paraguay, hoy y no mañana, deben iniciarse la reflexión,
el análisis, la toma de conciencia y la adopción de medidas
oportunas y satisfactorias para la soberanía y potencial desarrollo
de nuestra Nación, en materia del otorgamiento de aguas.
El otro gran responsable del sector, el ERSSAN, regulador del sector de APS,
consideraba a la Ley de Aguas como una oportunidad para la mejora de la gobernabilidad a fin del “otorgamiento de permisos y concesiones para la utilización
del agua buscando tomar en reserva cierta cantidad del recurso agua dentro de una
zona concesionada o permisionada”, con el fin de otorgar las autorizaciones o derechos de uso de agua para los sistemas de provisión pública del servicio de agua
potable y alcantarillado sanitario (González, 2004).
La Administración Nacional de Electricidad ANDE también opinaba sobre
aspectos propios del sector, como ser la independencia del otorgamiento por la
autoridad de aguas y el “otorgamiento y utilización de Recursos Hídricos para fines
de generación de energía eléctrica, debiendo ellos estar subordinadas a la ANDE o
Ente Regulador del Servicio Eléctrico”. (Darío Jiménez, Julio J. Bogado, Septiembre
2004).
Se ve en estos tres ejemplos que la prioridad de la reforma del sector estaba
orientada a mejorar la eficiencia en la gestión del recurso hídrico y promover su
uso para el desarrollo económico y social del país. Sin embargo, las responsabilidades de promoción del uso cayeron bajo la esfera de una institución encargada
exclusivamente de la protección del recurso como es la SEAM. Posición nunca
compartida por el Poder Ejecutivo y traducida en el proyecto de ley que fuera
presentado el 16 de agosto de 2005 en la Cámara de Senadores por el Ing. Luis Alberto Castiglioni (Exposición de Motivos, Proyecto de Ley de Recursos Hídricos,
2005). En el mismo se proponía la creación de una Autoridad Nacional de Aguas
dependiente del Poder Ejecutivo pero con autarquía propia.
Finalmente la Ley de Recursos Hídricos (Ley 3239, 2007) no consideró la
propuesta proveniente del Poder Ejecutivo, inclinándose más bien a atender las
propuestas provenientes del tercer sector y en particular de la SEAM. La ley aprobada designa a la SEAM como Autoridad Nacional de Aguas y le da una serie de
atribuciones, entre ellas la de definir aspectos técnicos de la administración de
las aguas como ser: “la determinación del caudal ambiental de los cursos de agua,
la delimitación de las zonas de recarga de los acuíferos, el establecimiento de áreas
restringidas a la utilización de las aguas subterráneas”, entre otros.
Asimismo la SEAM estaba obligada a presentar para el 2012 un Plan Nacional
de los Recursos Hídricos, el Inventario Nacional del Agua y el Balance Hídrico Nacional; sin embargo, hasta 2014 esto no ocurrió.
Tampoco pudo reglamentarse la ley en aspectos fundamentales para la industria,
como ser el pago del canon por el uso del agua o el pago de canon por el vertido de
efluentes basado en sus características químicas.
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Reflexiones finales
El agua en el Paraguay es un recurso espacial y estacionalmente abundante, en
particular en la Región Oriental. Su disponibilidad media por habitante es de las más
elevadas en el planeta. En estas condiciones el análisis de los bienes de agua, de los
mecanismos de concesión y permisos, la regulación de las aguas permisionadas y los
mercados de aguas, cobran dimensiones diametralmente distintas a los criterios asentados tradicionalmente, ya que estos surgen en situaciones en las cuales prevalecen la
escasez del agua, la competencia por el recurso, cobro de cánones a los usuarios del
agua, para finalmente desembocar en mecanismos de reasignación de esas escasas
aguas.
Esto nos lleva a revisar la legislación en cuestión, ya que la misma no plasma la
forma de valorizar los bienes del agua y los inherentes a esta. Así mismo es fundamental definir con criterios claros y visión de futuro las formas de asignar las aguas, hoy
día que ellas son abundantes para evitar que en el futuro pudiera coartarse la libertad
de desarrollo del Paraguay en aras de concesionar las aguas de forma irreflexiva para
proyectos que, para alcanzar su viabilidad, requieren forzosamente períodos largos de
aseguramiento de las aguas para ser rentables.
En el Paraguay, hoy y no mañana, deben iniciarse la reflexión, el análisis, la toma
de conciencia y la adopción de medidas oportunas y satisfactorias para la soberanía
y potencial desarrollo de nuestra Nación, en materia del otorgamiento de aguas por
concesión o permiso y en materia de conservación y recuperación de la calidad del
agua. Aquel mecanismo de asignación debe tomar muy en cuenta la aparente fragilidad de los ecosistemas y biomas con que cuenta el Paraguay. De igual manera requiere
no olvidar las condiciones de respuesta de los acuíferos, algunos con condiciones de
recarga insuficientemente estudiadas y otros que han presentado claros signos de contaminación natural y antropogénica de sus aguas (Facetti Kawai, 2013).
Bibliografía
Bader Rachid Lichi, Proyecto de Ley del Código de Aguas, Octubre 2003.
Eduardo González, Memorándum a la Vicepresidencia de la República, Setiembre de 2004.
Edgar Mayeregger. Memorándum a la Vicepresidencia de la República. 10 Agosto de 2004 y 30 de Diciembre de 2004.
Facetti J.F.; Jiménez J.R.; Becerra M.; Torres R.; López Cano M.; Ayala V.H. Análisis Sectorial de Agua Potable y Saneamiento del Paraguay. MSPBS. STP, CORPOSANA, BID, OPS, UNICEF. Mayo 1998.
Hideo Kawai; Juan Francisco Facetti. Editores. Manual Técnico de Descentralización de la Gestión Ambiental. JICA-SEAM-FIUNA. Editorial Mercurio. Marzo 2013.
Exposición de Motivos, Proyecto de Ley de Recursos Hídricos, presentado por el Poder Ejecutivo. 2005.
Exposición de Motivos para la modificación del Art. 1898 del Código Civil. Eduardo Nery Huerta, Francisco Rivas,
Edmundo Rolón, 2004.
Darío Jiménez, Julio J. Bogado, Memorándum a la Vicepresidencia de la República, Septiembre 2004.
Ley 3239 de 2007 de los Recursos Hídricos.
Ley 1654/2000 que crea el Marco Regulador de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento.
Ley 1561/2000 que crea el Sistema Nacional del Ambiente y la Secretaría del Ambiente.
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Medios de vida y
cambio climático en
el Chaco Paraguayo
Hoy en día, cuando hablamos de medios
de vida y cambio climático nos referimos a la
pérdida de capacidades de las comunidades
vulnerables; sin embargo, en muchos casos es
necesario profundizar en cómo afrontar la problemática de la crisis climática, las funciones
y los servicios que los bosques les proveen, y
buscar proponer posibles líneas de abordaje
para emprender un análisis reflexivo en función de los capitales de las comunidades ante
la vulnerabilidad climática, y más aún cuando
todavía la gran mayoría de esta población basa
su seguridad alimentaria en la caza y recolección de los recursos naturales dada su relación
vivencial con el bosque.
Enrique Bragayrac
El Chaco Paraguayo o Región Occidental
de acuerdo al estudio elaborado por el Centro
de Conocimiento del Gran Chaco Americano
(REGATTA/PNUMA, 2013) presenta una vulnerabilidad medio alta a muy alta para las próximas tres décadas, lo que la convierte en una
región donde se deben realizar medidas de
adaptación al cambio climático, basadas en
ecosistemas.
Gran parte de la amenaza del cambio climático radica en la variación de los ciclos hidrológicos y regímenes de lluvias, la intensidad y la
Enrique Bragayrac
Arqueólogo de profesión. Investigador de medios de
vida de los pueblos desde los saberes tradicionales
y locales, así como facilitador de procesos para la
gestión y conservación de territorios bioculturales,
con énfasis en el Gran Chaco Americano.
Miembro del Comité Mundial de Áreas Protegidas
(CMAP) de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN), y presidente del Centro
de Estudios Arqueológicos del Paraguay.
Consultor e investigador para organizaciones de la
sociedad civil en Valoración del Patrimonio Natural y
Cultural, Servicios Ecosistémicos, Planes de Manejo
de Áreas Protegidas, Diálogos Comunitarios y Cambio Climático.
Actualmente presta servicios como asesor en la
Asociación Guyra Paraguay, organización de la
sociedad civil dedicada a la conservación de la diversidad biológica, con énfasis en aves y diversidad
biocultural.
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frecuencia de eventos climatológicos extremos (sequías e inundaciones)
cada vez más graves a medida que sube la temperatura en la región y el
mundo. Ello impacta directamente a las poblaciones humanas, al incrementar el riesgo sobre sus medios de sustento, su salud, seguridad y su
vulnerabilidad ante estas amenazas.
Las opciones y los objetivos de ordenación de los ecosistemas para
evaluar los diversos recursos ecosistémicos, sus funciones y servicios
que proporcionan y las posibles compensaciones que pueden surgir de
ellos, como parte de una gestión integrada de tierras, extensiones de
aguas y recursos vivos por la que se promueve la conservación, además
de la utilización sostenible de modo equitativo, se deberán considerar cuidadosamente.
De acuerdo a la percepción de la población local, en referencia al clima
y medios de vida, se hace imprescindible profundizar en las reflexiones
de lo que se debe hacer y el cómo se debe hacer. El presente documento
es una aproximación a estas visiones de forma amplia, planteándose interrogantes y un camino a seguir en los debates que puedan permitir aumentar las capacidades y capitales de las comunidades frente a la crisis
climática que estamos viviendo, y que de acuerdo a las predicciones irán
en aumento, poniendo en peligro a las comunidades más vulnerables, si
no logramos unir esfuerzos y visiones.
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Introducción
Hoy en día los cambios en los paisajes naturales y la variabilidad climática extrema están generando la pérdida de muchas funciones y servicios de los ecosistemas
que prestan a las comunidades y sociedad en general, así como el potencial, el capital y las actividades que se requieren para ganarse el sustento.
Más de 3.000 millones de personas viven en las zonas rurales de los países en
desarrollo. La mayoría vive con menos de US$ 2 al día y sus medios de subsistencia dependen de la agricultura y la recolección. Muchos viven en zonas alejadas,
marginales, tales como las montañas, las tierras áridas y los desiertos: zonas con
recursos naturales de poca calidad, limitadas redes de comunicación y transporte
e instituciones débiles (FIDA, 2011)1.
La pobreza persistente junto con la degradación generalizada del medio ambiente son dos de los problemas más apremiantes que enfrenta la humanidad, sumándose a estos los cambios del clima con afectación a los medios de vida de
las poblaciones urbanas y rurales (LIDEMA, 2010). El Panel Intergubernamental
del Cambio Climático de Naciones Unidas (IPCC)2 advirtió en su último informe
sobre los riesgos del cambio climático, centrándose en el escenario social, ya que
este fenómeno ambiental incrementaría una serie de problemas como la pobreza,
la presencia de enfermedades, las migraciones y la conflictividad territorial ante la
escasez (IPCC, 2013).
Comprender la vulnerabilidad de los medios de vida y su relación con el cambio
climático es de vital importancia porque las condiciones climáticas, como heladas,
granizadas, sequías e inundaciones, están siendo exacerbadas por este fenómeno,
ocasionando grandes pérdidas económicas y sociales, así como transformaciones
ecosistémicas y culturales. La reducción efectiva de la vulnerabilidad debe basarse
en la combinación de acciones, individuales, colectivas e institucionales, a fin de
que los habitantes mejoren su capacidad de respuesta frente a los efectos del cambio climático y lideren la toma de decisiones sobre el empleo de sus recursos3.
Datos de escenarios de impactos del cambio climático (tomado de FIDA, 2011)
− Para 2050 podrían haberse extinguido entre el 15% y el 37% de las especies de plantas y animales terrestres a consecuencia del cambio climático.
− En los últimos 30 años han aumentado las emisiones de gases de efecto de invernadero un 1,6% al año en promedio.
− La agricultura y la deforestación juntas producen hasta un 30% del total de las emisiones de gases de efecto de invernadero: los bosques funcionan como sumideros de carbono, por lo cual la deforestación se traduce en una presencia
mayor de dióxido de carbono en la atmósfera.
− Algunos cambios recientes y variaciones del clima están comenzando a producir efectos en muchos sistemas naturales y humanos, como la siembra de inicios de la primavera en las latitudes más elevadas del hemisferio norte.
− En la región del Sahel, en África, el aumento de las temperaturas y la aridez han creado una temporada agrícola más
reducida, con efectos negativos en los cultivos.
− El rendimiento de la agricultura de secano podría reducirse hasta un 50% para 2020 en algunos países.
− Alrededor del 95% de la agricultura africana depende de la lluvia.
− En Asia oriental y sudoriental las cosechas podrían aumentar hasta un 20% para 2050.
− En Asia central y meridional el rendimiento agrícola podría disminuir un 30% para 2050.
1
Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola.
2 Quinto Informe de Evaluación del Panel Intergubernamental del Cambio Climático de Naciones Unidas
(IPCC). Cambio Climático 2013. Bases físicas. Resumen para responsables de políticas. OMM – PNUMA.
https://www.ipcc.ch/report/ar5/wg1/.../WG1AR5_SPM_brochure_es.pdf
3http://www.care.org.gt/medios-de-vida-sostenibles-y-cambio-climatico/
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Qué son los medios de vida y su importancia local
Existen varias definiciones al respecto; sin embargo, todas apuntan a mejorar y
aumentar las capacidades de resiliencia de las comunidades ante la vulnerabilidad
de los medios de vida frente al cambio climático y acciones antropogénicas. De
acuerdo a la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y Agricultura (FAO, 2005), un medio de vida se compone de las capacidades, activos (tanto
recursos materiales como sociales) y actividades necesarias para vivir.
El concepto de medios de vida sostenibles fue propuesto en el reporte del Grupo
Consultivo de la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1987),
con base en el análisis de los vínculos entre las políticas de desarrollo, la pobreza y
la degradación ambiental. El concepto reconoce de forma explícita la importancia
del bienestar físico, de la educación y del estado del entorno natural (entre otros
factores). En este sentido, los medios de vida comprenden componentes como los
recursos, las actividades y el acceso a ambos que requieren un individuo, un hogar,
una familia o una comunidad para poder vivir bien, es decir, son las condiciones
y bases de sustentación que aseguran el bienestar y permiten enfrentar situaciones
adversas o críticas, entre las que se pueden citar:
•
•
•
•
•
Base de recursos y bienes de la naturaleza (agua, suelos, biodiversidad)
Acceso a recursos y bienes de la naturaleza
Acceso a fuentes de ingresos justos (empleo, comercio)
Seguridad y soberanía alimentaria
Estado ambiental (calidad ambiental y estado de conservación de los ecosistemas)
• Infraestructura básica (viviendas, calles, caminos, puentes)
• Servicios básicos y acceso a estos (salud, educación, información, transporte)
• Estrategias y mecanismos (familiares, organizacionales, productivas, comerciales)
• Capacidades, destrezas (producción, organización, políticas)
• Resiliencia ante desastres o perturbaciones
Los medios de vida se convierten en sostenibles cuando sirven para hacer frente a crisis, y recuperarse de estas, cuando pueden mantener o aumentar sus recursos y el acceso a estos, y ofrecen beneficios netos a otros medios de subsistencia, a
nivel local o más amplio, tanto en el presente como en el futuro, sin comprometer
la base de los recursos naturales existentes (LIDEMA, 2011).
Los escenarios de los medios de vida en el Chaco Paraguayo
Los esfuerzos regionales para actuar sobre las causas y efectos de la pobreza, entre poblaciones altamente vulnerables, en este caso poblaciones indígenas, principalmente de mujeres y niñ@s, están buscando apoyar acciones a favor del desarrollo de capacidades institucionales, comunitarias y personales de adaptación para la
generación de estrategias de sostenibilidad de sus medios de vida. Sin embargo, a
nivel local estas iniciativas están focalizadas en escenarios políticos y de clúster de
desarrollo, como es el Chaco Central, dejando de lado otras zonas muy vulnerables
al cambio climático y fomentando desigualdades sociales.
15
El Estudio de la Vulnerabilidad e Impactos del Cambio Climático en el Gran
Chaco Americano llevado adelante por PNUMA (REGATTA/PNUMA, 2013)
nos indica que el índice de vulnerabilidad para la década 2030/2040 será muy alta
para los departamentos de Alto Paraguay y Presidente Hayes, no así para el departamento de Boquerón, donde será media, todos ellos con un índice de escasez hídrica media (10 a 40%) en la misma década, como se puede observar en la Tabla 1.
Tabla 1. Índice de vulnerabilidad para el Chaco Paraguayo, de acuerdo a escenarios climáticos
hasta el año 2040 (REGATTA/PNUMA, 2013).
Exposición
Capacidad de
adaptación
Sensibilidad
Índice de vulnerabilidad
Departamento
2011 –
2020
2011 –
2030
2031 –
2040
2011 –
2020
2011 –
2030
2031 –
2040
2011
2011 –
2020
2011 –
2030
2031 –
2040
Alto Paraguay
3
2
3
1
2
3
1
3
3
5
Boquerón
2
2
1
2
2
2
1
3
3
2
Presidente
Hayes
3
3
3
3
3
3
1
5
5
5
mayor sensibilidad
menor sensibilidad
1 baja exposición
2 medio
3 alta exposición
Muy baja
Baja
Media baja
Media moderada
Medio alto
Alto
Muy alto
Este panorama nos indica que, atendiendo al análisis de la línea de base sobre
los ecosistemas estudiados (Bragayrac & Yanosky, 2013), todavía existen zonas
donde las funciones y contribuciones de los mismos permiten a las comunidades
locales una relación directa sobre su alimentación y desarrollo. Sin embargo, los
cambios de uso de la tierra para la ganadería y agricultura (Tabla 2) nos llevan
a mirar desde otra óptica este panorama, ya que según los estudios y monitoreo
vienen acrecentando su tasa de transformación, llegando a picos de 1.500-1.800
hectáreas por día deforestadas.
Tabla 2. Cobertura natural por países en el Gran Chaco Americano (REGATTA/PNUMA, 2013).
PAÍSES
AGROPECUARIO
BOSQUE
CAMPO
INUNDABLE
CUERPOS
DE AGUA
MATORRALES
Y SABANAS
PASTIZALES
Argentina
17,85%
45,76%
8,51%
2,51%
23,04%
2,34%
Bolivia
23,97%
54,20%
0,85%
0,19%
20,77%
0,03%
Paraguay
21,41%
57,04%
9,17%
0,07%
12,30%
0,00%
60%
50%
40%
Argentina
Bolivia
Paraguay
30%
20%
10%
0%
Agropecuario
Bosque
16
Campo
inundable
Cuerpos
de agua
Matorrales y
sabanas
Pastizales
Los cambios de uso de la tierra se vienen monitoreando desde hace varios
años, es así que se puede observar que solo en el Chaco Paraguayo se han perdido
entre 200.000 y 280.000 hectáreas de bosque por año durante los últimos años
(2008-2011) (Guyra Paraguay, 2012).
Los cambios en el uso de la tierra representan una amenaza a los bienes y
servicios de los ecosistemas del Chaco y es uno de los mayores, ya que las proyecciones indican que están en aumento y seguirán en aumento para abrir campos a
la ganadería y agricultura. La solución de la limitante “disponibilidad de agua” e
infraestructura serán los que desencadenen el avance de los cambios al uso de la
tierra (Bragayrac & Yanosky, 2013).
Total de Valores por servicio
Tabla 3. Contribución relativa de los ecosistemas a la provisión de 10 servicios ecosistémicos (Provisión) en el Gran Chaco Americano (Bragayrac
& Yanosky, 2013)
180
160
140
120
100
80
60
40
20
10
Alimentos
Agua para Materiales para Combustible
consumo construcción y
fibras
Recursos
genéticos
Total de Valores por servicio
Tabla 4. Contribución relativa de los ecosistemas a la provisión de 10
servicios ecosistémicos (Regulación) en el Gran Chaco Americano (Bragayrac & Yanosky, 2013).
180
160
140
120
100
80
60
40
20
10
Clima
habitable
Secuestro gases
Efecto
Invernadero
Agua de
buena
calidad
Amortiguación Disminución de
de eventos
enfermedades
extremos
y plagas
Si bien la mayor población del Chaco Paraguayo es indígena4, sus medios de
vida están íntimamente asociados a los bienes y servicios de los ecosistemas (Tablas 3 y 4), por lo que se verán modificados a lo largo del tiempo, por eventos climáticos prolongados (sequías e inundaciones) y cambios en los paisajes naturales,
y de los cuales depende una población de 53.879 (47,7%) personas de acuerdo al
censo indígena realizado en el año 2012, siendo de 112.848 la población a nivel
nacional (DGEEC, 2013).
4 Están representados en 15 pueblos originarios (Tomado de: http://www.observatoriodelgranchaco.org/elobservatorio/el-gran-chaco-americano/ 2012).
17
El aislamiento provocado por las inundaciones y, en el caso de los pueblos ribereños, la veda pesquera y ciclo de bajantes los convierten en grupos vulnerables
a estos impactos y donde la naturaleza les provee alimentos para estos momentos,
ya que la mayoría de estos pueblos originarios son cazadores recolectores. La pérdida de los bosques constituye la amenaza más importante para las comunidades
del Chaco y sus medios de vida.
De acuerdo al informe elaborado por Ramírez (2013)5, durante los años 2012
y 2013 se produjeron eventos climáticos adversos: a la recordada inundación del
año 2012 le ha sucedido nuevamente una severa sequía en el año 2013. Se cuenta
con cifras dramáticas respecto de los impactos de esa situación: de 14.000 familias
indígenas asentadas en el Chaco paraguayo, un total de 1.260 se han encontrado
en inseguridad alimentaria severa y aproximadamente 6.160 en inseguridad alimentaria moderada con riesgo de medios de vida, lo que significa que están en
riesgo de pérdida de sus medios de vida.
5
Pro Comunidades Indígenas (PCI).
18
Fig. 1. Madera de
karanda’y (palma),
para alambrados de
viviendas y potreros.
Reflexiones finales
Los medios de vida de las comunidades locales del Chaco Paraguayo se verán
afectados en las próximas décadas, por lo que se hace importante comenzar a discutir una planificación y aplicación de los enfoques de adaptación basados en ecosistemas, ya que los mismos muestran que se deben considerar cuidadosamente
diferentes opciones y objetivos de ordenación de los ecosistemas para evaluar los
diversos recursos ecosistémicos, sus funciones y servicios que proporcionan y las
posibles compensaciones que pueden surgir de ellos, como parte de una gestión
integrada de tierras, extensiones de aguas y recursos vivos por la que se promueve
la conservación además de la utilización sostenible de modo equitativo.
Estas acciones deben garantizar el uso sostenible de los ecosistemas y su conservación, al procurar el mantenimiento de su integridad y buen funcionamiento,
haciendo que los medios de vida adquieran más sistémica y global. Estos usos se
definen de acuerdo con los objetivos sociales de producción, sin sobrepasar la capacidad de resiliencia de los ecosistemas y medios de vida.
Mirando a largo plazo y de acuerdo a las reflexiones asumidas, podemos recomendar que las poblaciones vulnerables (pueblos originarios y comunidades
rurales):
•
adapten sus medios de vida para el desarrollo económico local y la seguridad alimentaria frente a los impactos del cambio climático.
•
usen, controlen y se beneficien de los recursos derivados de los mecanismos de mitigación por la conservación de sus bosques.
•
las organizaciones de la sociedad civil incidan en la definición, implementación y auditoría social de políticas, planes y programas de adaptación y
mitigación a nivel local.
•
que se faciliten debates con las comunidades sobre el mejor uso de sus recursos naturales, con diversas visiones y herramientas que permitan acceder de forma digna a los beneficios que los paisajes naturales les brindan
de manera directa e indirecta a otros usuarios, siendo uno de los casos el
incentivo de mercado para frenar la deforestación a través del pago por los
servicios ambientales de sus bosques y su diversidad biocultural.
•
que el Estado formule e implemente marcos jurídicos-legales y políticas
públicas que faciliten procesos de adaptación y mitigación frente al cambio
climático, así como que articule esfuerzos locales que se vienen ejecutando
de manera puntual,
•
que se promueva la creación de cadenas de valor público en forma de clúster que incluyan actores públicos y privados, permitiendo a las comunidades más vulnerables adaptarse al cambio climático y capacitarse, lo cual no
es una tarea que pueda llevar a cabo una sola organización y/o institución,
sino que exige la cooperación y un enfoque coordinado a niveles local, regional, nacional e internacional.
19
Bibliografía
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http://www.careclimatechange.org/tk/integration/es/conceptos_clave/medios_de_vida_sostenibles.
http://www.fao.org/docrep/009/a0273s/a0273s04.htm
20
Agricultura campesina y
desarrollo sustentable.
Déficits y carencias de
una política pública
integral
El artículo aborda el problema de la agricultura campesina en el actual proceso agrario
del país, fundamentalmente su debilitamiento
por efectos de la baja cobertura de asistencia
de los gobiernos y la acelerada expansión del
agronegocio en varios departamentos. Estos
factores provocan el estancamiento e incluso
retroceso de la agricultura campesina, traducido en una menor producción y diversificación
de la producción y en cambios en la percepción
sobre la agricultura por parte de los productores y productoras. Los datos proveídos por el
MAG y otros estudios muestran este retroceso
y marca una tendencia, a mayor crecimiento
de la población, menor producción de alimentos en el campo, lo cual conduciría a corto y
mediano plazo a un incremento del costo de
la canasta básica de alimentación y a una mayor dependencia de la producción procesada
industrialmente. De aquí la importancia de repensar y generar una estrategia de desarrollo
para el sector campesino que contemple una
mirada integral sobre los aspectos que hacen
a la producción y a los medios de vida, de tal
manera a asegurar alimentos sanos y diversificados a la población en general y una vida
digna a los productores y productoras.
Quintín Riquelme
Quintín Riquelme ([email protected])
Sociólogo, investigador del Centro de Documentación y Estudios (CDE). Actualmente es coordinador del Área Sociogremial de la institución,
corresponsable del Informativo Campesino, revista
de información y de análisis publicado desde el año
1988. Realizó investigaciones sobre los sin tierras
en Paraguay publicado por CLACSO en el año 2003;
sobre las redes de reciprocidad en economías
campesinas tradicionales con Dania Pilz y Beate
Lehner, publicado por Helvetas en el año 2004; y
sobre el agronegocio y su impacto en la agricultura
campesina y en la producción de alimentos, con
Elsy Vera, publicado por Oxfam Paraguay en el año
2013. Desde el 2004 es docente en el Instituto de
Trabajo Social de la UNA.
21
Introducción
La década del 2000 marca un antes y un después en el proceso agrario paraguayo. La intensa lucha por la tierra emprendida por las organizaciones campesinas
y de sin tierras, desde la caída de la dictadura, en febrero de 1989, había hecho
posible la creación de varios asentamientos rurales en todos los departamentos de
la Región Oriental. Las fincas campesinas han aumentado considerablemente durante toda la década de 1990 y principios del 2000. La Encuesta Agropecuaria del
2002 realizada por el Departamento de Estadísticas del Ministerio de Agricultura
y Ganadería (MAG) refleja ese incremento. Las parcelas de 5 a 10 hectáreas y de
10 a 20 pasaron de 66.606 y 66.202 fincas en el año 1991 (CAN, 1991) a 79.262 y
80.261, respectivamente, en el 2002 (Enc. Agr. 2002). Sin embargo, desde entonces
comienza un progresivo descenso que coincide con la aceleración de la expansión
sojera, que entre los años 2003 y 2004, en solo un año, tuvo un incremento cercano a las 400 mil hectáreas de superficie sembrada, pasando de 1.550.000 hectáreas
en el 2003 a 1.936.000 hectáreas en el 2004 (CAPECO, 2013).
Junto con la expansión del agronegocio, se producen otros hechos que presionan a la agricultura campesina hacia su debilitamiento: escasa preocupación
del Estado por la agricultura campesina; baja cobertura y descoordinación de las
políticas públicas existentes para el sector; incremento del valor de la tierra; modificación en el 2002 del Estatuto Agrario que vuelve inviable la expropiación de
las grandes parcelas a favor de la agricultura campesina; aprobación de la Ley Nº
4.024 antiterrorista, que limita la capacidad movilizadora de las organizaciones,
dando amplia potestad a las fuerzas públicas –fiscalía y policías– a aplicar la ley
contra toda forma de protesta que genere alteración del orden público y que ponga en peligro la seguridad de los bienes privados; fragmentación de las organizaciones campesinas, entre otros. Todos estos factores debilitaron la lucha por la
tierra y la sostenibilidad de la agricultura campesina. El censo agropecuario 2008
muestra la progresiva pérdida de las fincas de la agricultura campesina y el afianzamiento de las medianas y grandes parcelas. Tomando como muestras las de 5 a
10 hectáreas y las de 10 a 20, se observa una pérdida de más de 36 mil parcelas en
solo 6 años. De 79.261 y 80.262 en el 2002, bajaron a 66.218 y a 57.735, respectivamente, en el 2008 (CAN, 2008).
Con los datos estadísticos disponibles y con los hechos producidos en estas
dos décadas, se puede afirmar que la agricultura campesina pasa por una etapa
22
de estancamiento, fundamentalmente por la falta de políticas públicas –financiamiento a largo plazo, asesoramientos técnicos, incorporación de tecnologías
adecuadas, etc.– que sostenga a este sector productivo del país. El Estado no se ha
preocupado en elaborar una política clara con respecto al modelo de producción
campesino; sin embargo, se observa una acción estatal deliberada con respecto
al agronegocio, con subsidios, bajos niveles de tributación y exoneraciones, modernización de la infraestructura vial, créditos, entre otros, que favorecen a este
sector.
El gasto público y la agricultura campesina
El gasto público en la agricultura campesina es relativamente bajo con respecto al total del Producto Interno Bruto (PIB), de la Administración Central y
del MAG, principal institución encargada de la política agropecuaria del país. En
efecto, menos del 25% del presupuesto del MAG se destinó en 2011 a programas
dirigidos especialmente a este sector. El gasto agregado del MAG y del Instituto
Nacional de Desarrollo Rural y de Tierra (Indert) representó ese mismo año apenas el 3,6% del total de la Administración Central. Con respecto al PIB, el gasto
de estas dos instituciones representa alrededor del 1%, mientras que la Población
Económicamente Activa (PEA) rural llega al 39,4% (Serafini, 2011)
El CAN 2008 también muestra que solo el 15,9% de las fincas de la agricultura familiar contaban con créditos –incluyendo fuente oficial y privada– con una
gran desigualdad por tamaño de finca. En el grupo de productores con predios de
hasta 5 has el acceso al crédito ha sido para el 10% de las fincas; en el subgrupo de
productores con predios de entre 5 y 20 has la proporción de acceso fue un poco
más elevada, con un 12%; llegando al 30% en el subgrupo que posee entre 20 y 50
has. En cuanto a la asistencia técnica pública y privada, según datos procesados
del CAN 2008, ronda entre el 6,5%, 12% y 25% para cada subgrupo.
Frente a la escasa atención de las políticas públicas a la agricultura campesina, resalta el apoyo a la agricultura farmer y empresarial, situación verificada en
la baja presión tributaria de la que son sujetas estos sectores y en contrapartida
beneficiadas por los altos precios internacionales y grandes márgenes de rentabilidad (Rodríguez, 2011). El estudio realizado por Rodríguez encuentra que el
Impuesto Agropecuario (Imagro) representa apenas el 0,02% de las recaudaciones
totales.
La expansión del agronegocio
y el escaso apoyo de los
gobiernos aceleran el deterioro
de la agricultura campesina.
23
Agronegocio debilita producción de rubros de consumo
La mayor preferencia del Estado por el agronegocio está provocando el estancamiento y retroceso de la agricultura campesina, con lo cual se debilita la
cultura productiva basada en la diversidad, en la producción de alimentos sanos
y en el respeto al medio ambiente. El problema se agudiza con la incorporación
de las semillas genéticamente modificadas –soja, maíz, algodón– y el uso masivo
e intensivo de los agroquímicos. La serie estadística sobre producción brindada
por el MAG muestra que la disminución de los rubros de alimentos tradicionales
comienza a darse desde el período agrícola 2007/2008 y se mantiene estable en los
períodos siguientes en cuanto a superficie cultivada, pero con menor volumen de
producción (MAG, 2010).
De esta manera, es posible afirmar que la disminución de la producción en la
agricultura campesina es causada, además de los factores señalados, por la imprevisibilidad y por la pérdida de motivación. No hay garantía de mercado seguro
ni de un precio de referencia. La producción está totalmente determinada por el
mercado y la intermediación continúa siendo el principal mecanismo de comercialización en condiciones de mucha desventaja para el agricultor de pequeñas
fincas. En estas condiciones producir algún rubro de renta es un riesgo muy grande. Pasó este año con el algodón transgénico, la propaganda de altos rendimientos
y de buen precio indujo a varios agricultores a la siembra, con el resultado conocido, rendimientos que en muchas zonas de producción no superaron una tonelada
por hectárea y con precios de G. 2.000 por kilo. Esto conduce a la mayoría a asegurar solo la producción para el consumo, “plantamos solo los rubros que vamos
a consumir”, es el comentario de los productores de pequeñas fincas.
Paraguay en muchos de los alimentos necesarios sigue desabastecido. La Dirección de Comercialización del MAG señala que Paraguay importa de los países
vecinos varios productos frutihortícolas para cubrir la demanda interna. Como
ejemplo cita la cebolla de cabeza, cuya demanda se cubre en un 86% con producción de Argentina y 4% de Brasil; la papa casi en su totalidad se trae de la
Argentina, 97,47%, y 1,14% de Brasil; el pimiento se importa en un 14%; el tomate
en un 23%; la zanahoria en un 27% y la naranja en un 88%. Todos estos rubros se
podrían haber producido en el país, con una política de asistencia a la agricultura
campesina; sin embargo, los gobiernos no asumen esta problemática como una
prioridad y la población se alimenta cada vez más de productos importados, muchos de los cuales ingresados al país ilegalmente (Riquelme y Vera, 2013).
Los cambios en los hábitos
de consumo de las familias
rurales se produce por la menor
producción de alimentos en las
chacras y por la mayor oferta de
alimentos procesados.
24
Como consecuencia de la disminución de la producción local, la importación
de alimentos aumenta año tras año. Datos del Centro de Importadores del Paraguay (CIP) muestran que del 2007 al 2011 el valor de la importación de alimentos pasó de 233.584 millones de dólares en el 2007 a 454.087 millones en el
2011. También se incrementó el valor de la importación de sustancias químicas y
maquinarias, pasando de 527.708 dólares FOB a 939.067 y de 1.840.289 dólares
FOB a 3.094.472, respectivamente, en el mismo período (CIP, 2012). Estos datos
confirman la disminución progresiva de la producción de alimentos en el país y,
en contrapartida, se observa el incremento importante de gastos por la importación de insumos químicos y maquinarias utilizados básicamente en la agricultura
empresarial.
Los rubros agrícolas, como mandioca, maíz, poroto, maní, entre otros, sembrados por las familias campesinas en sus fincas, pequeñas y medianas y la cría
de animales menores (aves, cerdos) y vacunos en pequeña escala y sus derivados
constituyen la fuente principal de su alimentación. Esta costumbre tradicional
de proveerse de las fincas también va perdiendo vigencia, por la disminución de
los rubros que forman parte de la canasta básica de alimentación de la población
rural y por la gran oferta de alimentos procesados industrialmente. Esto genera
cambios en los hábitos de consumo, se sustituye el alimento de la chacra por los
alimentos procesados, exigiendo a las familias mayores ingresos monetarios en
una economía con escasa oferta de empleos (Riquelme y Vera 2013).
El empleo en el campo está referido básicamente a la changa. Riquelme y Vera
(2013) señalan que esta es una modalidad característica de la economía campesina, trabajar dos o tres días fuera de la finca para completar la canasta básica de
alimentos con productos elaborados y cubrir otras necesidades como educación,
vestimenta y salud, entre otras. Se recurre a ella en los momentos más críticos del
proceso de producción.
25
Los datos de los censos agropecuarios 1991 y 2008 sobre los asalariados temporales muestran la drástica disminución del empleo temporal en el período
1991-2008 y este fenómeno tiene directa relación con el proceso de deterioro de
la agricultura campesina. Mientras en el año 1991 el promedio de trabajadores
temporales por finca era de casi 10, en el 2008 bajó a 3. La pérdida de algunos
rubros como el algodón, que empleaba mucha mano de obra, y la disminución de
la producción en general explicarían este fenómeno.
La importancia del trabajo temporal en la agricultura campesina también es
relevada por los censos agropecuarios citados. Los datos indican que las fincas
menores a 50 hectáreas proporcionaron tres veces más trabajo temporal que las
fincas mayores a 50 hectáreas. De esta manera, la agricultura campesina, pequeña
y mediana era una importante fuente de empleo, su deterioro obliga a la búsqueda
de otras fuentes de empleos en una economía cada más monetizada.
Otro hecho preocupante observado en el campo y relevado en el estudio de Riquelme y Vera (2013) es el cambio en la percepción de los campesinos y las campesinas sobre la agricultura, “la agricultura campesina reproduce pobreza”. Esta
valoración negativa se instala sobre todo en los y las jóvenes, quienes afirman que
trabajar en la chacra en las condiciones actuales significa reproducir la pobreza.
Esta percepción es alimentada en muchos casos por el entorno familiar, que busca
a sus hijos/as alternativas fuera de la agricultura. Esta pérdida de perspectivas es
una de las principales causas de migración de los y las jóvenes del campo, con lo
cual se pone en duda la propia continuidad y supervivencia de la agricultura campesina en muchas localidades, por la presión del agronegocio y por la ausencia
de estrategias de desarrollo rural para este sector de la producción por parte del
Estado (p. 66).
Según la FAO (2012) el crecimiento agrícola es particularmente eficaz para
reducir el hambre y la malnutrición. La mayoría de los pobres extremos dependen
de la agricultura y las actividades conexas para una parte significativa de sus medios de vida. El crecimiento agrícola con la participación de los pequeños agricultores, especialmente las mujeres, será más eficaz para reducir la pobreza extrema
y el hambre si permite aumentar los ingresos de los trabajadores y generar empleo
para los pobres.
El crecimiento de la agricultura
con participación de pequeños
agricultores, especialmente de las
mujeres, será más eficaz para reducir
la pobreza extrema y el hambre.
26
Conclusión
Las observaciones relevadas en esta corta presentación sugieren la necesidad
de repensar una estrategia de desarrollo adecuada para el modelo de producción
campesino. La implantación del agronegocio, un modelo de producción ajeno y
distante de la cultura productiva de los campesinos y que desconoce la necesidad
de la seguridad y soberanía alimentaria de la población campesina, genera graves
consecuencias sociales, económicas y ambientales a la población rural en general:
expulsión; disminución de la producción de alimentos; menor oferta de empleo;
contaminación del agua, del suelo y del aire; deforestación; aumento de las enfermedades como hipertensión, afecciones respiratorias, de la piel y estomacales,
entre otras.
La rápida disminución de miembros en los hogares campesinos, así como de
las parcelas destinadas a la producción de alimentos CAN, 1991 y 2008, modifica
el escenario rural y produce una relación inversa entre producción de alimentos
en el campo y crecimiento poblacional en las ciudades. A mayor crecimiento de
la población en las ciudades, menor producción de alimentos en el campo, lo cual
conducirá a corto y mediano plazo a un incremento del costo de la canasta básica
de alimentación y a una mayor dependencia de la producción procesada industrialmente. De aquí deviene importante repensar una estrategia de desarrollo que
contemple una mirada integral de todos los aspectos que hacen a la producción y
a los medios de vida a la población campesina, de tal manera a asegurar alimentos
sanos y diversificados a la población en general y una vida digna a los productores
y productoras.
Bibliografía
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Cámara Paraguaya de Exportadores y Comercializadores de Cereales y Oleaginosas –CAPECO– (2013), Área de siembra, producción y rendimiento. Www.capeco.org.py
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y en la producción de alimentos. Asunción: Oxfam Paraguay).
Rodríguez, José Carlos, (2011). Análisis del sistema tributario en el Paraguay y potencial de recaudación. Proyecto Alianza Ciudadana para la Transparencia y el Desarrollo Paraguay. Asunción: Decidamos.
27
En la actualidad existe un interés multisectorial sobre el cambio climático, el cual deriva
en estudios acerca de la influencia de factores
generados por el hombre sobre el mismo. En
tal sentido, trabajos científicos de destaque
internacional ya han detectado claramente la
influencia humana como una de las principales causas del calentamiento global. La mencionada situación afecta de manera directa al
Paraguay que, siendo una economía altamente dependiente de productos primarios, recibe
una importante influencia de los factores climáticos. Con base en esta condición, se analiza en estas líneas a la agricultura, uno de los
principales motores económicos del país, en su
relación con el cambio climático. Ante ello, se
destaca la importancia de la agricultura sostenible, analizando: en qué consiste, cuáles son
sus ventajas y cuáles sus desventajas. Por último, se establecen recomendaciones generales
que podrían orientar políticas públicas.
Agricultura
sostenible: una
alternativa para la
adaptación al cambio
climático
Rossana Scribano
Rossana Scribano
La profesional posee maestría en Cooperación Internacional para el Desarrollo llevada a cabo en Italia,
con especialización en Evaluación de Impacto y Gestión Ambiental (Escuela de Posgrado de la Universidad
Nacional de Asunción) y especialista en Elaboración y
Evaluación de Proyectos de Inversión (Cepades).
Actualmente también presta servicio como docente en
la Universidad Nacional de Formosa.
Ha trabajado tanto en entes públicos como para agencias de cooperación internacional (PNUD, PNUMA,
BM, CEPAL, JICA) teniendo la función de coordinadora de proyectos, en su mayoría, de carácter ambiental
y socioeconómico.
Además se ha desempeñado en el sector privado
coordinando y liderando equipos multidisciplinarios
en la planificación y ejecución de actividades que requieren evaluación de impacto ambiental. Igualmente
se puede mencionar la experiencia adquirida en el
sector privado como gerente de empresas consultoras, teniendo a cargo la responsabilidad de las tareas
de preparación, elaboración de propuestas técnicas y
económicas, así como la creación de oportunidades
en diferentes ámbitos en una primera fase y posteriormente el seguimiento y la evaluación de la ejecución
técnica y financiera de los mismos.
Particularmente ha consolidado trayectoria en proyectos relacionados a la problemática ambiental y en especial a la del Cambio Climático, liderando la marcha
de estudios con el equipo técnico, la contraparte y con
ente financiador.
28
¿Qué es la agricultura sostenible?
La Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y
la Alimentación (FAO) definió a la agricultura sostenible y el
desarrollo rural sostenible en los siguientes términos: “…Es la
gestión y conservación de la base de los Recursos naturales y la
orientación del cambio tecnológico e institucional de tal manera
que se asegure la continua satisfacción de las necesidades humanas de las generaciones actuales y futuras”.
Cumbre de la Tierra en 1992 en Río de Janeiro - 1992.
El cambio climático es un tema que en las últimas décadas ha generado un alto
interés en varios sectores de la comunidad internacional, los gobiernos, el sector
privado y las instituciones abocadas a la investigación.
En el año 2007 el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC)1 publicó su Cuarto Informe de Evaluación (AR4) tras un número
inusual de catástrofes relacionadas con el clima y después de haberse registrado
durante varios años consecutivos las temperaturas más altas de las que se tiene
constancia hasta el momento.
El último resumen para responsables de políticas denominado Quinto Informe de Evaluación (AR5) reafirma las causas y los impactos ya identificados en la
edición anterior: “Se ha detectado la influencia humana en el calentamiento de la
atmósfera y el océano, en alteraciones en el ciclo global del agua, en reducciones
de la cantidad de nieve y hielo, en la elevación media mundial del nivel del mar
y en cambios en algunos fenómenos climáticos extremos…” (IPCC, 2013, p. 15).
Nuestro país no es ajeno a estos fenómenos, que generan particular interés,
debido a que la economía es altamente dependiente de la producción primaria.
“La economía de Paraguay se caracteriza por el elevado peso en el Producto
Interno Bruto (PIB) del sector primario, especialmente la agricultura y ganadería,
el cual aporta un 65%. El sector agrícola, se ha visto afectado por las condiciones
climáticas, pero, a pesar de eso, en 2011 ha representado el 18,7% del PIB nacional
y sufriendo una variación positiva del 7% respecto a su participación en el año
2010”. (Oficina Económica y Comercial de la Embajada de España en Asunción,
Paraguay-Estructura Económica, 2013, p. 3).
En el libro “Paraguay: Ante el desafío del desarrollo rural con equidad” (Cabello C. Vázquez V., 2013) se menciona que factores exógenos, como las condiciones
climáticas, resultan favorables para el sector, por lo que se proyecta un crecimiento superior al 12% para el año 2013.
Menciona además que “la principal causa de la volatilidad de la economía paraguaya es la alta dependencia a los resultados obtenidos por el sector agropecuario, afectado por sequías en las campañas agrícolas de los años 2008/2009 y
1
El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC) es una entidad científica creada
en 1988 por la Organización Meteorológica Mundial (OMM) y el Programa de las Naciones Unidas para el
Medio Ambiente (PNUMA), con el fin de proporcionar información objetiva, clara, equilibrada y neutral
del estado de conocimientos sobre el cambio climático.
29
2011/2012, así como por la reducción de las compras internacionales de carne
paraguaya”.
Indirectamente también las exportaciones se ven impactadas por las variaciones climáticas, según el mismo informe “…el principal factor de reducción de las
exportaciones radica en el complejo sojero, fuertemente golpeado por la sequía.
En consecuencia, la exportación de los granos de soja disminuyó en 30,8%, del
aceite de soja en 49,7% y del expéller de soja en 50,1%. Además de la soja, los
principales granos de la agricultura moderna exportados fueron el maíz, el trigo y
el arroz que en 2012 han crecido en 57,4%, en 122,3% y en 39,6% respectivamente.
El algodón demostró una recuperación notable luego de varios años en declive,
con un crecimiento exportador del 159,5%”. (Cabello C. Vázquez V., Paraguay:
Ante el desafío del desarrollo rural con equidad, 2013, pp. 34-35).
El estudio “Gestión Ambiental y Desarrollo Rural América Latina y Caribe”
menciona lo siguiente: “…datos meteorológicos pronostican veranos más calorosos, lluvia y sequía extrema: En el periodo de verano 2009/ 2009 Paraguay ha
sufrido una sequía prolongada de 3 meses, en marzo 2010 cayó en varias zonas
350 mm de lluvia en 20 horas…”. “La economía del país depende en un alto grado
de la agricultura y ganadería, la sequía causó una caída de la exportación de soja y
granos y pérdidas económicas considerables”. (Borsy, P., 2010, p. 1).
A nivel nacional es factible encontrar estudios dispersos sobre impactos del
cambio climático en especial atención al sector agropecuario, siendo este el de
mayor importancia en la contribución de la economía del país. El estudio “Economía del Cambio Climático en Paraguay”, llevado a cabo por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) en el 2009, indica: “El sector agropecuario presenta vulnerabilidades al cambio climático, de manera diferenciada,
dependiendo del sector y del cultivo. En consecuencia, se puede esperar que haya
una redistribución de las superficies de los diversos cultivos, a medida que los
rendimientos varíen…” (CEPAL, Resumen Ejecutivo, 2009, p. 2).
El estudio “Evaluación de la Vulnerabilidad e Impacto del Cambio Climático en el Chaco Americano” (REGATTA/PNUMA2 - Instituto Desarrollo, 2013)
recientemente publicado menciona que en los últimos 10 años los eventos climáticos extremos, como las sequias prolongada, inundaciones, heladas, golpes de calor, etc., han puesto en evidencia la alta vulnerabilidad del sistema productivo de
la región chaqueña para enfrentar dichas situaciones. Se han registrado pérdidas
importantes en producción directa, como ejemplo Paraguay en cuatro eventos,
dos de sequia, 2004-2005 y 2007-2008, y dos de excesos de lluvias, 2000-2001 y
2011-2012, perdió alrededor de 1.250 millones de dólares en el sector.
Los principales problemas están asociados a variables sociales y productivas
tales como empleo, degradación de suelo, equidad en la distribución de tierras,
disponibilidad y acceso de agua, falta de sistemas de riego así como la cobertura
de seguros agrícola, sumados a niveles de riesgo frente a eventos extremos y variabilidad climática.
Ante esta situación la adaptación de la agricultura incorporando prácticas sostenibles es esencial para fomentar la seguridad alimentaria, la reducción de la
pobreza y la gestión sostenible y conservación de los recursos naturales.
2 REGATTA: Portal Regional para la Transferencia de Tecnología y Acción frente al Cambio Climático en
América Latina y el Caribe. http://www.cambioclimatico-regatta.org/index.php/es/acerca-de-regatta
30
En los últimos 10 años los eventos climáticos extremos, como
las sequias prolongada, inundaciones, heladas, golpes de calor,
etc., han puesto en evidencia la alta vulnerabilidad del sistema
productivo de la región chaqueña para enfrentar dichas situaciones.
El reciente programa de la Comunidad Europea (UE) llamado “Programa para
el cambio” confirma el destacado papel que desempeñan la agricultura y la seguridad alimentaria en el fomento de un crecimiento integrador y sostenible. En este
sentido la Unión Europea insta a apoyar las prácticas sostenibles y avanza hacia
una agricultura sostenible, que ocupa un lugar prominente tanto en las políticas
internas como en la política exterior. “Paso a paso hacemos que nuestra agricultura sea más ecológica, de modo que los recursos escasos puedan gestionarse con
más eficacia, al basar el crecimiento en la productividad sostenible para garantizar
la continuidad de nuestra base de producción a fin de alimentar a una población
cada vez más numerosa, también mediante la innovación, al tiempo que mejoramos los medios de subsistencia del mundo rural”. (Incremento del impacto de la
política de desarrollo de la UE: Programa para el Cambio. COM 637, 2011).
El estudio denominado “Estado Mundial de la Agricultura y la Alimentación”
(FAO3, 2012 p. 21) reconoce que “Las crisis alimentarias recientes y la cada vez
mayor preocupación por el cambio climático a escala mundial han situado a la
agricultura en un lugar prioritario de la agenda internacional. Gobiernos, organizaciones internacionales y grupos de la sociedad civil reunidos en las cumbres
del Grupo de los Ocho (G8), el Grupo de los Veinte Ministros de Finanzas y Gobernadores de los Bancos Centrales (G20) y Río+20 celebradas en 2012 han reconocido un punto de convergencia entre el doble objetivo de erradicación de la
pobreza y la consecución de una agricultura sostenible”.
Otro documento de la FAO menciona: “…la intensificación sostenible de la
producción agrícola permitirá a los países planificar, desarrollar y gestionar la
producción agrícola de manera que se aborden las necesidades y aspiraciones de
la sociedad sin poner en peligro el derecho de las generaciones futuras a disfrutar
de la variedad plena de los bienes y servicios ambientales…”. “Ahorrar para crecer:
Guía para los responsables de las políticas de intensificación sostenible de la producción agrícola en pequeña escala”. (FAO, 2011, p. 22).
Son varias los programas e iniciativas de organizaciones de cooperación internacional que impulsan la agricultura sostenible como la alternativa más acertada
no solo para la adaptación ante el cambio climático, sino también como una alternativa para la contribución a la reducción de las emisiones de gases de efecto
invernadero, protección de la biodiversidad y medios de vida, así como la reducción de la pobreza.
3
FAO: Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura.
31
¿Por qué la agricultura sostenible?
Contribuye a la reducción de la pobreza siendo una fuente clave de ingresos
La agricultura es la principal fuente de ingresos para más de un tercio de la población
mundial. En nuestro país y en la mayoría de los países en desarrollo representa un alto
porcentaje en la contribución del PIB y en el empleo. Para garantizar los medios de
subsistencia de las poblaciones rurales, generar ingresos dignos y brindar una base
para un crecimiento integrador y la reducción de la pobreza tendremos que prestar
apoyo a sistemas agrícolas que sean viables a largo plazo.
Desempeña doble papel en la Convención de Cambio Climático
Adaptación: las prácticas agrícolas sostenibles ayudan a los agricultores a adaptarse a
los cambios y resistan mejor las catástrofes. Adicionalmente insta a la innovación para
ayudar a que la agricultura contamine menos, se vea menos expuesta a la volatilidad
de los precios de los insumos.
Mitigación: las buenas prácticas contribuyen a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero.
Utiliza recursos naturales cada vez más escasos
Al depender y usar los recursos naturales, como la tierra, el suelo, el agua y los nutrientes, la agricultura sostenible se ve obligada a desempeñar un rol importante para
preservar los recursos naturales, reducir las emisiones de gases de efecto invernadero,
detener la pérdida de biodiversidad, cuidar los medios de vida y valorar los paisajes.
Garantiza la viabilidad económica
Las fincas generan ingresos suficientes para su continuidad, ayudando a reforzar la
economía y contribuyendo a un desarrollo territorial equilibrado.
Contribuye con los servicios ecosistémicos
Protege los bienes y funciones ambientales y la biodiversidad (hábitats, genes especies). La agricultura presta servicios valiosos, como la retención de agua y nutrientes,
la conservación del suelo, las zonas recreativas y el secuestro de carbono.
Apoya los trabajos de investigación y desarrollo
Es necesario optimizar las inversiones tanto públicas como privadas en la agricultura
sostenible y los mismos implicarán mayor investigación y desarrollo de tecnologías
sostenibles y las prácticas innovadoras para fomentar un mejor manejo de los recursos naturales y una mayor resiliencia del ecosistema.
Mensaje clave
-No existe una tecnología única para la producción
sostenible, para todos los casos el conocimiento local
es la clave.
-Los agricultores deben estar al centro de cualquier
programa sostenible de intensificación de producción.
- Los agricultores deben ganar más (o ahorrar tiempo) al
aplicar métodos más sostenibles - que sea mejor para
el medio ambiente a largo plazo no resulta suficiente.
32
Recomendaciones generales
•
Es necesario impulsar una Estrategia Nacional de Adaptación al Cambio
Climático, integrada a las políticas sectoriales más relevantes, Propuesta
de Políticas Públicas para el Desarrollo Social 2010-2020, el Marco Estratégico Agrario 2009-2018, la Política Nacional de Cambio Climático, entre
otras, e integrando la gestión de riesgos.
•
Considerar los Planes de Gestión Ambiental Regional y Planes de Ordenamiento Territorial Local existentes.
•
Promover la sinergia entre los acuerdos multilaterales ambientales para la
aplicación conjunta de programas para enfrentar los problemas de adaptación a los cambios climáticos de manera integrada y sistémica
•
Se requiere una mayor intervención en investigación, especialmente investigación participativa desarrollada de la mano de los productores para
la formulación de políticas de cambio climático.
•
Se requiere implementar un sistema de microfinanzas para la gestión de
programas de agricultura de conservación, restauración y conservación.
•
Mejorar los pronósticos agroclimáticos y los canales de comunicación, y
difusión de información que quede al alcance de los productores.
Bibliografía
Cabello, C., Vázquez, V., Cristaldo H., y Giménez H. (2013). Paraguay: Ante el desafío del desarrollo rural con equidad.
Asunción, Paraguay.
Comisión Económica para América Latina y el Caribe. (2010).
Consultado el 3 de febrero de 2014, en http://www.siagua.org
Comisión Europea. (2011). Incremento del impacto de la política de desarrollo de la UE: Programa para el Cambio. COM
637.
FAO. (2011). Ahorrar para crecer. Guía para los responsables de las políticas de intensificación sostenible de la producción
agrícola a pequeña escala.
FAO. (2012). Estado Mundial de la Agricultura y la Alimentación.
Gestión Ambiental y Desarrollo Rural América Latina y Caribe. (2010).
Consultado el 3 de febrero de 2014, en http://www.riesgoycambioclimatico.org
REGATTA/PNUMA-Instituto Desarrollo. (2013). Evaluación de la Vulnerabilidad e Impacto del Cambio Climático en
el Chaco Americano.
Oficina Económica y Comercial de la Embajada de España en Asunción. (2013). Paraguay: Estructura Económica.
Asunción, Paraguay.
Panel de Expertos para el Cambio Climático. (2013). Resumen para responsables de políticas: Quinto Informe de evaluación. Ginebra, Suiza.
Panel de Expertos para el Cambio Climático. (2007). Cambio Climático 2007: Informe de Síntesis. Ginebra, Suiza.
http://ec.europa.eu/agriculture/
http://ec.europa.eu/europeaid/what/developmentpolicies/documents/agenda_for_change_es.pdf
33
Medio ambiente
y desarrollo
sustentable en
comunidades
indígenas del Chaco
Central
El artículo presenta una introducción al problema del agua en el Chaco Central, su relación
con el proyecto de acueducto y su impacto en
comunidades indígenas de la zona abordando
un estudio reciente del autor.
José Manuel Gómez
Las condiciones de carencia hídrica en el
Chaco Central significan una elevada vulnerabilidad para los asentamientos humanos de la
zona, especialmente en los meses críticos en
donde la falta de precipitaciones y la elevada
evapotranspiración resultan en un balance hídrico negativo.
En el mismo se sugieren dos indicadores
para medir el impacto del proyecto de acueducto en la reducción de vulnerabilidad de comunidades indígenas del Chaco Central: el ingreso per cápita y un índice de diversificación
de ingresos.
Las poblaciones indígenas en el Chaco Central son las más vulnerables dada su reducida
capacidad de inversión en almacenamiento de
agua o sistemas de recolección adecuados.
El proyecto de acueducto para el Chaco, en
etapa de implementación, puede contribuir a
mejorar las condiciones de vida de las comunidades indígenas del Chaco Central que en este
momento carecen de fuentes de agua potable
en períodos de sequía.
En las conclusiones finales, este artículo
presenta brevemente los resultados de la línea
de base y sugiere una mayor coordinación de
las políticas públicas como factor clave para el
desarrollo integral y sustentable de las comunidades indígenas del Chaco Central.
Juan Manuel Gómez
Economista, egresado de la Universidad Nacional
de Asunción y con maestría en Gobernabilidad para
el Desarrollo en la Universidad de Birmingham,
Reino Unido. Consultor experimentado en áreas
de pobreza, inequidad, distribución del ingreso,
vulnerabilidad, equidad fiscal. Investigador asociado
al CADEP y autor de consultorías con organismos
internacionales.
34
Introducción
La palada inicial del acueducto para el Chaco Central el 12 de noviembre de
2012 fue un evento histórico para los habitantes de dicha región. Este proyecto
promovería el desarrollo sustentable teniendo en cuenta que el limitado acceso al
vital líquido es uno de los mayores impedimentos para su desarrollo.
El Instituto de Estudios Avanzados en Desarrollo de Bolivia (INESAD) y el
Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya (CADEP) realizaron una
investigación a encargo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), centrada
en los indicadores de vulnerabilidad de impacto al cambio climático en proyectos
actualmente en fase de ejecución en Bolivia y Paraguay.
El presente artículo presenta una breve introducción al problema del agua en
el Chaco Central, su relación con el proyecto de acueducto y su impacto en comunidades indígenas de la zona. Estos temas se abordan con la perspectiva del acceso
al agua potable seguro y abundante como un derecho universal.
Relación entre clima, ecosistema y agua en el Chaco Central
En el Chaco existen tres ecosistemas bien marcados: Chaco Húmedo, Chaco
Seco y Pantanal. El Chaco Seco, a pesar de ser una zona con gran potencial productivo, presenta como principal factor limitante para su desarrollo la falta de
disponibilidad, acceso y abastecimiento de agua en cantidad y calidad, tanto para
consumo humano como para el desarrollo agropecuario e industrial.
Entre las causales de esta carencia hídrica se encuentran la restringida red hidrográfica, la profundidad de los acuíferos, la elevada salinidad de los suelos y la
fuerte estacionalidad de las precipitaciones.
Las condiciones climáticas del Chaco y la disponibilidad del agua están estrechamente relacionadas. Existe estrecha dependencia entre el volumen y la frecuencia de las lluvias y las altas temperaturas y los vientos predominantes.
El agua sufre un proceso continuo de transferencia en ambas direcciones a través de la superficie de la tierra. Los océanos suministran a la atmósfera la mayor
cantidad de agua en la fase de vapor, que después de su condensación retorna a la
superficie de la tierra como precipitaciones.
El agua en forma líquida en el suelo se extrae por medio de las plantas y es
inyectada a la atmósfera como vapor de agua a través de la transpiración. La máxima cantidad de agua que puede perderse por evaporación desde la superficie saturada se llama evaporación potencial.
El Gráfico 1 presenta resultados del balance hídrico entre los años 1951 y 2000
para la ciudad de Filadelfia del Atlas Climatológico del Chaco Paraguayo (USAID,
2005).
35
Gráfico 1: Balance hídrico de Filadelfia
Elementos de balance hídrico en
Filadelfia, Chaco Central
Período 1951 / 2000
200
180
DA’ Semiárido Megatérmico
160
Milímetros
140
120
Húmedo
100
Precipitación media
ETP Thornthwaite
0,5 ETP Thornthwaite
80
60
40
Seco
20
0
E
F
M
A
M
J
J
A
S
O
N
D
Mes
En el mismo se observa que las mayores precipitaciones durante los meses
de primavera, verano y otoño permiten mantener un balance hídrico superficial
superavitario gracias a la humedad que se mantiene en el suelo.
Pero, como resultado de la entrada del invierno, la precipitación media cae
considerablemente. La evaporación y la transpiración son mayores que la caída de
lluvia en invierno, y esto genera un balance hídrico deficitario para la zona en los
meses de junio, julio, agosto y setiembre.
Los asentamientos humanos en esta zona geográfica sufren de un elevado nivel de estrés hídrico y vulnerabilidad teniendo en cuenta estas consideraciones
climáticas.
Vulnerabilidad respecto al acceso y calidad del agua en
comunidades indígenas del Chaco Central
El Chaco Paraguayo concentra el 47,7% de la población indígena del Paraguay
según datos del III Censo Nacional de Población y Viviendas para Pueblos Indígenas del 2012.
COOPI (2013) realizó un estudio del consumo de agua en comunidades indígenas del Chaco Central en el marco de un proyecto con la Comunidad Europea.
Uno de los componentes de este proyecto constituía una encuesta familiar sobre
conocimientos y actitudes respecto a la gestión del agua en 19 comunidades indígenas del Chaco Central cuyos resultados podemos observar en la Tabla 1.
36
Fuente: USAID (2005)
Tabla 1: Consumo de agua en Comunidades Indígenas del Chaco Central
Total
Personas
Uso doméstico
(Beber, cocinar)
Aseo
Limpieza
Lavar ropa
Total /
persona / día
1. 10 Leguas
196
4,1
3,9
0,4
7,0
15,4
2. Anaconda
21
6,2
9,5
1,2
15,2
32,2
3. Armonía
115
5,2
5,8
0,9
10,6
22,5
4. Campo Largo
62
7,2
8,1
1,4
15,8
32,5
5. Cana
19
6,4
8,4
1,2
15,3
31,3
6. Casanillo
126
6,8
6,6
0,9
9,0
23,4
7. El Estribo
386
4,9
3,7
0,8
9,6
19,0
8. Jerico
25
5,1
9,2
0,9
11,2
26,4
9. Karanday Karapé
12
8,1
6,7
1,0
18,3
34,1
10. Karanday Puku
39
5,3
5,8
0,8
11,0
22,9
11. La Esperanza
69
3,9
5,6
0,5
9,9
19,8
12. Maxhalawaya
72
6,6
7,1
1,5
7,9
23,1
13. Nich’a
84
6,2
8,1
0,9
16,8
32,1
14. Novoctas
109
4,0
3,4
1,2
10,1
18,7
15. Nueva Promesa
172
4,4
5,6
1,0
10,0
21,0
16. Nueva Vida
70
6,2
5,7
1,0
9,6
22,5
17. Para Todo
40
5,2
5,8
0,9
13,3
25,1
18. Pozo Amarillo
169
5,2
4,7
0,6
10,6
21,1
19. Pozo Colorado
112
4,4
9,8
1,3
14,7
30,3
Consumo medio Lits/
persona/ día
1898
5,5
6,5
1,0
11,9
24,9
Comunidades
Fuente: COOPI, 2013.
El promedio de consumo de agua en estas comunidades indígenas del Chaco
Central es de solamente 25 litros por persona al día. Sin embargo, la Organización
Mundial de la Salud (2003) recomienda un consumo de entre 50 y 100 litros de
agua por persona al día para cubrir la mayoría de las necesidades básicas y evitar
enfermedades.
Además de la cantidad es importante mencionar la deficiente calidad del agua
en comunidades indígenas del Chaco Central. En el Gráfico 2 podemos observar
una fotografía tomada durante el trabajo de campo de investigadores del CADEP.
Se observa una muestra la calidad del agua de tajamar utilizada para beber en la
comunidad de Pesempo’o en el Chaco Central.
Estas consideraciones permiten inferir que las comunidades indígenas del
Chaco Central son las más vulnerables a las condiciones climatológicas y de déficit hídrico en el Chaco Central dada la reducida capacidad de inversión en almacenamiento de agua o sistemas de recolección adecuados.
Uno de los mayores desafíos en términos de medio ambiente para el desarrollo
sustentable de comunidades indígenas del Chaco Central constituye el acceso a agua
potable, segura y abundante inclusive durante la época seca de carencia de lluvias.
37
Gráfico 2. Agua de Tajamar. Comunidad Indígena Pesempo’o.
Fuente: Trabajo de campo del CADEP
en la zona del Chaco.
Proyecto Acueducto Puerto Casado – Chaco Central
El Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC) implementa el
proyecto de acueducto para el Chaco Central con apoyo del BID y la Cooperación
Española. Según datos oficiales1, el proyecto planea beneficiar directa e indirectamente a 40.246 indígenas en el Chaco Central.
El proyecto consiste en la instalación de una estación de bombeo de agua del
río Paraguay, planta de tratamiento en Puerto Casado y una tubería principal de
202 km hasta Loma Plata en el Chaco Central, de donde arrancarían otros ramales
secundarios. En la segunda etapa del proyecto se construirán tres acueductos secundarios, redes de distribución y reservorios.
El objetivo principal es el de abastecer de agua potable para consumo humano
a las poblaciones del Chaco Central, pero también incorpora un componente de
agua para uso industrial.
El área de influencia directa del acueducto abarca 30.000 km2 en los departamentos de Alto Paraguay, Boquerón y Presidente Hayes. El proyecto permitiría
además la instalación de centros de almacenaje y distribución de agua a lo largo del
trayecto principal y los ramales secundarios, permitiendo así una mayor seguridad
en términos de abastecimiento de agua a la población de la zona.
1
Sitio web http://www.mopc.gov.py/pobladores-beneficiados-en-el-2012-u42 accedido el 7 de abril de 2014.
38
Presentación de los indicadores de línea de base para el
proyecto de acueducto
El equipo consultor de CADEP propuso al BID la medición del impacto en reducción de la vulnerabilidad en comunidades indígenas del Chaco Central basada
en dos indicadores: el ingreso per cápita y un índice de diversificación de ingresos.
Entre los argumentos se citó la imposibilidad de ejercer influencia sobre la
ocurrencia de eventos climáticos adversos como sequía o inundaciones que tienen estrecha relación con eventos cíclicos (fenómenos de “El Niño” y “La Niña”).
Además, proyectos de inversión como el acueducto o sistemas de riego solo
pueden influir en la capacidad de adaptabilidad a los efectos del cambio climático
y no así a la ocurrencia de eventos adversos como sequías o inundaciones.
La mejora en los niveles de ingreso de la población beneficiaria y un aumento
en la diversificación de sus fuentes de ingreso a nivel hogar permitirían aumentar
la capacidad de adaptación en caso de ocurrencia de eventos climatológicos adversos.
En la Tabla 2 podemos observar la línea de base para los indicadores de vulnerabilidad en hogares indígenas del Chaco Central beneficiarios del proyecto de
acueducto. Se utilizó la Encuesta de Hogares Indígena (EHI) 2008 elaborada por
la Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC).
Tabla 2: Indicadores de vulnerabilidad para hogares indígenas en comunidades beneficiarias y no beneficiarias del proyecto de acueducto, 2008.
2008
Ingreso per cápita (USD* al mes)
Índice de diversificación promedio
Sin proyecto acueducto
58
Con proyecto acueducto
46
Sin proyecto acueducto
0.313
Con proyecto acueducto
0.323
* Se utilizó el tipo de cambio promedio del 2008 según el BCP correspondiente a G. 4.358 por USD.
Fuente: Elaboración propia del autor con base en EHI 2008.
El Gráfico 3 presenta el índice de diversificación de ingresos para hogares indígenas de Paraguay que fue calculado con base en los datos de la EHI 2008. El eje
vertical indica el índice de diversificación de ingresos con valores entre 0 y 1. A
mayor fuente de ingresos a nivel hogar, más capacitado se encuentra el hogar para
resistir a situaciones coyunturales críticas.
En azul observamos la situación de los hogares indígenas en comunidades
beneficiarias del acueducto. En rojo se observa el índice de diversificación de
ingresos para hogares indígenas en comunidades no beneficiarias del proyecto
acueducto (resto del país).
39
Gráfico 3: Scatterplot del Índice de Diversificación de Ingresos
de hogares indígenas en Paraguay, 2008.
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la EHI 2008.
El eje horizontal indica el nivel de ingreso per cápita de hogares indígenas
en USD mensuales. La línea de pobreza extrema (verde) marca el umbral de
pobreza extrema en hogares indígenas que en el año 2008 se situaba en USD
33,5 per cápita por mes en zonas rurales. La línea de pobreza total (violeta) se
observa también en el Gráfico 3 arriba y marca el umbral de la pobreza total,
que se situaba en USD 46,71 per cápita por mes en el año de la encuesta.
Según se observa en el gráfico, el proyecto de acueducto para el Chaco
sería exitoso en términos de la reducción de la vulnerabilidad al cambio climático en comunidades indígenas del Chaco Central si consigue mover a los
hogares indígenas en comunidades beneficiarias (en azul) más hacia zonas
más afluentes y con mayor diversificación de fuentes de ingresos. Estas zonas
corresponden a la parte superior derecha del gráfico.
Consideraciones de Política Pública
La primera y más importante recomendación de política es la urgente necesidad de coordinación de acciones. Seguir con el enfoque actual de acciones
limitadas y puntuales por parte de gobernaciones, municipios, ministerios,
INDI, SEAM y otras entidades del Gobierno Central solo contribuye a mantener la vulnerabilidad en que se encuentran las comunidades indígenas del
Chaco Central.
Un puntal fundamental para la coordinación de las políticas públicas
constituye el acceso a información que permita realizar proyectos enfocados a resultados. Los indicadores propuestos en el estudio presentado al BID
constituyen una línea de base. Sin embargo, otros proyectos y acciones necesitarán indicadores específicos que permitan determinar el desempeño de los
mismos.
La Encuesta de Hogares Indígenas de 2008, elaborada por la DGEEC, debería repetirse periódicamente y servir de eje fundamental de una política
de desarrollo integral de comunidades indígenas con políticas focalizadas a
resultados.
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BIBLIOGRAFÍA
COOPI (2013) Comer del monte, cosechar el agua en tiempos de sequía. COOPI, Asunción.
DGEEC (2013) III Censo de Población y Viviendas para pueblos indígenas. DGEEC, San Lorenzo.
FAO (2009) Marco Nacional de prioridades para la asistencia técnica 2008-2013. FAO, Asunción.
OMS (2003) Domestic water quantity, service level and health. Organización Mundial de la Salud. Ginebra.
USAID (2005) Atlas Climático del Chaco Paraguayo. Fundación para el Desarrollo del Chaco. Asunción.
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