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POLÍTICAS NACIONALES DE
ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO
Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA
FAMILIAR
POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
¿Qué tan eficientes han sido las políticas de
adaptación al cambio climático en México en
el marco de la agricultura familiar?
1
Investigación de
Rosalva Landa
Septiembre / 2014
CONTENIDO
SÍNTESIS • 4
Siglario •7
PRESENTACIÓN • 8
I
INTRODUCCIÓN • 10
1.1 Marco Conceptual • 11
1.2 Método • 15
II
TRAYECTORIA Y ENFOQUE DE LA POLÍTICA NACIONAL DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO • 17
2.1 Nivel Nacional • 18
2.2 Nivel Subnacional • 24
2.3 Fondos para la Adaptación • 25
III
VÍNCULOS Y EFECTOS DE LA POLÍTICA NACIONAL DE CAMBIO CLIMÁTICO Y LA AGRICULTURA FAMILIAR • 28
IV
CULTIVOS ALTAMENTE VULNERABLES E IMPACTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO • 32
4.1 Cambio en la aptitud para maíz de temporal bajo escenarios A2 de Cambio Climático • 33
4.2 Relación de cultivos vulnerables a cambios del clima por entidad federativa • 34
V
PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL • 37
VI
OPORTUNIDADES DE INCIDENCIA • 39
6.1 Sobre las políticas de adaptación y su vinculación con la agricultura familiar a nivel nacional • 39
6.2 Algunas otras áreas de oportunidad • 40
6.3 Coyunturas Institucionales • 41
6.4 Sobre el enfoque de las políticas públicas de adaptación al cambio climático en
VII
la agricultura familiar • 42
REFERENCIAS • 45
Síntesis
E
l campo mexicano presenta signos de agotamiento reflejados en un estancamiento
de la productividad, competitividad y rentabilidad, no es incluyente y carece de
un manejo sustentable de los recursos naturales. El sector agropecuario y pesquero
ha tenido un ritmo de crecimiento menor al de la economía nacional. En 1950, la
participación del PIB primario en el PIB nacional era de 16.1% y en el 2012 del 3.4%. La
superficie con riego prácticamente no ha crecido en los últimos cuarenta años y su
infraestructura presenta deterioro que provoca serias deficiencias en la conducción
y uso. No obstante, el 60% del valor de la producción se genera en las áreas de riego,
en tanto que las de temporal, sustento de familias campesinas, cada vez están más
expuestas a los efectos de la variabilidad y el cambio climáticos (DOF, 2013).
C
on esta investigación se pretende analizar los vínculos y efectos de la política nacional de adaptación
al cambio climático y la relacionada con la agricultura familiar. Así como identificar aquellos cultivos
altamente vulnerables a impactos del cambio climático, analizar el nivel de participación de la sociedad
civil en el diseño de políticas relacionadas al tema. La información y el análisis resultante apoyará
la toma de decisiones relacionada con iniciativas de campaña e incidencia política de Oxfam, sus
contrapartes y aliadas para la prioridad “Justicia alimentaria y justicia climática,” de la campaña CRECE
durante el periodo 2014-15.
Se presenta un marco de referencia sobre la relación entre el cambio climático y la agricultura en un
sentido de adaptación y su significado para la seguridad alimentaria y las condiciones de la agricultura
familiar.
» Como parte de los resultados se describen los principales programas y estrategias de la política
nacional de adaptación al cambio climático que se relacionan con las políticas agropecuarias.
Se presentan las posibles afectaciones a la agricultura de maíz de temporal bajo las condiciones
esperadas de cambio climático, así como una breve descripción de la incorporación de la sociedad
civil en el diseño de las políticas de adaptación en el sector agrícola.
En cuánto a las políticas de adaptación y su vinculación con la agricultura familiar a nivel nacional se
concluye que:
» Se ha dado un rápido desarrollo institucional en materia de medio ambiente, cambio climático y
transversalidad, que brinda una plataforma institucional para articular esfuerzos entre la política
agropecuaria y la de cambio climático; pero hay fuertes deficiencias en la implementación y
ejecución de las medidas de gobierno y los programas y no hay información suficiente sobre la
SÍNTESIS
POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
efectividad y realidad en la implementación de las políticas de adaptación al cambio climático,
en las regiones campesinas más vulnerables. Los programas de la presente administración
recientemente se empiezan a implementar y no se cuenta con evaluaciones de su avance o su
grado de eficiencia.
» La seguridad alimentaria se menciona en los discursos y programas, pero no se detecta
articulación con el diseño de estrategias de adaptación y agricultura familiar, como el caso de
Cruzada Nacional Contra el Hambre.
» En general los planes y programas gubernamentales no incorporan en la planeación información
del clima o de las condiciones esperadas bajo cambio climático. Expresan políticas que
usualmente se fomentarían sin la amenaza de cambio climático; tal es el caso de algunas partes
del programa sectorial agropecuario 2013-2018, las acciones programadas en materia de manejo
del agua y de la misma Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENACC).
» En los instrumentos de política considerados en la investigación, el enfoque adaptativo es
incipiente y cuando se menciona se trata de una buena intención que no incorpora realmente en la
planeación, información precisa sobre escenarios o impactos esperados del cambio climático.
Se esbozan puntos críticos de posible incidencia política en el actual contexto mexicano, las cuáles se
resumen como sigue:
Señalar concretamente la falta en las políticas públicas en cuanto a : Acciones locales, uso de
información climática e impactos esperados en el diseño de las políticas, enfoque adaptativo en el
sector agropecuario y aún en las acciones transversales que propone la Secretaría de Medio Ambiente y
Recursos Naturales (SEMARNAT) como parte de la Cruzada Nacional Contra el Hambre.
Demandar u orientar mecanismos para la implementación de la igualdad de género, gobernanza y
atención a la condición de las mujeres y en general a los grupos vulnerables de la agricultura familiar.
Señalar la necesidad de que los instrumentos de política incorporen información del clima en el diseño
de las líneas de acción, para avanzar en la construcción de capacidades.
En relación con la justicia ambiental y climática, señalar la importancia u orientar el avance en temas
como el envejecimiento poblacional, el abandono de las zonas rurales de parte de los jóvenes ante la
falta de oportunidades, los cambios en la cultura productiva, en el estado de los recursos naturales, en
la organización social, en los patrones de consumo y en las percepciones sociales sobre los estándares
de bienestar y calidad de vida.
Enfocar esfuerzos de campaña hacia el cambio de patrones de consumo sustentables, el consumo de
productos de familias campesinas e indígenas o bien, el consumo responsable y solidario que fomente la
agrobiodiversidad y el manejo sustentable de tierras, contra la expansión de monocultivos comerciales.
Abordar la problemática de desplazados por deterioro socioambiental de regiones rurales o la pérdida de
la autosuficiencia alimentaria para familias campesinas.
SÍNTESIS
Introducción
5
POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
Otras áreas de oportunidad
» Aprovechar el conocimiento y las lecciones de miles de agricultores tradicionales en muchas
áreas rurales se han adaptado a los ambientes cambiantes, desarrollando sistemas diversos y
resilientes en respuesta a las restricciones que han enfrentado a través del tiempo.
» Movilizar rápidamente este conocimiento y aplicarse en la restauración de áreas ya afectadas o
para preparar aquellas áreas rurales con alto grado de exposición a los impactos previsibles del
cambio climático.
» Orientar esfuerzos a los temas como el envejecimiento de la población en zonas agrícolas de
subsistencia, abandono del campo y desplazamientos masivos ante el deterioro o pérdidas de las
tierras productivas, lo cual se agravará ante cambio climático.
» Incidir en la promoción de seguros agrícolas diseñados para agricultores de pequeña escala, o aún
de maíz de temporal.
» Demandar a las instancias de gobierno la información y difusión adecuada y oportuna sobre la
variabilidad y el cambio climáticos, dirigidos al sector agrícola campesino.
» Dentro del Programa Institucional del Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC)
se detecta interés por enfocar esfuerzos de adaptación sobre los sectores más vulnerables y de
extrema pobreza, entre los que se incluyen los agricultores de temporal y minifundios.
» Se detecta actividad importante en el ámbito legislativo, sobre todo en materia de la relación
agua-agricultura y derecho humano al agua (Reforma de Ley).
» Promover la incorporación de la adaptación al cambio climático en la Cruzada Nacional Contra el
Hambre y en el Programa Sectorial de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentación (SAGARPA) 2013-2018, como un componente que le otorgue una visión de
largo plazo a la política agropecuaria al 2018.
» Vincularse a los grupos de trabajo y redes colaborativas de la sociedad civil y de la Comisión
Económica para América Latina(CEPAL), Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación
y la Agricultura (FAO, por sus siglas en inglés) en los temas de agricultura, seguridad alimentaria y
cambio climático.
SÍNTESIS
Introducción
6
POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
SIGLARIO
SIGLA
Significado
Ab-E
Adaptación basada en ecosistemas
ANPs
Áreas Naturales Protegidas
APF
Administración Pública Federal
CMNUCC
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático
CONAGUA
Comisión Nacional del Agua
COP 20
Reunión 20 de las partes de la CMNUCC
ENACC
Estrategia Nacional de Cambio Climático
GEI
Gases de Efecto Invernadero (Bióxido de Carbono, Metano, Óxido Nitroso,
Hidrofluorocarbono, Perfluorocarbono, Hexafloruro de Azufre)
GIR
Gestión Integral de Riesgos
IDH
Índice de Desarrollo Humano
LGCC
Ley General de Cambio Climático
ONG
Organización No Gubernamental (Organización de la Sociedad Civil)
PEACC
Programa Estatal de Acción ante el Cambio Climático
PECC
Programa Especial de Cambio Climático
REDD
Mecanismo de mitigación de emisiones de GEI en sector Forestal, Reducción de
Emisiones por Deforestación y Degradación
SAGARPA
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
SEDESOL
Secretaría de Desarrollo Social
SEGOB
Secretaría de Gobernación
SEMARNAT
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
SIAT
Sistema de Alerta Temprana
SÍNTESIS
7
POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
Presentación
E
l desarrollo de políticas nacionales de adaptación al cambio climático se ha movido rápidamente en
los últimos tres años en América Latina y el Caribe. Antes de la Conferencia de la Convención Marco
de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) de Copenhague (COP15) existían pocos
lineamientos a nivel nacional con excepción del reconocimiento somero exigido por las comunicaciones
nacionales a la Convención.
Empezando en 2009 y con mayor interés y financiamiento internacional, el panorama cambió rápidamente
y hoy día casi todos los países de la región cuentan con un marco de políticas de adaptación. El sexenio
pasado fue clave para México, ya que se dieron avances hasta la final promulgación de una Ley General
de Cambio Climático (LGCC) y en los esfuerzos de planeación que iniciaron con la ENACC en 2007,
mediante la elaboración de instrumentos como:
» Programa Especial de Cambio Climático PECC 2009-2012
» Adaptación al cambio climático en México: Visión, elementos y criterios para la toma de
decisiones (2012)
» Estrategia Nacional de Cambio Climático: Visión 10-20-40 (junio 2013)
» Comunicaciones nacionales sobre cambio climático (Semarnat- INECC, 2012)
» Ley General de Cambio Climático LGCC (DOF, 2012)
» Leyes estatales de cambio climático y planes estatales de acción ante el cambio climático PEACC
• En algunos de estos documentos se hace referencia a la vulnerabilidad de la agricultura ante el
cambio climático, sin embargo, no se cuenta con información precisa sobre las medidas que se
han implementado y su grado de eficacia.
• La sociedad civil y en particular las comunidades rurales que viven en condiciones de pobreza,
no han sido parte del proceso de elaboración de la política sobre cambio climático. Con pocas
excepciones, las discusiones y los debates se han desarrollado al interior de las secretarías
y agencias del gobierno, por lo general a la iniciativa o con el apoyo de los donantes y los
organismos multilaterales (Banco Mundial, las Naciones Unidas, etc.). En las discusiones
y consultas públicas, la participación de la sociedad civil ha sido débil, fragmentada y mal
informada. Se tiene la hipótesis de que la política nacional de cambio climático junto con sus
planes e instrumentos, es poco eficiente, que los recursos no se están canalizando hacia los
sectores que se necesitan y que las comunidades más vulnerables, incluyendo, en particular,
las mujeres productoras y la agricultura familiar siguen siendo marginalizadas por esta política
nacional.
La prioridad regional para la campaña CRECE en Latinoamérica y el Caribe para 2013-14 es “suficiente
inversión pública en las mujeres y demás productores de la agricultura familiar y campesina en
Latinoamérica y el Caribe para lograr sistemas alimentarios más equitativos, sostenibles y resilientes”.
Con el fin de aprovechar y ampliar los esfuerzos de CRECE y en el contexto de la campaña Justicia
PRESENTACIÓN
8
POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
Alimentaria y Justicia Climática, la región está explorando una línea de incidencia que tiene como
objetivo influir para:
» Las estructuras nacionales relacionadas con la adaptación al cambio climático (fondos de
adaptación, fideicomisos multi-donantes, organismos de coordinación interministeriales, etc.)
incluyan plenamente a representantes de las mujeres y productores de la agricultura familiar en la
toma de decisiones;
» Políticas, estrategias y planes nacionales de adaptación al cambio climático reflejen las
prioridades expresadas por las mujeres y productores de la agricultura familiar y que estas
prioridades, a su vez, sean reflejadas en las asignaciones presupuestarias nacionales, incluyendo
recursos de financiamiento climático internacionales.
OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN
1. Analizar los vínculos y efectos de la política nacional de cambio climático y la agricultura familiar:
Relación entre las prioridades reflejadas en políticas, planes y estrategias de adaptación y
las medidas requeridas para mejorar la productividad, seguridad alimentaria, sostenibilidad
medioambiental y resiliencia de mujeres y productores de la agricultura familiar y campesina.
2. Identificar aquellos cultivos altamente vulnerables a impactos del cambio climático de acuerdo
con los diferentes escenarios de vulnerabilidad desarrollados a nivel estatal y nacional,
considerando los cultivos que formen parte de la alimentación y/o canasta básica de los
mexicanos.
3. Contar con información y datos actualizados sobre la relación del cambio climático y la agricultura
familiar, proporcionar datos duros y comparativos que puedan ser usados para tener fuerte
incidencia política y mediática.
4. Analizar el nivel de participación de la sociedad civil y grado de participación de organizaciones
de la sociedad civil en la formulación de políticas, planes y estrategias relevantes y/o en las
instituciones creadas para su implementación.
La información y el análisis que resulte apoyará la toma de decisiones relacionada con iniciativas
de campaña e incidencia política de Oxfam, sus contrapartes y aliadas para la prioridad, “Justicia
alimentaria y justicia climática,” de la campaña CRECE durante el periodo 2014-15.
Afectación agropecuaria bajo condiciones de cambio climático
El sector primario aporta un 4% del Producto Interno Bruto (PIB) e incluye al 14% de la población
económicamente activa, la cual podría verse económicamente afectada, ya que se ha estimado que
para 2030, el valor de la producción de la agricultura se reducirá aproximadamente en un 11%, 10% la
ganadería y 15% el sector forestal (“Adaptación al Cambio Climático en México, INECC, 2012, p.75).
PRESENTACIÓN
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I INTRODUCCIÓN
POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
E
l campo mexicano presenta signos de agotamiento reflejados en un estancamiento de la
productividad, competitividad y rentabilidad, no es incluyente y carece de un manejo sustentable de
los recursos naturales. El sector agropecuario y pesquero ha tenido un ritmo de crecimiento menor al de
la economía nacional. En 1950, la participación del PIB primario en el nacional era de 16.1% y en el 2012
del 3.4%. El 60% del valor de la producción se genera en las áreas de riego, en tanto que las de temporal
cada vez están más expuestas a los efectos de la variabilidad y el cambio climáticos2.
El 74% de la superficie agrícola se cultiva en temporal, por lo que la producción está más expuesta a los
efectos climáticos (sequías, inundaciones, heladas, entre otros); lo que se suma a los ingresos bajos
y estacionales, ausencia de un salario fijo, altos riesgos de salud, rezago educativo, envejecimiento
y exposición a otros riesgos naturales. El sector agroalimentario de México se enfrenta a una
economía abierta caracterizada por la alta volatilidad de los precios; eventuales desbalances del
abasto de productos básicos; todo ello en un mercado y un sector de cambios continuos con elevada
incertidumbre, de acuerdo al Programa Sectorial Agropecuario 2013-20182.
El sector agroalimentario mexicano en el mundo (según DOF, 2013)
México se encuentra entre las primeras diez potencias mundiales en producción de alimentos:
» Primer productor mundial de aguacate y de jugo de cítricos concentrado.
» Segundo en harina de maíz, jugo de limón concentrado, sorgo para forraje y semillas de cártamo.
» Tercero en limones y limas, jugo de naranja, chiles, pimientos y alfalfa.
» Cuarto en vegetales congelados.
» Quinto en brócoli, coliflores, huevos de gallina, espárragos y toronjas.
También se ubica entre los principales países exportadores de alimentos del mundo: ocupa un puesto
entre los primeros tres lugares en aguacate, cebolla, frambuesa, espárrago, pepino, tomate, calabazas,
chiles y miel natural. Asimismo, en lo que se refiere a productos procesados, ocupa el primer lugar como
exportador de cerveza y el tercero en jugo de naranja.
México dispone de una red de diez acuerdos comerciales con 45 países en diversas regiones del mundo,
lo que ha promovido un incremento de las exportaciones e importaciones agroalimentarias. Entre 1994
y 2012 las exportaciones agroalimentarias crecieron a una tasa promedio anual de 9%, mientras que las
importaciones aumentaron 8%. En 2012 se exportaron productos agropecuarios por un monto de 10,914
millones de dólares y productos agroindustriales por un valor superior a los 11,890 millones de dólares, lo
que significó crecimientos anuales de 5.9% y 1.7%, respectivamente (DOF, 2013).
A continuación se plasma un marco de referencia conceptual que contiene los principios del presente
estudio, los impactos esperados del cambio climático sobre la agricultura y algunas reflexiones sobre
el significado de la adaptación para la seguridad alimentaria. Posteriormente se describe el método
INTRODUCCIÓN
10
POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
general de la investigación y se presentan los resultados de la investigación en lo que se refiere a los
instrumentos de política vigentes en México y una propuesta de oportunidades de incidencia.
1.1 Marco conceptual, Cambio Climático y Adaptación para la
Seguridad Alimentaria
El cambio climático es un proceso ambiental global que se compone de transformaciones en el clima que
no son naturales y que alteran a todos los componentes del planeta. Tiene su origen en la contaminación
atmosférica por la quema de combustibles fósiles, que ocasiona el incremento de concentraciones de
gases de efecto invernadero (GEII) en la atmósfera.
Señales de cambio climático en México.
Nuestro país tiene características geográficas que lo hacen uno de los más vulnerables al cambio
climático. Se proyecta que los fenómenos hidrometeorológicos extremos podrían ser más recurrentes
y aumentar su intensidad. Desde la década de los años sesenta, México se ha vuelto más cálido. Las
temperaturas promedio a nivel nacional han aumentado 0.85°C y las temperaturas invernales 1.3°C.
También se han reducido la cantidad de días más frescos y han aumentado las noches cálidas. La
precipitación ha disminuido en el sureste del país desde hace medio siglo. Las temperaturas han
aumentado de manera diferenciada por región, siendo el norte del país la zona con mayor incremento, de
0.25 a 0.50°C por década, entre 1960 a 2010 3,5,6,31.
Escenarios de cambio climático para México.
Considerando los cambios en la temperatura y la lluvias en promedio de 1961-1990, para 2030 (promedio
de 2015-2039), los cambios proyectados no son tan fuertes pero, en la medida que las proyecciones se
alejan del presente, los cambios serían más acentuados (e.g. para el 2100). Esos escenarios coinciden
en proyectar, para el año 2100 (promedio 2075 a 2099), un incremento de más de 4°C en la zona fronteriza
con Estados Unidos, y de alrededor de 2.5 y 3.5°C en el resto del país. En cuanto a las lluvias, en promedio
para el país se estima que disminuirán hasta un 10% en la mayoría del territorio, aunque habrá regiones
en que la disminución podría ser mayor (3,5,6,31).
Amenazas o Peligros.
Los eventos hidrometeorológicos como lluvias, huracanes y sequías meteorológicas, son procesos
naturales del sistema climático que forman parte de la variabilidad climática; cuando se presentan de
manera severa constituyen amenazas o peligros que pueden desencadenar un desastre3.
I
Bióxido de Carbono CO2 , Metano CH4, Óxido Nitroso N2O. Hidrofluorocarbonos (HFC), Perfluorocarbonos (PFC), Hexafloruro de azufre (SF6).
INTRODUCCIÓN
11
POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
Vulnerabilidad
Es la probabilidad de que una comunidad expuesta a una amenaza, pueda sufrir daños humanos y
materiales; depende del grado de fragilidad de elementos, como:
» Infraestructura (transporte, eléctrica, hidráulica y para el manejo de desechos).
» Vivienda (ubicación y seguridad de los sitios, equipamiento, resistencia o factibilidad para
reconstrucción).
» Prácticas productivas con diferentes niveles de riesgo.
» Grado de organización ante las amenazas, antes durante y después (comités de vigilancia,
brigadas contra incendios o de protección civil).
» Sistemas de alerta y condiciones de información a la población (en caso de huracanes, lluvias
torrenciales, sismos, incendios).
» Desarrollo y coordinación entre las instituciones que atienden emergencias de eventos extremos
del clima. La vulnerabilidad se construye socialmente, no es una condición
natural, por lo que a partir de decisiones y acciones humanas es
posible disminuirla.
La vulnerabilidad no está determinada sólo por la ocurrencia de fenómenos peligrosos, sino por la
forma en que las sociedades se han desarrollado, se organizan y se preparan para enfrentarlos;
así como la manera en que se recuperan de ellos. La vulnerabilidad es una condición previa que se
manifiesta durante el desastre, cuando no se ha invertido suficiente en prevención y se ha aceptado
un nivel de riesgo demasiado alto. La forma en la que se prepara la sociedad frente a condiciones
extremas del clima como las ondas de calor, las lluvias intensas o las sequías de diversos tipos, es un
elemento determinante de la vulnerabilidad de los países en el futuro.
Los “desastres naturales” no tienen nada de natural, son una expresión de los altos niveles de riesgo
de los sistemas sociales. Los eventos naturales tienen importante incidencia en el desastre, sobre
todo si son de gran intensidad y magnitud, pero sus efectos tienen que ver más con la condición de
vulnerabilidad que con el fenómeno mismo4.
En México “El Niño” explica buena parte de la variabilidad del clima. Si sus efectos se incrementan,
habrá mayor exposición y riesgo de desastre, a no ser que se ajusten prácticas sociales que
incrementan la vulnerabilidad 4 5 6
El riesgo climático es la combinación de la amenaza de clima extremo y de la vulnerabilidad. Se
presenta cuando existe la posibilidad de que una lluvia extrema o cambios en la temperatura,
puedan derivar en desastre en una región, debido a que es vulnerable. El riesgo de un desastre está
determinado por la concurrencia de factores de exposición y vulnerabilidad, todos ellos de índole
social y por lo tanto, se pueden modificar mediante políticas públicas, en un sentido de mitigación
INTRODUCCIÓN
12
POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
o agravamiento. Estos factores determinan que un mismo evento peligroso pueda ocurrir sin generar
daños o bien, desencadenar un desastre de grandes proporciones5.
La adaptación al cambio climático es la capacidad de los sistemas humanos y naturales para ajustarse
de manera espontánea u ordenada a los impactos climáticos adversos. Es lo que podemos hacer para
estar mejor preparados a los cambios del clima. Es un conjunto de acciones y procesos que tenemos
que construir colectivamente (Landa et al., 2010).
La respuesta de los sistemas humanos ante el cambio climático puede ser de dos tipos:
1) Reactiva o de respuesta en el momento de los impactos, y
2) Preventiva o de respuesta planeada antes de los impactos.
Las acciones y políticas preventivas de adaptación, sobre todo aquéllas de largo plazo, son las que
tendrán mayores posibilidades de prevenir los efectos que más pueden dañar a las personas, a las
actividades que realizan y a las regiones vulnerables.
La adaptación también puede ser:
1) Autónoma, que se va dando naturalmente ante las condiciones impuestas.
2) Planeada, que se anticipa con tiempo la construcción de capacidades.
La adaptación al cambio climático implica construir capacidades3-7, gestionar el riesgo, modificar
esquemas productivos y hábitos de consumo3-4-8 , planear de manera colectiva y promover condiciones
para el financiamiento y la inversión preventiva9-10-11-12.
Diseñar e implementar acciones encaminadas a la reducción de
vulnerabilidad frente a cambios del clima en la producción de alimentos
y en las condiciones de las familias campesinas, se traducirá en
seguridad alimentaria y “justicia climática”.
Impactos del cambio climático sobre la agricultura
Mujeres y hombres que se dedican a la agricultura familiar campesina producen casi 40% del PIB agrícola
en Brasil y México y más del 60% del PIB en Centroamérica. Las mujeres productoras representan el 20%
de la fuerza laboral agrícola en la región de Latinoamérica y el Caribe13-14.
Seguridad alimentaria
Según la FAO: “Existe seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento
acceso físico, social y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus
necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa
y sana.” (Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1996)
INTRODUCCIÓN
13
POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
El calentamiento del planeta podría afectar a la agricultura en diversas formas que representan riesgos
para la seguridad alimentaria de las personas más vulnerables del mundo:
» Sería menos previsible el clima en general, lo que complicaría la planificación de las actividades
agrícolas.
» El aumento en la variabilidad del clima, ejercería más presión en los sistemas agrícolas frágiles.
» Aumentaría el nivel del mar, lo que amenazaría la agricultura de las costas, en particular en las
islas pequeñas de tierras bajas.
» La diversidad biológica se reduciría en algunas de las zonas ecológicas más frágiles, como los
manglares y las selvas tropicales.
» Las zonas climáticas y agroecológicas se modificarían, obligando a los agricultores a adaptarse y
poniendo en peligro la vegetación y la fauna.
» Empeoraría el actual desequilibrio que hay en la producción de alimentos entre las regiones
templadas y frías, y las tropicales y subtropicales.
» Se modificaría la distribución y cantidades de peces y de otros productos del mar, creando caos en
las actividades pesqueras.
» Avanzarían las plagas y enfermedades portadas por vectores hacia zonas donde antes no existían.
» La superficie no apta para el cultivo de maíz de temporal o soya podría crecer o disminuir
dependiendo de los cambios en cada país.
» Disminuiría la productividad por cambios en la disponibilidad y calidad del agua para riego o para la
ganadería.
» Se impactaría negativamente la capa arable de la tierra, la cuál, en condiciones ideales podría
favorecer el ajuste de ciertos cultivos a los cambios ambientales.
» Se reduciría la producción agropecuaria en sitios con veranos ya calurosos.
» Podría dificultarse el inicio de los ciclos agrícolas ante cambios en las lluvias.
» Se ampliaría el ciclo de cultivo por aumento en la temperatura y reducción de la amenaza de
heladas tempranas.
» Reduciría la humedad y aumentaría la erosión en suelos agrícolas.
» Podría aumentar la salinización y desertificación de tierras agrícolas.
» Se incrementarían las pérdidas de cultivos vinculadas a eventos hidrometeorológicos extremos
(superficies incendiadas o afectadas por sequías, lluvias extremas).
» Disminuiría la producción por cambios en el comportamiento de plagas, depredadoras o
polinizadoras de los cultivos.
» Disminuiría la productividad de cuerpos de agua destinados a la actividad comercial pesquera y
acuícola de agua dulce.
» Se podrían presentar daños a puertos y a flotas pesqueras.
INTRODUCCIÓN
14
POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
Los cambios que se esperan en las condiciones climáticas, también brindan oportunidades que es
importante aprovechar mediante estrategias en la agricultura familiar15.
Ejemplos de impactos del cambio climático en los sectores agrícola y ganadero
Positivos
Negativos
• Posibilidad de nuevos cultivos en varias regiones
• Mayor incidencia de plagas y enfermedades
• Mayor periodo para los ciclos anuales
• Menor diversidad de cultivos
•Aceleración de la maduración de algunos frutos
• Daños a cultivos por calor extremo
• Mayor producción a corto plazo
•Menor eficacia de herbicidas y plaguicidas
• Reducción en la severidad y duración de heladas
•Predicciones menos confiables (planeación difícil)
•Menor producción por acortamiento del ciclo
Para entender la vinculación entre la agricultura familiar y los cambios del clima es importante
reconocer que:
» Las afectaciones de la variabilidad y el cambio climático sobre la producción de alimentos son
complejas y generan efectos en cadena sobre los sistemas socioambientales y las condiciones
de bienestar de las familias productoras;
» La acción humanitaria frente a los nuevos retos que impone éste fenómeno de cambio global,
requiere un marco de acción centrado en la gestión integral del riesgo frente a eventos extremos
del clima y condiciones de gobernanza locales. (Oxfam, 2014 en revisión).
Los impactos esperados bajo cambio climático se incrementarán con el tiempo y son de carácter
irreversible sobre el medio natural, que es la base para la producción de alimentos. Sin medidas de
adaptación, los efectos negativos previstos podrían obstaculizar el logro de la seguridad alimentaria y de
las condiciones de bienestar de los grupos más desfavorecidos de la sociedad.
1.2 Método
El método consistió fundamentalmente en la recopilación, revisión y análisis de fuentes documentales
secundarias de los principales instrumentos de política pública nacional y estatal que se encontraban
disponibles y que se consideraron relevantes, para analizar el tema de agricultura familiar en los
instrumentos de gestión y su eficacia para la construcción de capacidades de adaptación al cambio
climático. En general se siguió el método propuesto en los Términos de Referencia. Se realizaron
reuniones de trabajo y reflexión con los responsables de Oxfam México para dar el sentido de aplicación
de la información a las campañas de Oxfam y “Justicia Ambiental y Climática” de CRECE. El documento
INTRODUCCIÓN
15
POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
final se pondrá a consideración de algunas organizaciones aliadas de Oxfam México, que trabajan sobre
temas relacionados, para su reflexión colectiva y retroalimentación.
Recopilación de información. Se recopilaron las principales leyes y programas de la administración
pública federal, vinculados con cambio climático y desarrollo agropecuario, gestión de riesgos
hidrometeorológicos y algunas disposiciones y documentos programáticos complementarios en materia
de aguas, del sector ambiental, agropecuario, desarrollo social y protección civil. Se revisaron a detalle
la Ley General de Cambio Climático16 y la Ley General de Protección Civil17. La recopilación documental
se realizó por medios electrónicos, acervos bibliográficos y directamente en oficinas de SEMARNAT y
CONAGUA. Algunos de los documentos y programas de la Administración Pública Federal (APF) actual,
que anunció El Ejecutivo durante el primer semestre de su Administración, se iniciaron durante 2013;
por lo que aún no se cuenta con información suficiente sobre su grado de avance, que permita valorar la
eficacia de las políticas recientes relacionadas con la agricultura familiar o los rubros presupuestarios
asignados para ello. La revisión documental incluyó la atención de eventos hidrometeorológicos
extremos, prevención y control de inundaciones y atención a sequías; por su vinculación e impacto en la
producción de alimentos.
Sistematización y análisis. La información se sistematizó considerando: vínculos y efectos de la política
nacional de cambio climático y su relación con prioridades de la agricultura familiar en instrumentos
de gestión pública, la identificación de los cultivos altamente vulnerables, los mecanismos y el nivel
de participación de la sociedad civil en el diseño de políticas públicas sobre el tema. El análisis de la
información permitió identificar algunas oportunidades de incidencia política para Oxfam México y para
la campaña CRECE en su componente de Justicia Ambiental y Climática, de acuerdo al panorama político
esperable de los siguientes dos años.
Para identificar oportunidades de incidencia, se consideraron en el análisis la plataforma política
existente y los avances en: 1) Planes y programas sobre cambio climático con énfasis adaptativo, 2)
Articulación entre políticas agrícolas y de seguridad alimentaria con estrategias de cuidado del capital
natural y 3) Avances en la gestión integral de riesgos (GIRII), su articulación con cambio climático y
atención a grupos vulnerables.
Los resultados de la investigación se darán a conocer a los responsables de la Campaña CRECE y de
Oxfam México en un taller de socialización y retroalimentación, que se llevará a cabo en septiembre
próximo.
La Gestión Integral del Riesgo GIR de acuerdo con la LGPC es “el conjunto de acciones encaminadas a la identificación, análisis, evaluación, control y reducción de los riesgos, considerándolos por su origen multifactorial y en un proceso permanente de construcción, que
involucra a los tres niveles de gobierno…Involucra las etapas de: identificación de los riesgos y / o su proceso de formación, previsión,
prevención, mitigación, preparación, auxilio, recuperación y reconstrucción.”
II
INTRODUCCIÓN
16
II TRAYECTORIA Y ENFOQUE DE LA POLÍTICA
NACIONAL DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO
CLIMÁTICO
POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
E
n lo que se refiere a la política nacional de cambio climático, en 1992 México firmó la Convención
Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), ratificando su adhesión en 1993.
Suscribió el Protocolo de Kioto en 1997 y lo ratificó en el año 2000. Para fortalecer la implementación
de la Convención y otros compromisos relativos al cambio climático se creó la Comisión Intersecretarial
de Cambio Climático (CICC) en 2005, como responsable de formular e instrumentar políticas nacionales,
estrategias de mitigación de emisiones, así como acciones de adaptación. La primera Estrategia
Nacional de Cambio Climático (ENACC) en 200718 dio la pauta para el desarrollo posterior de los
instrumentos jurídicos y de planeación que guían actualmente la política en materia de cambio climático.
Un año después, se elaboró el primer Programa Especial de Cambio Climático (PECC) para el periodo 20092012, en donde se especificaron acciones y proyectos descritos en el ENACC.
México ha tenido grandes avances en materia de planeación y acción frente al cambio climático y cuenta
con logros sustanciales en mitigación y adaptación. Desde hace más de una década está a la vanguardia
en la generación de conocimiento y en programas de creación de capacidades para enfrentar el cambio
climático, así como en avances institucionales y legales en el tema y es el único país de América que
ha presentado cinco Comunicaciones Nacionales ante la CMNUCC. Ha apoyado el diseño de propuestas
para el financiamiento de procesos de adaptación en las reuniones de las partes del Protocolo de Kioto y
durante 2012 decretó la Ley General de Cambio Climático (LGCC)16, la primera en su tipo en América Latina
y el Caribe. Con la publicación de la Ley LGCC y la entrada de la nueva administración federal en diciembre
del 2012, el Gobierno Federal actualizó la ENACC, para posteriormente publicar el PECC 2013-2018.
En materia de adaptación, por ejemplo, el gobierno mexicano ha llevado a cabo las siguientes acciones:
a) Asesorar a las entidades federativas y municipios para que consideren criterios de adaptación en
sus estrategias de desarrollo y ordenamiento territorial.
b) Promover la incorporación de criterios para la prevención de desastres y medidas de reducción de
riesgos, derivadas de los Atlas de Riesgos y/o de Peligros, en los planes de desarrollo urbano y en
el marco normativo de los municipios.
c) Considerar en los Programas de Desarrollo Urbano los riesgos y la vulnerabilidad de las poblaciones
y que se emitan recomendaciones para prepararse ante sequías, inundaciones, fenómenos
meteorológicos extremos e incremento del nivel del mar.
d) Elaborar estrategias de prevención y control de incendios y tener en cuenta el cambio climático en
las estrategias de reforestación.
e) Promover instrumentos como seguros y fondos para proteger viviendas, producción agrícola y
empresas, así como fondos para atender emergencias en casos de desastres y contingencias
climáticas.
II TRAYECTORIA Y ENFOQUE DE LA POLÍTICA NACIONAL DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO
17
POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
f) Aplicar una metodología para la identificación y priorización de medidas de adaptación frente al
cambio climático en conjunto entre la SEMARNAT y la GIZ (Agencia de Cooperación Alemana) que
incorpora la valoración económica de las medidas de adaptación, y la eficiencia en los recursos
asignados21.
2.1 Nivel Nacionala) Instrumentos de Planeación, Planes y Programas
Los programas vinculados con la adaptación al cambio climático y la agricultura familiar, así como el
manejo de riesgos frente a cambios del clima, eventos hidrometeorológicos extremos y la atención de
sus posibles impactos en el sector agrícola, están dispersos entre diferentes instituciones de la APF
como es el caso de SEGOB, SEMARNAT, SEDESOL y SAGARPA. A continuación se describen de manera
general los principales instrumentos de planeación de las dependencias citadas.
Θ SECRETARÍA DE GOBERNACIÓN SEGOB Y OTROS PROGRAMAS INTERSECTORIALES
Durante el primer año de la actual administración se han anunciado oficialmente programas relacionados
al tema de interés, algunos carecen de un planteamiento de coordinación intersectorial, tal es el caso
de convenios y acuerdos de Gestión Integral de Riesgos (GIR), sistemas de alertamiento y elaboración de
Atlas de Riesgos; ninguno de ellos detalla las acciones enfocadas a la agricultura familiar. La información
disponible es muy general, debido a que la mayoría de los programas se encuentran en fases iniciales de
planeación o instrumentación. Otros de los programas que se han puesto formalmente en marcha y que
tienen relación con la adaptación en la agricultura familiar son:
» Sistema Nacional de Alerta de Tsunamis, SEGOB
» Estrategia: México Seguro Frente a Desastres, SEGOB
» Acuerdo de Asistencia Técnica en materia de Gestión Integral del Riesgo GIR, Intersecretarial
» Programa Nacional de Respuesta a Siniestros, Emergencias y Desastres, SEGOB
» Programa Nacional de Prevención contra Contingencias Hidráulicas, CONAGUA
» Programa Nacional Contra la Sequía, PRONACOSE, CONAGUA, SAGARPA; entre otros.
Este último con significativas implicaciones sobre la agricultura familiar y en general sobre el sector
agropecuario. El PRONACOSE que inicia desde el 2012, menciona elementos preventivos además de
reactivos, lo que podría favorecer la incorporación de la GIR y representa, aún con algunas deficiencias
técnicas, un avance importante. El 5 de abril del 2013 (DOF) se crea la Comisión Intersecretarial para
la Atención de Sequías e Inundaciones con carácter permanente en la que participan SEGOB, SEDENA,
SEMAR, SHCP, SEDESOL, SEMARNAT, SENER, SE, SAGARPA, SCT, SALUD, SEDATU y CFE.
II TRAYECTORIA Y ENFOQUE DE LA POLÍTICA NACIONAL DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO
18
POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
Θ SECRETARÍA DE MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES (SEMARNAT)
En el 2013 la Dirección General de Políticas para el Cambio Climático publicó la agenda para el cambio
climático en MéxicoIII y en su contenido se presenta:
» Ley General de Cambio Climático LGCC
» Estrategia Nacional de Cambio Climático ENACC
» Programa Especial de Cambio Climático 2013-2018 PECC
» Registro Nacional de Emisiones
» Sistema Nacional de Cambio Climático.
La Estrategia Nacional de Cambio Climatico emitida en junio del 201322 es uno de los pocos documentos
de planeación coincidente con los planteamientos y obligaciones que marca la LGCC. Pretende promover
la coordinación intersectorial en el marco de la agenda de transversalidad de la Administración Pública
Federal, sin embargo es enunciativo, muy general y carece de estrategias concretas que obligen a
la coordinación de la APF; algunas de las líneas de acción no necesariamente están en un contexto
de los impactos esperados del cambio climático, ni retoman la información disponible para el caso,
aunque fomentan la GIR. Uno de los principales aciertos de la ENACC es la visión de la adaptación
como construcción de capacidades tanto institucionales como sociales y de los sistemas naturales.
La Estrategia Nacional de Cambio Climático Visión 10-20-40 es el instrumento que guiará las acciones
de México para combatir el cambio climático en los próximos 40 años y en donde se “traza una ruta de
largo plazo para mejorar la salud y la calidad de vida de la población, además de convertir a México en
una sociedad con mayor resiliencia”. En materia de adaptación, comprende tres ejes de estratégicos.
1. “Reducir la vulnerabilidad y aumentar la resiliencia del sector social ante los efectos del cambio
climático”,
2. “Reducir la vulnerabilidad y aumentar la resiliencia de la infraestructura estratégica y los
sistemas productivos ante los efectos del cambio climático”.
3. “Conservar y usar de forma sustentable los ecosistemas y mantener los servicios ambientales que
proveen” 23.
El PECC (Programa Especial de Cambio Climático) 2013-2018 es un instrumento de política transversal
que compromete a las dependencias del gobierno federal con objetivos y metas nacionales vinculantes
en mitigación y adaptación. Ha dado mayor visibilidad al tema del cambio climático al interior de la APF y
ha contribuido a la creación de una agenda transversal en el tema. Señala plazos y metas para avanzar
en la mitigación, la adaptación y la transversalidad. Para el tema de adaptación particularmente, se
identificaron tres etapas:
III
Informe de avances del programa especial de cambio climático 2009-2012. Comision intersectorial de cambio climático. SEMARNAT.
II TRAYECTORIA Y ENFOQUE DE LA POLÍTICA NACIONAL DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO
19
POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
a) 2008-2012, la evaluación de vulnerabilidad del país y de valoración económica;
b) 2013-2030, el fortalecimiento de capacidades estratégicas de adaptación.
c) 2030-2050, la consolidación de las capacidades construidas.
El PECC contribuye con 14 Programas Sectoriales de las Secretarías de Estado que conforman la CICC. En
lo que respecta al sector agropecuario destacan los siguientes:
- Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2013-2018, particularmente con sus
objetivos: 1. Promover y facilitar el crecimiento sostenido y sustentable de bajo carbono con equidad
y socialmente incluyente; 2. Incrementar la resiliencia a efectos del cambio climático y disminuir las
emisiones de compuestos y gases de efecto invernadero; 5. Detener y revertir la pérdida de capital
natural y la contaminación del agua, aire y suelo y 6. Desarrollar, promover y aplicar instrumentos de
política, información, investigación, educación, capacitación, participación y derechos humanos para
fortalecer la gobernanza ambiental.
- Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario, Pesquero y Alimentario 2013-2018, con sus objetivos:
3. Promover certidumbre en la actividad agroalimentaria mediante mecanismos de administración
de riesgos. 4. Impulsar el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y 5. Contribuir a
erradicar la carencia alimentaria en el medio rural.
Para fines de la presente investigación es de resaltar el Programa de Ordenamiento Ecológico General
del Territorio, que busca que los sectores del gobierno federal incorporen acciones ambientales
en diferentes actividades relacionadas con el uso y ocupación del territorio, con la finalidad de
que se protejan las zonas críticas para la conservación de la biodiversidad y los bienes y servicios
ambientales. En materia de adaptación el POEGT impulsa estudios sobre vulnerabilidad y desarrollo de
capacidades locales de respuesta y adaptación al cambio climático (Estrategia 20).
Θ SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL (SEDESOL)
La Cruzada Nacional Contra el Hambre es una estrategia de inclusión y bienestar social que pretende
abatir de manera masiva la pobreza, la desnutrición y la marginación social en México. Esta es la primera
política social masiva implementada en el sexenio presidencial 2012-2018. Fue presentada oficialmente
el 21 de enero de 2013 en Las Margaritas, Chiapas. Los cinco objetivos de esta cruzada son:
» Eliminar totalmente el hambre mediante la alimentación y nutrición de personas de escasos
recursos;
» Desaparecer la desnutrición entre los niños;
» Aumentar la producción alimentaria y el ingreso de campesinos y agricultores;
» Reducir las pérdidas post-cosecha y
» Promover la participación de las comunidades y beneficiarios del programa.
II TRAYECTORIA Y ENFOQUE DE LA POLÍTICA NACIONAL DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO
20
POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
El tercer objetivo es relevante para la campaña CRECE en México. Para el cumplimiento de los objetivos
de la cruzada, la SEDESOL utilizará 70 programas ya establecidos de la APF y contará con apoyo de
gobiernos estatales como Chiapas, Colima, Tabasco, Michoacán, Estado de México, Oaxaca, Guerrero,
Veracruz, Puebla, Nayarit, Morelos y Jalisco. Asimismo se han firmado convenios de colaboración con
industrias del ramo alimenticio como Nestlé y Pepsico. En una Primera Etapa, durante 2013, la cruzada se
implementó en 400 municipios seleccionados por el grado de pobreza extrema y falta de alimentación.
Durante esta Primera Etapa se benefició al 51% de la población objetivo. En marzo de 2014, se anunció la
Segunda Etapa, con la que se busca beneficiar a un 25% adicional de la población objetivo, para lo cual
se atenderán 612 municipios adicionales24.
Esta cruzada al parecer tiene un tinte asistencialista y de provisión de alimentos, más que de apoyar a la
resolución de problemas relativos a la producción a pequeña escala o en las comunidades agrícolas más
marginales y no incorpora información del cambio climático.
Θ SECRETARÍA DE AGRICULTURA, GANADERÍA, DESARROLLO RURAL, PESCA Y ALIMENTACIÓN (SAGARPA)
El Programa Sectorial 2013-2018 establece como el gran desafío global el incremento de la producción
alimentaria a través de mayor productividad y se plantea como meta para el 2018, producir el 75% de la
oferta total de los granos básicos y oleaginosos (maíz, frijol, trigo, sorgo, arroz y soya). Como un aspecto
relevante para la campaña CRECE, su visión estratégica incluye elevar la productividad del minifundio y
garantizar la seguridad alimentaria del país, entendida como “poner todos los días en las mesas de las
familias mexicanas alimentos sanos y nutritivos a precios accesibles, pero al mismo tiempo reducir la
dependencia de los mercados externos, a través de mejorar la productividad”2.
En materia de adaptación la SAGARPA aplica acciones de prevención a los efectos negativos del cambio
climático, tales como:
» Cambio de prácticas de producción (variedades, fertilización, riego, control de plagas, manejo de
suelos).
» Desarrollo de variedades resistentes al estrés climático e hídrico.
» Agricultura en ambiente controlado.
» Aseguramiento contra fenómenos climatológicos.
» Utilización de información agroclimática.
» Prevención sanitaria.
» Preparación para reacción rápida (siembras tardías o de cultivos de ciclo corto en años “atípicos”).
Es de particular importancia la creación del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC)
diseñado para proteger a los productores, particularmente a los de bajos recursos, contra eventos
climáticos adversos y sus impactos. El PACC consta de dos componentes principales: Apoyos directos y
seguros catastróficos.
II TRAYECTORIA Y ENFOQUE DE LA POLÍTICA NACIONAL DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO
21
POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
b) Instrumentos jurídicos
Son diversos los instrumentos legales que tienen relación con la agricultura y la implementación de
estrategias de adaptación al cambio climático. Entre ellos destacan la Ley General de Cambio Climático
(LGCC), la Ley de Aguas Nacionales (LAN), la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente
(LGEEPA) y la Ley General de Protección Civil (LGPC).
La LGCC en su artículo 28 obliga a que “La federación, las entidades federativas y los municipios, en el
ámbito de sus competencias, incluyan acciones para la adaptación en la elaboración de las políticas, la
Estrategia Nacional y los programas en los siguientes ámbitos: I. Gestión integral del riesgo; II. Recursos
hídricos; y III. Agricultura, ganadería, silvicultura, pesca y acuacultura17.
En lo que impacta la definición de estrategias de adaptación en la agricultura familiar, esta ley mandata
la creación del Fondo para el Cambio Climático (Artículo 80) con el objeto de captar y canalizar recursos
financieros públicos, privados, nacionales e internacionales, para apoyar la implementación de acciones
para enfrentar el cambio climático. Las acciones relacionadas con la adaptación serán prioritarias en
la aplicación de los recursos del fondo y los recursos se destinarán a “Acciones para la adaptación
al cambio climático atendiendo prioritariamente a los grupos sociales ubicados en las zonas más
vulnerables del país”16. La política nacional de adaptación incluye objetivos como:
1. Reducir la vulnerabilidad de la sociedad y los ecosistemas frente a los efectos del cambio climático.
2. Fortalecer la resiliencia y resistencia de los sistemas naturales y humanos.
3. Minimizar riesgos y daños considerando los escenarios actuales y futuros del cambio climático.
4. Identificar la vulnerabilidad y capacidad de adaptación y transformación de los sistemas
ecológicos, físicos y sociales, y aprovechar oportunidades generadas por nuevas condiciones
climáticas.
5. Establecer mecanismos de atención inmediata y expedita en zonas impactadas por los efectos del
cambio climático como parte de los planes y acciones de protección civil.
6. Facilitar y fomentar la seguridad alimentaria, la productividad agrícola, ganadera, pesquera,
acuícola, la preservación de los ecosistemas y de los recursos naturales.
Los instrumentos de la política hídrica nacional que se relacionan directamente con la adaptación
al cambio climático son la planificación hídrica, los apoyos sociales para que las comunidades
marginadas accedan al agua y el Sistema Nacional de Información sobre cantidad, calidad, usos
y conservación del Agua. Entre los principios que se consideran relevantes para la adaptación se
encuentran: la conservación y protección del recurso hídrico como un asunto de seguridad nacional, el
aprovechamiento eficiente del mismo y el reconocimiento de los servicios ambientales hidrológicos.
La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al AmbienteRef:pl (LGEEPA) señala que la
formulación de acciones de mitigación y adaptación es un asunto de interés público (fracción V del
artículo 2). Asimismo en su artículo 15, establece, como principio de la política ambiental mexicana, que
“debe incentivarse a quien proteja al ambiente, promueva o realice acciones de adaptación o mitigación
y aproveche de manera sustentable los recursos naturales” (fracción IV).
II TRAYECTORIA Y ENFOQUE DE LA POLÍTICA NACIONAL DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO
22
POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
La Ley
de Desarrollo Rural
Sustentable se enfoca en “la planeación y la organización de la producción
PlaTaFOrma
INSTITUCIONal
agropecuaria, su industrialización y comercialización”, con el objetivo de elevar la calidad de vida
Comisión
Cambio
Climático
y promover
el Intersecretarial
desarrollo de las de
zonas
rurales
(artículo(CICC)
1). Varios de los objetivos de esta ley, como
favorecer el bienestar social y económico de los productores, contribuir a la seguridad alimentaria y
La CICC la
se creó
el 24 de abril de
decreto
pre- La Presidencia
la CICC recae
en el titular
de la
fomentar
conservación
de2005
los mediante
servicios
ambientales
(artículo 5);decontribuyen
a reducir
la vulnerabilidad
sidencial, como
uno de los instrumentos
más importantes
Semarnat
sufenómenos
Secretariado hidrometeorológicos.
Técnico en la Dirección
y aumentar
la resiliencia,
en regiones
sensiblesdea los
efectosyde
política transversal al ser un espacio multisectorial de concer- General de Políticas de Cambio Climático (DGPCC) de
tación de políticas públicas de cambio climático. Su objetivo la Subsecretaría de Planeación y Política Ambiental, de la
es coordinar las
acciones de las diversas dependencias de la misma Secretaría. Actualmente, la CICC está integrada
c) Estructura
Institucional
Administración Pública Federal (APF) para formular e instru- por 11 Secretarías de Estado, dos invitados permanentes
En los últimos años se instituyó la Coordinación Intersecretarial de Cambio Climático con el Grupo de
mentar políticas nacionales de cambio climático y promover y siete grupos de trabajo activos, los cuales coordinan
Trabajo de Políticas de Adaptación, y el Consejo de Cambio Climático. La Comisión Intersecretarial de
acciones orientadas al cumplimiento de los compromisos las acciones, políticas y estrategias relacionadas con el
Cambio Climático fue creada en 2005 y está constituida actualmente por trece secretarías de Estado
internacionales en la materia (CICC, 2007).
cambio climático (igura 1).
para la coordinación de acciones en materia de cambio climático entre las dependencias y entidades de
la APF.
Figura 1 ORGANIZACIÓN DE LA COMISIÓN INTERSECRETARIAL DE CAMBIO CLIMÁTICO
Presidencia permanente: Semarnat
Secretario Técnico
DGPCC / SPPA / Semarnat
GT
Mitig
GT
REDD +
GT
Adapt
GT
Int
GT
Vinc
Comegei
MT
Priv
GT - PECC
El Grupo de Trabajo de Políticas de Adaptación de la CICC (GT-Adapt) tiene como mandato promover la
transversalidad, la articulación y la colaboración en materia de políticas de adaptación al interior del
gobierno federal. Es un espacio para el diseño y evaluación de políticas públicas que cuenta con al
menos un representante de cada secretaría de Estado que integra la CICC. Desde 2010 se ha trabajado
en el seguimiento de las metas del PECC y se han generado documentos para la toma de decisiones en
adaptación como “Adaptación al cambio climático en México: visión, elementos y criterios para la toma
14
Informe de Avances del PECC 2009-2012
II TRAYECTORIA Y ENFOQUE DE LA POLÍTICA NACIONAL DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO
23
POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
de decisiones”, publicado en noviembre de 201228. De acuerdo con la LGCC (artículo 51) el Consejo de
Cambio Climático (C3) es el órgano permanente de consulta de la CICC y está integrado por miembros de
los sectores social, privado y académico. Sistema Nacional de Cambio Climático. La LGCC (Título Quinto, artículo 38) prevé la creación del
Sistema Nacional de Cambio Climático (SINAC), que será un mecanismo permanente de comunicación y
coordinación entre la federación, los estados y los municipios, y promoverá la aplicación transversal de
la política nacional de cambio climático en el corto, mediano y largo plazo. El Sistema estará integrado
por la CICC, el Consejo de Cambio Climático, el INECC, los gobiernos estatales, un representante de las
asociaciones de autoridades municipales y representantes del Congreso de la Unión29.
2.2 Nivel Subnacional
Desde hace dos sexenios el PECC y las Comunicaciones Nacionales de México ante la CMNUCC30-31-32,
establecen la necesidad de generar Programas Estatales de Acción ante el Cambio Climático para
este nivel de la gestión pública y dirigir esfuerzos institucionales y financieros sobre metas concretas
al interior del país. Se espera que los PEACC integren acciones para identificar e implementar a nivel
local tres rubros principales: i) las opciones de mitigación de emisiones de GEI; ii) las zonas y sectores
vulnerables frente a los impactos esperados y iii) las opciones de adaptación a nivel regional o estatal.
Deben incorporar también una campaña de difusión y ejercicios de consulta pública.
Para la elaboración de los Programas, el INECC tiene una guía que retoma la experiencia de la
sistematización del plan en el estado de Veracruz, concluido a finales del 2009; aunque la adopción
del mismo sigue en procesoIV. Por su parte, el Distrito Federal publicó su programa en junio del 2008.
Destacan como programas terminados los de Baja California, Baja California Sur, Puebla, Guanajuato,
Hidalgo, Tabasco, Chiapas y Nuevo León; como programas en desarrollo Sonora, Durango, Coahuila,
Zacatecas, Jalisco, San Luis Potosí, Michoacán, Querétaro, Campeche, Yucatán, Quintana Roo y el Estado
de México; los estados de Chihuahua y Guerrero se registran en proceso de planeación y Tamaulipas,
Sinaloa, Oaxaca y Nayarit avanzan en sus inventarios de emisiones de GEI34-35. La mayoría de los PEACCs
que están accesibles para su consulta, se encuentran en fase de concertación política, son muy
generales y cumplen con los requerimientos básicos que dicta el INECC.
El proceso de los PEACC también involucra el manejo de financiamiento, tanto local como federal y de
otras fuentes internacionales. Una tarea pendiente es la de evaluar como los PEACC han orientado
la toma de decisiones de los sectores en los estados y cuáles han sido sus impactos para reducir la
vulnerabilidad e incrementar capacidades adaptativas. Además de los PEACC, se han creado catorce
Comisiones Intersecretariales Estatales para la coordinación de las políticas estatales. Otros de los
instrumentos de gestión y planeación relacionados con adaptación ante el cambio climático, que
IV
Cabe mencionar que en el mes de junio del 2010 se editó un esfuerzo adicional de síntesis ejecutiva dirigida a tomadores de decisiones33
II TRAYECTORIA Y ENFOQUE DE LA POLÍTICA NACIONAL DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO
24
POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
vinculan a la federación con los estados, son los Programas de Ordenamiento Ecológico RegionalV, que
tienen su fundamento en el artículo 20 bis 2 de la LGEEPA.
Los Planes de Acción Climática Municipal (PACMUN)36 pretenden orientar políticas públicas municipales
en materia de vulnerabilidad, adaptación y mitigación al cambio climático en el ámbito local. Son
impulsados por la organización ICLEI-Gobiernos Locales por la Sustentabilidad con el respaldo del
INECC y el apoyo financiero de la Embajada Británica en México. A diciembre de 2012, 80 municipios del
país ya contaban con sus programas. Aunque los PACMUN elaborados hasta ahora están enfocados
principalmente a la mitigación de emisiones de GEI, muchos de ellos contemplan y priorizan algunas
acciones para contribuir a la adaptación. Los sectores considerados son: agrícola, biodiversidad,
comunicaciones y transportes, energético, forestal, ganadero, hídrico, minero, pesca, salud, turismo,
vivienda e infraestructura37.
En lo referente a otros instrumentos que se elaboran a nivel municipal y que se articulan con las políticas
de adaptación al cambio climático, destacan los programas de Ordenamiento Ecológico Local (artículo
20 bis 4 de la LGEEPA) y el Programa Municipio Seguro Resistente a Desastres, de la SEGOB para fortalecer
las capacidades de prevención y reducir las condiciones de vulnerabilidad en los municipios.
En general los planes y programas gubernamentales no incorporan en la planeación información
del clima o de las condiciones esperadas esperadas bajo cambio climático, expresan políticas que
usualmente se fomentarían sin la amenaza de cambio climático. En este contexto es muy significativo
que las organizaciones de la sociedad civil como Oxfam aporten orientaciones sobre las estrategias
de adaptación a instrumentar en sectores estratégicos para la producción de alimentos, tales como el
agrícola y el hídrico.
2.3 Fondos para la Adaptación
En los últimos años, la adaptación ha adquirido más peso en el ámbito internacional, en particular a
partir del Plan de Acción de Bali de 2007 y el Marco de Adaptación de Cancún de 2010. A continuación se
describen los principales fondos de financiamiento internacional y nacional.
Fondo Verde para el Clima. Su lanzamiento fue en la Conferencia de las Partes (COP 17) en Durban, es el
principal fondo para financiar la lucha contra el cambio climático, con la movilización de 100 mil millones
de dólares por año hacia 2020, promoviendo un cambio significativo hacia el desarrollo bajo en emisiones
de carbono.
Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF, Global Environment Facility). Establecido en octubre de
1991 para conceder nuevas donaciones y financiamiento para cubrir los costos de la transformación
de un proyecto de beneficios nacionales, a uno de beneficios ambientales mundiales. El GEF reúne a
Los Programas de Ordenamiento Ecológico Regional tienen como objeto “regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas,
con el fin de lograr la protección del medio ambiente y la preservación y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir
del análisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de los mismos”.
V
II TRAYECTORIA Y ENFOQUE DE LA POLÍTICA NACIONAL DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO
25
POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
180 gobiernos miembros, instituciones internacionales, organizaciones no gubernamentales y al sector
privado. Es de las mayores vías de financiamiento, con más de 8 mil 800 millones de dólares asignados a
2 mil 400 proyectos, en más de 165 países.
Fondo Especial para el Cambio Climático (FECC). Financia proyectos de adaptación, transferencia
tecnológica y fortalecimiento de capacidades, en sectores como energía, transporte, industria,
agricultura, silvicultura y manejo de desechos. En México se financió el proyecto “Adaptation to Climate
Change Impacts on the Coastal Wetlands in the Gulf of Mexico”38.
Fondo de Adaptación. Fue establecido para proyectos y programas en países en desarrollo que son
Partes en el Protocolo de Kioto. Es financiado con el 2% de los Certificados de Reducción de Emisiones
(CER´s) emitidos por proyectos del Mecanismo de Desarrollo Limpio MDL y otras fuentes. En los últimos
tres años ha destinado más de 190 millones de dólares para mejorar la resiliencia al cambio climático
en 28 países. Estos recursos se gestionan a través de una Entidad Nacional Implementadora. En el año
2012 en México, el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA) obtuvo la acreditación como tal para
gestionar y aplicar estos recursos.
Banco Mundial-Fondo de Inversión en el Clima (CIF). Fue creado en el año 2008 e implementado
con bancos regionales de desarrollo. El CIF cuenta con una capitalización multi-anual de más de 6
mil millones de dólares. Los últimos 10 años, el Banco Mundial desempeñó un papel pionero en el
establecimiento de fondos de carbono para el comercio de emisiones. En 2009 emitió créditos verdes
para financiar proyectos de energías limpias. En 2001 México obtuvo 60 millones de dólares provenientes
del Banco Interamericano de Desarrollo para combatir el cambio climático y la deforestación en los
estados de Campeche, Chiapas, Jalisco, Estado de México, Michoacán, Oaxaca, Quintana Roo y Yucatán39.
A nivel nacional, la LGCC mandata la creación del Fondo para el Cambio Climático, por lo que en
noviembre de 2012, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público creó el Fideicomiso Público para este
fin, con la Sociedad Nacional de Crédito como su fiduciaria; aunque aún no está en funcionamiento. El
artículo 81 de esta Ley señala que el patrimonio de este fondo se constituirá por contribuciones y pagos
de derechos, donaciones de personas físicas o morales, los recursos anuales que señale el Presupuesto
de Egresos de la Federación y el valor de las reducciones certificadas de emisiones.
El Fondo de Desastres Naturales (FONDEN), creado en 1996, es un instrumento financiero de carácter
público instrumentado por la SEGOB, mediante el cual se apoya a las entidades federativas, así como a
la APF en la atención y recuperación de los efectos de desastres naturales. Es una herramienta de apoyo
ante emergencias climáticas, que se pone en marcha una vez que se tiene la declaratoria de desastre.
El Fondo para la Prevención de Desastres Naturales (FOPREDEN), creado en 2003, presta atención a los
fenómenos hidrometeorológicos, apoya la identificación y evaluación de peligros, vulnerabilidades o
riesgos; la prevención y reducción de los mismos y el fortalecimiento de capacidades preventivas y de
autoprotección de la población.
El Fondo Mexicano para la Conservación de la Naturaleza (FMCN) alimenta a su vez al Fondo para Áreas
Naturales Protegidas (FANP) administradas por la CONANP. Es un esquema público-privado reconocido
mundialmente como la mejor práctica en su categoría, y ha sido modelo para crear fondos similares en al
menos otros cuatro países.
II TRAYECTORIA Y ENFOQUE DE LA POLÍTICA NACIONAL DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO
26
POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
El Fondo para Acciones de Alimentación en Concurrencia en Zonas de Alta y Muy Alta Marginación 2012,
apoya inversiones en proyectos que inciden en la disponibilidad, el acceso, y la utilización de alimentos
en localidades rurales de alta y muy alta marginación; está instrumentado por la SAGARPA y el Instituto
Nacional para el Desarrollo de Capacidades del Sector Rural A.C (INCA-Rural). Contribuirá a integrar estas
zonas a la dinámica del desarrollo económico y social, satisfaciendo necesidades básicas de alimento,
para la generación de alimentos para el autoconsumo y la comercialización. Va dirigido a personas
físicas, grupos de trabajo o personas morales de localidades rurales de alta y muy alta marginación, que
se dediquen a actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, acuícolas y/o, agroindustriales. Opera con
tres tipos de apoyo: Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Desarrollo de Capacidades y
Extensionismo Rural, Conservación y Uso Sustentable de Suelo y Agua41.
De acuerdo a boletín de prensa del Grupo para el financiamiento climático, el Fondo para Cambio
Climático, creado para captar y canalizar recursos financieros hacia la ejecución de acciones para
enfrentar la problemática, aún no se ha implementado y sigue pendiente la publicación del estado en el
que se encuentran las reglas de operación del Fondo, mismas que deberían haber sido aprobadas por el
Comité Técnico en diciembre de 2012.
(Boletín del 25 de septiembre del 2014 http://www.cemda.org.mx/09/ong-ven-falta-de-compromisodel-gobierno-federal-para-combatir-el-cambio-climatico/ ).
II TRAYECTORIA Y ENFOQUE DE LA POLÍTICA NACIONAL DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO
27
IiI VÍNCULOS Y EFECTOS DE LA POLÍTICA
NACIONAL DE CAMBIO CLIMÁTICO Y LA
AGRICULTURA FAMILIAR
POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
A continuación se presenta la relación más general entre prioridades de política pública nacional y líneas
de acción para la adaptación al cambio climático en el sector agropecuario, relevantes para agricultura.
Cuadro 1. Relación entre el PND y las metas y acciones de los programas sectoriales de la
Administración Pública Federal, vinculados con agricultura y cambio climático en el periodo 2013-2018
PND. Plan Nacional de
Desarrollo1
META NACIONAL MÉXICO EN PAZ
Consolidar el Sistema Nacional de
Protección Civil
Objetivo 1.6.
Salvaguardar a la población, a sus
bienes y a su entorno ante un desastre
de origen natural o humano
Estrategia 1.6.1.
Política estratégica para la prevención
de desastres.
META NACIONAL MÉXICO PRÓSPERO
Objetivo 4.4.
Impulsar y orientar un crecimiento
verde incluyente y facilitador que
preserve nuestro patrimonio natural
al mismo tiempo que genere riqueza,
competitividad y empleo.
Estrategia 4.4.1.
Implementar una política integral
de desarrollo que vincule la
sustentabilidad ambiental con costos
y beneficios para la sociedad.
Estrategia 4.4.2.
Implementar un manejo sustentable
del agua, haciendo posible que todos
los mexicanos tengan acceso a este
recurso.
Estrategia 4.4.3”Fortalecer la política
nacional de cambio climático y cuidado
al medio ambiente para transitar
hacia una economía competitiva,
sustentable, resiliente y bajo en
carbono”.
Estrategia 4.4.4.
Proteger el patrimonio natural lo cual
puede contribuir a la mejora en la
capacidad adaptativa y la resiliencia de las poblaciones rurales.
Objetivo 4.10
Construir un sector agropecuario y
pesquero que garantice la seguridad
alimentaria del país
PROGRAMA SECTORIAL
SAGARPA
PECC
Líneas de Acción Sector
Agropecuario
Objetivos 3: “Promover mayor
certidumbre en la actividad
agroalimentaria mediante
mecanismos de
administración de
riesgos”
Objetivo 5: “Contribuir a
erradicar la carencia
alimentaria en el medio rural”
Objetivo 1.
Reducir la vulnerabilidad de la
población y sectores productivos e
incrementar su resiliencia y la
resistencia de la infraestructura
estratégica.
Objetivo 5. Consolidar la política
nacional de cambio climático
mediante instrumentos eficaces
y en coordinación con entidades
federativas, municipios, Poder
Legislativo y sociedad.
1.4.4 Apoyar la reconversión de cultivos
para aumentar la resiliencia del productor.
1.4.5 Implementar pequeñas obras de
captación y almacenamiento de agua
de lluvia para reducir la vulnerabilidad
agropecuaria en regiones prioritarias.
Objetivo 4, SAGARPA:
“Impulsar el
aprovechamiento
sustentable de los recursos
naturales del país”
Objetivo 2.
Conservar, restaurar y
Manejar sustentablemente los
ecosistemas garantizando sus
servicios ambientales para la
mitigación y adaptación al cambio
climático.
Estrategia 2.3. Implementar prácticas
agropecuarias, forestales y pesqueras
sustentables que reduzcan emisiones
y disminuyan la vulnerabilidad de
ecosistemas.
Líneas de acción
2.3.2 Tecnificar superficie agrícola
mediante riego y agricultura protegida
para reducir la vulnerabilidad climática
y aumentar la seguridad alimentaria
forestales.
2.3.5 Impulsar prácticas sustentables
para mantener servicios ambientales e
incrementar y preservar los sumideros
naturales de carbono actividades
agropecuarias, forestales y pesqueras
y disminuyan la vulnerabilidad
ecosistémica.
Líneas de acción
2.4.3 Establecer ordenamientos forestales
comunitarios.
2.4.5 Fomentar la gestión territorial
integral que incorpore el fortalecimiento
de mecanismos de colaboración
intergubernamental para favorecer la
adaptación y mitigación
2.4.6 Diseñar un instrumento de fomento
para incrementar reservorio.s de carbono
en suelos
2.4.7 Integrar a la cadena productiva
elementos de desarrollo, adaptación y
soluciones sustentables en la producción
de maíz y trigo.
2.4.8 Otorgar garantías líquidas para
incentivar proyectos con beneficios al
medio ambiente y mitigación del cambio
climático
II TRAYECTORIA Y ENFOQUE DE LA POLÍTICA NACIONAL DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO
28
POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
PND. Plan Nacional de
Desarrollo1
META NACIONAL “México incluyente”
Estrategia 2.1.1.
Asegurar una alimentación y nutrición
adecuada de los mexicanos, en
particular para aquellos en extrema
pobreza o con carencia alimentaria
severa.
Objetivo 2.2 “Transitar hacia una
sociedad equitativa e incluyente”
que incluye la Estrategia 2.2.1
“Generar esquemas de desarrollo
comunitario a través de procesos de
participación social, lo cual resulta
crucial para el fortalecimiento de la
capacidad adaptativa o aumentar
el potencial de estos grupos para
responder exitosamente al cambio y la
variabilidad climática;
Estrategia 2.1.1 “asegurar una
alimentación y nutrición adecuada
de los mexicanos, en particular
para aquellos en extrema pobreza
o con carencia alimentaria severa”,
la cual exacerba la vulnerabilidad
de las poblaciones a los impactos
hidrometeorológicos y de cambio
climático.
Estrategia 2.2.3 lograr el
aprovechamiento sustentable de los
recursos naturales en las zonas rurales
Estrategia 2.5.3 integrar una política
territorial unificada a todos los niveles
que permita un mejor ordenamiento
de las actividades humanas y la
protección a centros de población y
ecosistemas.
PROGRAMA SECTORIAL
SAGARPA
5. Contribuir a erradicar la
carencia alimentaria en el
medio rural
PECC
Líneas de Acción Sector
Agropecuario
Líneas de acción:
5.1.1. Incentivar la productividad de
las unidades de producción familiar en
localidades rurales marginadas, a través
del Componente PESA.
5.1.2. Contribuir a garantizar la seguridad
alimentaria en áreas marginadas
mediante el Componente Agricultura
Familiar, Periurbana y de Traspatio.
5.1.3. Apoyar la producción agropecuaria
y acuícola de traspatio que mejore la
alimentación y la economía familiar.
5.1.4. Combatir la carencia alimentaria
mediante programas concurrentes,
priorizando la atención de las familias en
extrema pobreza.
5.1.5. Incorporar componentes
productivos a los programas sociales,
para mejorar el ingreso, empleo y acceso
a los alimentos básicos indispensables.
5.1.6. Invertir en obras de conservación
y uso sustentable del suelo y agua en
zonas rurales marginadas para producir
alimentos.
5.1.7. Potenciar la inversión conjunta
de la sociedad organizada y los tres
órdenes de gobierno, para proyectos de
infraestructura productiva.
5.1.8. Desarrollar las capacidades
técnicas, productivas y organizacionales
de las y los pequeños productores en
localidades rurales marginadas.
5.1.9. Promover el desarrollo de pueblos
y comunidades indígenas, mediante
acciones de capacitación, proyectos
productivos y comercialización de sus
productos.
5.1.10. Fomentar acciones de empleo y
fortalecer los programas de transferencia
para proteger el poder adquisitivo y el
ingreso.
Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 es el instrumento que regula y plantea metas orientadas al desarrollo del Estado Mexicano. La
adaptación al cambio climático no se encuentra como una meta específica, pero si plantea estrategias y líneas de acción para reducción
de la vulnerabilidad ante impactos meteorológicos, la prevención temprana de los desastres y contingencias hidrometeorológicas, el
fomento de la participación ciudadana y la sensibilización sobre el riesgo. www.pnd.gob.mx
1
II TRAYECTORIA Y ENFOQUE DE LA POLÍTICA NACIONAL DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO
29
POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
En algunos programas sectoriales con los que se vincula el PECC, se menciona reiteradamente la
igualdad de oportunidades y no discriminación contra las mujeres (PROIGUALDAD 2013-2018), la
promoción de las mujeres al trabajo remunerado, empleo decente y recursos productivos; en un marco
de igualdad. También la promoción del acceso de mujeres a la propiedad de la tierra, agua, tecnología e
información de mercados para fines productivos; como acciones coordinadas entre CONAGUA, SEDESOL,
SEMARNAT e INMUJERES (Instituto Nacional de las Mujeres). Destacan estrategias para fortalecer
capacidades en municipios de la Cruzada Contra el Hambre, lo que puede ser una oportunidad para
la adaptación en la agricultura familiar; pero los programas no son concretos en sus mecanismos de
implementación o acciones.
El Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y No Discriminación contra las Mujeres
PROIGUALDAD 2013-2018, como parte de sus objetivos transversales, incluye armonizar los derechos
de las mujeres con el Convenio sobre la Diversidad Biológica (SEMARNAT, INMUJERES, SRE), con la
Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación, con la CMNUCC e incrementar la
participación de las mujeres en la definición, ejecución y evaluación de programas y proyectos de los que
son beneficiarias (INMUJERES). También contempla fomentar el acceso de las mujeres a financiamientos
en comunidades indígenas (SAGARPA, SEMARNAT, SEDESOL, CONANP, CONAFOR y CDI) e incorporar la
perspectiva de género en la ENACC. No obstante no se localizaron informes de la implementación que
permitan hacer un balance de los avances o de la eficacia de estos planteamientos.
El Programa para Democratizar la Productividad 2013-2018, contempla estrategias integrales dirigidas
a elevar la productividad, lo que impacta en la agricultura familiar y en el papel de las mujeres en la
producción de alimentos. El Programa Institucional del INECC 2014-2018, busca incrementar la resiliencia
y disminuir la vulnerabilidad de los ecosistemas y la sociedad ante cambio climático, iniciando con las
zonas y poblaciones en condición de pobreza extrema42. Sin embargo no se aclaran mecanismos ni ejes
de atención para la agricultura familiar. El Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales
incorpora líneas de acción relacionadas con incremento de la productividad agrícola y desarrollo de la
agricultura y huertos urbanos para autoconsumo43.
El Programa de Apoyos Directos al Campo, PROCAMPO contó con un presupuesto autorizado para
PROCAMPO Productivo para el año 2013 de 14,000 millones de pesos.
Los programas y acciones transversales representan áreas de oportunidad para incidir desde Oxfam en la
promoción de estrategias de adaptación al cambio climático en la agricultura familiar.
En cuánto a las políticas de adaptación y su vinculación con la agricultura familiar a nivel nacional se
concluye que:
» Se ha dado un rápido desarrollo institucional en materia de medio ambiente, cambio climático y
transversalidad, que brinda una plataforma institucional para articular esfuerzos entre la política
agropecuaria y la de cambio climático; pero hay fuertes deficiencias en la implementación y
ejecución de las medidas de gobierno y los programas y todavía no se cuenta con información
suficiente sobre la efectividad y realidad en la implementación de las políticas de adaptación al
cambio climático, en las regiones campesinas más vulnerables. Los programas de la presente
administración recientemente se empiezan a implementar y no se cuenta con evaluaciones de su
avance o su grado de eficiencia.
II TRAYECTORIA Y ENFOQUE DE LA POLÍTICA NACIONAL DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO
30
POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
» La seguridad alimentaria se menciona en los discursos y programas, pero no se detecta
articulación con el diseño de estrategias de adaptación y agricultura familiar, como el caso de
Cruzada contra el hambre.
» En general los planes y programas gubernamentales no incorporan en la planeación información
del clima o de las condiciones esperadas bajo cambio climático. Expresan políticas que
usualmente se fomentarían sin la amenaza de cambio climático. Tal es el caso de algunas partes
del programa sectorial agropecuario 2013-2018, las acciones programadas en materia de manejo
del agua y de la misma ENACC.
» En los instrumentos de política considerados en la investigación, el enfoque adaptativo es
incipiente y cuando se menciona se trata de una buena intención que no incorpora realmente en la
planeación, información precisa sobre escenarios o impactos esperados del cambio climático.
II TRAYECTORIA Y ENFOQUE DE LA POLÍTICA NACIONAL DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO
31
Iv CULTIVOS ALTAMENTE VULNERABLES Y
ADAPTACIÓN A LOS IMPACTOS DEL CAMBIO
CLIMÁTICO
POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
E
n las zonas rurales de México, una proporción importante de los habitantes se encuentran en
situación de pobreza. En 2010, alrededor de 25.6 millones de personas padecían algún tipo de pobreza
derivado de un bajo nivel de ingreso. En el 79.3% de las localidades con menos de cinco mil habitantes se
tienen como actividades económicas prioritarias las del sector primario15.
La producción agropecuaria es muy sensible al cambio climático. Algunos ejemplos de los impactos más
importantes previstos para el sector agropecuario son la disminución de rendimientos de los cultivos
en medios más cálidos debido al estrés causado por el calor, el aumento de plagas y enfermedades, el
aumento de fuegos devastadores, la reducción en el suministro de agua y problemas de calidad. Los
fenómenos hidrometeorológicos extremos pueden ocasionar daños severos a los cultivos, erosión del
suelo, imposibilidad para cultivar por saturación hídrica del suelo, efectos adversos en la calidad del
agua, estrés hídrico y aumento de la muerte de ganado44. En relación con impactos del cambio climático
a nivel de la producción estatal y municipal, las estimaciones indican que:
»Hacia el 2050 existirán
pérdidas en el valor de la
producción en los estados
del sur del país, mientras
que en el norte podrían
darse incrementos en la
producción, asociados a
condiciones más cálidas
»En la Península de Yucatán
algunos municipios podrían
reportar pérdidas totales de
la producción agrícola.
»Podrían generarse problemas
para el abasto de maíz y frijol
en el sur del país donde las
pérdidas serían extremas.
»Los rendimientos de cultivos
básicos como el maíz y el
frijol mostrarán tendencias
a la baja, además de una
pronunciada inestabilidad,
lo cual tendrá impactos
negativos sobre el ingreso
agrícola y en la alimentación
de familias campesinas.
»Se presentarán impactos
negativos por reducción de
lluvias en la producción de
pastizales, lo que incidirá
sobre la producción de carne
y leche de bovinos.
»Se espera disminución de la
productividad de maíz para
la década de 2050, lo que
se suma al problema actual
del 25% de las unidades de
producción con pérdida en la
fertilidad de suelos.
»La mayoría de los cultivos
resultarán menos adecuados
para la producción, hacia
2030, empeorando esta
situación para finales del
presente siglo (SAGARPA,
2012).
»En el caso de productos
industriales como el
trigo, o frutales como la
naranja, los impactos del
cambio climático resultan
tamb también negativos e
inestables.
Afectaciones previstas en el sector agropecuario, bajo condiciones de cambio climático en México.
IV CULTIVOS ALTAMENTE VULNERABLES Y ADAPTACIÓN A LOS IMPACTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO
32
POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
4.1 Cambio en la aptitud para maíz de temporal bajo escenarios A2
de Cambio Climático
Las principales evaluaciones que se han realizado sobre la vulnerabilidad de cultivos frente al cambio
climático en el país, desde 1996, se enfocan a la producción de maíz de temporal en el ciclo primaveraverano32. La producción de maíz en México depende fuertemente del clima y se desarrolla prácticamente
en todo el territorio nacional, con bajos rendimientos (menores a 2 ton/ha) y una gran superficie
siniestrada año con año. En general se cultiva en áreas en donde no existe aptitud para ello. Los
escenarios de clima para el 2020, arrojan reducciones moderadas en la aptitud para el cultivo de maíz de
temporal e incrementos en la superficie no apta de hasta 4.2 %. La Canícula “vendrá” sin agua con mayor
frecuencia y por lo mismo los efectos en cultivos de temporal serán negativos en la mayoría de los casos.
En el estudio de país se estimó la vulnerabilidad de la producción de maíz en México al cambio climático
comparando las variaciones que se darían, con respecto a la situación actual, en los rendimientos
y la aptitud para este cultivo dadas por los modelos CCCM y GFDL45. Los mapas de aptitud obtenidos
mostraron escenarios similares, en síntesis se tiene lo siguiente:
El incremento en las áreas
no aptas se debería en
gran medida a la pérdida
de superficie de aptitud
media, mientras que la
ganancia en superficies
aptas en el centro del país.
La superficie no apta para el
cultivo del maíz pasaría del
60% a aproximadamente el
75% del territorio del país.
La proporción de territorio
apta para el cultivo del maíz
de temporal podría aumentar
del actual 8% a 16%, o
disminuir a tan sólo 2.5%, .
La superficie
medianamente apta
para este cultivo se
reduciría del 33% a entre
el 8% y 22% del territorio
nacional.
IV CULTIVOS ALTAMENTE VULNERABLES Y ADAPTACIÓN A LOS IMPACTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO
33
POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
La SAGARPA por su parte, analiza los impactos esperados del cambio climático utilizando dos
metodologías complementarias que consideran el ingreso neto agropecuario de las unidades
económicas rurales (UER) y la producción agropecuaria a nivel municipal, concluye que los cambios en
las lluvias y la temperatura, ocasionarán niveles de rentas menores a las esperadas y un mayor riesgo en
la actividad agropecuaria, lo que afectará también al valor de la tierra.
Recientemente el INIFAP-SAGARPA, lleva a cabo estudios para contribuir a la reducción de la
vulnerabilidad en los sectores forestal, agrícola y pecuario; y sobre nuevas tecnologías y variedades de
alimentos para aumentar su rentabilidad y resistencia a las sequías. Otras instituciones que investigan
sobre los impactos, la vulnerabilidad y las medidas de adaptación en el sector agropecuario son el
IMTA, Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura (FIRA); Colegio de Postgraduados (Colpos);
la CONAGUA, y la Universidad Autónoma Chapingo. A nivel internacional, para conocer los impactos y la
adaptabilidad de cultivos como el maíz y la caña de azúcar, así como la identificación de medidas de
adaptación, se colabora con el Centro Internacional de Agricultura Tropical; el Instituto Interamericano de
Cooperación para la Agricultura (IICA) y el Centro Internacional de Mejoramiento de Maíz y Trigo (CIMMYT)32.
4.2 Relación de cultivos vulnerables a cambios del clima por
entidad federativa
Al momento no se cuenta con información suficiente sobre los cultivos en condiciones de vulnerabilidad
frente a distintos escenarios de emisiones de GEI a futuro, que arrojen datos precisos para cada
entidad federativa. Los PEAC en general, mencionan cultivos comerciales, de exportación o de mayor
interés estatal, pero no necesariamente los vulnerables ante cambios específicos de temperatura y
precipitación bajo condiciones de cambio climático; con excepción de estados como Veracruz. Las
fuentes documentales disponibles y publicadas formalmente, no precisan datos sobre vulnerabilidad
bajo condiciones de cambio climático; de aquí que la información con este nivel de detalle sólo exista
para el caso del maíz a nivel nacional. No obstante, de documentos de la SAGARPA y el INECC, fue posible
extraer una relación de los cultivos que han registrado mayores afectaciones históricas frente a la
variabilidad natural del clima y que se reportan como los más vulnerables al cambio climático.
Cuadro 2. Relación de cultivos vulnerables a cambios del clima, por estado en México.
ESTADO
CULTIVOS VULNERABLES
Aguascalientes
Maíz, Frijol y producción de forrajes para ganado.
Baja California
Cebolla, Jitomate, Vid
Baja California Sur
Papa, Chile, Jitomate y Alfalfa
Campeche
Arroz, Jitomate y Sandia
Coahuila
Sorgo, Maiz, Avena, Melon, Jitomate, Maiz, Frijol
Chihuahua
Maiz, Avena, Frijol, Manzana, Cebolla y Durazno
IV CULTIVOS ALTAMENTE VULNERABLES Y ADAPTACIÓN A LOS IMPACTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO
34
POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
Colima
Platano, Papaya, Mango, Limon, Caña, Maiz, Chile, Sandia, Sorgo
Chiapas
Maiz, Jitomate, Papa, Sandia, Frijol, Caña, Platano, Café, Papaya, Mango
Distrito Federal
Brocoli, Espinaca, Lechuga, Avena, Maiz, Elote, Nopal, Ciruela, Pera
Durango
Maiz, Frijol, Trigo, Hortalizas, Alfalfa, Avena
Guanajuato
Sorgo, Maiz, Trigo, Cebada, Avena, Frijol, Alfalfa, Esparrago, Guayaba,
Aguacate
Guerrero
Maiz, Sorgo, Melon, Sandia, Jitomate, Mango, Limon, Copra, Platano,
Café
Hidalgo
Maiz, Frijol, Chile, Ejote, Cebada, Alfalfa, Maguey, Café
Jalisco
Jitomate, Maiz, Chile, Trigo, Sandia, Avena, Caña, Mango, Agave, Alfalfa,
Papaya
Estado de México
Maiz, Jitomate, Avena, Tomate, Papa, Trigo, Cebada, Alfalfa, Durazno,
Nopal,
Michoacán
Maiz, Fresa, Sorgo, Trigo, Melon, Avena, Papa, Caña, Aguacate, Limon,
Alfalfa, Mango
Morelos
Cebolla, Calabaza, Arroz, Pepino, Sorgo, Jitomate, Tomate, Avena,
Aguacate, Caña, Nopal, Durazno, Alfalfa
Nayarit
Sandia, Sorgo, Arroz, Frijol, Tabaco, Maiz, Frijol, Jitomate
Nuevo Leon
Papa, Sorgo, Trigo, Maiz, Naranja, Toronja, Manzana, Aguacate,
Oaxaca
Maiz, Jitomate, Calabacita, Sandia, Frijol, Sorgo, Melon, Sandia, Café,
Caña, Limon, Alfalfa, Mango
Puebla
Maiz, Zanahoria, Cebolla, Cebada, Sorgo, Frijol, Alfalfa, Manzana, Caña,
Café
Queretaro
Maiz, Jitomate, Avena, Sorgo, Frijol, Alfalfa,
Quintana Roo
Maiz, Jitomate, Sandia, Chile, Papaya, Naranja, Caña,
San Luis Potosi
Jitomate, Chile, Maiz, Frijol, Avena, Sorgo, Alfalfa, Caña, Naranja,
Sinaloa
Sorgo, Chile, Maiz, Jitomate, Sandia, Caña, Alfalfa, Mango,
Sonora
Trigo, Papa, Garbanzo, Cebolla, Melon, Jitomate, Sorgo, Ajonjoli,
Calabaza, Uva, Esparrago
Tabasco
Chile, Sandia, Arroz, Maiz, Sorgo, Sandia, Naranja, Caña, Platano, Limon,
Piña
Tamaulipas
Maiz, Sorgo, Chile, Cebolla, Soya, Caña, Naranja
Tlaxcala
Maiz, Papa, tomate, Frijol, Trigo, Cebada
Veracruz
Arroz, Papa, Jitomate, Maiz, Frijol, Chile, Sandia, Café, Caña, Naranja,
Piña, Papaya
Yucatan
Sandia, Pepino, Jitomate, Chile, Calabacita, Maiz, Papaya, Naranja,
Limon
Zacatecas
Chile, Avena, Maiz, Cebolla, Frijol, Trigo, Alfalfa, Durazno, Uva
Para referencias ver Anexo 1.
IV CULTIVOS ALTAMENTE VULNERABLES Y ADAPTACIÓN A LOS IMPACTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO
35
POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
La mayor parte de la información de este cuadro es producto de una recopilación encabezada por
el INECC y el Centro de Ciencias de la Atmósfera de la UNAM. Se trata de cultivos vulnerables como
consecuencia de sequías y eventos hidrometeorológicos extremos, principalmente cultivos de temporal
producidos en suelos erosionados y con pocos apoyos económicos.
http://www2.inecc.gob.mx/cclimatico/edo_sector/estados/vulne_aguascalientes.html
La relación de cultivos vulnerables frente a cambio climático no es específica, la información de las
fuentes revisadas aún es muy general y refleja más la importancia comercial de los cultivos y en la
economía de cada estado; que información concreta sobre vulnerabilidad o impactos esperados de
cultivos claves para la alimentación local o la agricultura de subsistencia, frente a cambios en las lluvias
y en la temperatura ante los escenarios previsibles de cambio climático.
IV CULTIVOS ALTAMENTE VULNERABLES Y ADAPTACIÓN A LOS IMPACTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO
36
v PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LAS
POLÍTICAS DE CAMBIO CLIMÁTICO
POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
A
unque son muchas las voces que se pronuncian por que los gobiernos emprendan acciones
incluyentes para evitar el calentamiento global, en México predomina el interés individual por el
tema y la actividad científico-académica, quedando la participación ciudadana y la movilización de las
organizaciones ambientalistas en un plano menor; aunque algunas agrupaciones civiles desarrollan
mecanismos y líneas de investigación sobre los efectos del cambio climático en el entorno humano46-47.
La Unidad Coordinadora de Participación Social y Transparencia (Ucpast), de la SEMARNAT y los Consejos
Consultivos para el Desarrollo Sustentable (CCDS), creados en 1995, son espacios en los que participan
representantes de la sociedad, así como gobiernos locales, a fin de asesorar a la dependencia en la
formulación, aplicación y vigilancia de las estrategias para la protección ambiental y el aprovechamiento
de los recursos naturales. Con respecto al cambio climático, dos representantes de los CCDS participan
con voz y voto en el Consejo Consultivo de Cambio Climático que formula recomendaciones a la CICC para
dar cumplimiento a los objetivos del PECC, sobre la participación ciudadana. En febrero 2012 se instaló
el grupo de Vinculación con la Sociedad Civil (gt-VInc) de la CICC, coordinado por la SRE y la UcpastSEMARNAT.
Para la Iniciativa de la LGCC se solicitaron aportaciones de los ccdS y en 2010 se elaboró el documento
denominado “Posición del ccdS nacional frente a la Iniciativa de ley de cambio climático”, que se
distribuyó durante la COP 16 en Cancún, Quintana Roo en el 2010, y fue presentado por miembros
del Consejo Consultivo Nacional para el Desarrollo Sustentable (ccndS) en dos eventos organizados
por la Ucpast. En 2011, la Ucpast llevó a cabo un proceso participativo para enriquecer e integrar las
propuestas de las diversas declaratorias elaboradas en 2010. El resultado se publicó en el documento
“Declaratoria de la Sociedad Civil Mexicana Rumbo a la COP 17”, que fue entregado a los negociadores
de la delegación mexicana32. De las mismas reuniones de las partes han surgido iniciativas y colectivos,
que continúan haciendo incidencia aún en espacios internacionales. Se estima que en los colectivos y
alianzas surgidas en las reuniones de las partes de las CMNUCC participan cerca de 300 organizaciones
civiles internacionales http://cambioclimatico.inecc.gob.mx/ongycc/ongsinternacionales.html. El Grupo
COP20 aglutina a múltiples organizaciones para la participación efectiva en la próxima reunión de las
partes en Lima, Perú.
De los espacios con mayores posibilidades de incidencia política en el tema de adaptación en la
agricultura familiar, destaca el Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable, en el que
participan múltiples organizaciones y sectores48.
La participación incluyente de la sociedad civil o de los grupos vulnerables ante los impactos del
cambio climático del campo mexicano, es prácticamente nula. Los incipientes intentos de incorporar
el punto de vista de diferentes actores sociales en el diseño de políticas públicas no cuentan con la
credibilidad suficiente en las instituciones de gobierno, como para contar con una amplia y legítima
participación social, de los involucrados o afectados en cada caso. La mayoría de las veces se trata de
ejercicios de convocatoria a grupos que usualmente colaboran con las instituciones, dejando de lado a
múltiples sectores sociales en las zonas rurales, que no cuentan con facilidades para participar en las
consultas. En el peor de los casos se trata de consultas públicas electrónicas en donde la participación
IV CULTIVOS ALTAMENTE VULNERABLES Y ADAPTACIÓN A LOS IMPACTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO
37
POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
y retroalimentación se torna en un trámite y un requisito legal, para que las dependencias de la APF
puedan proceder a publicar planes y programas en el DOF. Los grupos de trabajo de la APF, como el caso
del GT-Adapt por ejemplo, se limitan o son constituidos generalmente por los mismos miembros de las
dependencias de gobierno.
Los temas relacionados con estrategias de adaptación al cambio climático en sectores vulnerables han
cobrado mucha importancia dentro de la sociedad civil. Se han desarrollado múltiples talleres colectivos,
alianzas y planteamientos formales; que una vez estructurados y consensados, no cuentan con los
mecanismos para incorporarse de manera transparente y bajo escrutinio de la sociedad participante;
en los instrumentos de planeación y toma de decisiones de política, en los diferentes niveles de la
gestión pública. Se ha tornado en una práctica cotidiana, de las dependencias gubernamentales en los
diferentes niveles y sectores del desarrollo, el convocar a diálogos o talleres a múltiples actores sociales
y académicos, para cubrir con el requisito o aparentar que se realizan consultas públicas y así legitimizar
planes y programas preconcebidos; sin que ello represente verdaderos ejercicios de democracia
participativa en la planeación de estrategias. Lo anterior, por supuesto, tiene graves implicaciones en
la credibilidad social y un costo importante en la pérdida de participación efectiva y capital social en el
diseño de políticas públicas.
Entre las asociaciones civiles nacionales que abordan este tema en sus diferentes aristas se
puede nombrar: Red Mexicana para la Agricultura Familiar y Campesina, Fundación para el Desarrollo
Sustentable, RedConciliaEco-Social, Fondo para la Paz, entre otros.
El Grupo de Financiamiento para Cambio Climático se constituyó en julio de 2010, en el marco de la 16ª
Conferencia de las Partes de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP16),
celebrada en México. Está integrado por más de diez organizaciones de la sociedad civil y diversos
actores mexicanos que comparten la convicción sobre la necesidad de instrumentar políticas públicas
integrales que, desde el marco de derechos humanos, la igualdad de género y la sustentabilidad, se
dirijan a la mitigación y adaptación del cambio climático. En esta iniciativa participan: Consejo Civil Mexicano para la Silvicultura Sostenible(CCMSS), la Asociación
Interamericana para la Defensa del Ambiente (AIDA) el Centro Mexicano de Derecho Ambiental (CEMDA), el
Centro de Transporte Sustentable (CTSEMBARQ México), la Fundación Heinrich Böll, Fundar, el Instituto de
Políticas para el Transporte y Desarrollo (ITDP, por sus siglas en inglés) y Transparencia Mexicana. http://
www.cemda.org.mx/09/ong-ven-falta-de-compromiso-del-gobierno-federal-para-combatir-el-cambioclimatico/
IV CULTIVOS ALTAMENTE VULNERABLES Y ADAPTACIÓN A LOS IMPACTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO
38
VI OPORTUNIDADES DE INCIDENCIA
POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
6.1 Sobre las políticas de adaptación y su vinculación con la
agricultura familiar a nivel nacional :
» Se ha dado un rápido desarrollo institucional en materia de medio ambiente, cambio climático y
transversalidad, que brinda una plataforma institucional para articular esfuerzos entre la política
agropecuaria y la de cambio climático. .
» La adaptación a los efectos previsibles del cambio climático ha cobrado importancia en la agenda
nacional y en los esfuerzos de financiamiento, pero no se detecta información detallada al
respecto.
» Aunque las políticas expresan un grado importante de articulación entre agricultura familiar y
adaptación al cambio climático, hay fuertes deficiencias en la implementación y ejecución de las
medidas de gobierno y los programas.
» La información obtenida sobre los instrumentos de política, no arroja datos de la efectividad y
realidad en la implementación de las políticas de adaptación al cambio climático, en las regiones
campesinas más vulnerables.
» La seguridad alimentaria se menciona en los discursos y programas, pero no se detecta
articulación con el diseño de estrategias de adaptación y agricultura familiar.
» Hay un reconocimiento generalizado sobre la importancia de la participación ciudadana y del papel
de las mujeres o de incorporación de la visión de género en el diseño de políticas. Sin embargo, no
se encontró información sobre los avances en este sentido.
» En general los planes y programas gubernamentales no incorporan en la planeación información
del clima o de las condiciones esperadas bajo cambio climático. Expresan políticas que
usualmente se fomentarían sin la amenaza de cambio climático. En este contexto es muy
significativo que las organizaciones de la sociedad civil como Oxfam aporten orientaciones sobre
las estrategias de adaptación a instrumentar en sectores estratégicos para la producción de
alimentos, tales como el agrícola y el hídrico.
» En relación a a eficiencia de las políticas o a los recursos financieros asignados para la adaptación
en la agricultura familiar, la información disponible es insuficiente para hacer una valoración
sobre el detalle de las acciones o el enfoque que tienen. Lo anterior debido a que la mayoría de los
programas federales están en las fases iniciales de implementación.
» En los instrumentos de política considerados en la investigación, el enfoque adaptativo es
incipiente y cuando se menciona se trata de una buena intención que no incorpora realmente en
la planeación, información precisa sobre escenarios o impactos esperados del cambio climático.
Aquí Oxfam tiene un área de oportunidad al señalar concretamente qué está faltando en las
políticas públicas como por ejemplo: Acciones locales, uso de información climática e impactos
esperados en el diseño de las políticas y un enfoque adaptativo en el sector agropecuario y aún en
las acciones transversales que propone SEMARNAT como parte de la Cruzada contra el Hambre.
VI OPORTUNIDADES DE INCIDENCIA
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POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
6.2 Algunas otras áreas de oportunidad,
Algunas otras áreas de oportunidad, que no se detectan suficientemente abordadas en los planes
gubernamentales y que se podrían explorar para incidencia política o para el diseño de campañas son,
por ejemplo:
» El sustento de miles de comunidades de agricultores familiares y de los pueblos indígenas en
países en desarrollo se verá afectado seriamente por los cambios climáticos, pero también
es cierto que miles de agricultores tradicionales en muchas áreas rurales se han adaptado a
los ambientes cambiantes, desarrollando sistemas diversos y resilientes en respuesta a las
restricciones que han enfrentado a través del tiempo.
» Las comunidades rurales y en especial las familias campesinas de subsistencia cuentan con
valiosas lecciones para la construcción de capacidades de adaptación al cambio climático, que no
se han retomado en el diseño de políticas públicas. Algunas de estas estrategias de adaptación
incluyen:
• Uso de variedades/especies que muestran adaptaciones al clima y a los requerimientos de
hibernación o resistencia incrementada al calor y la sequía.
• Incremento del contenido de materia orgánica de los suelos a través de la aplicación de
estiércol, abonos verdes, cultivos de cobertura; para mayor retención de humedad.
• Uso más amplio de tecnologías de cosecha de agua, conservación de la humedad del suelo
mediante diversas técnicas y uso más eficiente del agua de riego.
• Manejo del agua para evitar inundaciones, la erosión y lixiviación de nutrientes cuando la
precipitación pluvial aumenta.
• Uso de estrategias de diversificación como cultivos intercalados agroforestería e integración
animal.
• Prevención de plagas, enfermedades e infestaciones de malezas mediante prácticas que
promueven la regulación biológica y el desarrollo y uso de variedades y especies resistentes.
» Movilizar rápidamente este conocimiento y aplicarse en la restauración de áreas ya afectadas o
para preparar aquellas áreas rurales con alto grado de exposición a los impactos previsibles del
cambio climático.
» La consolidación de la investigación local y el desarrollo de capacidades también son posibles
focos de incidencia.
» Fomentar y dar reconocimiento o incentivos a familias de agricultores que aplican prácticas
de diversificación tales como cultivos de cobertura, cultivos intercalados y agroforestería, ya
que se ha demostrado que ante eventos extremos del clima, sufren menos daño que las áreas
de monocultivos convencionales. Estas prácticas, íntimamente relacionadas con los niveles
de biodiversidad de las unidades de producción, favorecen la resiliencia a los efectos de los
VI OPORTUNIDADES DE INCIDENCIA
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POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
desastres de origen hidrometeorológico y son un principio para la construcción de capacidades
adaptativas y la reducción de la vulnerabilidad a los impactos del cambio climático.
» Orientar esfuerzos a los temas como el envejecimiento de la población en zonas agrícolas de
subsistencia, abandono del campo y desplazamientos masivos ante el deterioro o pérdidas de las
tierras productivas, lo cual se agravará ante cambio climático.
» Incidir en la promoción de seguros agrícolas diseñados para agricultores de pequeña escala, o aún
de maíz de temporal.
» Demandar a las instancias de gobierno la información y difusión adecuada y oportuna sobre la
variabilidad y el cambio climáticos, dirigidos al sector agrícola campesino.
6.3 Coyunturas institucionales
Dentro del Programa Institucional del INECC se detecta interés por enfocar esfuerzos de adaptación
sobre los sectores más vulnerables y de extrema pobreza, entre los que se incluyen los agricultores de
temporal y minifundios.
Se detecta actividad importante en el ámbito legislativo, sobre todo en materia de la relación aguaagricultura y derecho humano al agua (Reforma de Ley), lo que está ampliamente vinculado con
agricultura familiar y demanda de estrategias frente a las condiciones esperadas del cambio climático.
En especial la Cruzada contra el hambre SEDESOL, incorpora en sus acciones a 400 municipios en
condiciones de marginación y la participación de SAGARPA destaca por la atención a desastres; pero no
se aborda como tal, la necesidad de diseñar estrategias de adaptación ante el cambio climático ni se
considera, por ejemplo, los desplazamientos de agricultores campesinos por impactos ambientales o
climáticos.
Articularse y formar alianzas con diversas organizaciones de la sociedad civil que trabajan en zonas
rurales, pero que actualmente realizan esfuerzos individuales y dispersos en el tema de adaptación al
cambio climático, como es el caso por ejemplo de Sierra Tarahumara, Cántaro Azul, Red-Concilia EcoSocial. No hay una base de plataforma que impulse la temática de adaptación en la agricultura familiar a
nivel local, con una visión de largo plazo.
El Programa Sectorial de SAGARPA 2013-2018, tiene diferente sub-Programas que incorporan temas de
interés para los objetivos de CRECE, por ejemplo el de Fomento a la Agricultura, incluye Agroproducción
Integral, Impulso Productivo del Café, Incentivos para productores de Maíz y Frijol (PYMAF); el SubPrograma Integral de Desarrollo Rural incluye Agricultura familiar, periurbana y de traspatio, Atención
a Desastres naturales en el sector agropecuario y pesquero, Desarrollo de zonas áridas (PRODEZA),
Desarrollo Integral de cadenas de valor, Capacitación y extensión de educación agropecuaria, Proyecto
estratégico de seguridad alimentaria (PESA) y Vinculación con organismos de la sociedad civil; el SubPrograma de Productividad y Competitividad Agroalimentaria tiene componente de Productividad
agroalimentaria; el Sub-Programa de Innovación, Investigación, Desarrollo Tecnológico y Educación
VI OPORTUNIDADES DE INCIDENCIA
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POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
incorpora aspectos de Modernización sustentable de la agricultura tradicional (MASAGRO), como por
ejemplo la labranza de conservación y el manejo agroecológico2. Todos estos componentes y sus líneas
estratégicas son áreas de oportunidad para fortalecer las acciones de la Campaña CRECE. Tampoco es
explícito el tema de adaptación al cambio climático, como un componente que le otorgue una visión de
largo plazo a la política agropecuaria al 2018 y no se incorpora información de las variaciones esperadas
en la planeación productiva o de atención a los grupos de agricultura familiar campesina. Como un
aspecto relevante para la campaña CRECE, su visión estratégica incluye elevar la productividad del
minifundio y garantizar la seguridad alimentaria del país,
FAO y CEPAL, con el apoyo financiero de la Cooperación Francesa, han colaborado desde 2010 en la
realización de un seminario anual sobre agricultura y cambio climático. Este año el evento tendrá
como tema central el rol de la agro-biodiversidad y de la agricultura familiar en la adaptación de la
agricultura de la región LAC al cambio climático “V Seminario Regional Agricultura y Cambio Climático
Agrobiodiversidad, agricultura familiar y cambio climático” y se realizará en Santiago, Chile durante el
mes de agosto49. Sería de suma importancia vincularse a los grupos de trabajo y redes colaborativas
derivadas de este esfuerzo, ya que está dirigido a funcionarios de alto rango técnico y político en
Ministerios y Secretarías de Agricultura, Ministerios y Secretarías de Planificación, instituciones de
investigación e innovación agrícola, organismos regionales del sector agropecuario, así como a
interesados en los temas de agricultura y cambio climático en los sectores académico y privado.
Por otra parte la FAO estableció desde 1979 al 16 de octubre como el día mundial de la alimentación
y de la agrobiodiversidad, para generar mayor solidaridad con aquellas personas que viven de forma
indigna y padecen hambre. Es un llamado a abandonar la indiferencia y tomar medidas correctivas que
incluyan socialmente a los más pobres. Las actividades y espacios relacionados con este día pueden
tener gran potencial de incidencia para la Campaña CRECE, si contribuye con el enfoque adaptativo bajo
condiciones de cambio climático en los sistemas alimentarios.
6.4 Sobre el enfoque de las políticas públicas de adaptación al
cambio climático en la agricultura familiar
Los instrumentos de política pública relacionados con la adaptación al cambio climático en la agricultura
de pequeña escala abordan aspectos principalmente productivos, de vinculación con el mercado y
de mejores prácticas agrícolas, aunque no necesariamente cruzan con información precisa sobre las
amenazas o condiciones previsibles del cambio climático. También se aprecian avances en lo que se
refiere a igualdad de género, gobernanza y atención a la condición de las mujeres y en general a los
grupos vulnerables; aunque no son claros los mecanismos o las acciones que se implementarán.
En general, los instrumentos de política revisados incluyen al cambio climático como un tema de la
mayor relevancia en el discurso, pero no incorporan información del clima en el diseño de las líneas de
acción, lo que hace que las acciones no necesariamente apunten a la construcción de capacidades
con un enfoque de adaptación al cambio climático, en la mayoría de los sectores. Esto es sumamente
grave por que se promueven políticas públicas que en el discurso apuntan a la adaptación y a enfrentar
VI OPORTUNIDADES DE INCIDENCIA
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POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
el mayor desafío ambiental, pero en la realidad serían las mismas estrategias que se promoverían sin
considerar la amenaza de cambio climático. Creer que los planes y programas actuales que están
etiquetados para enfrentar al cambio climático, en lo que corresponde a adaptación, efectivamente
están diseñados con dicho objetivo; es muy peligroso, por que se podría perder valioso tiempo en una
gestión “como es costumbre” (business as usual), y llevar a la inacción en la materia durante el sexenio,
a retroceder en los pocos avances logrados y a agravar las condiciones de vulnerabilidad de los sectores
más desprotegidos de la sociedad; sobre todo de las zonas rurales de México.
Se aprecian avances en lo que se refiere a la promoción de estudios sobre vulnerabilidad, impactos
y diseño de estrategias adaptativas en diferentes niveles de la gestión pública, así como en la
incorporación del tema comunicativo sobre cambio climático; pero no se cuenta con información para
valorar el grado de eficiencia de estos aspectos. Se aprecia retroceso en la especificidad de las políticas
de cambio climático respecto a los tres periodos anteriores de la APF, lo que puede tener relación con el
cambio de personal en las instancias gubernamentales y la falta de continuidad en los planteamientos
logrados hasta diciembre del 2012.
En razón de que, en las políticas sectoriales ambientales y agropecuarias, se abordan los principales
problemas productivos, de manejo de la tierra y los recursos naturales, así como aspectos comerciales;
las oportunidades de incidencia para la Campaña CRECE en relación con la justicia ambiental y climática,
se relacionan con la detección de ciertos vacíos para la agricultura familiar. Las políticas de adaptación
no cruzan o hacen caso omiso de procesos de la dinámica poblacional y de deterioro socioambiental
que se experimenta en el campo mexicano; por ejemplo el envejecimiento poblacional, el abandono
de las zonas rurales de parte de los jóvenes ante la falta de oportunidades, los cambios en la cultura
productiva, en el estado de los recursos naturales, en la organización social, en los patrones de
consumo y en las percepciones sociales sobre los estándares de bienestar y calidad de vida. En estos
rubros se podrían orientar campañas y acciones de incidencia desde Oxfam México, que no están
incorporadas con un enfoque adaptativo en ningún caso en los instrumentos de gestión analizados.
Los instrumentos de planeación gubernamental, en términos generales no vislumbran un ajuste o
cambio de dieta en la población rural o urbana, que responda a las nuevas condiciones del campo
mexicano, a la crisis agroalimentaria, ambiental, campesina y de cambio climático. Por lo que sería muy
oportuno enfocar esfuerzos de campaña, por ejemplo, hacia:
» cambio de patrones de consumo sustentables,
» consumo de productos de familias campesinas e indígenas o bien,
» consumo responsable y solidario que fomente la agrobiodiversidad y el manejo sustentable de
tierras, contra la expansión de monocultivos comerciales.
Ninguna línea de acción de la APF aborda el tema de desplazados por deterioro socioambiental de
regiones rurales o la pérdida de la autosuficiencia alimentaria para familias campesinas; pero tampoco
hay suficiente información que permitiera hacer un análisis de en qué exactamente consisten las
acciones tendientes a la seguridad alimentaria.
VI OPORTUNIDADES DE INCIDENCIA
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POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
La poca información disponible deja ver la implementación local de una política asistencialista que no
remedia las causas de fondo de la crisis y la pérdida de oportunidades y calidad de vida de las familias
campesinas, que se ven obligadas a abandonar sus tierras o a permitir que la población joven migre en
busca de oportunidades.
VI OPORTUNIDADES DE INCIDENCIA
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POLÍTICAS NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU VÍNCULO CON LA AGRICULTURA FAMILIAR
VII REFERENCIAS
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