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Reforma energética: Oportunidad para el desarrollo sustentable y de bajo carbono
El sector energético juega un papel relevante en el cambio climático, en la economía y en las
finanzas públicas del país. Su papel central en estos temas pone de manifiesto la necesidad de que
la reforma energética que se discutirá en el poder legislativo amplíe la reforma presentada por el
ejecutivo. La propuesta de reforma enviada desde Los Pinos, está elaborada desde una visión
exclusivamente petrolera, a través del impulso de una mayor participación privada en los sectores
petrolero y eléctrico nacionales, como mecanismos para mejorar la producción de energía partir de
fuentes fósiles; limitando, con ello, las oportunidades para la transición energética, el desarrollo
sustentable y de bajo carbono.
En este sentido, uno de los argumentos centrales de la propuesta de reforma es la necesidad de
revertir la caída en la producción de gas y petróleo, a través de la explotación de los hidrocarburos
no convencionales, como son el gas shale y las fuentes de petróleo en aguas profundas. Esta visión
impulsa y profundiza un modelo energético que no está en la ruta para responder a los retos
económicos, sociales y ambientales generados por los impactos del calentamiento global en
México; tampoco contribuye a cumplir las metas en la materia, establecidas en la Ley General de
Cambio Climático (LGCC) y en los compromisos internacionales adquiridos por el Estado mexicano.
La propuesta de reforma hacendaria presentada por el gobierno también apunta en este sentido,
dado que sus principales cambios al régimen fiscal de Petróleos Mexicanos (Pemex) están
enfocados en generar los incentivos para la realización de proyectos que actualmente no resultan
rentables por sus altos costos, como son los de hidrocarburos no convencionales; además de retirar
los incentivos fiscales existentes (depreciación acelerada) en el sector de energías renovables, sin
proponer medidas que apoyen el desarrollo del sector frente a la apuesta de explotar fuentes
fósiles no convencionales.
Por ello, el Grupo de Financiamiento para Cambio Climático presenta en este documento una serie
de observaciones y propuestas a la reforma energética del gobierno, con el objetivo de que esta
reforma, sienta las bases necesarias para avanzar hacia un modelo energético sustentable, que
cuente con una mayor participación de las energías renovables y limpias. Igualmente, la reforma
energética no debe enfocarse únicamente en la generación de energía, sino que debe incluir
medidas para modificar los patrones de consumo de la misma y mejorar su uso eficiente.
Observaciones a la propuesta de reforma energética
 No hace frente a los retos que exige el cambio climático
La apuesta por la explotación de los hidrocarburos no convencionales es un paso en la dirección
opuesta a la transición energética y al desarrollo bajo carbono, pues supone planificar la obra
pública y orientar presupuesto público a proyectos que emitirán más GEI, que requieren altas
inversiones y que son insostenibles en el largo plazo, además de que acarrean fuertes impactos
sociales y ambientales. La propuesta de Reforma no provee una ruta para el cumplimiento con la
legislación en materia de cambio climático ni de energía renovable, que permita diversificar la
explotación de fuentes fósiles. Asimismo, la LGCC establece como meta, la reducción de emisiones
en un 30 por ciento para el 2020 y en un 50 por ciento para el 2050 con respecto a los niveles de
1990, lo que implicaría la inversión de 168 a 178 mil millones de dólares para alcanzar dicha meta al
año 2020. El cumplimiento de estas metas implicaría también reducir las emisiones provenientes
del sector energético, el cual representa el 66 por ciento de las emisiones de Gases de Efecto
Invernadero (GEI) en México.
 Carece de visión de largo plazo, ya que no sienta las bases para la sostenibilidad energética
Lejos de hacer un viraje hacia la explotación de recursos renovables y, por ende, inagotables e
infinitos, las propuestas de reforma energética se enfocan en la explotación de recursos no
renovables cuyo agotamiento es inminente. De hecho, la propuesta de reforma confirma el declive
de la producción de Cantarell y el escaso margen de reservas probadas con que cuenta México,
mismas que no aseguran el abasto energético futuro del país. De esta manera, una de las
principales apuestas de la propuesta del gobierno es el impulso de alternativas de explotación de
hidrocarburos no convencionales ‒aguas profundas y gas de lutitas‒, proyectos que suponen
mayores riesgos e impactos sociales y ambientales, además de elevados costos económicos. Debido
a su complejo proceso de extracción, el gas de lutitas supone la aplicación de la técnica de fractura
hidráulica o fracking, en este proceso, se emite metano hasta en un 30 por ciento por encima de los
proyectos tradicionales. Este gas tiene un potencial de calentamiento global 211 veces superior al
CO2. Este hecho, unido a las emisiones de GEI que se producen durante todo el proceso de
explotación del gas, podría suponer que en un horizonte de 20 años, el impacto de gases de efecto
invernadero ocasionado por el gas de esquisto, sea al menos 20 por ciento mayor al de la quema de
carbón.2
 No establece soluciones para el transporte
La matriz energética del sector transporte en México se caracteriza por un exclusivo consumo de
fuentes no renovables que, en combinación con un acelerado crecimiento del sector transporte, ha
elevado la demanda total de gasolina y diésel en un promedio mayor al del crecimiento de la
economía, generando una serie de externalidades negativas como el tráfico vehicular, severos
daños a la salud y altas emisiones de GEI.
 No rinde cuentas
La apuesta por los hidrocarburos no convencionales no es nueva, puesto que ya fue impulsada
durante la reforma energética de 2008. Cinco años después la nueva propuesta de Reforma no
presenta información sobre los resultados que se tuvieron en 2008. Esto a pesar de que la
información generada y publicada por la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) y por la
Auditoría Superior de la Federación (ASF) al respecto, muestre un rendimiento por debajo de lo
esperado; el incumplimiento de las metas de producción y bajos e, incluso, índices negativos de
rentabilidad de este tipo de proyectos.
 No informa
La información que el gobierno ha puesto a disposición de la sociedad es escasa y no muestra
suficientes datos para apoyar sus diferentes propuestas. Falta un diagnóstico profundo que
muestre la situación actual del sector energético desde una perspectiva integral, el cual debe ser
elaborado por diferentes actores tanto del gobierno como de la sociedad civil y la academia. La
información presentada por el gobierno en su página web de Presidencia es a todas luces
1
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Potencial de calentamiento global. http://www.greenfacts.org/es/glosario/pqrs/potencial-calentamiento-global.htm
Howarth, Robert y Santoro, René (2011), Methane and the greenhouse-gas footprint of natural gas from shale formations, disponible
en http://www.eeb.cornell.edu/howarth/Howarth por ciento20et por ciento20al por ciento20 por ciento202011.pdf
insuficiente para justificar una reforma que marcará el futuro energético del país y los datos
presentados no sustentan, en muchas ocasiones, los cambios propuestos.
 No es incluyente
El gobierno no está generando las condiciones necesarias para que, durante la discusión sobre la
Reforma que tendrá lugar los próximos meses, exista un diálogo informado, incluyente y efectivo
que permita una participación amplia de la sociedad civil en la toma de decisiones especialmente
siendo este un tema central en la vida económica, social, política y medioambiental del país.
Propuestas
Para hacer frente a este panorama, es urgente la implementación de políticas fiscales, económicas
y ambientales que reduzcan la demanda de combustibles fósiles. Por ello, el grupo de
financiamiento demanda la creación de una reforma que:
Garantice la sostenibilidad fiscal y energética: es necesario que cualquier reforma contemple
cambios que permitan la sostenibilidad fiscal y energética del país a largo plazo, sin menoscabar la
sustentabilidad ambiental, bajo un marco de derechos humanos y con perspectiva de equidad de
género. Esto implica fortalecer aquellos sectores estratégicos, públicos y privados, para que –bajo
un mejorado marco de la Ley- contribuyan a detonar el crecimiento bajo carbono y sustentable del
país en la generación de energía renovable.
Promueva la diversificación de la matriz energética: la diversificación de la matriz energética
promovería la sustentabilidad y la seguridad energética a largo plazo, pero esto únicamente es
alcanzable a través de la inversión pública en fuentes de energías renovables y la reducción de la
demanda de los combustibles fósiles. Es necesario promover la sustentabilidad de este bien a
mediano y largo plazo.
Permita cumplir con los objetivos internacionales y nacionales en materia de cambio climático: que la
producción y consumo de fuentes fósiles deberá seguir ruta decreciente alineada con metas de
LAERFTE y LGCC. Se requiere que el marco legal y regulatorio del sector energético (LAERFTE y
LSPEE) se alineen con la LGCC para garantizar metas de reducción de GEI.
Rinda cuentas: dado que la nueva reforma impulsa una mayor participación de la iniciativa privada
en el sector petrolero, el gobierno debe rendir cuentas sobre los resultados que tanto el nuevo
régimen de contratación como el nuevo tipo de contratos han tenido para mejorar los procesos de
contratación de Pemex como la explotación de los hidrocarburos. Al igual, debe presentar
información sobre los resultados del régimen fiscal especial creado para mejorar la rentabilidad de
los proyectos no convencionales. Posea un enfoque transversal con políticas de usos de suelo,
transporte público y no motorizado, eficiencia energética e ingresos. Esta transversalidad permitirá
contribuir de manera determinante a revertir la tendencia de consumo y financiamiento
insostenible.3
3
Mejorar la eficiencia energética en el sector transporte no sólo depende de la eficiencia energética de los
combustibles o de los avances tecnológicos de los automóviles, se debe contemplar a) la planeación urbana
relacionadas con las redes de transporte b) la accesibilidad y las opciones de viajes y c) la gestión de la
demanda de viajes para logar beneficios a largo plazo.
Obligue a PEMEX y a CFE a reducir su huella de carbono.
Convierta a PEMEX en una empresa energética: más que ser una empresa petrolera, Pemex debe
convertirse en una empresa de carácter energético, alineado al desarrollo sustentable y de bajo
carbono que el país requiere, que garantice también el suministro de petróleo para la industria
petroquímica a largo plazo. Además, como lo estipula el Pacto por México, debe ser uno de los ejes
en la estrategia de mitigación del cambio climático. Para ello, es necesario que Pemex cuente con
mayores recursos económicos, por lo que se requiere modificar su régimen fiscal para que pueda
retener una mayor cantidad de sus ganancias, de las cuales una parte deberán ser destinadas al
desarrollo de las energías limpias y renovables.
Realice estudios rigurosos sobre las implicaciones de la explotación del shale gas, tomando en cuenta
tanto los costos económicos, las tasas de recuperación de la inversión y las externalidades socioambientales, como el costo de oportunidad de inversión en recurso fósil NO renovable en lugar de
otras alternativas.
Disminuya la dependencia fiscal de los hidrocarburos: la reforma fiscal debe incluir necesariamente
cambios dirigidos a la disminución de la dependencia petrolera, a través de la necesidad de la
implementación de medidas que permitan una mayor recaudación fiscal sostenible a través del
cobro de impuestos, derechos y aprovechamiento de carácter progresivo, que fomente la
redistribución de los ingresos de los percentiles más altos de la población hacia el sector de la
población en situación de pobreza. Además, se debe realizar una reforma en el sector eléctrico, que
diversifique la producción, la eficiencia energética y la movilidad urbana sustentable para eficientar
el consumo. La actual reforma hacendaria presentada por el gobierno no va en este camino, ya que
señala que la disminución de los impuestos, derechos y aprovechamientos que Pemex debe pagar,
será compensada por una mayor rentabilidad de las operaciones petroleras ─debido a menores
costos operativos, mayores precios de los hidrocarburos y mayores tasas de producción─. Esto no
permitiría disminuir la dependencia que el sector público tiene de los recursos generados por la
explotación del petróleo y supondría seguir apostándole a los hidrocarburos como modelo
energético.
Destine los beneficios petroleros al desarrollo social y sustentable: Los beneficios obtenidos de los
excedentes petroleros no deben destinarse a proyectos que promuevan el uso de combustibles
fósiles, como la creación de más vialidades, sino al impulso de medidas que garanticen la transición
energética. La renta petrolera debe tener además un destino específico que atienda problemas
fundamentales de desarrollo social en el corto, mediano y, especialmente a largo plazo. En este
sentido, es muy importante que se establezcan disposiciones legales para asegurar que una parte
de la renta petrolera sea utilizada para impulsar la transición energética. Sin embargo, la actual
propuesta de Ley de ingresos sobre hidrocarburos que hace parte de la reforma hacendaria
presentada por el gobierno, no plantea lineamientos específicos en esta materia.
Garantice el pleno derecho y la coexistencia respetuosa con las comunidades: los proyectos de
energía renovable deberán incluir un marco normativo y de mejores prácticas que permitan la
coexistencia respetuosa con las comunidades donde se desarrolle el proyecto, así como
mecanismos para otorgar co-beneficios a sus habitantes en concordancia con sus necesidades de
desarrollo. De esta manera, la reforma energética deberá establecer los mecanismos pertinentes
para asegurar que el desarrollo de proyectos energéticos no suponga violaciones a los derechos
humanos y, específicamente, a los derechos de los pueblos indígenas.
Incorpore las externalidades en los proyectos de generación de energía: es necesario fortalecer a la
CFE para fijar tarifas eléctricas con criterios técnicos y transparentes. La CFE también deberá regular
transmisión y distribución, calidad y competencia energética tomando en cuenta externalidades
sociales, ambientales y económicas asociadas con la generación de electricidad, para todas las
tecnologías fósiles y no fósiles. De esta manera, la CFE debe acelerar la implementación de la
metodología para valorar dichas externalidades socioambientales.
Establezca normas de eficiencia para actividades productivas que utilicen energía de fuentes fósiles.
Impulse en las reglas de operación de fondos: como el PROTRAM, el Fondo para el Cambio Climático
y el Fondo para la Transición Energética, el financiamiento para proyectos de transporte público y
no motorizado a fin reducir el consumo energético e inducir el cambio modal.
Adecue los criterios de evaluación costo-beneficio de proyectos de transporte público, infraestructura
urbana y espacio público para incluir beneficios ambientales y sociales de la movilidad.
Desincentive el uso del automovil privado mediante la implementación de sistemas integrados de
transporte vinculados al desarrollo urbano.
Impulse en las ciudades programas integrales de movilidad sustentable vinculados a la planeación
urbana considerando metas claras de mitigación y reducción del uso de combustibles.
Promueva el desarrollo urbano orientado al transporte y los planes integrales de movilidad urbana
sustentable como visiones y herramientas de planeación de ciudades densas y compactas que
garanticen la reducción de su huella de carbono y reduzcan el consumo energético en distancias
recorridas, las necesidades de autotransporte y el uso del auto particular en nuestras ciudades.
Mejore el transporte urbano e intra-urbano de pasajeros y mercancías mediante logística y normas
de eficiencia.
Implemente y catalice las Normas Oficiales Mexicanas (NOM) de consumo de combustible y
emisiones de CO2 de vehículos automotores ligeros y pesados para hacerlas más estrictas de
acuerdo a estándares internacionales.
Focalice el financiamiento y los subsidios hacia proyectos de transporte con menor consumo
energético y mayor rentabilidad.
Garantice la producción y el abastecimiento de combustibles menos contaminantes como el diesel de
ultra bajo azufre y gasolinas oxigenadas, además que promueva el desarrollo y uso de tecnologías
automotrices más eficientes y limpias.
Promueva la promulgación de una Ley General de Movilidad Urbana sustentable con replicabilidad
estatal y municipal.