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Investigación ambiental 6 (1) • 2014
Sección: Investigación
Sección: Investigación
Política, cambio climático y desarrollo: una revisión
de la política climática en el sector agropecuario y
forestal de diez países de América Latina
Politics, Climate Change and Development: A Review of climate policy in
the agricultural and forestry sector in ten countries of Latin America
Daniel Ryan1
Resumen
Abstract
Este artículo analiza la situación de las políticas sobre cambio
climático en diez países de América Latina, específicamente en
relación al sector agropecuario y forestal. El trabajo se basa fundamentalmente en los resultados de informes nacionales sobre
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador,
Paraguay, Perú y Uruguay, realizados durante el año 2012. A
partir del análisis comparativo de estos informes, nuestro articulo identifica y analiza ciertos patrones y características comunes
de las políticas de cambio climático de los países estudiados en
relación a su nivel de implementación, integración con las políticas de desarrollo y sectoriales, nivel de apoyo político y la fortaleza institucional de los organismos encargados de su aplicación.
This paper analyzes the situation of climate change policies in
ten countries of Latin America, specifically in relation to the agricultural and forestry sector. The work is based mainly on the
results of reports that were conducted during 2012 in Argentina,
Bolivia, Brazil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Paraguay,
Peru and Uruguay. Based on a comparative analysis of these national reports, our article identifies and analyzes certain patterns
and common characteristics of the climate change policies of
the countries studied in relation to their level of implementation,
integration with development policies, level of political support
and the institutional strength institutional of the governmental
agencies responsible for their implementation.
Palabras clave
Keywords
Cambio climático, política climática, agricultura, bosques, política pública sobre cambio climático, América Latina.
Climate change, climate change politics, agriculture, forest, climate change policy, Latin America.
1
Dirección Área Cambio Global, Fundación Ambiente y Recursos Naturales.
Tucumán 255, Piso 6 A, Ciudad de Buenos Aires, C.P. 1049, Argentina.
Correo-e: [email protected].
Recibido: 24 de marzo de 2014
Aceptado: 14 de mayo de 2014
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Introducción
Método
Durante los últimos diez años los países de América
Latina han realizado avances significativos en la formulación de políticas nacionales y el desarrollo de
organismos estatales para abordar la agenda del
cambio climático. De hecho, la mayoría de los países de la región han formulado estrategias y planes
nacionales sobre cambio climático (Aguilar y Recio
2013). Algunos países, como son los casos de Brasil y
México, han aprobado leyes específicas sobre la materia; Ecuador inclusive incorporó la problemática climática en su constitución nacional luego de la reforma
del 2008. Sin embargo, y más allá de la importancia
de estos avances institucionales, la política climática
de la mayoría de los países de la región sufre una serie
de limitaciones que reflejan el lugar periférico que aún
ocupa en las agendas políticas domésticas.
Este artículo aborda cuatro aspectos políticoinstitucionales claves para evaluar la situación de las
políticas sobre cambio climático en países de América
Latina: los niveles de implementación, el apoyo político del que gozan las políticas climáticas, su integración con las políticas de desarrollo, y, por último, la
fortaleza institucional de los organismos encargados
de su aplicación y monitoreo. El artículo se basa en una
revisión comparativa de estudios realizados durante
el primer semestre del 2012, sobre la situación de la
política climática en el sector agropecuario y forestal
en 10 países de la región (Argentina, Bolivia, Brasil,
Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Paraguay, Perú
y Uruguay). Con base en el análisis comparativo de
estos informes nacionales, el presente artículo identifica y examina ciertos patrones comunes respecto al
estado de las políticas sobre cambio climático en los
países comprendidos por este proyecto.
El artículo está organizado de la siguiente manera. En la primera sección se describe brevemente la
metodología utilizada y el objeto y alcance temático
de los estudios nacionales que son la fuente principal
de este artículo. En la segunda sección, se analizan
las cuatro dimensiones de las políticas sobre cambio climático mencionadas anteriormente. El artículo
concluye con unas breves consideraciones sobre los
resultados del análisis.
Este artículo se basa fundamentalmente en el análisis cualitativo de informes nacionales sobre políticas
de cambio climático que se realizaron en diez países
de la región, en el marco de una iniciativa de investigación desarrollada por la Plataforma Climática
Latinoamericana (PCL).1 Los países comprendidos
por este estudio fueron los países miembros de la
Plataforma y cada uno de estos informes fue elaborado por un grupo de investigación local. Para armonizar
el alcance de los trabajos nacionales, se elaboró un
marco conceptual y metodológico común. A continuación, se describen las categorías de análisis y conceptos más importantes que estructuraron el trabajo
de los grupos de investigación.
Foco temático. El análisis se focalizó en las políticas sobre cambio climático relacionadas al sector
agropecuario y bosques. Utilizando la terminología
de las Directrices del Panel Intergubernamental de
Cambio Climático (IPPC por sus siglas en inglés) de
2006 para los inventarios nacionales de gases de
efecto invernadero (IPCC 2006), los estudios nacionales se centraron en las actividades comprendidas
por la categoría de Agricultura, Silvicultura y otros
Usos del Suelo (AFOLU, por sus siglas en inglés).
Dos razones centrales explican esta decisión de
focalizar el trabajo de investigación en el sector agropecuario y bosques. En primer lugar, la actividad agropecuaria ocupa un lugar sumamente destacado en la
mayoría de las economías de los países de América
Latina. De hecho, más del 20% de la exportaciones en
casi todos los países de la región provienen del sector
agropecuario (CEPAL 2009: 39-40). Además, el sector desempeña un rol fundamental en la producción
de alimentos para el consumo interno y en garantizar
la seguridad alimentaria de la población. Por otro lado,
dada la dependencia del sector agrícola-ganadero a
las condiciones climáticas, esta actividad es altamente sensible al cambio climático.
En segundo lugar, la mayor parte de las emisiones
de gases efecto invernadero (GEI) de América Latina
provienen de las actividades agropecuarias, silvicultura y cambios de uso del suelo (deforestación), no
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Daniel Ryan
Todos los informes nacionales están disponibles en el
sitio web de la Plataforma Climática Latinoamericana:
http://www.intercambioclimatico.com/articulos/.
Por una breve revisión de distintas conceptualizaciones de política pública, véase McCool (1995).
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del sector energético como ocurre en otras regiones
del mundo. Vale destacar los datos citados por Honty
(2011: 52-54) en cuanto a que las actividades agropecuarias y silvicultura representan aproximadamente 1/3 de las emisiones de GEI a nivel global, en tanto
que en América Latina estas actividades producen alrededor del 60% de las emisiones totales de la región.
De acuerdo a los últimos datos oficiales disponibles
sobre los países comprendidos por nuestro estudio, la
deforestación es la principal fuente de emisiones en el
caso de Brasil, Perú y Bolivia. El sector agropecuario,
por su parte, es uno de los factores centrales en la
matriz de emisiones de Uruguay, Paraguay, Ecuador,
Argentina y Colombia. Todo esto resalta la importancia del análisis de las políticas públicas sobre cambio
climático relacionadas al sector agropecuario y bosques en América Latina.
Políticas públicas sobre cambio climático. Nuestro
trabajo concibe como política pública toda decisión
adoptada por organismos del Estado, formalizada a
través de normas jurídicas (ya sean leyes, regulaciones administrativas u otro tipo de norma legal), que
establece objetivos o acciones que tiendan a la mitigación de emisiones de GEI y/o en contribuir a la
adaptación a los impactos del cambio climático. Hay
dos aspectos de esta conceptualización que deben
subrayarse. En primer lugar, esta es una definición
minimalista que nos permite considerar como política
pública tanto aquellas decisiones del gobierno que establecen medidas claramente operacionalizables (por
ejemplo, generar un registro de grandes emisores de
GEI en el sector ganadero) como otras que establecen
objetivos meramente programáticos (ejemplo, promover acciones que tiendan a fortalecer la capacidad
de adaptación de sectores vulnerables, etc.). De este
modo, ambos tipos de decisiones pueden ser objeto
de análisis y evaluación en cuanto a su nivel de implementación, asignación presupuestaria, etc. Por el contrario, si utilizáramos un concepto más demandante
de política pública,2 reduciríamos entonces el alcance
del concepto y, por ende, el abanico de decisiones y
acciones que pueden ser objeto de análisis.
En segundo lugar, nuestra noción de políticas sobre cambio climático comprende tanto aquellas que
expresamente tienen objetivos climáticos, como tam-
bién políticas que no tienen objetivos climáticos pero
que pueden contribuir significativamente a la mitigación o adaptación al cambio climático. Tal es el caso,
por ejemplo, de políticas que tiendan a la protección
de bosques nativos, promoción de agricultura sostenible, etc. Este es un aspecto central de la conceptualización ya que nos permite incorporar en el análisis
ciertas políticas no climáticas que son claves para la
reducción de emisiones de GEI en el sector agropecuario y forestal en América Latina (para un análisis
del concepto de políticas no climáticas ver Gupta et
al. 2007).
Selección de los aspectos de las políticas a analizar, criterios y fuentes de información. En la literatura
sobre evaluación de políticas climáticas, es posible
encontrar una serie de categorías y criterios de evaluación (por una breve pero comprensiva revisión de
estas categorías, ver el informe 2007 de IPCC sobre
mitigación, 751-752). Nuestro artículo se focaliza en
el análisis de cuatro aspectos específicos de las políticas sobre cambio climático y AFOLU, que calificamos
de político-institucionales. Ello son: nivel de implementación, integración con las políticas de desarrollo, apoyo político y fortaleza institucional de los organismos
del Estado a cargo de la política climática nacional. La
selección de estos cuatro aspectos se basó tanto en
una revisión de literatura especializada (IPCC 2007,
también Haug et al. 2010) como en la experiencia
de trabajo en temas de política climática en América
Latina de las instituciones miembros de la PCL.
A los fines de la elaboración de los informes nacionales analizando estos aspectos, se consideró
que no era factible establecer a priori indicadores
que pudiesen ser aplicables a todos los países estudiados. Sabemos de las limitaciones que existen en
la gran mayoría de países de la región en cuanto a la
producción y disponibilidad de información que permita evaluar la aplicación de las políticas públicas y
funcionamiento de los organismos del Estado. Atento
a estas circunstancias, en lugar de indicadores estrictos, se plantearon una serie de preguntas respecto de
cada una de las dimensiones de las políticas objeto de
estudio. Estas preguntas tuvieron por objetivo orientar el trabajo de análisis y evaluación que realizaron
los equipos de investigación en cada uno de los países
comprendidos en este estudio (en el anexo se incluye el listado de preguntas). Este marco metodológico
permitió que los equipos de investigación nacionales
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pudiesen utilizar una diversidad de fuentes de información y técnicas de análisis cualitativo, de acuerdo
a la característica de cada caso. Asimismo, en todos
los procesos de elaboración de los informes se realizó
al menos una reunión de consulta con expertos y actores del sector público y privado de dicho país, a los
fines de recabar sus comentarios y observaciones sobre versiones preliminares de los informes nacionales.
Como se mencionara al inicio de esta sección,
nuestro artículo se basa principalmente en la información y resultados de estos informes nacionales.
A partir del análisis comparado de estos informes,
hemos identificado ciertos patrones comunes y tendencias respecto a la situación político–institucional
de la agenda de cambio climático y AFOLU en los países estudiados, las cuales se desarrollan y analizan a
continuación.
Resultados del análisis de las
políticas sobre cambio climático y
AFOLU
Implementación
En la última década, particularmente después de la
entrada en vigor del Protocolo de Kioto (2005),ha
habido un incremento importante en la formulación
de políticas y en el desarrollo de instituciones sobre
cambio climático en los países comprendidos por este
estudio. Todos estos países cuentan con organismos
de gobierno responsables por la política climática y
en todos, con excepción de Argentina, ya se han formulado estrategias y/o planes nacionales específicos
sobre cambio climático.3 Sin embargo, en los informes
nacionales hay una reiterada referencia al déficit en la
implementación de medidas y políticas relevantes vinculadas a la problemática climática. No es el objetivo
de este articulo hacer una revisión de la situación en
cada país (lo cual se realiza en detalle en los informes
nacionales correspondientes), pero si destacar que
esta debilidad en la implementación es una característica común que, en mayor o menor medida, afecta
a todos los países estudiados.
El análisis de los informes nacionales sugiere una serie de diferentes factores y condiciones que afectan la
3
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Argentina todavía está en proceso de elaboración de su estrategia nacional.
Daniel Ryan
efectiva implementación de estas políticas climáticas.
En este sentido, la falta de recursos presupuestarios
suficientes es posiblemente la razón señalada en forma más reiterada para explicar déficits de implementación. Tal es el caso, por ejemplo, del Plan de Acción
Nacional de Cambio Climático (2008-2012) de Chile.
Este es el principal programa gubernamental chileno
focalizado expresamente en la problemática climática.
El PANCC fue anunciado a fines del 2008 y consiste en
un instrumento articulador de 22 líneas de acción a desarrollarse por diversos ministerios del estado chileno
enfocadas, básicamente, en generar información sobre
vulnerabilidad y capacidades de adaptación como también sobre el potencial de mitigación de distintos recursos y sectores económicos del país. Entre abril y junio
del 2011, el Ministerio de Medio Ambiente realizó una
evaluación de medio término del nivel de implementación del plan, y se constató que solamente un 25% de
la planificación original había sido ejecutada (Obreque
2011, citado por Seeger et al. 2012: 49). Los problemas en la implementación del PANCC se debieron en
parte a falta de presupuesto, causado por problemas
de coordinación burocrática entre las etapas de diseño
y aprobación del plan y los tiempos de la formulación
presupuestaria, sumado a la falta de participación del
Ministerio de Hacienda en el proceso (Seeger et al.
2012).
Si bien la falta de presupuesto puede ser la causa
inmediata de la falta de implementación de una política, es claro que también puede ser un indicador de
la relevancia y prioridad que un gobierno le asigna a
dicho tema en el marco de las posibilidades de recursos existentes. El caso de la Ley 26.331 de Bosques
Nativos en Argentina es posiblemente uno de los
ejemplos más claros de esta relación. Esta ley constituye la herramienta central con que cuenta actualmente este país para intentar ordenar el crecimiento
de su frontera agrícola y proteger sus bosques nativos. La ley, aprobada por el congreso nacional a fines
del 2007, establece el pago por servicios ambientales mediante la creación del Fondo Nacional para el
Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques
Nativos. De acuerdo a la ley, este fondo está constituido fundamentalmente por las partidas presupuestarias que le sean anualmente asignadas, las que no
podrán ser inferiores al 0,3% del presupuesto nacional
y al dos por ciento (2%) del total de las retenciones
a las exportaciones del sector agropecuario y fores-
4
Tal fue el caso de la reasignación de 144 millones de pesos
argentinos, de los 300 millones del fondo, al Programa Fútbol
para Todos, emitido por la televisión estatal y financiada en
parte con fondos públicos (Di Pangracio 2013).
Sección: Investigación
tal. Sin embargo durante los años 2008 y el 2009,
el Fondo no recibió los montos establecidos por ley.
Posteriormente, cuando en el 2010 el Fondo comenzó a recibir recursos, parte de los mismos fueron reasignados por el gobierno nacional a otros fines, en
lugar de destinarse a la implementación de la ley de
bosques (Di Pangracio 2013: 879).4
La falta de recursos también puede ser un indicador
de déficits de carácter más estructurales que afectan la
capacidad del Estado. En el caso de Bolivia, por ejemplo,
el régimen forestal, cuya estructura básica fue establecida por la ley 1700 en el año 1996, ha resultado ineficaz para controlar la tala ilegal. De acuerdo con datos
del 2010, solo 9 millones de hectáreas de bosques en
Bolivia, de un área de 25 millones de hectáreas, cuentan con planes de manejo forestal; mientras el 85% de
la deforestación es ilegal y se realiza sin autorización
del organismo estatal correspondiente (datos del PNC
UN-REDD 2010, citado por Vargas Ríos et al. 2012:
48). Las limitaciones en el nivel de fiscalización del uso
y manejo de los recursos forestales están fuertemente
vinculadas a la baja disponibilidad de recursos humanos y logísticos con que cuenta la autoridad estatal de
contralor (actualmente la Autoridad de Fiscalización y
Control Social de Bosques y Tierra, ABT). Se estima que
este organismo del Estado cuenta con solo un 30% de
la capacidad operativa necesaria para llevar adelante
sus actividades de fiscalización previstas por la legislación boliviana (ABT 2011, citado por Vargas Ríos et al.
2012: 60-61).
En síntesis, no hay un factor único que explique
los fuertes déficits de implementación que sufren numerosas políticas climáticas existentes en los países
comprendidos por nuestro estudio. La falta de recursos adecuados es posiblemente la razón señalada en
forma más reiterada en los informes nacionales para
explicar estos déficits. Sin embargo, en muchos casos, las carencias presupuestarias y de recursos son
simplemente indicadores de causas más estructurales que afectan la capacidad del estado para ejecutar
estas políticas o de la falta de relevancia y prioridad
que tiene la problemática de cambio climático en la
agenda de gobierno de un país.
Integración de las políticas
climáticas y de desarrollo
Otro de los aspectos claves que caracterizan la situación de la agenda climática en los países estudiados
es la debilidad de la integración y articulación de las
políticas climáticas con las políticas sectoriales y/o
macroeconómicas. Esta falta de integración se da
no solo en términos operacionales sino también –lo
que es más grave– en términos de objetivos contrapuestos. Claramente, esto genera incertidumbre sobre el impacto concreto y efectivo que puedan tener
las estrategias y políticas de mitigación y adaptación
en escenarios en los cuales las políticas de desarrollo
van en sentido opuesto. A continuación, describimos
dos casos que ejemplifican algunas de las situaciones
de falta de integración, más críticas y comunes, que
afectan a la agenda y política climática en el sector
agropecuario y forestal en los países analizados.
La implementación del Programa ABC en Brasil, por
ejemplo, pone de manifiesto las tensiones existentes
entre una política de promoción de una agricultura de
bajo carbono con el resto de las políticas de fomento de la producción agropecuaria. Este programa se
inicia en el 2010 y está inserto en el Plan Agrícola y
Pecuario (PAP) que elabora el ministerio de agricultura para cada temporada de cosecha. Básicamente,
el Programa ABC (Agricultura para o Baixo Carbono)
tiene por objetivo proveer financiamiento y recursos a
productores agropecuarios para incentivar la adopción
de técnicas y tecnologías de reducción de emisiones
de GEI provenientes de la actividad agropecuaria. Sin
embargo, el nivel de recursos que el Estado destina
para este programa es tremendamente inferior al nivel
de financiamiento público disponible para la agricultura tradicional, lo cual hasta cierto punto neutraliza los
potenciales impactos positivos que pueden generar
las políticas de promoción de prácticas agrícolas de
bajo carbono. El PAP 2011-2012 tenía un presupuesto de 107,2 billones de reales destinado para el fomento de la agricultura tradicional, en tanto preveía
solo 3,15 billones de reales para la promoción y financiamiento de agricultura de bajo carbono (Cardoso et
al. 2012: 42-44). Asimismo, los requisitos que deben
cumplir los productores para acceder a estos fondos
son generalmente más exigentes que los necesarios
para acceder a las líneas de financiamiento para la
agricultura tradicional, lo cual genera otro incentivo
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más a favor de la producción agropecuaria tradicional
y perjudica la promoción de una agricultura de bajo
carbono.
Las tensiones y contradicciones entre las políticas
de protección forestal y las políticas de promoción
de la actividad agropecuaria constituyen otra de las
situaciones críticas que se repiten en varios de los
países analizados. En Perú, por ejemplo, en el marco
de una débil y lenta implementación de la nueva legislación forestal, el régimen de propiedad agraria rural
ha sido un factor que ha incentivado y legalizado la
deforestación en la selva peruana (Felandro y Araujo
2012: 57-60). Este régimen permite acceder a títulos
de propiedad rural a través de la realización de “mejoras” en áreas rurales. En la selva amazónica peruana,
y en el marco de un fuerte proceso de migración de
población campesina proveniente de la sierra, esto
se ha traducido en la quema y desmonte de grandes
extensiones de tierra con aptitud forestal para poder
instalar parcelas agrícolas y de esta manera acceder
al régimen de propiedad agraria rural. En otras palabras, el régimen agrario ha incentivado e incentiva la
deforestación con el otorgamiento de títulos de propiedad. La nueva ley forestal peruana (ley 29.763),
por el contrario, prevé la posibilidad de otorgar derechos sobre tierras de aptitud forestal siempre que
las actividades económicas a desarrollar aseguren el
mantenimiento de la cobertura forestal. Sin embargo,
esta nueva legislación forestal todavía no se ha reglamentado íntegramente. Por otro lado, el régimen de
propiedad rural está plenamente vigente, con lo cual
los procesos de titulación de tierras forestales en la
selva peruana continúan realizándose bajo las normas
de acceso a la propiedad agraria.
Estos son solo algunos ejemplos de los tipos de
situaciones de falta de integración que sufren la agenda y las políticas climáticas en los países de la región.
Como estos casos lo demuestran, los potenciales impactos positivos de medidas gubernamentales que
tiendan a objetivos climáticos, se ven gravemente
debilitados en escenarios en los cuales las políticas de
desarrollo van en claro sentido opuesto.
Liderazgo y apoyo político
Esta sección analiza el nivel y las características del
apoyo y consenso político existente alrededor de las
políticas climáticas en los países comprendidos por
20
Daniel Ryan
este estudio. En primer lugar, una observación casi
obvia es que las políticas sobre cambio climático
ocupan un lugar marginal en la agenda de los actores políticos y en la atención de la opinión pública. Si
bien esta problemática ha adquirido una creciente relevancia en los últimos años, todavía es un tema más
bien periférico en la agenda política doméstica a nivel
nacional. Brasil posiblemente sea la excepción a esta
regla. De hecho, durante la última elección presidencial brasileña, la temática del desarrollo sustentable y
los desafíos de una economía de bajo carbono fueron
parte de la campaña electoral, fundamentalmente a
partir de la consolidación de la candidatura presidencial de Marina Silva, ex – ministra de medio ambiente del gobierno de Lula y candidata a presidente del
Partido Verde. El buen desempeño en las encuestas
de Marina Silva de alguna manera forzó a la candidata presidencial del PT, Dilma Roussef, a incorporar
los temas de sustentabilidad y de economía de bajo
carbono en su campaña electoral (Viola 2010). Este
es un caso excepcional entre los países estudiados.
No tenemos evidencias de otros procesos electorales
nacionales en los cuales la problemática del cambio
climático haya ocupado un lugar relativamente relevante en el debate político como en el caso de Brasil.
Esta creciente importancia de la temática climática en
la agenda pública brasileña se materializó a fines del
2009, con la aprobación por el congreso nacional de
la Política Nacional de Cambio Climático (ley 12.187)
y la adopción de metas voluntarias de reducción de
gases de efecto invernadero.
Hasta cierto punto la relevancia de la agenda climática en Brasil en comparación al resto de los países analizados, se explica por características propias
del caso Brasileño: la importancia de su economía y
de su nivel de emisiones, su creciente liderazgo en
el escenario internacional, etc. No es el objetivo de
este articulo analizar el caso de Brasil en forma particular, lo cual ya es materia de trabajos específicos y
de gran profundidad analítica (ver por ejemplo, Viola
et al. 2012), pero si señalar que las condiciones y
factores que han incidido en el proceso de construcción de la agenda climática de Brasil no parecieran
ser fácilmente reproducibles en el resto de los países
de la región.
En este sentido, una de las características de la
política climática en varios de los países estudiados
es su carácter reactivo. En muchos casos, la súbita
Sección: Investigación
relevancia de la problemática climática en la agenda
doméstica ha sido en respuesta a eventos climáticos
extremos. En Uruguay, por ejemplo, la agenda climática adquirió un impulso frenético durante el último
año de la gestión de Tabaré Vázquez (2005-2010),
luego de la sequía del 2009 que se estima causó un
perjuicio económico equivalente al 1.5% del PBI de
Uruguay (CEPAL 2010, citado por Lattanzio y Marrero
2012: 14). En ese contexto, en mayo del 2009, el
gobierno crea el Sistema Nacional de Respuesta al
Cambio Climático y Variabilidad (SNRCC) y en febrero del 2010 se publica el Plan Nacional de Respuesta
al Cambio Climático (PNRCC). Paralelamente, se
adoptaron una serie de medidas de adaptación dirigidas al sector agropecuario, entre ellas la creación
del Fondo Agropecuario de Emergencias y el Fondo
de Catástrofes Climáticas Granjeras (Lattanzio y
Marrero 2012).
Otro ejemplo de esta dinámica es el caso de
Colombia, en el cual la ola invernal del 2010 motivó
un cambio sustantivo en la trayectoria de la política
climática de ese país. Durante la primera parte de la
década del 2000, la incipiente agenda climática colombiana estuvo focalizada en aprovechar oportunidades económicas derivadas del desarrollo de proyectos
de mitigación, sin mayores avances (Sarmiento et al.
2012: 12-13). En el 2010, Colombia sufre la ola invernal causada por el fenómeno La Niña, afectando
más de 2.27 millones de personas en 755 diferentes municipios del país y generando cuantiosos daños
materiales (PND 2010-2014 ,28). Esto motivó un
fuerte re-direccionamiento de la agenda climática colombiana, con un mayor énfasis en el componente de
adaptación. Así, se creó el Fondo de Adaptación para
cubrir los daños causados por el fenómeno de La Niña.
Asimismo, el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014
estableció el mandato de formular una política nacional de cambio climático incluyendo un plan nacional de
adaptación. Este mandato se materializó a través de
CONPES 3700, por el cual se creó el Sistema Nacional
de Cambio Climático y se establecieron metas y se
asignaron recursos y responsabilidades específicas a
distintos organismos del Estado, todo lo cual importó
un avance cualitativo en el desarrollo institucional de
la política climática colombiana.
El Salvador posiblemente sea el caso más paradigmático, entre los países estudiados, sobre la importancia de eventos climáticos como disparadores de
los desarrollos de la política climática a nivel interno.
Entre los años 2009 y 2011, El Salvador fue afectado
por eventos climáticos (las tormentas tropicales IDA,
Agatha y la Depresión Tropical 12-E) que causaron
daños y pérdidas calculadas en 1300 millones de dólares –alrededor del 6% del PBI del país– (datos del
gobierno de El Salvador y CEPAL, citado por Cuéllar
et al. 2012: 14). Esta situación obviamente generó
mayor atención y posicionamiento de la problemática
del cambio climático en la agenda política nacional e
incidió en el desarrollo de una serie de políticas destinadas a incorporar y fortalecer la gestión de riesgo, la
adaptación al cambio climático y la reducción de la vulnerabilidad. Tal es el caso, por ejemplo, del Programa
de Reducción de Riesgos 2010-2014 (PNRR) formulado luego de la Tormenta Tropical Ida ocurrida en noviembre del 2009. De la misma manera, la Estrategia
de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático del
sector Agropecuario y Forestal fue resultado de un
mandato expreso del presidente de El Salvador a raíz
de la Depresión Tropical 12-E ocurrida en octubre del
2011, la cual afectó gravemente al sector agropecuario de dicho país (Cuéllar et al. 2012).
Otro aspecto clave que emerge del análisis de
los informes nacionales es la falta de posiciones programáticas claras y definidas sobre los temas de la
agenda climática por parte de las elites políticas de la
mayoría de los países analizados. De esta manera, el
apoyo u oposición a determinada política que impacte
en la consecución de objetivos climáticos puede fácilmente “cruzar” los partidos o coaliciones políticas (ya
sean de gobierno u oposición). En otras palabras, el
posicionamiento de los actores políticos en relación
a los temas de la agenda climática no dependen, en
muchos casos, de claras posiciones programáticas
de los partidos o coaliciones políticas de las cuales
son parte, sino más bien de factores de la coyuntura
(nacional o internacional) o de intereses sectoriales o
regionales.
Los casos del proceso de aprobación de la ley de
bosque nativo en Argentina y la reforma del código
forestal en Brasil del 2012, son ejemplos de esta dinámica. En el caso de la ley de presupuestos mínimos
de protección ambiental de los bosques nativos en
Argentina, la discusión de este proyecto en el congreso nacional “atravesó” los bloques legislativos, tanto
del oficialismo como de la oposición. El proyecto fue
duramente resistido por los legisladores de las provin-
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cias del Norte de Argentina ya que limitaba la expansión de la frontera agrícola en dichas jurisdicciones. La
gran mayoría de los legisladores de estas provincias,
tanto del bloque oficialista (FPV) como de la oposición, trabajaron para evitar la aprobación de la ley (Di
Paola y Rivera 2012). De la misma manera, en el caso
de Brasil, durante la administración de Lula, la coalición gobernante promovió y apoyó la aprobación de
la ley de política nacional sobre cambio climático (ley
12.187). Dos años más tarde, el Congreso brasileño
aprobó una reforma del código forestal que según algunos analistas puede dificultar el cumplimiento de
los objetivos climáticos asumidos por Brasil a través
de la ley 12.187 (Cardoso et al. 2012). Si bien el PT,
el partido de gobierno, votó en contra de la reforma
del código forestal, otros actores políticos que habían
acompañado en su momento la aprobación de la ley
de cambio climático, apoyaron en esta oportunidad la
reforma del código forestal.
En resumen, la atención y compromiso de las elites políticas de los países estudiados en relación a la
problemática climática se caracteriza, en general, por
su carácter intermitente e irregular. No hay liderazgos
políticos muy definidos ni compromisos programáticos fuertes en relación a la agenda climática a nivel
nacional. Esto también se relaciona con la dinámica
más bien reactiva que caracteriza a la agenda climática doméstica de los países de la región. En muchos
casos, la súbita relevancia de la problemática climática
o ciertos desarrollos institucionales son en respuesta
a eventos climáticos extremos o motivados por otros
factores externos.
Fortaleza institucional
Esta categoría de análisis hace referencia a las capacidades de las instituciones responsables de llevar adelante las agendas y políticas climáticas de un
país, especialmente en relación a los temas del sector
AFOLU. No es el objetivo de esta sección hacer una
revisión de la institucionalidad climática en cada país
en particular. Esta sección, por el contrario, se focaliza en dos aspectos generales de la institucionalidad
climática de los países estudiados. En primer lugar,
se analiza el rol que tienen las estructuras estatales
encargadas de la política climática (y las limitaciones
que enfrentan) en contextos en los cuales la agenda
climática no es relevante políticamente. En segundo
22
Daniel Ryan
término, se plantean la existencia de una nueva tendencia de diseño institucional que intenta re-localizar
la formulación y gestión de la agenda climática en espacios y organismos más centrales de la estructura
institucional del Estado.
En relación al primer punto, hay una profusa literatura en las ciencias sociales que plantea y demuestra
como la capacidad del estado de intervenir y regular
la vida social depende en buena parte de la existencia
de estructuras burocráticas profesionalizadas y estables (por ejemplo, Evans 1995). Este argumento adquiere una relevancia central en relación a la temática
del cambio climático en los países de nuestra región.
En contextos políticos en los cuales generalmente la
agenda climática no es prioritaria, la existencia de
ciertas estructuras burocráticas dentro del Estado,
con capacidades técnicas para formular y ejecutar
proyectos y para acceder a recursos internacionales,
ha permitido sostener la agenda climática a través del
tiempo y más allá de la atención de los gobiernos de
turno.
El caso de la Unidad de Cambio Climático (UCC)
en Uruguay es un buen ejemplo de esta dinámica. Esta
unidad fue creada en 1994 por una simple resolución
del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y
Medio Ambiente (MVOTMA), con la función principal
de ser el órgano de ejecución del Estado Uruguayo de
los compromisos emergentes de la Convención Marco
de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
(CMNUCC). Históricamente, la UCC ha recibido bajas asignaciones presupuestarias por parte del Estado
nacional. Sin embargo, este organismo es muy bien
considerado por su nivel de actividad, eficacia en su
funcionamiento y la solidez de sus equipos técnicos,
quienes mayoritariamente son remunerados con fondos internacionales y a partir de proyectos, lo que
también habla de su capacidad para acceder y gestionar financiamiento internacional (Lattanzio y Marrero
2012). A título de ejemplo, la unidad ha estado a
cargo de la elaboración de las tres comunicaciones
nacionales de Uruguay a la CMNUCC (1997, 2004
y 2010) y actualmente está preparando la Cuarta
Comunicación Nacional. La UCC, además, elaboró los
inventarios de gases de efecto invernadero correspondientes a los años 1990, 1994, 1998, 2000, 2004 y
está elaborando los inventarios 2006, 2008 y 2010.
Argentina, por su parte, es también un caso que
nos habla de la relevancia de las estructuras burocrá-
Sección: Investigación
ticas y técnicas dedicadas a la agenda climática en
un contexto donde el tema es de muy baja prioridad
política. La existencia de pequeños espacios institucionales y grupos técnicos dentro de las burocracias
de la secretaria de medio ambiente, del ministerio de
agricultura, etc. ha permitido impulsar y sostener ciertas actividades y proyectos, aún cuando no hay claros
lineamientos ni mayor interés por parte de las autoridades políticas para avanzar en el tema.
Este tipo de situaciones, sin embargo, también
nos hablan de la debilidad y marginalidad que sufre
la agenda y burocracia estatal trabajando en temas
climáticos en muchos países de nuestra región. En
varias de las reuniones de consulta sobre los informes nacionales, diversos participantes relataron situaciones en las cuales quedaba de manifiesto que
muchas actividades, programas o proyectos sobre
temas climáticos que llevan adelante los gobiernos,
dependen sustancialmente del interés y capacidad
de networking de personas específicas que trabajan en las estructuras del Estado. Estas acciones no
eran resultado de claras líneas de acción formuladas
y sostenidas desde los puestos políticos de conducción de estos órganos del Estado, sino más bien de
la voluntad e interés de funcionarios o técnicos involucrados en el tema. Por ende, cuando estas personas abandonan la gestión pública, muchas de estas
iniciativas y proyectos languidecen y no se pueden
sostener. Esto ocurre inclusive en aquellos países
de la región que tienen una estructura estatal comparativamente más fuerte y profesionalizada. En el
caso de Chile, por ejemplo, la evaluación de medio
término del Plan de Acción Nacional de Cambio
Climático 2008-2012 (PANCC), destaca la baja
institucionalización de los compromisos y acuerdos
que se adoptaban en el marco del plan hacia dentro
de los organismos y reparticiones del Estado chileno. La evaluación señala que la presencia de técnicos
o funcionarios comprometidos con la temática del
cambio climático facilitó en muchos casos la implementación del PANCC en sus respectivas áreas del
Estado, pero cuando estas personas dejaban sus
cargos, no se continuaban las acciones o inclusive se
desconocían los compromisos que se habían asumidos previamente (Obreque 2011).
En contraste con estas situaciones de debilidad
o marginalidad política-institucional que afectan
a los organismos estatales encargados de la polí-
tica climática, también es posible identificar iniciativas que intentan posicionar la agenda climática
en escenarios más centrales y relevantes de la estructura del Estado, involucrando órganos de planificación o directamente a los jefes de gobierno. El
recientemente creado Sistema Nacional de Cambio
Climático en Colombia es un buen ejemplo de esta
tendencia. El Sistema fue establecido por la decisión CONPES 3700 en julio del 2011 con el objetivo
de articular las acciones de todos los ministerios y
áreas de gobierno para abordar la problemática del
cambio climático. Asimismo, se estableció que el
Sistema estará bajo la dirección y coordinación del
Departamento de Planeación Nacional (DPN). El
DPN es un organismo técnico que depende directamente de la Presidencia de la República y que está a
cargo del diseño y evaluación de las políticas públicas
estratégicas de Colombia, el manejo y asignación de
la inversión pública y la concreción de las mismas en
programas y proyectos de gobierno. En otras palabras, es el organismo de planeamiento central dentro
de la estructura del Estado colombiano, a través del
cual el presidente instrumenta su agenda de políticas
de desarrollo. Hasta ese momento, la institucionalidad climática colombiana se encontraba localizada
en el Sistema Ambiental Nacional (SINA). Dentro del
SINA, la agenda de mitigación era competencia del
grupo de mitigación sobre cambio climático dependiente del Ministerio de Ambiente, y los temas de
adaptación eran responsabilidad del grupo de trabajo sobre cambio global dependiente del Instituto
de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales.
Más allá de sus capacidades técnicas, estas son
reparticiones más bien secundarias dentro de la
estructura del Estado colombiano. Esto, tal cual lo
reconoce el propio documento CONPES 3700 (DNP
2011, 22), dificultaba aún más la integración de la
agenda climática en las políticas de planificación e
inversión de las demás áreas de gobierno. En este escenario, el nuevo diseño institucional y la designación
del DNP como el responsable de la coordinación de
las políticas climáticas domésticas aparece como un
cambio que tiende a fortalecer la agenda climática
colombiana (Sarmiento et al. 2012). Habrá que evaluar en los próximos años, si esta reforma alcanza
los resultados esperados en términos de integración
de objetivos climáticos en las políticas de desarrollo
de Colombia.
Política, cambio climático y desarrollo: una revisión de la política climática en el sector agropecuario y forestal
23
Investigación ambiental 6 (1) • 2014
Comentarios finales
El análisis de las políticas climáticas en el sector agropecuario y forestal de estos diez países, nos ha permitido identificar ciertos patrones que caracterizan la
situación de la agenda y la institucionalidad climática
a nivel doméstico en América Latina. En primer lugar,
en los últimos años se han dado pasos importantes
en la formulación de políticas y en el desarrollo de
instituciones específicas sobre la problemática del
cambio climático. Sin embargo, hay un fuerte déficit
en la implementación y ejecución de estas medidas
de gobierno.
En segundo lugar, hay una fuerte debilidad en la integración y articulación de las políticas climáticas con
las políticas de desarrollo, de ordenamiento territorial
y políticas sectoriales. Claramente, esto afecta y debilita sustancialmente el impacto que puedan tener
las políticas gubernamentales de mitigación y adaptación al cambio climático en escenarios en los cuales
las políticas de desarrollo van en sentido contrario.
Tercero, en términos políticos, la temática del
cambio climático todavía ocupa un lugar marginal
en la agenda doméstica de los países de la región.
Asimismo, las élites políticas, en general, aún no tienen
posiciones programáticas muy definidas en relación a
los temas de la agenda climática. En este contexto,
los posicionamientos de los actores políticos en estos
temas, ya sea que se trate de coaliciones de gobierno
o de oposición, en muchos casos tienden a ser reactivos ante situaciones de la coyuntura (por ejemplo, la
ocurrencia de eventos climáticos extremos) o están
fuertemente condicionados por intereses regionales
o sectoriales.
Cuarto, en estos contextos de baja atención y relevancia política de la agenda climática, la existencia
de ciertas estructuras burocráticas dentro del Estado,
focalizadas en la problemática climática y con capacidades técnicas y acceso a recursos internacionales,
han sido claves para sostener proyectos y líneas de
trabajo más allá de la falta o poca atención de los gobiernos de turno.
Los resultados de nuestro análisis, claramente,
nos hablan de la debilidad política que sufre la institucionalidad climática en los países de la región. La
tipología desarrollada por Wilson (1995) para analizar políticas públicas en función de cómo se distri24
Daniel Ryan
buyen socialmente sus costos y beneficios, nos es
útil para explorar las razones de estas debilidad. Las
políticas climáticas (en particular aquellas que tienden a la reducción de emisiones de GEI), al igual que
muchas otras políticas ambientales, se caracterizan
por generar beneficios colectivos, generalmente de
largo plazo, que se distribuyen en forma difusa en
toda la sociedad. Este carácter difuso y de largo plazo de los beneficios climáticos dificulta la generación
de coaliciones políticas y apoyo social activo detrás
de estas medidas. Al mismo tiempo, estas políticas
tienden a imponer costos, en el corto plazo, a sectores económicos y sociales específicos y claramente identificables. Estos sectores, por consiguiente,
tienen todos los incentivos para movilizarse activamente y oponerse a estas medidas. El caso analizado previamente de la ley de protección de bosques
nativos en Argentina, y la oposición que enfrenta por
parte de los actores políticos y económicos que apoyan la expansión de la frontera agrícola, es un claro
ejemplo de esta dinámica y de las dificultades que
tienen las políticas que tienden a objetivos climáticos, para generar y sostener apoyo político y social
a nivel doméstico.
Esta debilidad, casi estructural, de la institucionalidad climática nos plantea una serie de preguntas respecto a qué condiciones hacen posible que políticas
de relevancia climática puedan avanzar y posicionarse
en un lugar más central en la agenda doméstica de
los países de la región. Nuestro análisis sugiere que
la respuesta a esta pregunta no depende de “encontrar” la herramienta de política pública apropiada o el
diseño institucional correcto. Sin perjuicio de la enorme importancia de estos aspectos, la debilidad de la
institucionalidad climática en nuestra región es fundamentalmente un problema de falta de fortaleza política. Esto subraya la necesidad de construir coaliciones
políticas y sociales más amplias para impulsar agendas de desarrollo que incorporen la dimensión climática, lo cual implica vincular la problemática climática
fundamentalmente con la agenda de empleo, de lucha
contra la pobreza, de competitividad, entre otras. Si la
política climática de los países de la región no logra
dar este salto cualitativo, es altamente probable que
continúe ocupando un lugar periférico en la estructura
del Estado y en la agenda de los gobiernos.
Sección: Investigación
Agradecimientos
Evans, Peter. 1995. Embedded Autonomy. States and Industrial Transformation. Princeton: Princeton University
Este artículo se basa en los resultados del proyecto de investigación sobre el “Estado y Calidad de
las Políticas Públicas sobre Cambio Climático y
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Política, cambio climático y desarrollo: una revisión de la política climática en el sector agropecuario y forestal
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Investigación ambiental 6 (1) • 2014
ticas Públicas en Cambio Climático y Desarrollo en Chile.
reducción de emisiones y/o fortalecimiento en la adap-
Sector Agropecuario y Forestal. PCL -SustentaRSE.
tación?; ¿hasta qué punto estas políticas han alcanzado
Vargas Ríos, María Teresa, Noelia Garzón Rivero, Javier Gon-
los objetivos o consecuencias previstas?
zález Iwanciw y Edil Osinaga Rico. 2012, Informe Sobre
2.2 ¿Qué nivel de integración y articulación existe entre los
el Estado y Calidad de las Políticas Públicas sobre Cambio
objetivos e instrumentos de las políticas climáticas ana-
Climático y Desarrollo en Bolivia. Sector Agropecuario y
lizadas y las políticas macroeconómicas y sectoriales
Forestal. PCL - Fundación Natura Bolivia.
vinculadas a la agricultura, silvicultura y otros usos del
Vidal Soler, Víctor. 2012. Informe Sobre El Estado y Calidad
suelo?; ¿cómo afectan estas políticas macroeconómicas
de las Políticas Públicas sobre Cambio Climático y De-
y sectoriales a la consecución de los objetivos de mitiga-
sarrollo En Paraguay – Sector Agropecuario y Forestal:
ción y/o adaptación previstos en las políticas climáticas
PCL-Fundación Moisés Bertoni.
analizadas?
Viola, Eduardo. 2010. “A Política Climática Global e o Brasil:
2005-2010”. Revista Tempo Do Mundo 2(2).
3. Fortaleza institucional
Viola, Eduardo, Matías Franchini, and Thais Lemos Ribeiro.
3.1 ¿Qué organismos del estado están a cargo de la aplica-
2012. Sistema Internacional de Hegemonia Conserva-
ción de las políticas analizadas?; ¿cuentan con la autori-
dora: Governanca Global e Democracia na Era da Crise
dad legal necesaria y suficiente para implementar y eje-
Climática: Universida de de Brasília.
cutar estas políticas?; si no es así ¿cuáles son los vacíos
Wilson, James Q. 1995. Political Organizations. Princeton
o limitaciones desde el punto de vista de su competencia
University Press, EE.UU.
legal para implementar/ejecutar estas políticas?
3.2 ¿Con qué capacidades y recursos humanos, científicos y
tecnológicos cuentan estos organismos del Estado para
Anexo
implementar y hacer el seguimiento de estas políticas?;
¿son estos recursos suficientes?, si no lo son ¿cuáles son
Preguntas orientadoras para la elaboración de
los informes nacionales
las principales falencias y necesidades, en términos de
estos recursos, que afectan la implementación y seguimiento de estas políticas?
1. Nivel de implementación
3.3¿se asignaron partidas presupuestarias para llevar ade-
1.1 Una vez que la política fue aprobada por el órgano com-
lante la implementación de las políticas en cuestión?;
petente del Estado, ¿se tomaron/realizaron las decisio-
¿es el presupuesto asignado suficiente?; ¿ha variado el
nes/acciones subsiguiente necesarias para hacer posible
presupuesto asignado para la implementación y segui-
la ejecución de la política en cuestión?
miento de esta política a través de los años?
Si no se han tomado estas decisiones que hacen posible
la implementación de una política ya adoptada, ¿en qué
4. Apoyo político-social
etapa del proceso se encuentra la política en cuestión?;
4.1 ¿Qué órgano del Estado estableció estas políticas?; ¿fue-
¿qué pasos o acciones todavía faltan tomar para que la
ron establecidas a través de leyes aprobadas por el poder
política pueda ser ejecutable?
legislativo?; ¿a través de normas dictadas por agencias o
reparticiones del poder ejecutivo?5
1.2En el caso de políticas que ya pueden ser aplicadas ¿cuál
es el nivel de implementación de la política en cuestión?;
4.2 ¿Qué nivel de consenso existe entre los distintos secto-
¿qué acciones de implementación específicas ha realiza-
res políticos con respecto a estas políticas?; ¿qué sec-
do la autoridad gubernamental a cargo de la aplicación
de la política?; ¿cómo ha variado en el tiempo el nivel y la
escala de estas acciones de implementación?
2. Integración / resultados
2.1 ¿Cuáles son los objetivos climáticos esperados de la política analizada?; en el caso de políticas que no tuviesen
objetivos climáticos expresos ¿cuáles son las consecuencias/efectos previstos de dicha política en términos de
26
Daniel Ryan
El objetivo de estas preguntas no es analizar aspectos jurídicos si no la relevancia y el consenso político alrededor de estas
políticas. Es razonable asumir que una política establecida por
ley implica un mayor nivel de permanencia en el tiempo y
requiere un mayor nivel de consenso político que una política
establecida por una decisión administrativa de un gobierno, la
cual puede ser fácilmente modificada por otra decisión administrativa.
5
4.4 ¿Cuál es la posición de los actores sociales relevantes
las propias coaliciones gobernantes) se opusieron o se
(ONG ambientalistas, comunidades originarias, asocia-
oponen a estas políticas?
ciones de productores, cámaras empresariales del sec-
4.3En términos del aparato burocrático del Estado, ¿qué or-
tor) respecto de estas políticas?; ¿qué nivel de involucra-
ganismos o agencias estatales estuvieron involucradas
miento tuvieron estos actores en la formulación de esta
en la formulación de la política (medioambiente, agricul-
política?; ¿qué nivel de atención y apoyo tienen estas po-
tura, etc.)?; ¿hubo agencias/organismos del Estado que
líticas en sectores sociales más amplios, no directamen-
se opusieron abiertamente a estas políticas?; ¿cuáles?
te involucrados en la temática?; ¿en la opinión pública?
Política, cambio climático y desarrollo: una revisión de la política climática en el sector agropecuario y forestal
Sección: Investigación
tores políticos (ya sea de partidos de la oposición o de
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