Download Serie de Aportes para el Diálogo

Programa Salvadoreño de Investigación
sobre Desarrollo y Medio Ambiente
c
entroamérica enfrenta una coyuntura caracterizada por el aumento de conflictos sociales
derivados de la crisis alimentaria y energética.
Dicha crisis está fuertemente vinculada a los
impactos del cambio climático que ya enfrenta la
región, los cuales tienden a ser cada vez más
frecuentes e intensos, tal como ocurre con la
alteración del régimen de lluvias, las sequías, las
inundaciones y los huracanes, entre otros.
Institucionalmente, Centroamérica está insertada
en un proceso que busca definir una Estrategia
Regional de Cambio Climático, a partir de la cual,
los países de la región pretenden posicionarse
frente al proceso global de discusiones y
negociaciones sobre el cambio climático.
Una mirada a los esfuerzos en la región, devela
una dependencia de perspectiva volcada hacia
las "oportunidades" que se desprenden de los
mecanismos de mercado asociados a la reducción
y/o absorción de gases de efecto invernadero.
Estos esfuerzos enfatizan una perspectiva basada en la mitigación. Sin embargo, la región ya
sufre las implicaciones socioambientales del
cambio climático, para lo cual, la perspectiva de
mitigación es, sin dudas, insuficiente. Una
perspectiva alternativa, obligadamente nos lleva
a la necesidad de la construcción social de una
agenda de adaptación, que inherentemente pone
sobre la mesa los distintos territorios afectados
por las sequías, las inundaciones, los huracanes,
etc., en los cuales, es primordial poner al centro,
a los más vulnerables.
La adaptación, por su naturaleza, requiere
compromisos claros desde las políticas públicas,
como las relacionadas con la gestión del riesgo,
el manejo de los recursos naturales, la reducción
de la pobreza y el cambio climático, políticas que
inevitablemente deben promover el desarrollo
inclusivo en Centroamérica.
2008
Aportes para
el diálogo
¿Mitigación ó adaptación
en Centroamérica?:
Construyendo una agenda propia
frente al cambio climático
Nelson Cuéllar y Susan Kandel *
Introducción
Como se demuestra en el
Cuarto Informe de Evaluación
del Panel Intergubernamental
de Cambio Climático (IPCC,
por sus siglas en inglés) “el
calentamiento del sistema
climático es inequívoco…”
(IPCC, 2007), con lo cual se
superaron los argumentos que
acudían a la incertidumbre científica acerca del calentamiento global y
sus impactos. La razón principal del calentamiento es el proceso de
industrialización, particularmente por la combustión de cantidades cada
vez mayores de petróleo, gasolina y carbón…” (UNFCC, 2008). Aunque
los países desarrollados son los principales responsables de las emisiones
de gases de efecto invernadero son los países en desarrollo los que cargan
y sufren con los mayores impactos. De hecho, Centroamérica, al igual que
otras regiones, ya sufre los impactos directos derivados del cambio
climático, como la mayor frecuencia e intensidad de los eventos extremos
como huracanes, sequías e inundaciones, entre otros.
En las últimas dos décadas se ha construido un régimen global sobre
cambio climático. Como parte de ese régimen global, existen dos abordajes
para enfrentar el cambio climático: la mitigación y la adaptación. Ambos
abordajes revisten posicionamientos distintos, tanto en los países
desarrollados, como en los países en desarrollo, pero es obvia la predominancia del abordaje de la mitigación, sobre todo en los países desarrollados con compromisos adquiridos de reducción de emisiones.
La mitigación del cambio climático busca la reducción y/o absorción de
las emisiones de gases de efecto invernadero a través de mecanismos de
mercado que buscan que la mitigación se haga al menor costo posible.
Este abordaje también es predominante en muchos países en desarrollo,
a pesar que ya están sufriendo los impactos del cambio climático.
La adaptación, en cambio, es un abordaje más reciente y se refiere a la
construcción de capacidades para responder y ajustarse a los impactos
* Esta publicación es el resultado de un esfuerzo conjunto, cuya autoría
aparece en orden alfabético.
1
actuales y potenciales del cambio climático, de
manera que se moderen los daños ó se aprovechen las oportunidades positivas que el cambio
climático puede presentar.
A partir de una revisión de las iniciativas y
esfuerzos promovidos en la región centroamericana, se evidencia una agenda reactiva,
basada en el aprovechamiento de las oportunidades que aparecen a partir de la construcción global de un mercado para mitigar el
cambio climático. Esta estrategia es insuficiente
frente a los enormes desafíos que plantea el
cambio climático para la región, no solamente
porque los mecanismos de mercado promovidos por los países desarrollados están mostrando serias limitaciones para reducir las
emisiones de GEI, sino también porque sofoca
posibilidades para que los países centroamericanos construyan sus propias agendas
de desarrollo.
La ruta seguida por los países desarrollados
no plantea un cambio fundamental en los
patrones de desarrollo que han conducido al
cambio climático, sino que por el contrario,
posponen y además alejan aún más, soluciones
sostenibles. Por ejemplo, a pesar del agotamiento de los yacimientos de petróleo a nivel
mundial en los próximos 60 años (Eres, 2008),
no se apuesta al desarrollo de energías alternativas, limpias y de libre acceso - como las
energías solar y eólica - sino al contrario, se
continúa apostando a respuestas atadas al
control de los mercados, tal como ocurre con
la producción de agrocombustibles y con los
organismos genéticamente modificados (GMO,
por sus siglas en inglés, también llamados
transgénicos). Peor aún, es que las apuestas
basadas únicamente en mecanismos de mercado, cierran la posibilidad de construir alternativas más viables y adecuadas para el contexto
centroamericano.
Para enfrentar los retos que plantea el cambio
climático en Centroamérica es imprescindible
2
y urgente asumir la construcción de una agenda
de adaptación al cambio climático, la cual parte
de la necesidad de poner al centro a las comunidades más pobres, que son las más vulnerables a
los impactos del cambio climático, para quienes
el fortalecimiento, la diversificación y el aumento
de la resiliencia de sus medios de vida, son fundamentales. Asimismo, la adaptación obliga a ir
más allá de las estrategias basadas únicamente
en el mercado, aunque no las excluya, pero plantea la imperiosa necesidad de enfocarse en los
desafíos de cómo las comunidades gestionan sus
territorios para enfrentar los impactos del cambio
climático y otros riesgos. Esto conlleva a un abordaje más integrado, que supere la lógica de coordinación sectorial (agua, infraestructura, energía,
salud, etc.) y que incorpore las preocupaciones
sociales, ambientales y económicas, que se conjugan en los territorios.
La adaptación es también un abordaje con poderosas implicaciones políticas. Por ejemplo, es una
manera de superar la fragmentación existente en
la sociedad civil frente a las “oportunidades”
que plantea la agenda de la mitigación del cambio
climático en la región. Además, el abordaje de la
adaptación pone en la agenda del desarrollo, las
preocupaciones y reclamos por la justicia climática, donde los países desarrollados tienen una
doble responsabilidad: por un lado, reducir
sustancialmente sus emisiones de gases de efecto
invernadero, y por otro lado, compensar a los
países en desarrollo para adaptarse al cambio
climático. Esto último también tiene implicaciones
para las agencias y entidades de cooperación
para armonizar sus esfuerzos de desarrollo hacia
los más vulnerables.
Centroamérica ya sufre los
impactos del cambio climático
El cambio climático es considerado una de las
amenazas más serias para el medio ambiente
global, con impactos severos sobre la salud
humana, la seguridad alimentaria, la activi-dad
económica e infraestructura física (IISD, 2007).
Según la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC), la
temperatura media de la superficie terrestre aumentó más de 0.6 grados centrígrados desde los
últimos años del siglo XIX y se prevé que aumente entre 0.8 y 2.6 grados centrígrados entre 1990 y
2050, constituyendo un cambio acelerado y profundo (CMNUCC, 2004).
Cambio climático, efecto invernadero y calentamiento global
El cambio climático global fue notado por primera vez en 1863. El científico británico Tyndall fue el
primero en notar que las concentraciones de ciertos gases en la atmósfera estaban aumentando y
que esto tenía una correlación con el incremento en la temperatura del planeta. Estos gases (dióxido
de carbono - CO2; metano CH4; óxido nitroso - N2O, hidrofluorocarbonos - HFCs, perfluorocarbonos PFCs, y hexafluoruro de azufre - SF6) se conocen como "Gases de Efecto Invernadero" (GEI) porque
atrapan la radiación solar de onda larga causando un efecto de calentamiento gradual alrededor
de la Tierra. Aunque existe una presencia natural de estos gases de efecto invernadero en la atmósfera,
su concentración ha aumentado vertiginosamente durante los últimos cien años debido principalmente
a las altas emisiones de dióxido de carbono provenientes de la generación eléctrica sobre la base de
combustibles fósiles, generación que ha sido la fuerza motriz de la rápida industrialización en los países
desarrollados. Los últimos estudios apuntan hacia un aumento en la temperatura de 1.4 grados
centígrados a 5.8 grados centígrados acompañada de un crecimiento de 80 centímetros en el nivel
del mar producido por el derretimiento de las capas polares. Se espera que los cambios de temperatura
facilitarán el aumento y propagación de enfermedades como el cólera y el dengue, y afectarán la
capacidad de producción alimenticia mundial debido a los cambios en las franjas agrícolas. Asimismo,
el calentamiento global está agudizando las condiciones climáticas extremas alrededor del mundo,
resultando en un aumento en la frecuencia e intensidad de fenómenos naturales tales como el llamado
fenómeno El Niño, sequías, inundaciones, tormentas y huracanes. Los efectos del cambio climático
serán más agudos sobre los países en desarrollo, tanto por su ubicación en zonas tropicales, como por
su menor capacidad de adaptarse a las nuevas condiciones climáticas.
Fuente: CMNUCC (2005); CORDELIM (2008)
3
Centroamérica ya enfrenta serios desafíos
derivados de los impactos del cambio climático
global. Además de los acelerados procesos de
reestructuración económica, la dinámica del
cambio climático también está desatando
respuestas territoriales que, conjugadas con la
inserción de Centroamérica a la globalización,
están reforzando aceleradas dinámicas
territoriales en la región. Al igual que otras
regiones del mundo, prácticamente toda la
región centroamericana enfrenta no sólo
riesgos derivados del cambio climático, sino
que ya experimenta impactos directos, tal como
ocurre con la mayor frecuencia e intensidad
de los eventos extremos que incluyen lluvias
torrenciales, inundaciones y huracanes
(UNFCCC, 2007). Se prevé que las regiones
áridas y semi-áridas en América Latina y
Centroamérica, reciban aún menos lluvia como
efecto del cambio climático, impactando en la
reducción de los rendimientos agrícolas, en
una mayor degradación de las tierras y en la
inseguridad alimentaria; el principal riesgo
del cambio climático sobre la salud se relaciona
con el aumento de las enfermedades transmisibles incluyendo la malaria, el dengue y el
cólera, así como las infecciones originadas por
el aumento de plagas de roedores que aumentan después de las inundaciones y sequías, tal
como ocurre con la leptospirósis; el calentamiento también incrementa los incendios
forestales con la consiguiente pérdida de
muchas especies; el aumento en el nivel del
mar supone impactos directos en infraestructura costera y complejos turísticos, pero
también en la disponibilidad de agua,
particularmente en la costa pacífica centroamericana (Idem).
Centroamérica: Indice de Riesgo Climático
Fuente: CIAT-BM-PNUMA (2000)
4
El proceso hacia el régimen global de cambio climático
Desde la Primera Conferencia Mundial sobre el Clima, en 1979, se consideró el cambio climático como una
amenaza real a nivel planetaria. Esta Conferencia, organizada por la Organización Meteorológica Mundial,
adoptó una declaración que exhortaba a los gobiernos a prever y evitar los posibles cambios en el clima
provocados por la actividad humana. En 1980 se estableció el Programa Mundial sobre el Clima (PMC) que
buscaba aportar un marco para la cooperación internacional en investigación y una plataforma para
identificar las cuestiones climáticas de los años 80 y 90 del siglo XX (el agotamiento de la capa de ozono
y el calentamiento de la Tierra); utilizar la información climática para mejorar la planificación económica
y social; y mejorar la comprensión de los procesos climáticos mediante la investigación y el desarrollo
tecnológico (Wordpress, 2008). En 1988 se estableció el Panel Intergubernamental de Cambio Climático
(IPCC) con el objeto de elaborar informes sobre la evidencia científica del cambio climático (CMNUCC,
2005) y desde su establecimiento, los informes del IPCC (Informes de Evaluación) han sido fundamentales
en la evolución de las negociaciones y acciones para enfrentar el cambio climático global.
La Conferencia de las Partes (CP) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
(CMNUCC) constituye el máximo órgano de toma de decisiones y según el Presidente del IPCC, los cuatro
informes de evaluación de dicho panel han influenciado la acción global frente al cambio climático
traducidos en acuerdos e instrumentos emanados de la CMNUCC (Pachauri, 2007):
· El primer informe de evaluación de 1990 fue decisivo en la definición del contenido de la CMNUCC que
entró en vigor el 21 de marzo de 1994;
· El segundo informe de evaluación fue ampliamente influyente en la definición del Protocolo de Kyoto
(cuya vigencia inició el 16 de febrero de 2005);
· El tercer informe de evaluación en el 2001 llamó la atención a enfocarse en los problemas de los impactos
del cambio climático y la necesidad de poner atención no sólo en la mitigación de los mismos, sino
también en la adaptación;
· El cuarto informe de evaluación del 2007, se orientó a sentar las bases para un acuerdo global en la etapa
posterior al Protocolo de Kyoto (post-2012).
Bajo el Protocolo de Kyoto, 39 Partes (conocidas como Partes del Anexo I) se comprometieron a reducir
las emisiones totales de seis gases de efecto invernadero durante el primer período de cumplimiento (20082012) hasta un promedio de 5.2% por debajo de las emisiones correspondientes a 1990, con metas específicas
para cada país (UN, 1998; IISD, 2007; SEI, 2008). Las metas por países van desde reducciones de 8% para la
Unión Europea y otros países, 6% para Japón, 0% para Rusia, y aumentos de emisión permitidos de 8% para
Australia y de 10% para Islandia (Chafe y French, 2008). Dicho Protocolo estableció tres mecanismos de
mercado para asistir a las 39 Partes del Anexo I en el logro de sus compromisos de reducción de emisiones
de un modo efectivo en términos de costo, estableciendo para ello un sistema de comercio de emisiones;
un esquema de implementación conjunta de proyectos de reducción de emisiones entre Partes del Anexo
I; y el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) que permite la implementación de proyectos de reducción
de emisiones en las Partes que no pertenecen al Anexo I (IISD, 2007). Hasta diciembre de 2007, 176 partes
habían ratificado el Protocolo de Kyoto. El Protocolo de Kyoto sólo podía entrar en vigor si estaba ratificado
al menos por 55 Partes de la CMNUCC, que al mismo tiempo incluyera al menos el 55% de las emisiones de
dióxido de carbono de 1990 correspondiente a las Partes incluidas en el Anexo I. Con la ratificación de la
Federación Rusa (18 de noviembre de 2004), se cumplió esta condición y 90 días después (16 de febrero
de 2005) entró en vigor este Protocolo (CMNUCC,2005).
5
¿Qué hace Centroamérica frente
al cambio climático?:
Centroamérica como territorio
para la mitigación a través de
mecanismos de mercado
Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL)
Este es el único mecanismo que ofrece a los países en desarrollo
una oportunidad para participar en el mercado de carbono. El
MDL tiene dos objetivos, la mitigación a bajo costo para los países
desarrollados y el desarrollo sostenible en los países en desarrollo
en que se implementan proyectos MDL. Los proyectos, programas
o actividades bajo el MDL deben resultar en reducciones reales
de gases de efecto invernadero medibles, de largo plazo, y
además, demostrar que dichas reducciones sean adicionales a
cualquier reducción que podría ocurrir en ausencia de actividades
bajo el MDL (adicionalidad). La participación en el MDL es
voluntaria, tanto para entidades públicas, como privadas, sin
embargo, para efectuar inversiones en un país en desarrollo
(país huésped), dicho país debe haber ratificado el Protocolo de
Kyoto y haber institucionalizado una autoridad nacional para
dicho fin. La Junta Ejecutiva es el cuerpo supervisor del MDL y
es responsable de la administración de las reglas y modalidades
del MDL. Ejemplos de proyectos MDL son la eficiencia energética,
energía renovable, aforestación (establecimiento de bosques en
áreas sin bosque durante al menos 50 años) y reforestación
(áreas deforestadas antes de 1990).
Los mecanismos del Protocolo de Kyoto
despertaron un interés importante en Centroamérica, particularmente la Implementación
Conjunta y el Mecanismo de Desarrollo
Limpio (MDL), una vez que en la región se
asumieron compromisos iniciales en el
contexto de la CMNUCC, referidos a la realización de inventarios de gases de efecto
invernadero, conocidos como Comunicaciones
Nacionales de Cambio Climático, que forman
parte de los compromisos bajo dicha Convención. Las iniciativas y esfuerzos promovidos en Centroamérica evidencian una lógica
reactiva, volcada al aprovechamiento de las
oportunidades derivadas de los emergentes
mercados para mitigar el cambio climático.
Fuente: Cosbey y otros (2007).
Centroamérica:
Emisiones y absorciones de CO2, CH4 y N2O en CO2
equivalente por categoría principal de fuente/sumidero, incluido y excluido el
Cambio de Uso de la Tierra y Silvicultura (CUTS)
(Miles de millones de toneladas - MMT y porcentajes, 1998)
País
Procesos
Industriales
Energía
MMT
%
Agricultura
%
MMT
MMT
Desechos
%
MMT
Total
(sin CUTS)
%
MMT
CUTS
Total
(con CUTS)
MMT
MMT
Porcentaje del
CUTS en total
de Gases de
Efecto
Invernadero
(GEI)
607
10
0
0
270
4
5,457
86
6,335
-4,025
2,310
-64
Guatemala
4,584
31
545
4
8,832
60
782
5
14,742
-39,546
-24,804
-268
Honduras
3,985
37
515
5
3,381
31
2,945
27
10,826
4,629
15,455
43
El Salvador
4,765
40
490
4
5,785
49
877
7
11,917
3,943
15,860
33
Nicaragua
2,690
35
355
5
4,271
56
337
4
7,652
-13,057
-5,405
-171
Costa Rica
4,179
40
571
5
4,884
46
870
8
10,504
-725
9,780
-7
1,651
15
10,692
23,711
34,403
222
12,919
18
72,669
-25,069
47,599
34
Belice
Panamá
Totales
3,903
37
413
4
4,726
44
24,713
34
2,889
4
32,148
44
Fuente: Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (2005)
6
A finales de los noventa, varias iniciativas estaban asociadas a las nuevas oportunidades que se abrían
bajo el Protocolo de Kyoto. A mediados de 1998, el Secretariado de la CMNUCC reportaba 16 proyectos
de implementación conjunta en Belice, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panamá. En Centroamérica,
las acciones de implementación conjunta fueron lideradas por Costa Rica (Michaelowa, 2007), buscando
promover proyectos de captura de gases de efecto invernadero que fomentarían el mantenimiento de
sumideros de carbono. En 1998, Costa Rica anunció el Proyecto de Consolidación de las Reservas
Biológicas (más de 530,000 hectáreas) para lo cual utilizaría como instrumento financiero la emisión
y venta de Certificados Negociables de Reducción de Emisiones con cuyos fondos se esperaba financiar
la protección y mantenimiento de los parques nacionales y reservas biológicas costarricenses (Rosa y
otros, 1998).
Posteriormente se desarrollaron propuestas de aprovechamiento de las oportunidades de mitigación considerando el potencial existente en los sectores forestal y
energético ante las expectativas de implementación de
acciones de mitigación en actividades forestales contenidas
en los lineamientos del MDL. En todos los países de la
región se prepararon estudios para una propuesta de
"Tierras Kyoto" considerando que distintos territorios
podrían promoverse como sumideros de carbono, particularmente a través del fomento de plantaciones forestales,
de sistemas agroforestales y de la regeneración forestal
inducida (Rojas y otros, 2003). Según esta propuesta, las
Tierras Kyoto en Centroamérica podrían representar unos
5 millones de hectáreas, con capacidad para fijar unos 528
millones de toneladas de carbono para un período de entre
25 y 50 años (Idem).
Sumidero de Carbono
Un sumidero de carbono es cualquier proceso,
actividad o mecanismo que extrae un gas de
efecto invernadero de la atmósfera. El término
sumidero casi siempre es utilizado para indicar
plantaciones de árboles, pero también se refiere
a las actividades de regeneración de cobertura
arbórea, a la conservación de áreas boscosas
y a proyectos de conservación con múltiples
componentes de manejo, como la agroforestería.
Fuente: Basado en Boyd y otros (2008).
Centroamérica: Propuesta de Tierras Kyoto
Fuente: FAO-CCAD (2003)
7
Con la entrada en vigor del Protocolo de Kyoto, Centroamérica ya ha iniciado la implementación de
proyectos que buscan reducir las emisiones de GEI. Al 18 de abril de 2008, de los 45 proyectos de reducción
de emisiones presentados por los países de Centroamérica a la CMNUCC, únicamente 6 habían sido
rechazados y 1 estaba en revisión (Cuadro 2). De esos proyectos, la mayor parte corresponden a proyectos
privados vinculados con actividades de generación eléctrica.
Centroamérica: Proyectos de Reducción de Emisiones de Dióxido de Carbono
bajo el Mecanismo de Desarrollo Limpio, al 18 de Abril de 2008
País ejecutor
Países financiadores
Proyectos
% del Total de
Proyectos
Reducción de
Emisiones
(Toneladas)
% del Total de
Reducción de
Emisiones
Guatemala
España, Canadá, Holanda
8
18
489,566
22
Honduras
Finlandia, Austria, Reino Unido de
Gran Bretaña e Irlanda del Norte,
Canadá, Holanda, Italia,
Dinamarca, Suecia, Bélgica,
Japón, Noruega, España, Suiza
17
38
387,358
17
El Salvador
Canadá, Luxemburgo, Holanda,
Japón
5
11
474,444
21
Nicaragua
Reino Unido de Gran Bretaña e
Irlanda del Norte, Brasil, Japón,
Holanda
3
7
456,570
20
Costa Rica
Holanda, Finlandia, España,
Alemania
6
13
293,640
13
Panamá
España, Reino Unido de Gran
Bretaña e Irlanda del Norte
6
13
145,232
6
45
100%
2,246,810
100
Totales
Fuente: UNFCCC (En: http://cdm.unfccc.int/Projects/projsearch.html; consulta: 18
de abril de 2008).
Las perspectivas de promoción de acciones significativas en Centroamérica vinculadas a la función de los
bosques como sumideros de dióxido de carbono no dieron los resultados esperados. A partir del Informe
Especial del IPCC sobre Uso de la Tierra, Cambios en el Uso de la Tierra y Forestería del año 2000, surgieron
posiciones encontradas acerca de la función de los sumideros que desde mediados de los noventa se había
posicionado fuertemente en la etapa piloto de los proyectos de implementación conjunta.1 En la Séptima
Conferencia de las Partes (realizada en 2001, en Marrakech, Marruecos) se acordó limitar la participación
de proyectos de sumideros a las actividades de aforestación y reforestación bajo el MDL.2 Sin embargo,
según el IPCC, 1,700 millones de toneladas de dióxido de carbono (60 veces el tamaño del mercado de
aforestación y reforestación) son emitidas a la atmósfera anualmente debido a los cambios en el uso de
la tierra, principalmente por la deforestación en regiones tropicales y que esta fuente de emisiones no está
incluida en el Protocolo de Kyoto.3
1
Las negociaciones sobre el tipo de proyectos forestales elegibles en el MDL crearon una polarización entre las Partes de la CMNUCC
y del Protocolo de Kyoto. Las polarizaciones se dieron entre países desarrollados y entre países en desarrollo. Las opiniones de algunos
delegados (fuera de las sesiones oficiales de discusión y negociación), reflejaban dicha polarización: mientras algunos sostenían
que los sumideros en el MDL recibieron más atención de la que merecían, por las altas expectativas de nuevos flujos de asistencia
de algunos países en desarrollo; mientras que otros sostenían que no podía ser posible negociar el Protocolo de Kyoto sin los sumideros
en el MDL (Boyd y otros, 2008).
2
Bajo este esquema, los países en desarrollo podrían vender certificados de reducción de emisiones a los países desarrollados
(Partes del Anexo I) hasta un máximo de 1% de su cuota de reducciones comprometidas bajo el Protocolo de Kyoto, lo que significa
globalmente, unas 30 millones de toneladas de dióxido de carbono por año a través de acciones de aforestación y reforestación
(CIFOR, 2008).
3
De hecho, las emisiones de carbono provenientes de la deforestación de Brasil e Indonesia, equivalen al total de reducción de
emisiones comprometidas por las Partes del Anexo I del Protocolo de Kyoto durante el primer período de compromisos - 2008-2012
(CIFOR, 2008).
8
Esto ha puesto nuevamente en la agenda global
sobre el clima, el rol de los bosques, en particular
lo que se ha denominado la "deforestación
evitada", pues además de su enorme contribución a las emisiones de dióxido de carbono
advertidas por el IPCC, plantean escenarios de
mitigación a costos más bajos que buscar reducción de emisiones, por ejemplo en el uso de
combustibles fósiles (POLEX, Enero de 2007).4
Estados Unidos y los países en desarrollo
deben vincularse con los esfuerzos de
mitigación. En la Conferencia de las Partes
(CdP)-13, también se acordaron guías para la
nego-ciación de acciones de largo plazo sobre
cuatro bloques de política de cambio climático:
mitigación; adaptación; desarrollo y transferencia de tecnología; y financiamiento
(Idem).
En síntesis, durante los años recientes,
Centroamérica ha buscado aprovechar las
oportunidades de mercado vinculadas con la
mitigación del cambio climático que se derivan
del Protocolo de Kyoto. Sin embargo, a nivel
global estos mecanismos de mercado están
mostrando serias limitaciones. El Instituto
Estocolmo de Medio Ambiente (SEI, 2008),
menciona que las acciones tomadas bajo el
Protocolo de Kyoto no están avanzando hacia
el cumplimiento de los compromisos asumidos
por los países industrializados (Partes del Anexo
I) y que la única reducción significativa de
emisiones ha ocurrido en los países con
economías en transición por razones distintas
al cambio climático, que los países de la
Organización para la Cooperación Económica
y el Desarrollo han aumentado sus emisiones
en alrededor del 10%, en tanto que Estados
Unidos se negó a ratificar el Protocolo5 y que
Canadá - al igual que otros países - anunciaron
que no serán capaces de cumplir con sus
respectivas metas de reducción de emisiones.
A partir de las dificultades de cumplimiento en
las metas de reducción de emisiones por parte
de los países desarrollados (Partes del Anexo
I), en el 2005, las Partes abrieron un proceso de
negociaciones para un futuro acuerdo post-2012
y la Conferencia de las Partes (CdP-13) realizada
en Bali, en diciembre de 2007, estableció que los
Los alcances limitados del MDL en términos
de reducción de emisiones se agravan aún
más al considerar su pobre contribución al
desarrollo sostenible, que forma parte del
doble objetivo plasmado en el Protocolo de
Kyoto. En efecto, algunos insisten en que la
evidencia del MDL sugiere que tiene beneficios limitados por ejemplo en términos de
su limitada contribución a los Objetivos de
Desarrollo del Milenio (Michaelowa y
Michaelowa; 2007), ó bien, porque no contribuye significativamente al desarrollo
sostenible (Holm, 2007). Además, a pesar que
el MDL ha sido sumamente eficaz en términos
de reducir los costos en la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, otros
sugieren que el objetivo de desarrollo
sostenible del MDL es la víctima del éxito de
su mecanismo de mercado (Cosbey, citado en
Olsen, 2007). Esto es particularmente
relevante, si se considera que el propósito del
MDL (artículo 12 del Protocolo de Kyoto)
busca "ayudar a las Partes no incluidas en el
Anexo I a lograr un desarrollo sostenible y
contribuir al objetivo último de la Convención,
así como ayudar a las Partes incluidas en el
Anexo I a dar cumplimiento a sus compromisos cuantificados de limitación y reducción
de las emisiones contraídos…" (Naciones
Unidas, 1998).
4
Según datos del Informe Stern sobre la economía del cambio climático, en los 8 países responsables del 70% de las emisiones por
cambios en el uso de la tierra, el costo de oportunidad del ingreso de usos alternativos estaría entre US$ 5,000 millones a US$ 10,000
millones anualmente, lo que en promedio equivale a un costo entre US$ 1 y US$ 2 por tonelada de emisiones de dióxido de carbono,
que obviamente no se compara con los costos por unidad de hasta 30 veces mayores por reducir las emisiones de combustibles
fósiles (POLEX, Op. Cit.).
5
Irónicamente, fue Estados Unidos el país que promovió la inclusión de mecanismos de mercado en el Protocolo de Kyoto, a partir
del éxito de sus programas experimentales de comercio de certificados de emisión de gases asociados con la lluvia ácida a inicios
de los años noventa (Chafe y French, 2008).
9
¿Nuevas oportunidades para la
mitigación?: Agrocombustibles y
transgénicos… "la propuesta perfecta"
frente al cambio climático, la crisis
energética y alimentaria
Los impactos físicos del cambio climático son
inminentes y claramente ponen en peligro el
futuro desarrollo de la región. Irónicamente,
las políticas e iniciativas que se están impulsando para mitigar los impactos del cambio
climático, fácilmente pueden volver a la región
mucho más vulnerable. Por ejemplo, las
decisiones y acciones económicas están predeterminando las opciones de qué hacer en la
región frente al cambio climático, tal como
ocurre con las decisiones de Estados Unidos,
cuyas metas internas de producción de energía
limpia han llevado a una mayor utilización de
agrocombustibles, con efectos directos en el
mercado global de alimentos. Esto refuerza el
interés de Centroamérica en su búsqueda por
posicionarse en mercados emergentes vinculados con la captura y reducción de emisiones de carbono.
La región apunta hacia una expansión en la
producción de agrocombustibles, lo cual es
coherente, dado que los mandatos domésticos
establecidos por Estados Unidos y la Unión
Europea prometen un mercado feroz de
agrocombustibles. En el más reciente informe
presidencial del Estado de la Nación, el
Presidente George W. Bush propuso la
producción de 35 mil millones de galones de
combustibles renovables al año, antes del 2017,
en tanto que la Unión Europea estableció que
un 10% de todo el combustible utilizado por
el sector transporte en Europa debe ser combustible renovable para el año 2020 (Runge y
Senauer, 2007; Holt-Giménez, 2007). Para
alcanzar estas metas - que excedan de lejos las
capacidades agrícolas del norte industrial significa que los países del sur reorganicen el
6
uso de territorios rurales en función de
suministrar este déficit (Holt-Giménez, 2007).
Como se ha visto, existe un conjunto de
iniciativas basadas en el mercado que giran
alrededor de las oportunidades de los
mercados de carbono (venta de servicios
ambientales) y más recientemente, la
producción de agrocombustibles en la región.
A través de esta inserción se espera contribuir
a reactivar la producción agrícola y combatir
la pobreza rural mientras que se mejora el
ambiente. Sin embargo, una mirada más
cuidadosa devela un sendero que fácilmente
puede conducir a una mayor vulnerabilidad
socio-ambiental en la región.
La producción de agrocombustibles significa
nuevos conflictos por el uso de la tierra y de
otros recursos claves, como el agua, para la
producción de alimentos ó para fines de
conservación. Esto inevitablemente tiene
repercusiones sobre la seguridad, autosuficiencia y soberanía alimentaría, sobre
todo de los más pobres, que son quienes
enfrentan como consumidores los aumentos
sustanciales de los precios de los alimentos,
y en el caso de los pequeños agricultores,
los incrementos en sus costos de producción.6
De acuerdo al periódico El Diario de Hoy
de El Salvador, los costos de producir granos
básicos en el país han aumentado 25% (El
Diario de Hoy, 9 de abril de 2008). De hecho,
Centroamérica y el mundo entero, ya está
sufriendo las repercusiones económicas y
sociales asociadas al aumento de los precios
de los alimentos. De acuerdo al Banco
Mundial, los precios de los alimentos han
aumentado 80% desde 2005 (Idem), en tanto
que las proyecciones recientes de la
Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OECD, por sus siglas
en inglés) y de la Organización de las
Naciones Unidas para la Agricultura y la
Peor aún, para los más pobres en las áreas rurales y los sin tierra, que dependen de arrendar tierra para la agricultura de subsistencia.
Una mayor competencia por el uso de la tierra inevitablemente ocasionará alzas en los mercados de tierra, limitando directamente
el acceso a campesinos pobres para arrendar y cultivar la tierra.
10
Alimentación (FAO, 2006) estiman que entre
2005/2006 y 2016/2017, el precio del maíz
aumentará un 40%; el trigo, 20%; y el arroz, 14%
(Wiggins y Levy, citado en Prowse y Peskett,
2008).
Además de la polémica emergente causada por
los conflictos en el uso de recursos para fines
alimentarios o energéticos, existe un debate con
sólida base científica que cuestiona los beneficios netos energéticos de los agrocombustibles
en términos de disminuir la emisión de gases de
efecto invernadero, que se fundamenta en un
análisis del ciclo completo de la producción de
agrocombustibles. La producción industrial de
agrocombustibles, por ejemplo, requiere la aplicación de grandes cantidades de fertilizantes a
base de petróleo, lo cual contribuye fuertemente
a las emisiones de óxido nitroso - N2O - un gas
de efecto invernadero casi 300 veces más potente
que el dióxido de carbono - CO2 (Holt-Giménez,
2007). Asimismo, la conversión de tierras hacia
grandes plantaciones de agrocombustibles inevitablemente forzará a comunidades rurales pobres
a buscar nuevas tierras para la siembra de cultivos
de subsistencia, presionando la dinámica de la
frontera agrícola. Cuando se toma en cuenta el
conjunto de procesos vinculados a la producción
de agrocombustibles (deforestación, quemas,
cultivo y pérdidas de carbono del suelo, etc.) significa que esta fuente de energía renovable,
promovida bajo la lógica de disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero, terminan
agravando el problema (Holt-Giménez, 2007). De
acuerdo a un reporte de Delft Hydraulics, cada
tonelada de aceite de palma utilizada para
producir biodiesel, da lugar a 30 toneladas de
emisiones de dióxido de carbono, 10 veces más
de lo que se emite por petróleo (Hooijer y otros,
2006; Shiva, 2008). Aparte de estos inconvenientes,
hay otras complicaciones, por ejemplo, para
producir un galón de etanol se necesitan 1,700
galones de agua (Shiva, 2008).
La creación de mercados de agrocombustibles
abre una "Caja de Pandora" a otras dinámicas
socio-ambientales, como el desarrollo de transgénicos. La ampliación de la comercialización de
transgénicos se justifica bajo un escenario de
mayor competencia entre el uso de la tierra por
producir agrocombustibles y alimentos. De hecho,
esto aparece como "la solución perfecta" a partir
de semillas transgénicas capaces de producir
más alimentos en menos tierra y resolver así la
doble necesidades de alimentos y de agrocombustibles. Sin embargo, a pesar de las proclamas que los cultivos transgénicos conllevan a
mejores rendimientos, los costos relacionados a
su uso - precios más altos de las semillas transgénicas, el uso intensivo de insumos químicos
y su complejo manejo - hacen que su uso sea
prácticamente inviable ó prohibitivo por ejemplo
para los pequeños productores (Glover, 2003a).
Pero más importante aún es el hecho de que la
introducción de transgénicos trae consigo una
nueva serie de problemas asociados a la promoción de producción agroindustrial, entre ellos,
un mayor uso de sustancias químicas, la expansión de monocultivos con la consiguiente disminución de la biodiversidad y la contaminación
genética. Primordial entre los peligros de las
semillas genéticamente modificadas es la
amenaza de que su introducción plantea para
los derechos de los agricultores y campesinos
de almacenar e intercambiar sus semillas (Shiva,
2003).
Concentración del mercado mundial
de alimentos y combustibles
La industria de agrocombustibles, uno de los sectores
de mayor crecimiento en el mundo, está formando
nuevas alianzas y sociedades corporativas entre
empresarios agroindustriales, compañías de
biotecnología, compañías petroleras y fabricantes de
autos, consolidando su control sobre la cadena de
valor de la producción industrial de alimentos y
combustibles. Dos corporaciones (Cargill y ADM)
controlan el 65% del comercio mundial de granos;
tres corporaciones, (Monsanto, Dupont y Syngenta)
controlan el 44% del mercado global de semillas; la
cuarta parte de las ganancias mundiales de la industria
de biotecnología es captada por apenas dos
corporaciones (Monsanto y Syngenta); y cinco
corporaciones controlan el 47% de toda la producción
de etanol en Estados Unidos.
Fuente: Holt-Giménez (2007); Holt-Giménez y Ken-field
(2008).
11
La expansión de la producción de agrocombustibles
como repuesta regional frente al cambio climático,
la crisis energética y alimentaria, conlleva a otra
serie de riesgos para la región asociados a su posicionamiento económico y político en un mercado
internacional dominado por unas pocas corporaciones transnacionales. Esta concentración del
mercado de alimentos y combustibles significa que
la región está cediendo aún más el control de la
cadena productiva alimentaria, desde la venta de
insumos y el procesamiento, hasta la distribución
a unos pocos conglomerados transnacionales. Como
advierten Runge y Senauer en su artículo publicado
en Foreign Affairs el año pasado "los biocombustibles han atado conjuntamente los precios de
los combustibles y de los alimentos de manera tal
que podrían alterar profundamente las relaciones
entre productores de alimentos, consumidores y
las naciones en los años venideros, con implicaciones potencialmente devastadoras para la pobreza
global y la seguridad alimentaria."
Hacia una mayor ingobernabilidad
Hay un fuerte riesgo que la región se esté
encaminando hacia un mayor debilitamiento de
su capacidad institucional para conducir su propia
agenda frente al cambio climático. De hecho, el
posicionamiento e inserción de Centroamérica
como territorio para la mitigación a través de
mecanismos de mercado conlleva a un conjunto
de traslapes de jurisdicciones que socavan la
soberanía de los países centroamericanos. Por
ejemplo, hay crecientes preocupaciones de que los
derechos otorgados a los países por el Protocolo
de Cartagena sobre Bioseguridad, para analizar y
decidir sobre la importación de organismos
genéticamente modificados, serían revertidos a
partir de la presión de Estados Unidos y las
corporaciones de biotecnología que argumentan
que el Protocolo entra en conflicto con los derechos
de acceso a mercados otorgados por la Organización Mundial del Comercio (Glover, 2003b). Más
preocupante aún es la sospecha de que Estados
Unidos está tratando de asegurar la aceptación de
alimentos por la puerta trasera, a través de proveer
alimentos genéticamente modificados como ayuda
alimenticia a países afectados por la hambruna en
el cono sur africano (Idem).
12
Centroamérica ha estado en la búsqueda de
oportunidades de mercado que vinculen
acciones económicas y de conservación, tal
como se ha intentado con distintas acciones de
mitigación del cambio climático. Las oportunidades vinculadas al Protocolo de Kyoto y
la galopante demanda de nuevas materias
primas en el mercado global de los agrocombustibles pueden llevar a que zonas de
Centroamérica se consoliden como territorios
de la mitigación del cambio climático. Si bien
esto puede abrir algunas oportunidades,
también plantea serios problemas, entre ellos,
una fuerte dependencia de las tendencias y
fluctuaciones derivadas de los mercados de
carbono ó de los agrocombustibles con impactos
sociales y ambientales que rebasan las capacidades institucionales de gestión en la región.
Pero más allá de esto, existe el riesgo de una
mayor profundización en la dependencia de
perspectiva (path-dependence), en el sentido
de que la orientación estratégica de la región
privilegie las acciones de mitigación a costa del
esfuerzo que debería asumirse de cara a la
adaptación al cambio climático. Esto es particularmente importante, no sólo en términos
territoriales, sino también por sus implicaciones
sociales. De hecho, los territorios y actores de
la mitigación no son los mismos cuando se
piensa en las prioridades territoriales y sociales
para la adaptación. Esto no supone que Centroamérica debe renunciar a la búsqueda de
oportunidades derivadas de la mitigación del
cambio climático, pero claramente, para
Centroamérica, la mitigación debería complementar los esfuerzos más amplios de las
estrategias de adaptación.
Adaptación al Cambio Climático:
¿Oportunidad para superar la
dependencia de perspectiva?
El abordaje de adaptación al cambio climático
ofrece una oportunidad importante de superar
las limitaciones evidenciadas por una apuesta
circunscrita a mitigar los impactos del cambio
climático basada en mecanismos de mercado.
De hecho, la adaptación ha surgido con mucha
más fuerza en las discusiones y negociaciones
recientes del régimen global de cambio climático, tanto
por las limitaciones demostradas en el cumplimiento
de los compromisos de reducción de emisiones, como
por las consecuencias de los riesgos climáticos y sus
impactos ya existentes. Es bastante reconocido que la
adaptación al cambio climático es un complemento
necesario a los esfuerzos de evitar y reducir las
concentraciones de gases de efecto invernadero.
A pesar que los países desarrollados son los principales
responsables de las emisiones de gases de efecto
invernadero, son los países en desarrollo, particularmente las comunidades pobres urbanas y rurales, las
que sufren los mayores impactos del cambio climático,
lo cual plantea un desafío mayor asociado a la idea de
"justicia climática" que ya es parte de las discusiones
y negociaciones del régimen global del cambio climático.
Adaptación al cambio climático
Adaptación es la capacidad para responder y
ajustarse a los impactos actuales y potenciales de
las condiciones del cambio climático de manera
que se moderen los daños ó se aprovechen las
oportunidades positivas que el cambio climático
puede presentar. Incluye políticas y medidas para
reducir la exposición a la variabilidad y eventos
climáticos extremos, y al fortalecimiento de la
capacidad adaptativa. La adaptación puede ser
anticipada, donde los sistemas se ajustan antes de
que los impactos iniciales aparezcan, ó puede ser
reactiva, donde los cambios son posteriores a los
impactos. La adaptación toma lugar a todo nivel,
desde cambios en los sistemas globales, hasta
cambios a niveles nacionales ó regionales para
adaptaciones construidas por comunidades e
individuos.
Existen dos perspectivas distintas de cómo enfrentar
el desafío de la adaptación: el que se enfoca en la
creación de mecanismos de respuesta a impactos
Fuente: IISD, IUCN, SEI (2003).
específicos asociados con el cambio climático; y el que
enfatiza la reducción de la vulnerabilidad a través de
la construcción de capacidades
que pueden ayudar a enfrentar
un rango de desafíos, incluyendo
Injusticia Climática
los impactos del cambio climático
(McGray y otros, 2007). En la
Existe una profunda injusticia en los impactos del cambio climático.
práctica, muchas de las iniciativas
Los países ricos han sido quienes han causado el problema tras
de adaptación caen entre estas
décadas de emisiones excesivas de gases de efecto invernadero
dos perspectivas, pero claramente
(algo que, de paso, les ha permitido enriquecerse más). Los
tienen implicaciones institupaíses pobres, por su parte, han sido los más afectados, debiendo
cionales distintas.
hacer frente a un número cada vez mayor de inundaciones,
sequías, hambrunas y enfermedades.
La adaptación parte de la
necesidad de poner al centro a las
El cambio climático representa un desafío para los actuales
comunidades más pobres, que
modelos de crecimiento económico: todos los países tendrán
son las más vulnerables a los
que encontrar vías hacia un futuro de bajo carbono para poder
impactos del cambio climático.
mantener las temperaturas mundiales a menos de dos grados
Es a partir del fortalecimiento, la
centígrados por encima de los niveles preindustriales. No obstante,
diversificación y el aumento de
dado el papel histórico que han desempeñado los países ricos
la resiliencia de sus estrategias de
como desencadenantes del problema, dichos países tienen hoy
medios de vida, que se logra
dos deberes claros que cumplir: por una parte, dejar de dañar
avanzar hacia la adaptación.
el planeta mediante un recorte masivo de sus emisiones de
gases de efecto invernadero y, por otra, comenzar a ayudar meLa adaptación enfocada en los
diante la asignación de fondos compensatorios que ayuden a
más vulnerables y en sus estralos países pobres a adaptarse al cambio climático antes de que
tegias de medios de vida es funtengan que sufrir el impacto del cambio en toda su intensidad.
damental, porque obliga a ir más
Fuente: Oxfam (2007).
allá de estrategias basadas únicamente en el mercado, aunque no
13
las excluya. Esto plantea la imperiosa necesidad
de enfocarse en los desafíos de cómo las comunidades gestionan sus territorios para enfrentar
los impactos del cambio climático y otros riesgos
que afectan sus medios de vida. Esto implica un
abordaje más integrado, que supere la lógica de
coordinación sectorial (agua, infraestructura,
energía, salud, etc.), incorporando preocupaciones
sociales, ambientales, económicas, y sobre todo,
territoriales. Por supuesto que esto requiere un
claro compromiso desde las políticas públicas,
como las relacionadas con la gestión del riesgo,
el manejo de los recursos naturales, la reducción
de la pobreza y el cambio climático (Comission on
Climate Change and Development, 2008; IISDIUCN-SEI, 2003), es decir, la agenda de desarrollo
en Centroamérica.
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Construyendo una agenda propia frente al cambio climático
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Claros y oscuros de un proceso acelerado
Democratizando la institucionalidad para la gestión del agua:
Lecciones de la Mancomunidad La Montañona, El Salvador
Transformando estrategias campesinas para el manejo sostenible
de recursos naturales: Lecciones del PCaC de Siuna, Nicaragua
Manejo comunitario, fortalecimiento de medios de vida y
conservación. Lecciones de las Comunidades Forestales de Petén,
Guatemala
Transformando prácticas en la producción campesina:
Lecciones del Programa Ambiental de El Salvador
www.prisma.org.sv
[email protected]
3a Calle Pte. #3760, Col. Escalón, San Salvador, El Salvador
Tels.: (503) 2298 6852, (503) 2298 6853
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