Download Una de las normas de importancia como marco básico, estructurado

FERNANDO CALLE
Una de las normas de importancia como
marco básico, estructurado, ordenador que el
Ministerio Público en su especialidad ambiental debe conocer es la norma ordenadora de la
gestión ambiental, Ley Nº 28611 que establece
los principios y normas básicas para asegurar
el efectivo ejercicio del derecho a un ambiente
saludable, equilibrado y adecuado para el pleno
desarrollo de la vida, así como el cumplimiento
del deber de contribuir a una efectiva gestión
ambiental y de proteger el ambiente, así com o
sus componentes, con el objetivo de mejorar la
calidad de vida de la población y lograr el desarrollo sostenible del país. Pero haciendo hincapié al Estado y las personas naturales y jurídicas que los recursos naturales constituyen el
Patrimonio de la Nación y que su protección y
conservación pueden ser invocadas como causa
de necesidad pública, conforme a ley.
Siendo una de las principales funciones de
las Fiscalias Especializadas en materia ambiental FEMA, la de Principio de legalidad la cual
deberán tener en cuenta y atención para la formación de las normas ambientales, incluyendo
las normas en materia de salud ambiental y de
conservación de la diversidad biológica y los
demás recursos naturales, que son de orden público, siendo nulo todo pacto en contra de lo establecido en dichas normas legales
Todas estas funciones y características encomendadas al Ministerio Público se encuentran relacionadas al mandato de prevención del
Artículo 1 del Código Penal y las disposiciones
previstas en la Constitución Política de 1993 y
la Ley Orgánica Decreto Legislativo Nº 052,
mediante las que se expresa su independencia
frente a los Poderes del Estado por lo tanto su
autonomía le otorga independencia para el ejercicio de sus funciones, sin influencias con el poder político.
Debido a la autonomía del Estado del Ministerio Público, los fiscales son independientes
en el ejercicio de sus funciones y atribuciones,
por lo tanto deben actuar de acuerdo a su sano
criterio, debidamente fundamentado y bajo un
marco jurídico de legalidad, es decir sin colisionar con las normas legales; para esto la Fiscal de
la Nación y sus diferentes representantes (Fiscales) tiene la potestad de solicitar informes y
documentos incluidos los temas relacionados a
la materia ambiental y de los recurso naturales ,
a los organismos públicos autónomos, personas
jurídicas de derecho público interno, empresas
públicas .
Siendo así y considerando que el informe de
América Latina y el Caribe sobre biodiversidad,
señala que esta es la región con mayor biodiversidad del mundo, tiene los recursos y el liderazgo para ser parte de la solución global que se
requiere para llevar al mundo hacia una senda
de desarrollo con baja emisión de carbono. De
los diez países con mayor biodiversidad en el
mundo, cinco están en América Latina: Brasil,
Colombia, Ecuador, México y Perú. Empero,
éstos se encuentran también entre los 15 países
cuya fauna corre el mayor peligro de extinción.
“Actualmente, el Perú tiene una emisión a
nivel mundial de 0.4%, con el programa REDD
y la conservación de 55 millones de hectáreas
de bosques que el Perú se ha comprometido a
proteger, podemos reducir esto a 0.2% de emisiones, contribuyendo aún más a mitigar el
cambio climático. Cabe destacar que el 50% de
emisiones de carbono que produce el país no
provienen de la contaminación por dióxido de
carbono o azufre, sino por la deforestación en
la Amazonía.
Un aspecto de importancia y a tener muy
en cuenta es de las relaciones a las Políticas y
lineamientos del Recurso Forestal (inexisten-
SEMINARIO INTERNACIONAL
Desafios del Derecho
frente al Cambio Climático
Lima / Noviembre 2009
SEMINARIO INTERNACIONAL
Desafios del Derecho
frente al Cambio Climático
Lima / Noviembre 2009
Organización
Apoyo
Sumário
Programa Seminario Internacional Lima / Noviembre 2009
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Apresentação
VA N Ê S C A B U Z E L AT O P R E S T E S
7
El Derecho Ambiental y el Tribunal Constitucional del Perú
FERNANDO CALLE
10
Apuntes para una doctrina jurisprudencial peruana frente a
los impactos del cambio climático
H E N RY A N T O N I N O H U E R TA S Á E N Z
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“El Cambio Climático frente a la Amazonía”
RAUL MAURICIO DE LOS RIOS
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Direito ambiental das mudanças climáticas: novos
paradigmas da atuação judicial
N E Y D E B A R RO S B E L L O F I L H O
46
Reflexões sobre o papel do Ministério Público frente à
mudança climática: considerações sobre a recuperação das
áreas de preservação permanente e de reserva legal
S Í LV I A C A P P E L L I
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DESAFÍOS DEL DERECHO FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
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Programa
MIÉ RC O L E S, 18 DE N OV IE M BR E
6:00 – 6:15 pm Inscripciones
6:15 – 6:30 pm Inauguración
• Dra. Gladys Echaíz, Fiscal de la Nación, Ministerio Público
• Dr. Manuel Sánchez Palacios Paiva, Academia Nacional de la Magistratura
• Dr. Des. José Nepomuceno da Silva, Vice-Director Presidente, Asociación
Nacional de la Magistratura de Brasil
• Dra. Vanêsca Prestes, Coordinadora General del Proyecto, Instituto El
Derecho por un Planeta Verde
• Dr. Carlos Loret de Mola, Miembro del Consejo Directivo, Sociedad
Peruana de Derecho Ambiental
6:30 - 7:00 pm El cambio climático: retos para la adaptación
• Dr. Eduardo Calvo, Vicepresidente del Grupo de Trabajo II del Grupo
Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC)
7:00 – 7:30 pm La Defensoría del Pueblo y la agenda climática
Dr. Iván Lanegra, Adjunto del Medio Ambiente, Servicios Públicos y
Pueblos Indígenas, Defensoría del Pueblo
7:30 - 7:45 pm Coffee break
7:45 - 8:15 pm Precedentes jurisprudenciales brasileños y el cambio climático
• Dr. Ney de Barros Bello Filho, Juez Federal, Tribunal Regional de la
1ª Región, Brasil
8:15 – 8:45 pm Doctrina jurisprudencial peruana y el cambio climático
• Dr. Henry Huerta, Juez , 2° Juzgado Constitucional, Corte Superior de
Justicia de Lima
8:45 - 9:15 pm Preguntas del público
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J U E V E S, 19 DE N OV IE M BR E
6:00 - 6:45 pm El Tribunal Constitucional Peruano y el Medio Ambiente
• Dr. Fernando Calle, Magistrado, Tribunal Constitucional de Perú
6:45 - 7:15 pm Resultados de la investigación SPDA
• Dra. Isabel Calle, Directora del Programa de Política y Gestión Ambiental,
Sociedad Peruana de Derecho Ambiental
7:15 - 7:25 pm Coffee break
7:25 - 8:05 pm El cambio climático frente al Derecho Forestal Climático
• Dr. Raúl Mauricio De los Ríos, Fiscal Adjunto Supremo, Fiscalía Suprema
Transitoria en lo Civil
8:05 - 8:45 pm Retos del Ministerio Público frente al cambio climático
• Dra. Sílvia Cappelli, Procuradora de Justicia, Ministerio Público del
Estado de Rio Grande do Sul, Brasil.
8:45 - 9:00 pm Preguntas del público
9:00 pm Cierre del evento
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Apresentação
O material que tenho a satisfação de apresentar foi especialmente produzido para o Seminário Internacional: Desafíos del Derecho
frente al Cambio Climático, realizado em
Lima, em 18 e 19 de novembro de 2009. Este
Seminário integra e é resultado do Projeto “Direito e Mudanças Climáticas nos Países Amazônicos”, desenvolvido pelo Instituto O Direito
por um Planeta Verde e o Governo do Reino
Unido, por intermédio de seu Fundo de Programa destinado a financiar projeto na área temática de mudanças climáticas.
Herman Benjamin, jurista brasileiro e Ministro do Superior Tribunal de Justiça do Brasil,
vem apontando que estamos em uma terceira
fase do direito ambiental. A primeira fase preocupou-se com o controle da poluição, a segunda,
além de manter a preocupação com a poluição
migrou para a proteção da biodiversidade. Esta
terceira fase, para além das preocupações anteriores, tem por objeto o aquecimento global,
cujo enfoque será por muitos anos a mudança
climática. Isto porque, a permanência dos gases
de efeito estufa no ar têm gerado consequências
que cabe ao direito compreender e interpretar.
O consenso científico acerca do aquecimento
global, representado pelos resultados registrados no 4º Relatório do IPCC, constitui o pon-
to científico de partida. No âmbito jurídico, as
consequências do aquecimento global têm reflexo no direito securitário, na agrobiodiversidade,
na responsabilidade civil, no exame dos danos
ambientais futuros, na redefinição dos critérios
para as compras públicas, dentre tantas outras
questões que merecem ser examinadas e aprofundadas.
Por estes motivos e cientes do compromisso
dos juristas que atuam em matéria ambiental de
compreender o mundo em que vivemos, promover e divulgar o conhecimento em prol do
meio ambiente, visa este Projeto a incentivar a
produção de conhecimento e propiciar a sistematização deste, de modo a contribuir com a
formulação da construção jurídica em torno do
Direito das Mudanças Climáticas.
O Planeta Verde1, investido na função de
coordenação desta árdua tarefa, no Brasil tem
como parceira a Escola Nacional da Magistratura, vinculada à Associação dos Magistrados
Brasileiros, dirigida pelo nosso ilustre jurista
Eladio Lecey, eminente parceiro e articulador
dos eventos internacionais nos países amazônicos, a partir da apresentação do Projeto às Escolas de Magistratura dos demais países.
Este evento é resultado deste esforço institu-
1. O Instituto O Direito por um Planeta Verde é uma instituição civil que congrega juízes, membros do Ministério Público, advogados públicos e privados, professores universitários, estudantes de direito do Brasil todo. Tem por tarefa essencial a formação em
direito ambiental. Não ajuíza ações judiciais. Realiza anualmente, há 14 anos, o maior Congresso Brasileiro de Direito Ambiental
brasileiro. Publica a maior Revista Direito Ambiental do Brasil, a RDA, tem assento no Conselho Nacional do Meio Ambiente
(Conama) e no Conselho Federal de Direitos Difusos (CFDD), ligado ao Ministério da Justiça. Seu primeiro Presidente foi o hoje
Ministro do Superior Tribunal de Justiça, Dr. Antonio Hermann Benjamin, o segundo Presidente foi o Des. Eladio Lecey, do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul e a terceira Presidente foi a Dra. Silvia Cappelli, Procuradora de Justiça (membro do Ministério Público) do Rio Grande do Sul. Hoje é Presidido pelo Dr. Carlos Teodoro Irigaray, Procurador do Estado do Mato Grosso.
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VANÊSCA BUZELATO PRESTES
cional, envolvendo as Escolas da Magistratura e
do Ministério Público do Peru, a Escola da Magistratura do Brasil, juízes e membros do Ministério Público brasileiros e peruanos, em um debate sobre as tarefas que se apresentam a partir
do tema inovador das mudanças climáticas.
Neste material de apoio temos a síntese da
exposição de eminentes juristas peruanos e brasileiros, visando ao intercâmbio de experiências
e de análises jurisprudenciais que possam auxiliar na consolidação do direito ambiental e do
direito das mudanças climáticas em seus respectivos países.
O Dr. Fernando Calle, eminente Juiz do
Tribunal Constitucional Peruano discorre sobre o Direito Ambiental, em especial sobre a
doutrina decorrente dos julgados do Tribunal
Constitucional desse País. O Dr. Henry Antonino Huerta Sáenz, Juiz Titular do 2º Julgado
Constitucional da Corte Superior de Justiça de
Lima disserta sobre Apontamentos para uma
Doutrina Jurisprudencial Peruana frente aos
Impactos das Mudanças Climáticas e o Dr. Raul
Maurício De Los Rios, Fiscal Supremo Adjunto
discorre sobre as Mudanças Climáticas frente
à Amazônia.
Do Brasil temos a contribuição de um Juiz,
Dr. Ney de Barros Bello Filho, Juiz Titular da
1ª Vara Federal de São Luís, unidade judiciária
de 1ª instância, integrante do Tribunal Brasileiro que julga causas afetas à Amazônia, discorrendo sobre o tema “Direito Ambiental das
Mudanças Climáticas: novos paradigmas da
Atuação Judicial”. Neste artigo chama atenção
para os efeitos do fenômeno das mudanças climáticas na interpretação jurídica, apontando
exemplos no âmbito dos direitos civil e penal
brasileiros, bem como na aplicação dos princípios, dentre os quais o da precaução. Do Ministério Público Brasileiro, temos artigo de lavra
da Dra. Sílvia Cappelli, que enfoca a atuação
do Ministério Público frente à Mudança do Clima, em especial nos temas referentes às áreas
de preservação permanente e a reserva legal.
A lei existente em nossos países não é reflexo
das preocupações recentes com a mudança do
clima. Todavia, a efetividade da normativa existente em muitos aspectos pode ser importante
fator de mitigação dos efeitos da mudança do
clima, como ocorre no que no Brasil chamamos
APP e reserva legal.
No momento em que o Mundo se prepara
para a reunião de Copenhague, este material
contribui para a construção e interpretação dos
conceitos que introduzem o Direito da Mudança
Climática, aproximando juízes, Ministério Público, advogados públicos e privados e gestores
do assunto. O tema das Mudanças Climáticas
não é externo, não está fora do direito. Compreender que o reflexo das decisões e das atuações
em uma série de temas pontuais, dentre os quais
destacam-se desmatamento, resíduos sólidos,
energia, desastres, agropecuária e construção
civil, interferem e atuam diretamente no fenômeno da mudança do clima, gera as necessárias
reinterpretações imprescindíveis ao assumir
este como um problema de todos.
O Peru, assim como o Brasil, é signatário do
Tratado de Quioto. No Brasil, ser signatário do
Protocolo e este ter sido internalizado em nossa
legislação mediante o procedimento constitucionalmente estabelecido, implica adentrar com
força de lei em nossa legislação. Assim, os conceitos de mitigação e adaptação, as exigências
decorrentes disto entre outros aspectos, saem
do âmbito da política pública e passam ao exercício de direito. É esta tarefa que cabe a todos
difundir e cobrar a efetividade.
O Instituto O Direito por um Planeta Verde
vem coordenando e desenvolvendo o Projeto Di-
DESAFÍOS DEL DERECHO FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
reito e Mudanças Climáticas nos Países Amazônicos (maiores informações podem ser acessadas
no site (www.planetaverde.org/clima), fazendo
difundir o conhecimento jurídico acerca do tema
com o objetivo de sistematizar e divulgar o que
de mais importante tem sido desenvolvido.
Embora os países amazônicos não estejam
obrigados a cumprir metas de redução de emissão de gases de efeito estufa no âmbito dos compromissos internacionais (Protocolo de Quioto),
por serem países em desenvolvimento, são
atores extremamente relevantes na questão das
mudanças climáticas. Têm um importante papel
a cumprir no equilíbrio climático mundial, (em
função da regulação climática por cobertura
florestal) e também possuem grande potencial
de diminuição das emissões de gases de efeito
estufa, com a redução do desmatamento.
A relevância de se trabalhar na área de mudanças climáticas com estes países não se refere apenas ao potencial de mitigação que podem oferecer. A região amazônica também está
entre as áreas mais vulneráveis aos efeitos do
aquecimento global. Nos últimos anos, efeitos
climáticos extremos, como secas, enchentes e
furacões, assolaram os países amazônicos.
O aumento da capacidade de resposta às
mudanças climáticas, tanto em termos de mitigar quanto adaptar-se aos seus efeitos, é, portanto, prioridade para os países amazônicos.
O Projeto tem como objetivo encorajar a
implementação e o desenvolvimento de instrumentos regulatórios que auxiliem o combate e
a adaptação às mudanças climáticas nos países
Amazônicos.
Para tal, o projeto mapeou os instrumentos
regulatórios sobre os temas escolhidos em cada
um dos países participantes do projeto. A partir
deste diagnóstico, está sendo feita a análise de
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lacunas nos países, para identificar as áreas a serem fortalecidas para obter-se melhor resposta ao
enfrentamento das mudanças climáticas. Adicionalmente, a etapa de pesquisa e análise do projeto terá como produto a jurisprudência compilada
da região amazônica sobre os temas escolhidos,
a ser disponibilizada em portal eletrônico.
O Projeto também está promovendo cursos
de capacitação em direito ambiental e mudanças
climáticas em cada um dos países participantes.
Compreender o que está ocorrendo, bem
como a função do Direito frente às Mudanças
do Clima é tarefa inderrogável neste momento em que a humanidade debate seu futuro. O
tempo do direito presente é o da compreensão
dos efeitos do aquecimento global e da atuação
em cada âmbito para refrear e mitigar os efeitos devastadores da atuação antrópica. A proteção ao direito das futuras gerações prevista nas
Constituições Ocidentais Democráticas está a
exigir este atuar. Esperamos com este Seminário Internacional e com as reflexões decorrentes
dos artigos que integram esta publicação, ter
fomentado o debate para a construção de uma
dogmática do Direito Ambiental das Mudanças
Climáticas.
VA N Ê S C A B U Z E L AT O P R E S T E S
Coordenadora Geral do Projeto Direito e
Mudanças Climáticas nos Países Amazônicos
Instituto O Direito por um Planeta Verde
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El Derecho Ambiental y el Tribunal
Constitucional del Perú
FERNANDO CALLE*
1.- El medio ambiente y la Constitución Política
del Perú
2.- La Constitución Ecológica
3.- Política Nacional del Ambiente
4.- Bloque de constitucionalidad y la Tutela del
Derecho para ambiente equilibrado
5.- Jurisprudencia Constitucional
1.- El Medio ambiente y la Constitución
Los derechos fundamentales que la Constitución reconoce son efectivamente derechos
subjetivos pero también constituyen manifestación de un orden material y objetivo de valores
constitucionales en los cuales se sustenta todo
el ordenamiento jurídico. Esta última dimensión de los derechos fundamentales se traduce,
por un lado, en exigir que las leyes se apliquen
conforme a los derechos fundamentales (efecto
de irradiación de los derechos en todos los sectores del ordenamiento jurídico) y, por otro, en
imponer sobre todos los organismos públicos un
deber de tutelar dichos derechos.
Ello no significa que tales derechos sólo
puedan oponerse a los organismos públicos. El
Tribunal Constitucional ha manifestado en múl-
tiples ocasiones que, en nuestro sistema constitucional, los derechos fundamentales vinculan
tanto al Estado como a los particulares. En el
caso de autos, la responsabilidad del Estado la
comparte, entre otros, con los particulares que
promueven actividades que dañan o pueden dañar el medio ambiente.
Es sabido que, a través de nuestra historia
constitucional (constitución de 1979 y de 1993)
se ha puesto énfasis en el cuidado del medio
ambiente, tal es así que las citadas normas fundamentales dedican capítulos exclusivos para
tutelar dichos derechos.
En el artículo Nº 119 del Capito II de la
Constitución Política de 1979, se señala que “El
Estado evalúa y preserva los recursos naturales.
Asimismo fomenta su racional aprovechamiento. Promueve su industrialización para impulsar
el desarrollo económico.” Asimismo el numeral
22º del artículo Nº 1 del Capitulo I de la Constitución de 1993, que toda persona tiene derecho
a “A la paz, a la tranquilidad, al disfrute del
tiempo libre y al descanso, así como a gozar de
un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida.”, así también el artículo 67º
del Capitulo II señala que el Estado determina
la política nacional del ambiente. Promueve el
uso sostenible de sus recursos naturales, además
de estar obligado a promover la conservación de
* Magistrado del Tribunal Constitucional de Perú, Doctor en Derecho (Egresado),Universidad Inca Garcilaso de la Vega, Magíster
en Derecho Constitucional de la UNFV, Profesor en varias universidades.
11
FERNANDO CALLE
la diversidad biológica y de las áreas naturales
protegidas.
Dichas normas constitucionales no hacen
sino respaldar el desarrollo constitucional de
protección al medio ambiente en nuestro país;
establecido por los convenios y tratados internacionales los cuales el Perú ha ratificado.
El derecho fundamental a un medio ambiente
equilibrado y adecuado para el desarrollo de la
vida, reconocido en el artículo 2°, inciso 22) de
la Constitución, supone, el disfrute no de cualquier entorno, sino únicamente del adecuado
para el desarrollo de la persona y de su dignidad. De lo contrario su goce se vería frustrado
y el derecho quedaría, así, carente de contenido.
En ese sentido; el derecho al medio ambiente
equilibrado y adecuado se encuentra ligado
a los derechos fundamentales a la vida y a la
salud de las personas, pues por intermedio de
él las personas humanas desarrollan su vida en
condiciones dignas.
librado y adecuado debe considerarse como un
componente esencial e indispensable para el
goce efectivo de los demás derechos fundamentales reconocidos por la Constitución y los tratados internacionales sobre derechos humanos.
De ahí que este derecho, en su dimensión
prestacional, imponga al Estado tareas u obligaciones destinadas a conservar el medio ambiente sano y equilibrado, las cuales se traducen, a su vez, en un haz de posibilidades. Desde
luego, no solo supone tareas de conservación,
sino también de prevención de daños de ese ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo
de una vida digna. Dentro de las tareas de prestación que el Estado está llamado a desarrollar
tiene especial relevancia la tarea de prevención
y, desde luego, la realización de accione destinadas a ese fin.
De otra parte este derecho también se concretiza en el derecho a la preservación de un
medio ambiente sano y equilibrado, que entraña
obligaciones ineludibles, para los poderes públicos, de mantener los bienes ambientales en las
condiciones adecuadas para su disfrute, y para
los particulares de proceder de modo similar
cuando sus actividades económicas incidan, directa o indirectamente, en el medio ambiente.
Así, la protección del medio ambiente sano y
adecuado no solo es una cuestión de reparación
frente a daños ocasionados, sino, y de manera
especialmente relevante, de prevención de que
ellos sucedan. De este modo, la protección del
medio ambiente puede hacerse efectiva desde la
previsión de medidas reactivas que hagan frente
a los daños que ya se han producido, pasando por
medidas que hagan frente a riesgos conocidos
antes de que se produzcan (prevención), hasta
medidas que prevean y eviten amenazas de daños desconocidos o inciertos (precaución).
De este modo, en el Estado Democrático y
Social de Derecho no sólo se trata de garantizar la existencia de la persona o cualquiera de
los demás derechos que en su condición de ser
humano le son reconocidos, sino también de
protegerla de los ataques al medio ambiente en
el que esa existencia se desenvuelve, a fin de
permitir que su vida se desarrolle normalmente
en condiciones ambientales aceptables. En este
contexto el derecho a un medio ambiente equi-
El Estado también debe velar por la utilización racional de todos lo recursos naturales con
el fin de proteger y mejorar la calidad de vida
de las personas y defender y restaurar el medio
ambiente dañado, puesto que el desarrollo sostenible involucra un conjunto de instrumentos,
entre ellos los jurídicos, que hagan factible el
progreso de las próximas generaciones en consonancia con un desarrollo armónico del medio
ambiente.
DESAFÍOS DEL DERECHO FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
Por tanto, el Estado puede afectar el derecho a un medio ambiente equilibrado y adecuado si es que, como consecuencia de decisiones
normativas o prácticas administrativas que, por
acción u omisión, en vez de fomentar la conservación del medio ambiente, contribuye a su
deterioro o reducción y, en lugar de auspiciar la
prevención contra el daño ambiental, descuida y
desatiende dicha obligación.
En buena cuenta el Estado está obligado a
velar por la conservación y debida protección
del derecho a un medio ambiente equilibrado y
adecuado, procurando que el desarrollo económico y social sea compatible con las políticas
que buscan salvaguardar las riquezas naturales
y el medio ambiente de la Nación.
Y es que la protección del medio ambiente
involucra aspectos relacionados con el manejo,
uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica, la
conservación de las áreas de especial importancia ecológica, el desarrollo sostenible y la calidad de vida del hombre en condiciones dignas.
El derecho a un medio ambiente
equilibrado y adecuado como límite a los
derechos fundamentales.
En este punto conviene recordar nuestra
asentada doctrina sobre la limitación de los derechos fundamentales. En ella se ha afirmado
que no existen derechos fundamentales ilimitados y que, por el contrario, tienen sus límites
que en relación a los derechos fundamentales
establece la Constitución por sí misma en algunos derechos, mientras que en otros derechos el
limite deriva de manera mediata o indirecta de
tal norma, en cuantos ha de justificarse por la
necesidad de proteger o preservar no sólo otros
12
derechos fundamentales, sino también otros
bienes constitucionales protegidos.
Pues bien, teniendo presente que los derechos fundamentales no son ilimitados, corresponde determinar si la protección de los
derechos a un medio ambiente equilibrado y
adecuado y a la salud constituyen límites legítimos al ejercicio de los derechos al trabajo, a la
libertad de empresa y a la libertad de contratación. Ello debido a que la realización de ciertas
actividades como la importación de vehículos
usados, motores, partes, piezas y repuestos usados para vehículos de transporte terrestre, el
transporte publico, la emanación de gases tóxicos por parte de las fabricas, todas estas constituyen actividades económica que está sujeta al
cumplimiento de determinados requisitos para
que pueda realizarse.
La libertad de empresa consagrada por el
artículo 59.° de la Constitución se define como
la facultad de poder elegir la organización y
efectuar el desarrollo de una unidad de producción de bienes o prestación de servicios, para
satisfacer la demanda de los consumidores o
usuarios. Consecuentemente, dicha libertad
debe ser ejercida con sujeción a la ley, siendo
sus limitaciones básicas aquellas que derivan de
la seguridad, la salud, la moralidad o la preservación del medio ambiente.
Con relación a la libertad de trabajo consagrada por el artículo 2.°, inciso 15) de la Constitución, debe subrayarse que ésta debe ser ejercida con sujeción a la ley, siendo sus limitaciones
básicas aquellas que derivan de la seguridad, la
higiene, la salud, la moralidad o la preservación
del medio ambiente.
En tal línea, el articulo 59.° de la Constitución establece que el ejercicio de las libertades
de trabajo y de empresa “no debe ser lesivo a la
13
FERNANDO CALLE
moral, ni a la salud, ni a la seguridad públicas,
ni al medio ambiente”. La protección del medio
ambiente tiene entonces una doble dimensión;
por un lado, constituye un principio que irradia
todo el orden jurídico puesto que es obligación
del Estado proteger los recursos naturales de la
Nación; y por otro, aparece como el derecho de
todas las personas a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de su vida
en condiciones dignas.
2.- La Constitución Ecológica
Tomando en cuenta doctrina y jurisprudencia constitucional comparada se ha denominado al conjunto de disposiciones de la Carta
fundamental, referidas a las relaciones entre
el individuo, la sociedad y el medio ambiente,
Constitución Ecológica (STC 3610-2008-PA/
TC, fundamento 33). Así, el artículo 66 de la
Constitución establece que los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio
de la Nación, y que el Estado es soberano en su
aprovechamiento. Por su parte, el artículo 67º de
la Constitución dispone que el Estado determina la política nacional del ambiente y promueve el uso sostenible de los recursos naturales.
De otro lado, el artículo 68º de la Constitución
prescribe: “El Estado está obligado a promover
la conservación de la diversidad biológica y de
las áreas naturales protegidas”; en esa línea, el
artículo 69 señala: “El Estado promueve el desarrollo sostenible de la Amazonía”.
El Tribunal Constitucional ha señalado en
la STC Nº 3610-2008-AA, la importancia de la
Constitución Ecológica, Sobre en particular, el
Tribunal entiende que la tutela del medio ambiente se encuentra regulada en nuestra “Constitución Ecológica”, que no es otra cosa que el
conjunto de disposiciones de nuestra Constitución que fijan las relaciones entre el individuo, la
sociedad y el medio ambiente, tema que ocupa
un lugar medular en nuestra Ley Fundamental.
Tal como en su momento fue desarrollado por
la Corte Constitucional Colombiana, en criterio
que es compartido por este Tribunal, la Constitución Ecológica tiene una triple dimensión:
- Como principio que irradia todo el orden
jurídico puesto que es obligación del Estado
proteger las riquezas naturales de la Nación.
- Como derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, derecho constitucional
que es exigible por diversas vías judiciales.
- Como conjunto de obligaciones impuestas a las autoridades y a los particulares, “en su
calidad de contribuyentes sociales”.
De ahí que se derive un conjunto de acciones que el Estado se compromete a desarrollar
y promover, con el fin de preservar y conservar
el ambiente frente a las actividades humanas
que pudieran afectarlo. Esta política nacional
debe permitir el desarrollo integral de todas las
generaciones que tienen el derecho de gozar de
un ambiente adecuado para el bienestar de su
existencia.
Desarrollando los alcances de los artículos
constitucionales referidos, el artículo 9º de la
Ley General del Ambiente, Ley N.º 28611, establece: “La Política Nacional del Ambiente tiene
por objetivo mejorar la calidad de vida de las
personas, garantizando la existencia de ecosistemas saludables, viables y funcionales en el
largo plazo; y el desarrollo sostenible del país,
mediante la prevención, protección y recuperación del ambiente y sus componentes, la conservación y el aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales, de una manera responsable
y congruente con el respeto de los derechos fun-
DESAFÍOS DEL DERECHO FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
damentales de la persona”.
El enunciado legal materializa lo determinado en la llamada Constitución Ecológica. Así,
en primer lugar, al ser los recursos naturales, in
totum, patrimonio de la Nación, su explotación
no puede ser separada del interés nacional, por
ser una universalidad patrimonial reconocida
para los peruanos de las generaciones presentes y futuras. En segundo lugar, los beneficios
derivados de su utilización deben alcanzar a la
Nación en su conjunto; por ende, se proscribe su
exclusivo y particular goce.
Una perspectiva que no debe ser soslayada
es la relativa a la consideración de los servicios
ambientales que prestan ciertas áreas del territorio de la Nación. Recursos que, en algunos casos, benefician no sólo al país, sino también a la
región e inclusive a todo el planeta; por ejemplo,
la captura de carbono realizada por la selva amazónica. Por ello, la relevancia de que el Estado
asuma la protección de esta riqueza mediante
la exhaustiva fiscalización de la explotación de
las riquezas ubicada en estas zonas. Una de las
formas de protegen estas riquezas, que además
suelen ser ecosistemas frágiles, es la implantación de áreas especialmente protegidas. Con
ello se deberá evitar la afectación o disminución
de la calidad de los servicios ambientales, como
puede ser el caso captación y almacenamiento
de agua.
§ Desarrollo sostenible y generaciones
futuras
El uso sostenible de los recursos naturales
comporta la utilización de componentes de la
diversidad biológica de un modo y a un ritmo
que no ocasione la disminución a largo plazo
de dicha diversidad, con lo cual se mantienen
las posibilidades de ésta de satisfacer las nece-
14
sidades y las aspiraciones de las generaciones
actuales y futuras. De igual modo, cuando se
explotan recursos no renovables, como los hidrocarburíferos, debe cuidarse en no comprometer aquella diversidad biológica.
Al respecto, la Comisión Mundial sobre el
Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones
Unidas, conocida también como la Comisión
Brundtland, emitió un informe en el que definió
el desarrollo sostenible como aquel proceso en
donde se asegura la satisfacción de las necesidades humanas del presente sin que se ponga en
peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades y que,
por ende, involucre la utilización de recursos,
la dirección de las inversiones y la orientación
de los cambios tecnológicos e institucionales
que acrecienten el potencial actual y futuro de
los recursos naturales en aras de atender las necesidades y aspiraciones humanas (véase STC
0048-2004-AI/TC).
En dicho informe también se expresa que el
“desarrollo sostenible no es un estado concreto,
sino un proceso de cambio en donde la explotación de recursos, la dirección de las inversiones,
la orientación de los desarrollos tecnológicos y
los cambios institucionales, deben ser consistentes con el futuro así como con el presente”.
Como se aprecia, la perspectiva del desarrollo sostenible busca equilibrar el esquema de la
economía social de mercado con el derecho a
vivir en un ambiente equilibrado y adecuado.
Es una maximización de las ganancias o utilidad frente a la calidad del entorno que sufre
el desgaste de la actividad económica. En tal
sentido, con el principio sostenibilidad (artículo
V de la Ley General del Ambiente) se pretende
modular esta actividad económica a la preservación del ambiente, el mismo que tendrá que
servir de soporte vital también para las gene-
15
FERNANDO CALLE
raciones venideras. Así, los derechos de las actuales generaciones no deben ser la ruina de las
aspiraciones de las generaciones futuras.
Cabría advertir, no obstante, que no se trata
de preservar exclusivamente el legado ambiental,
sino también aspectos relativos al ámbito cultural.
Es decir, que nuestra deuda con las generaciones
futuras no se agota en aspectos ambientales, que
si bien forman parte esencial del concepto desarrollo sostenible, no se agota en él.
En suma, de una interpretación sistemática
del artículo 2°, inciso 22), y de los artículos 66º,
67º, 68º y 69º de la Constitución, se concluye
que una manifestación concreta del derecho de
toda persona a disfrutar de un entorno ambiental idóneo para el desarrollo de su existencia es
el reconocimiento de que los recursos naturales -especialmente los no renovables-, en tanto
patrimonio de la Nación, deben ser objeto de
un aprovechamiento razonable y sostenible, y
que los beneficios resultantes de tal aprovechamiento deben ser a favor de la colectividad en
general, correspondiendo al Estado el deber de
promover las políticas adecuadas a tal efecto.
3.- Política Nacional del Ambiente (STC
Nº 0053-2004-AI/TC)
El artículo 67º de la Constitución establece
la obligación perentoria del Estado de instituir
la política nacional del ambiente. Ello implica
un conjunto de acciones que el Estado se compromete a desarrollar o promover, con el fin de
preservar y conservar el ambiente frente a las
actividades humanas que pudieran afectarlo.
Esta política nacional -entendida como el
conjunto de directivas para la acción orgánica
del Estado a favor de la defensa y conservación
del ambiente- debe permitir el desarrollo integral de todas las generaciones de peruanos que
tienen el derecho de gozar de un ambiente adecuado para el bienestar de su existencia. Esta
responsabilidad estatal guarda relación con lo
dispuesto en el artículo 2º, inciso 22) de la Constitución, que reconoce el derecho fundamental
de toda persona “a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida”.
Dicha política debe promover el uso sostenible de los recursos naturales; ergo, debe
auspiciar el goce de sus beneficios resguardando el equilibrio dinámico entre el desarrollo
socioeconómico de la Nación y la protección y
conservación de un disfrute permanente.
El uso sostenible obliga a la tarea de rehabilitar aquellas zonas que hubieren resultado
afectadas por actividades humanas destructoras
del ambiente y, específicamente, de sus recursos
naturales. Por ende, el Estado se encuentra obligado a promover y aceptar únicamente la utilización de tecnologías que garanticen la continuidad y calidad de dichos recursos, evitando
que su uso no sostenido los extinga o deprede.
Es dentro de ese contexto que el Estado se
encuentra obligado a auspiciar la conservación
de la diversidad biológica y de las áreas naturales objeto de protección.
En consecuencia, de una interpretación sistemática del artículo 2°, inciso 22) y de los artículos 66º y 67º de la Constitución, se concluye
que una manifestación concreta del derecho de
toda persona a disfrutar de un entorno ambiental idóneo para el desarrollo de su existencia, es
el reconocimiento de que los recursos naturales
-especialmente los no renovables- en tanto patrimonio de la Nación, deben ser objeto de un
aprovechamiento razonable y sostenible, y los
beneficios resultantes de tal aprovechamiento
DESAFÍOS DEL DERECHO FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
deben ser a favor de la colectividad en general,
correspondiendo al Estado el deber de promover las políticas adecuadas a tal efecto.
4.- El Bloque de constitucionalidad
para una mejor Tutela del Derecho de
un ambiente equilibrado
El Tribunal Constitucional ha señalado en
su jurisprudencia la importancia del bloque de
constitucionalidad para un mejor desarrollo interpretativo de los derechos fundamentales, es
así que en nuestro ordenamiento jurídico, la
referencia al parámetro de constitucionalidad
o Bloque de la Constitucionalidad, tiene como
antecedente inmediato el artículo 22° de la Ley
Orgánica del Tribunal Constitucional, que hoy
se incorporó en el artículo 79° del Código Procesal Constitucional como principio de interpretación, cuyo tenor es: “(...) para apreciar la
validez constitucional de las normas el Tribunal Constitucional considerará, además de las
normas constitucionales, las leyes que, dentro
del marco constitucional, se hayan dictado para
determinar la competencia o las atribuciones de
los órganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona”.
En estos casos, las infracciones directas a
las normas que conforman el parámetro de constitucionalidad determinarán, por consiguiente,
afectaciones indirectas a la jerarquía normativa
de la Constitución, como lo prevé el artículo 75°
del Código Procesal Constitucional.
En el caso concreto de los derechos fundamentales concernientes al medio ambiente equilibrado y adecuado existen una serie de normas
que, aunque no gozan de rango constitucional,
ayudan una mejor interpretación.
16
Es importante destacar que desde la reunión
de Estocolmo – inclusive antes- , Johannesburgo (Sudáfrica), la reunión mundial de Asociaciones de Derecho ambiental en Limoges, La
Cumbre de la Tierra, entre otros; muchos estados viables sin incorporar el tema en el marco
constitucional de sus países, fueron desarrollando, vía jurisprudencial y normas locales, la preservación del medio ambiente y lo que es más
importante, una conciencia ambiental en sus
naciones; situación que es hacia donde deberíamos orientarnos fundamentalmente; es decir, la
utilización del desarrollo de la ciencia para el
cuidado de la vida, orientada más que a la norma, al cumplimiento de la misma, fortaleciendo
la convicción consciente de su necesidad, algo
como ciencia con conciencia.
Convenios y Tratados
El Perú ha ratificado varios de los convenios
y tratados en tema ambiental entre ellos están:
• Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación en los pases afectados por Sequía grave o Desertificación, en
particular en África (UNCCD)
• Convención Marco de Naciones Unidas
sobre Cambio Climático (UNFCCC)
• Convención relativa a los Humedales de
Importancia Internacional especialmente como
Hábitat de Aves Acuáticas (RAMSAR)
• Convención sobre el Comercio Internacional de las Especies Amenazadas de Fauna y
Flora Silvestre (CITES)
• Convenio sobre Diversidad Biológica
(CDB)
• Convenio de Basilea sobre el Control de
los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación
17
FERNANDO CALLE
• Convenio de Rotterdam sobre el Procedimiento de Consentimiento previo Fundamentado aplicable a ciertos Plaguicidas y Productos
Químicos Peligrosos objeto de Comercio Internacional (PIC)
• Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes (POPs)
• Convenio de Viena para la Protección de
la Capa de Ozono
• Protocolo de Montreal relativo a Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono
• Convención sobre la Conservación de las
Especies Migratorias de Animales (CMS)
• Convenio para el Manejo y Conservación
de la Vicuña
• Convención Internacional para la Regulación de la Caza de las Ballenas (Comisión Ballenera Internacional)
• Convención sobre la Conservación de los
Recursos Marinos Vivos Antárticos (CCAMLR)
• Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural
• Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible (Johannesburgo 2002)
• Proceso Cumbre de las Américas
• Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Medio Ambiente y Desarrollo (Río 1992)
5.- Jurisprudencia Constitucional
a) Caso Nextel (STC Nº 4223-2006-AA/TC)
Mediante sentencia Nº 4223-2006-AA/TC,
el Tribunal Constitucional se pronuncio acerca
del caso Nextel, donde el demandante exigía vi-
vir en un medio ambiente equilibrado, solicitando que se ordene el inmediato desmantelamiento de la antena de telecomunicaciones y demás
equipos instalados por la empresa en un Centro
Comunal, su permanencia constituía una grave
vulneración al derecho a la paz, a la tranquilidad y a gozar de un ambiente equilibrado y
adecuado al desarrollo de la vida, así como el
derecho a la salud de los pobladores de dicha
urbanización.
El Colegiado puso bajo análisis varios principios establecido en la jurisprudencia constitucional en cuanto al vínculo existente entre las
actividades económicas y el derecho a un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la
vida,: (1) el principio de desarrollo sostenible o
sustentable, (2) el principio de conservación, en
cuyo mérito se busca mantener en estado óptimo
los bienes ambientales; (3) el principio de prevención, que supone resguardar los bienes ambientales de cualquier peligro que pueda afectar
a su existencia; (4) el principio de restauración,
referido al saneamiento y recuperación de los
bienes ambientales deteriorados, (4) el principio
de mejora, en cuya virtud se busca maximizar
los beneficios de los bienes ambientales en pro
del disfrute humano, (5) el principio precautorio, que comporta adoptar medidas de cautela y
reserva cuando exista incertidumbre científica e
indicios de amenaza sobre la real dimensión de
los efectos de las actividades humanas sobre el
ambiente, y (6) el principio de compensación,
que implica la creación de mecanismos de reparación por la explotación de los recursos no
renovables (STC 0048-2004-PI/TC).
Si bien el TC no dispuso la desmantelamiento de la antena de la referida empresa puesto que
seria irrazonable y desproporcionada ya que no
siempre la prohibición absoluta de determinada
actividad es la única vía para alcanzar determi-
DESAFÍOS DEL DERECHO FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
nado grado de protección, pues dependiendo del
caso y que el mismo puede ser alcanzado mediante la reducción de la exposición al riesgo,
con el establecimiento de mayores controles y
la imposición de ciertas limitaciones, si dispuso
la realización de diversas mediciones; así de los
informes solicitados por el TC se concluyo que
no existía riesgo de exposición radioeléctrica, lo
cual no es razón para exceptuar la realización de
las mediciones correspondiente de exposición
radioeléctrica de la población, garantizando así
la no afectación de los derechos fundamentales
al medio ambiente y a la salud.
b) Caso Repsol - Cordillera Escalera (STC Nº
3343-2007-PA/TC)
En la sentencia recaída en el Exp. Nº 033432007-PA/TC se declaro fundada la demanda
de amparo y se ordeno la suspensión de la ultima fase de la etapa de exploración y la etapa
de explotación dentro del Área de conservación
Regional denominada Cordillera Escalera hasta
que no cuente con un plan maestro, pudiendo
reiniciarse tal actividad una vez que este haya
sido elaborado y se establezca la compatibilidad
entre la actividad de exploración y explotación
y los objetivos del Área de Conservación regional Cordillera Escalera.
Ello debido a que se comprobó la inexistencia del Plan Maestro, que ha sido responsabilidad de las autoridades estatales competentes
y no de empresas emplazadas. Por esta razón,
y con el propósito de emitir una decisión que
denote un adecuado equilibrio entre la debida
protección del medio ambiente y el aprovechamiento razonable de los recursos naturales, el
Tribunal solo suspendió las etapas referidas
mientras no se cuente con el Plan Maestro.
Ciertamente, por que el Área de Conserva-
18
ción Regional Cordillera Escalera, es un área
relevante no solo para el país en conjunto, sino
en especial para la región San Martín, en tanto
constituye una importante fuente de agua, facilita la captura de carbono, presenta una gran
biodiversidad, etc.
De ahí dicha área tenga como objetivos generales los siguientes: a) conservar y proteger
los recursos naturales y la diversidad biológica
de los ecosistemas frágiles que se encuentran en
la Cordillera Escalera; y, b) asegurar la comunidad de los procesos biológicos en los ecosistemas del área propuesta (artículo 2º del Decreto
Supremo Nº 045-2005-AG). Además, pro que
las Áreas Naturales Protegidas por el Estado
tienen por finalidad, entre otras cosas, asegurar la continuidad de los procesos ecológicos y
evolutivos, mantener la biodiversidad, así como
mantener la base de recursos, incluyendo los
genéticos, que permitan desarrollar opciones
para mejorar los sistemas productivos y encontrar adaptaciones frente a eventuales cambios
climáticos.
c) Caso Autos Usados
En este caso el TC declaró infundada la
demanda interpuesta, ya que considero que el
Decreto Supremo N.º 017-2005-MTC constituye
un límite legítimo al ejercicio de los derechos
a la libertad de trabajo y empresa, pues el establecimiento de requisitos para la importación
de vehículos usados, así como de motores, partes, piezas y repuestos usados para vehículos
de transporte terrestre, tiene como fin constitucional la protección de los derechos al medio
ambiente equilibrado y adecuado y a la salud,
y ello porque la protección del medio ambiente
impone un tratamiento cuyo propósito es mejorar progresivamente las condiciones de vida
19
FERNANDO CALLE
de las personas, pues la creciente degradación
del medio ambiente pone en peligro potencial la
propia base de la vida.
Este colegiado tuvo presente al momento
de evaluar la sentencia que los derechos fundamentales no son ilimitados, así corresponde
determinar si la protección de los derechos a un
medio ambiente equilibrado y adecuado y a la
salud constituyen límites legítimos al ejercicio
de los derechos al trabajo, a la libertad de empresa y a la libertad de contratación; ello debido
a que la importación de vehículos usados, motores, partes, piezas y repuestos usados para vehículos de transporte terrestre es una actividad
económica que está sujeta al cumplimiento de
determinados requisitos para que pueda realizarse, los cuales a consideración de la demandante son restricciones inconstitucionales.
20
Apuntes para una doctrina jurisprudencial
peruana frente a los impactos del cambio
climático
H E N R Y A N T O N I N O H U E R TA S Á E N Z *
Introducción:
¿Qué hemos hecho los jueces frente al tema
del “cambio climático”?. Con frecuencia, desde
la judicatura no hemos visto venir los nuevos
temas jurídicos, ni hemos valorado al proceso
como instrumento todavía útil para solucionar
los conflictos. No nos hemos anticipado a los
conflictos que surgían en la sociedad y que podían ser judicializados, no siempre hemos reclamado la adecuación de los procesos, aun cuando se nos hacía necesario. En el caso particular,
hemos esperado que sean los abogados quienes,
con sus demandas, esbocen los contornos de los
conflictos surgidos a consecuencia del cambio
climático, como si la búsqueda del bienestar general que se fundamenta en la justicia, como señala el artículo 44° de la Constitución, no fuera
un deber del Estado que también nos atañe, que
nos exige desarrollar un marco conceptual que
nos permita resolver de forma más compatible
con ese objetivo.
Estimamos que esto es así, por que los jueces tenemos la obligación de revisar si las normas vigentes y si nuestros criterios sobre ellas,
resultan suficientes para resolver los temas
presentados. De comprobar que no bastan, sin
renunciar al establecimiento de una doctrina
jurisdiccional uniforme sobre el tema, debemos
efectuar los requerimientos del caso al Parlamento, como órgano emisor de la normatividad
legal, o al Ejecutivo, a cargo de las normas de
otro rango. Por lo pronto, el artículo X del Título Preliminar del Código Civil, nos impone la
obligación de dar cuenta de los vacíos o defectos
en la legislación, tarea que debemos reconocer,
como institución, no siempre ha sido cumplida.
El cambio climático y la acción humana:
Es indudable que el “cambio climático” ha
traído consecuencias, cuyos efectos ya los vivimos, algunos países más que otros. Para el
efecto, precisamos que entendemos “Cambio
Climático”, conforme a la Convención Marco de
las Naciones Unidas para el Cambio Climático,
aquel que tiene su origen en la acción humana y
no al que es resultado de los efectos naturales.
En efecto, el artículo 1, párrafo 2, del instrumento normativo internacional mencionado, señala que por “cambio climático” se entiende “un
cambio de clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma
a la variabilidad natural del clima observada
durante períodos de tiempo comparables”.
* Juez Titular, 2° Juzgado Constitucional - Corte Superior de Justicia de Lima, Perú.
21
HENRY ANTONINO HUERTA SÁENZ
Si admitimos que existen cambios verificables que pueden ser atribuidos directa o indirectamente a una actividad humana, como jueces
debemos recordar que jurídicamente toda acción humana que causa un daño a otro, genera
una obligación de indemnizar al perjudicado.
Más en concreto, verificado que existe un daño,
debemos analizar si existe una relación de causalidad entre la acción del agente causante y el
daño producido, si la conducta es antijurídica,
y, si existe un factor que permite atribuir la responsabilidad al agente y hacerlo responsable de
indemnizar el daño causado.
En el nivel de los daños producidos a consecuencia del cambio climático, pese a que ya
son 192 países los que se han adherido a la Convención Marco antes mencionada, y a pesar
que el Protocolo de Kioto estableció metas obligatorias para que las economías de los países
desarrollados, reduzcan la emisión de gases de
efecto invernadero, y no obstante que a nivel de
las Naciones Unidas, ya han tenido lugar XIV
“Conferencias sobre Cambio Climático”, los
temas antes indicados, todavía se encuentran
pendientes de definición.
Los resultados de la reciente ronda de conversaciones por el cambio climático realizada
en Bangkok, Tailandia, como ya es de público
conocimiento, no son alentadores. Según la información presentada por los medios periodísticos, no ha existido avance en la definición sobre
el compromiso de los países industrializados de
transferir recursos y tecnología para mitigar los
efectos de los daños causados por el cambio
climático.
Ojala que en la nueva cita mundial anunciada para diciembre de este año, en Copenhague,
Dinamarca, los representantes de los países
puedan establecer un nuevo marco normativo
mundial que permita un eficaz combate contra el calentamiento global, y en el que existan
verdaderos acuerdos jurídicamente vinculantes.
Una oportunidad importante será la presencia
anunciada de los Estados Unidos, por primera vez en estas conferencias, país que como se
sabe, representa junto con China, uno de los
países, con acaso una responsabilidad mayor en
los efectos del denominado “cambio climático”.
Ojala que el 2012, efectivamente se constituya
en un punto de quiebre jurídico en todo el mundo, como se ha anunciado.
El cambio climático y los conflictos
jurídicos:
Si bien el desarrollo económico no debe
ser estigmatizado, sino antes bien, debe quedar
claro, que alcanzar un nivel cada más mayor de
desarrollo económico, constituye un objetivo y
un derecho de todas las naciones, es tiempo de
asumir responsablemente los efectos negativo
del beneficio obtenido.
En cuanto al “derecho al desarrollo”, debe
decirse que internacionalmente su legitimidad
jurídica no puede ser puesta en duda, más cuando la Asamblea General de las Naciones Unidas, en su sesión plenaria del 4 de diciembre de
1986, aprobó la denominada “Declaración sobre
el Derecho al Desarrollo1”, en cuyo numeral 1°
de su artículo 1° se estableció que:
“El derecho al desarrollo es un derecho
humano inalienable en virtud del cual todo ser
humano y todos los pueblos están facultados
1. ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS (ONU). Asamblea General. Declaración sobre el Derecho al Desarrollo.
Centro de Documentación. 1986.
DESAFÍOS DEL DERECHO FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
para participar en un desarrollo económico,
social, cultural y político en el que puedan realizarse plenamente todos los derechos humanos
y libertades fundamentales, a contribuir a ese
desarrollo y a disfrutar de él”.
Con ocasión de la misma Declaración mencionada, vale la pena recordar que los Estados
asumieron obligaciones específicas, como las
plasmadas en los numerales 1° y 3° del artículo
3°, donde se estableció que:
“1. Los Estados tienen el deber primordial
de crear condiciones nacionales e internacionales favorables para la realización del derecho al desarrollo.
3. Los Estados tienen el deber de cooperar
mutuamente para lograr el desarrollo y eliminar los obstáculos al desarrollo. (…)”
No obstante, pese a lo incómoda que pueda
resultar, las evidencias de la deforestación, la
desertificación, desaparición de glaciares, etc,
se presentan como verdad que el mayor desarrollo económico logrado por algunos países, acaso haya sido alcanzado a costa de la producción
de efectos dañinos en la “atmósfera mundial”
en los términos de la Convención, y más en
particular, en el “medio ambiente” de algunos
países, como el nuestro, donde los efectos, son
cada vez más evidentes. ¿Qué debemos hacer
los abogados al respecto?, ¿Cómo debemos pronunciarnos los jueces?.
Si bien no se trata que los jueces nos convirtamos en promotores de la presentación masiva
de demandas, ni que anticipemos el sentido de
nuestras decisiones, como ciudadanos integrantes de un país amazónico, cuyos recursos naturales, paisajísticos y otros, ya vienen siendo
directamente afectados, tenemos la obligación
de preguntarnos si existe responsabilidad resarcible en las acciones de aprovechamiento de
22
los recursos naturales que tiene lugar en nuestro
propio territorio, y aun en la acción ejecutada a
miles de kilómetros de distancia, en otros países
pero dentro de nuestro mismo planeta.
Naturalmente el sólo marco jurídico nacional no resulta suficiente para abordar el tema
antes expuesto. No obstante, se trata de encontrar dentro de él y de las normas internacionales ratificadas por el Perú, que también forman
parte del marco jurídico nacional conforme al
artículo 55° y a la 4° Disposición Final y Transitoria de la Constitución, los principios y reglas
que permitan evaluar si la satisfacción de las
propias necesidades nacionales presentes, y las
acciones de desarrollo económico de otros países, viene siendo ejecutada de modo compatible
con el aseguramiento de recursos suficientes
para nuestras futuras generaciones. Es un reto
que no debe sernos ajeno.
En efecto, si bien se reconoce que los Estados tienen el derecho soberano de explotar sus
propios recursos en aplicación de su propia política ambiental, no puede dejarse de lado que
también existe la obligación para los mismos
Estados, de asegurar que las actividades que se
lleven a cabo dentro de su jurisdicción o bajo
su control no perjudiquen a integrantes de otros
Estados o de zonas situadas fuera de toda jurisdicción nacional.
Ya en la “Declaración del Milenio”, los Jefes
de Estado y de Gobierno que se reunieron del
6 al 8 de diciembre del año 2000, expresaron
su decisión de adoptar una nueva ética de conservación y resguardo de las actividades relacionadas con el medio ambiente. Al respecto,
entre otros aspectos, convinieron expresamente
en: “Intensificar la cooperación con miras a reducir el número y los efectos de los desastres
naturales y de los desastres provocados por el
hombre”.
23
HENRY ANTONINO HUERTA SÁENZ
No obstante, más allá de la responsabilidad
internacional de los Estados, que deberá encausarse en su vía pertinente, estimamos existe un
nivel más operativo donde pueden existir responsables con “nombre y apellido”. Es en este
nivel más concreto, donde la participación de
los tribunales nacionales tiene un rol más inmediato e imprescindible de actuación, debiendo
preguntarnos si los daños causados en nuestro
país, por la acción realizada fuera de nuestro
país, es pasible de juzgamiento por nuestros
tribunales. Esta pregunta, si fuéramos jueces
federales norteamericanos, acaso generaría una
respuesta más fácil de brindar.
En nuestro caso, para efecto de un primer
análisis operativo, en particular para el momento de la calificación de las demandas que se presenten, y de los petitorios propuestos en ellas,
puede decirse que no debe perderse de vista lo
que los magistrados del Tribunal Constitucional
Landa Arroyo y Beaumont Callirgos ya hicieron notar al emitir su voto singular en el expediente 03343-2007-PA/TC, en el sentido que las
acciones de políticas públicas deben estar necesariamente correlacionadas para evitar una contraposición en la propia acción del Estado2.
En un nivel mayor nos preguntamos, ¿En el
plano internacional, las políticas públicas de los
Estados con economías más desarrolladas, también deben estar correlacionadas con las acciones y declaraciones que efectúan en el plano de
las Naciones Unidas?. La respuesta parece evidente. ¿Será eso lo que ocurre en la realidad?.
Volviendo al plano nacional. Debemos hacer notar que el control de la correlación antes
indicado, no puede ser ajeno al quehacer jurisdiccional, toda vez que no podemos descono-
cer, como han puesto en evidencia los magistrados citados, que cuando el Poder Ejecutivo por
un lado suscribe contratos para la explotación
de hidrocarburos, desconociendo que existen
Áreas de Conservación Regional (ACR), desde
el mismo Estado se está generando un escenario
proclive al surgimiento de conflictos objetivos
que finalmente tendrán impactos intersubjetivos
de distinta índole3; respecto a los cuales, de ser
judicializados, estaremos llamados a resolver.
Por cierto, valga una aclaración. Debe quedar claro, que no se pretende que los jueces
debemos propender a “espantar” a los inversionistas con nuestras acciones. Todo lo contrario,
somos plenamente conscientes que un recurso
natural “oculto” no beneficia a nadie. No obstante, se trata más bien de reconocer que hoy en
día existen a nivel mundial, cada vez más empresarios auténticamente emprendedores que se
esmeran por garantizar que sus inversiones se
orienten hacia proyectos preocupados por obtener el mayor provecho económico, a la par del
mayor provecho en la protección ambiental y el
desarrollo de las comunidades locales.
El norte mencionado, acaso resulte más
compatible con el deber de “promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y
en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación” que establece el artículo 44° de la Constitución, previsión normativa, cuya exigencia
y respeto vincula también a los jueces. Por lo
que corresponde legítimamente comprobar, en
los casos sometidos a nuestro conocimiento, si
efectivamente con compatibles o no con el deber del Estado antes mencionado.
En el debate producido en los pocos casos
judicializados, de los cuales por cierto, se han
2. PERÚ, Tribunal Constitucional. Fundamento 3° del voto singular de la aclaración del Exp. 03343-2007-PA/TC. Lima, 19 de
febrero de 2009. http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2009.
3. Ibid.
DESAFÍOS DEL DERECHO FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
sistematizado todavía menos; puede señalarse
que con frecuencia se ha estimado contrapuestos el reclamo sobre derechos “adquiridos”, la
protección a la “libertad contractual” y el respeto de los “acuerdos entre las partes”, y aun
el “derecho de propiedad”; en relación a otros
derechos que se han calificado como de contenido indeterminado, o de beneficiario incierto,
apreciándose que los casos principales han evidenciado estar referidos a las actividades de explotación minera y de hidrocarburos.
Al respecto, debemos reiterar que no se pretende ni denostar de las actividades antes mencionadas, tan necesarias para la atención de las
necesidades de nuestro país, ni tampoco que se
esté planteando que las mismas, de suyo, atenten contra la preservación de un ambiente equilibrado y adecuado, o contra la preservación del
patrimonio cultural.
Por el contrario, se trata de hacer notar que
siendo necesarias, el reto se orienta a solucionar
los conflictos jurídicos surgidos de modo compatible con la defensa de la persona humana que
proclama el artículo primero de la Constitución,
en la consideración que dicho postulado, no representa una fórmula enunciativa de una mera
o buena intención; sino una exigencia concreta
al Estado, y por tanto también a los jueces; así
como de modo compatible con la política ambiental que conforme al artículo 67° de la Constitución, el Estado está obligado a determinar a
fin que se promueva el uso sostenible de los recursos naturales, que como fuera establecido en
nuestro pacto social constitucional, representan
un patrimonio de la nación.
En efecto, en lo que interesa para efecto del
presente artículo, se trata de plantear que corresponde a los jueces el verificar que en los casos
sometidos a nuestro conocimiento, se constate
que no se haya incumplido con las reglas vigen-
24
tes para la existencia de condiciones ambientales
aceptables, y que en general se haya cumplido
con los principios que permiten que la existencia
de las personas humanas, tengan viabilidad.
Más en detalle, se trata, de ser el caso, de
analizar las condiciones y el manejo de los recursos del entorno bridada por la acción presuntamente infractora, a fin de verificar si la persona humana, eje de nuestro sistema jurídico, y
los recursos naturales, patrimonio de la Nación
como se ha expuesto, y que cuentan con un estatuto de protección constitucional, han sido o no
debidamente respetados.
El tema cobra mayor importancia, tratándose
de recursos ubicados en territorio de poblaciones
indígenas, respecto a las cuales existe un estatuto de protección preferente, que incluye expresamente a lo colectivo, como se ha establecido por
la Declaración Americana sobre los Derechos de
los Pueblos Indígenas, en cuyo artículo 13º, en
forma explícita se establece que el “derecho a
un medio ambiente seguro, sano, [es] condición
necesaria para el goce del derecho a la vida y el
bienestar colectivo”.
Por otro lado, debe también prestarse especial verificación de la efectiva realización de
la consulta a los pueblos indígenas, a través de
los mecanismos apropiados a las circunstancias
del caso, y en particular del acuerdo y consentimiento para con las medidas propuestas, como
exige el artículo 6º del Convenio N.° 169 aprobado para el Perú mediante la Resolución Legislativa N.° 26253, publicada el 5 de diciembre
de 1993; debiendo tener presente asimismo, que
el artículo 15º del indicado Convenio sobre los
Pueblos Indígenas, reconoce expresamente el
derecho a “percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como
resultado” de cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en
25
HENRY ANTONINO HUERTA SÁENZ
sus tierras4.
El control judicial:
Si bien, como se ha indicado, no están sistematizadas las decisiones judiciales expedidas,
a partir de la revisión de los casos arribados al
Tribunal Constitucional, en los que la expresión
“cambio climático” ha estado presente, pueden
presentarse los resultados siguientes:
presa demandada estuviera generando impactos
negativos relevantes o significativos a la salud o
el medio ambiente” 5. No obstante, en la misma decisión, estimó imprescindible, recomendar
“en atención a los principios de prevención y
precaución, que el Estado adopte acciones positivas para asegurar la salud e integridad de la
población asentada alrededor de la planta industrial de la demandada, y que esta dé estricto
cumplimiento a la normativa ambiental que rige
sus actividades” 6 .
Expediente
1era Instancia PJ
2da Instancia PJ
TC
1053-1998-PA
3510-2003-AA
4243-2006-PA
9340-2006-PA
2268-2007-PA
3343-2007-PA
Infundada
Infundada
Infundada
Infundada
Improcedente
Infundada
Infundada
Infundada
Improcedente
Improcedente
Improcedente
Infundada
Improcedente
Infundada
Infundada
Infundada
Infundada
Fundada
De los seis casos consignados, sólo en uno
de ellos, los órganos jurisdiccionales, tuvieron
pronunciamientos coincidentes. En efecto, en el
caso del Exp. 3510-2003-AA, la demanda por la
cual se alegó la vulneración a los “derechos a
la integridad psíquica y física, de protección a
la salud y goce de un medio ambiente equilibrado”, presuntamente afectados por una denunciada “contaminación producida por las actividades industriales”, merecieron pronunciamientos
uniformes para no estimar la demanda.
En el caso expuesto, el Tribunal Constitucional desestimó finalmente la demanda al considerar que no se había acreditado “que la em-
En el único caso, de los antes señalados, en
que el Tribunal Constitucional declaró fundada
la demanda, explícitamente, con el voto conforme de seis de sus siete magistrados, dispuso
“queda prohibida la realización de la última
fase de la etapa de exploración y la etapa de
explotación dentro del Área de Conservación
Regional denominada Cordillera Escalera hasta que no se cuente con el Plan Maestro, pudiendo reiniciar tal actividad una vez que éste haya
sido elaborado y se establezca la compatibilidad
entre la actividad de exploración y explotación
y los objetivos del Área de Conservación Regional Cordillera Escalera” 7.
4. ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO (OIT), Conferencia General. Ginebra 1989. En: http://www.oit.org/
public/spanish/region/ampro/lima/publ/conv-169/convenio.shtml.
5. PERÚ, Tribunal Constitucional. Sentencia del Exp. 03510-2007-PA/TC, Fundamento 18°. Lima, 13 de abril de 2005.
6. Op. Cit. Fundamento 19°.
7. PERÚ, Tribunal Constitucional. Sentencia del Exp. 03343-2007-PA/TC. Lima, 19 de febrero de 2009. http://www.tc.gob.pe/
jurisprudencia/2009.
DESAFÍOS DEL DERECHO FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
La sentencia referida, si bien, técnicamente
no constituye un “precedente constitucional”
en los términos exigidos por el artículo VII del
Título Preliminar del Código Procesal Constitucional aprobado por la Ley N° 28237, que requiere que el Tribunal explícitamente señale el
carácter de precedente en el propio texto de la
sentencia y precise el extremo de su efecto normativo; no puede desconocerse que, más allá de
haber resuelto un caso específico surgido entre
las partes involucradas, se ha aportado un valiosa
doctrina que debe ser tenida en cuanta por parte
de la judicatura en general al momento de sentenciar, conforme exige el artículo VI del Título
Preliminar del Código Procesal Constitucional
antes mencionado, que establece la necesidad de
interpretar las normas, preceptos y principios
constitucionales “conforme a la interpretación
de los mismos que resulte de las resoluciones
dictadas por el Tribunal Constitucional”.
Estimamos valioso que el Tribunal Constitucional haya precisado que no sólo las actividades de explotación, sino incluso las de exploración, deben merecer un juicio de control en
relación a su conformidad con la obligación del
Estado de promover el uso sostenible de los recursos naturales y el derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo
de la vida. En efecto, el Tribunal Constitucional
ha expresado que la “exploración y explotación
constituyen un todo que conduce al aprovechamiento de los recursos naturales” 8 .
Del modo indicado, estimamos se avanzó en
relación a lo expuesto en la sentencia expedida
respecto a la declaración de ”Zona Reservada
26
Protegida Municipal Provincial” efectuada por
la Municipalidad de Cajamarca respecto al Cerro Quilish y las microcuencas de los ríos Quilish, Porcón y Grande, oportunidad en la cual el
Tribunal Constitucional sólo precisó que como
el derecho la libertad de trabajo debía ejercerse
con sujeción a la ley, y: “ante la eventualidad
de que, (…), la actividad minera de explotación
pudiera provocar daños intolerables en el ambiente y, lo más importante, afectar la vida y
la salud física de las poblaciones aledañas al
cerro Quilish de las poblaciones, se debe realizar, previamente a la explotación, un completo
estudio de impacto ambiental, ejecutarse por
empresas e instituciones debidamente certificadas y que ofrezcan absoluta imparcialidad y
contar con las autorizaciones gubernamentales
que la ley exige” 9.
El derecho objeto de protección:
Debe quedar claro que el gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la persona, no debe ser entendido como
una mera y buena intención. Por el contrario,
representa un expreso derecho establecido en el
numeral 22º del artículo 2º de la Constitución,
cuyo más preciso contenido ha sido desarrollado
por el Tribunal Constitucional, en la sentencia
emitida en el Expediente N.° 0048-2004-PI/TC,
donde, citando a Raúl Canosa Usera, estableció
que su contenido estaba determinado por dos
elementos: 1) el derecho a gozar de ese medio
ambiente y 2) el derecho a que ese medio ambiente se preserve10.
8. Tribunal Constitucional. Sentencia del Exp. 03343-2007-PA/TC. Op.cit. fundamento 66.
9. PERÚ, Tribunal Constitucional. Sentencia del Exp. 0300-2002-AA/TC. Lima, 07 de abril de 2003. http://www.tc.gob.pe/
jurisprudencia/2003.
10. PERÚ, Tribunal Constitucional. Sentencia del Exp. 0048-2004-PI/TC. Lima, 01 de abril de 2005. Fundamento 17º. http://www.
tc.gob.pe/jurisprudencia/2005.
27
HENRY ANTONINO HUERTA SÁENZ
En este punto conviene hacer referencia a
un aspecto, que acaso resulte obvio, pero que
con frecuencia, ha sido obviado, por lo que estimamos necesario poner un énfasis. En efecto,
debe tenerse presente que la existencia de un
específico derecho en la Constitución, no representa la expresión de sólo una buena intención,
o la consagración de una mera aspiración. Por el
contrario, conforme al reconocido principio de
la fuerza normativa de la Constitución, en atención a que la Constitución, no representa sólo el
fruto de un pacto político, evidenciado en una
declaración de propósitos, sino que representa en si misma una expresa norma jurídica, su
cumplimiento resulta exigible, como todo otra
norma del sistema, a todos los sujetos públicos
o privados.
El aspecto indicado, ha sido ya precisado
por el propio Tribunal Constitucional, en la sentencia del caso Maximiliano Villanueva (EXP.
N.° 0168-2005-PC/TC), donde se ha señalado
que “al fin de preservar la supremacía jurídica
de la Constitución, con arreglo a los artículos
45.° y 51.° de la Carta Magna, es indispensable
reiterar el carácter normativo de la Constitución en su conjunto que, obviamente, abarca
todas las materias que ella regula” 11.
En cuanto al derecho a un medio ambiente equilibrado y adecuado, conviene retomar la
sentencia emitida en el Expediente N.° 00482004-PI/TC la cual expuso aspectos más precisos en relación a los elementos del indicado
derecho.
En efecto, en cuanto al derecho a gozar de
un medio ambiente equilibrado y adecuado, se
ha precisado que, a fin que el goce del mismo no
se vea frustrado ni resulte carente de contenido,
debe permitir a las personas el “disfrutar de un
ambiente en el que sus elementos se desarrollen e interrelacionen de manera armónica; y,
en el caso en que el hombre intervenga, no debe
suponer una alteración sustantiva de la interrelación que existe entre los elementos del medio
ambiente” 12.
Por otra parte, un aspecto también susceptible de protección es el derecho a que el medio
ambiente se preserve sano y equilibrado, lo que
en consideración del Tribunal Constitucional,
entraña tanto para los poderes públicos, como
también para los particulares, la obligación
ineludible de mantener los bienes ambientales
en las condiciones adecuadas para su disfrute;
obligación que se ha señalado se extiende con
mayor razón, respecto de “aquellos cuyas actividades económicas inciden, directa o indirectamente, en el medio ambiente” 13.
Del modo indicado, podemos decir que
existe una suerte de statu quo ambiental que
se quiere preservar, con todos sus matices y
todos sus recursos. Es la diversidad biológica,
paisajista, cultural, y en general los recursos
naturales, renovables y no renovables, que se
quieren preservar por más tiempo para nuestro
propio tiempo, y fundamentalmente para las generaciones venideras.
Los agentes infractores:
En la línea de lo que se expone, admitida la
tesis que los efectos del cambio climático, tienen
lugar en razón de concretas acciones humanas,
11. PERÚ, Tribunal Constitucional. Sentencia del Exp. 0168-2008-PC/TC. Lima, 29 de septiembre de 2005.
12. PERÚ, Tribunal Constitucional. Sentencia del Exp. 0048-2004-PI/TC. Op. Cit. Fundamento 17ª.
13. PERÚ, Tribunal Constitucional., Ibid.
DESAFÍOS DEL DERECHO FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
para efecto de perfilar la identificación de los autores de los daños, conviene recordar que desde
la Conferencia de Naciones Unidas realizada en
Río de Janeiro, por entre el 03 y el 14 de junio de
1992, que discutió el Convenio sobre la Diversidad Biológica, se estableció en forma demasiado optimista, la obligación de los Estados de
reducir las emisiones de CO2 para regresar a los
niveles de 1990 antes del año 2000. La realidad
ha demostrado no sólo el no cumplimiento de la
meta indicada, sino, lo que es más lamentable, la
falta de voluntad de algunos para lograrlo.
Siendo lo anterior así, ¿Quiénes responderán por ejemplo por el hecho que en el Departamento de Ancash, en el Perú, se haya perdido
el glaciar “Pastoruri”, que representaba no sólo
un recurso paisajístico del país, sino una fuente
de ingresos económicos permanentes, para los
pobladores de la ciudad de Huaraz, por los servicios turísticos ofrecidos para la visita a dicho
glaciar?.
Si bien existe por un lado una responsabilidad de financiamiento y transferencia de tecnología de los Estados más desarrollados para
con los países sin capacidad para ello; existe
una responsabilidad más inmediata, la del agente económico, que debe ser identificado, en su
porción o parcela de capacidad contaminadora,
que vendría a ser el responsable directo de los
daños, lo que no impide que los Estados nacionales de los agentes infractores, resulten ser responsable solidarios no sólo por la falta de control de la actividad económica contaminante,
sino fundamentalmente por el hecho de resultar
beneficiados económicamente con la actividad
desarrollada por el infractor.
28
El factor de atribución:
¿Cuál es la naturaleza de la responsabilidad exigida?. ¿Es una responsabilidad dolosa,
culposa o es una responsabilidad que debe ser
atribuida por el riesgo creado al realizar la específica actividad económica que se ha constatado resulta generadora de cambios climáticos
no deseables?.
Cualquiera que sea la corriente doctrinaria
o legislativa que se quiera adoptar, es un tema
que exige tener un marco conceptual claro sobre los temas. Ese es el reto inmediato para los
operadores jurídicos, aun cuando para los que
somos jueces integrantes de países no desarrollados, cuya presencia internacional es mínima,
el atributo coercitivo de nuestra “jurisdicción”,
resulte más difícil de hacerse efectiva.
Como se sabe, de optar por un esquema de
responsabilidad subjetiva, el autor de una conducta antijurídica únicamente responderá si ha
actuado con culpa, comprendiendo en dicho
concepto general al dolo y a la culpa propiamente. Sin embargo, de optar por un esquema
de responsabilidad objetivo, para efectos probatorios, únicamente se deberá atender a la prueba que la actividad realizada, es susceptible de
causar peligro o riesgo para los bienes medio
ambientales que queremos preservar.
Si bien, la actividad empresarial potencialmente “contaminante”, se ha revelado históricamente como necesaria para las economías de
los distintos países, ya es tiempo de asumir en
serio las consecuencias del beneficio de su existencia.
En el caso del Perú, si bien el artículo 2097°
del Código Civil ha establecido que “la responsabilidad extracontractual se regula por la ley
29
HENRY ANTONINO HUERTA SÁENZ
del país donde se realice la principal actividad
que origina el perjuicio”, conviene hacer notar
que el segundo párrafo de la norma anotada, establece de modo expreso que:
extracontractuales que tengan su causa en los
accidentes de tránsito y (…) a productos defectuosos (responsabilidad por productos)15”.
“Si la ley del lugar donde se produjo el perjuicio considera responsable al agente, pero no
la ley del lugar donde se produjo la actividad u
omisión que provocó el perjuicio, es aplicable
la primera ley, si el agente debió prever la producción del daño en dicho lugar, como consecuencia de su acto u omisión” 14.
El monto indemnizatorio:
No obstante lo expresado, debemos reconocer que la elaboración de un instrumento
normativo con relación a obligaciones extracontractuales resultantes de daños ambientales
transfronterizos, representa un reto no abordado suficientemente en el derecho internacional,
sin embargo, ese es justamente el aporte que
los operadores del derecho estamos obligados
a cubrir. ¿Acaso no hay daños comprobables,
acaso los estudios más minuciosos que cada día
se realizan, no evidencian la relación de causalidad entre las emisiones de CO2 y los daños en
la atmósfera, que se traduce en perjuicios más
notorios en algunos países más que en otros?.
A nivel regional, en el plano de la Organización de los Estados Americanos resulta necesario superar las dificultades que el Comité Jurídico Interamericano anotara en su sesión de 13
de agosto de 2003, al reconocer resignadamente
que el elaboración de un instrumento jurídico
como el antes indicado, “configuraría de manera considerable un reto mayor que la elaboración de un instrumento que trata de la jurisdicción y ley aplicable en el caso de obligaciones
Como si no fuera complicado armar los
principios y reglas básicas de la competencia jurisdiccional para resolver los daños originados
en el denominado cambio climático, luego de
superar la valla antes referida, surge una nueva
dificultad, de corte más bien operativo: ¿Cómo
valorar los daños?, ¿se valorizan sólo los daños
emergentes?.
La valorización de los daños, siempre ha generado controversias. En el caso de los recursos
naturales, el problema es aun mayor, toda vez
que la valoración deberá ser diferente, según se
trate de recursos renovables o no renovables, según exista mayor o menor información, aun de
la experiencia del valorizador, etc.
Sólo a modo de presentación, nos permitimos señalar los métodos que, desde la Dirección General de Valoración Económica del Patrimonio Natural de la Universidad Nacional
Agraria de la Molina, analistas, como el MSC
Carlos Orihuela Romero, han propuesto para la
valorización de los Recursos Naturales16:
Para Recursos Naturales No renovables
• Valor presente neto (VPN)
• Valor de transacción
14. PERÚ. Código Civil. Lima, 1984. Artículo 2097°.
15. ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS (OEA). Comité Jurídico Internacional. Informe CJI/RES. 59 (LXIII-0/03).
Río de Janeiro 13 de agosto de 2003.
16. ORIHUELA ROMERO, Carlos. Valorización Económica de Recursos Naturales. Exposición en la Comisión de Estudios de
Derecho Ambiental del Colegio de Abogados de Lima. Lima, 28 de septiembre de 2009.
DESAFÍOS DEL DERECHO FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
30
• Precio de Mercado
denominado “valor de no uso”.
• Costo de Reemplazo (depreciación)
En cuanto a los concretos métodos para
la valorización de los impactos ambientales,
SONCCO diferencia los métodos según determinen cambios en la producción medible o más
específicamente en la calidad ambiental, diferenciando en este caso, los impactos sobre el
habitat, la calidad del aire y agua, los efectos
sobre la salud, o sobre aspectos de recreación,
de belleza escénica, de biodiversidad, de impactos sobre el patrimonio cultural e histórico
propiamente18.
• Precio Neto (depreciación)
• El Serafy (depreciación)
Para Recursos Naturales Renovables
• Valor presente neto
• Valoración contingente
• Valor de transacción
• Costo de Reposición
• Precio de Mercado
• Cambios en la Productividad
• Precio Neto (depreciación)
• El Serafy (depreciación)
Por otro lado, en relación a la valorización
económica de impactos ambientales, otros analistas como Carlos Sonnco17, han hecho notar que la valoración monetaria, basada en la
consideración que el dinero es la medida de la
que nos valemos para indicar las ganancias o
pérdidas de bienestar, viene determinada entre
otros factores, por el grado de información con
el que se cuenta. Por ello, ha contribuido a la
tarea de hacer “tangible” el valor económico
de los bienes en función del denominado “Valor Económico Total” , que ha señalado incluye
los valores de “uso” y de “no uso”, los que a su
vez, comprenden, los denominados 1) valor de
uso directo, 2) valor de uso indirecto y 3) valor
de opción, en el primer caso; y el 4) valor de
legado y 5) valor de existencia, en el segundo y
No obstante, como no es el propósito del
presente texto, desarrollar más ampliamente
los específicos criterios de valorización, más
cuando no somos los indicados para ello, nos
conformamos con hacer notar la necesidad que
tenemos los operadores jurídicos de familiarizarnos con estos temas, aún para entender los
informes de los peritos que en su momento deberemos nombrar. Si bien se dice que los jueces
somos “peritos de peritos”, más allá del beneficio que puede hacer a nuestro ego el escuchar
ese tipo de expresiones, sabemos que ese tipo de
afirmación no son tan exactas, lo que nos libera
de la responsabilidad de decidir en base a los
informes periciales y determinar finalmente no
sólo al sujeto causante del daño, sino al específico monto dinerario que debe pagar para resarcir
el daño causado. Tarea de la que tampoco nos
podemos librar.
A modo de conclusión
Para efecto de mantener luces en el viaje hacia el “dorado” jurídico que nos permita resolver
17. SONCCO MAMANI, Carlos. Valorización Económica de Impactos Ambientales. Exposición en la Comisión de Estudios de
Derecho Ambiental del Colegio de Abogados de Lima. Lima, 28 de septiembre de 2009.
18. SONCCO, ibid.
31
HENRY ANTONINO HUERTA SÁENZ
los nuevos casos, nos permitimos, recordar lo que
el Tribunal Constitucional peruano ha presentado como los principios que permiten materializar el vínculo entre la producción económica, el
derecho a un ambiente equilibrado y adecuado al
desarrollo de la vida, y, el respeto por los específicos bienes ambientales19:
a) Principio de desarrollo sostenible o sustentable (se orienta a compatilizar el beneficio
de la población actual, con la reserva de la potencialidad del ambiente para las necesidades y
aspiraciones de vida de las generaciones futuras).
b) Principio de conservación (busca mantener en estado óptimo los bienes ambientales).
c) Principio de prevención (supone resguardar los bienes ambientales de cualquier peligro
que pueda afectar su existencia).
d) Principio de restauración (enfatiza el saneamiento y recuperación de los bienes ambientales deteriorados).
e) Principio de mejora (busca maximizar los
beneficios ambientales en pro del disfrute humano).
necesariamente deberá ser objeto de atención
jurisdiccional, debiéndose verificar si en la labor de configuración legislativa, o en la concreta labor ejecutiva, se ha desnaturalizado o
desconocido las exigencias constitucionales en
materia ambiental.
En caso suceda lo contrario, desde las instancias judiciales se deberá hacer efectivo el
control propio del principio de Separación de
Poderes, establecido por el artículo 43° de la
Constitución, para en su caso inaplicar la disposición legal al caso concreto; o, incluso expulsarla del sistema jurídico, conforme a la facultad conferida por el artículo 204° al Tribunal
Constitucional, tarea no exenta de riesgos de
críticas, quejas o denuncias, que no obstante, no
deben frenar el ejercicio de la delicada tarea de
juzgar y resolver aun frente a vacíos o deficiencias de la ley, como nos exige el numeral 8° del
artículo 139° de la Constitución, tarea que estoy
persuadido sabremos asumir con absoluta responsabilidad.
Lima, octubre de 2009.
f) Principio precautorio (exige adoptar medidas de cautela y reserva cuando exista incertidumbre científica e indicios de amenaza sobre
la real dimensión de los efectos de las actividades humanas sobre el ambiente), y,
g) Principio de compensación (se orienta a
la creación de mecanismos de reparación por la
explotación de los recursos no renovables).
En el análisis de los eventuales daños acusados por efecto del cambio climático, la correspondencia de las concretas acciones públicas o
privadas, con los principios antes enunciados,
19. PERÚ, Tribunal Constitucional. Sentencia del Exp. 0048-2004-PI/TC. Op. Cit. Fundamento 18ª.
32
“El Cambio Climático frente a la Amazonía”
R AUL MAURICIO DE LOS RIOS*
Introducción
Una de las normas de importancia como
marco básico, estructurado, ordenador que el
Ministerio Público en su especialidad ambiental debe conocer es la norma ordenadora de la
gestión ambiental, Ley Nº 28611 que establece
los principios y normas básicas para asegurar
el efectivo ejercicio del derecho a un ambiente
saludable, equilibrado y adecuado para el pleno
desarrollo de la vida, así como el cumplimiento
del deber de contribuir a una efectiva gestión
ambiental y de proteger el ambiente, así como
sus componentes, con el objetivo de mejorar la
calidad de vida de la población y lograr el desarrollo sostenible del país. Pero haciendo hincapié al Estado y las personas naturales y jurídicas que los recursos naturales constituyen el
Patrimonio de la Nación y que su protección y
conservación pueden ser invocadas como causa
de necesidad pública, conforme a ley.
Siendo una de las principales funciones de
las Fiscalias Especializadas en materia ambiental FEMA, la de Principio de legalidad la cual
deberán tener en cuenta y atención para la formación de las normas ambientales, incluyendo
las normas en materia de salud ambiental y de
conservación de la diversidad biológica y los
demás recursos naturales, que son de orden público, siendo nulo todo pacto en contra de lo establecido en dichas normas legales.
Todas estas funciones y características encomendadas al Ministerio Público se encuentran relacionadas al mandato de prevención del
Artículo 1 del Código Penal y las disposiciones
previstas en la Constitución Política de 1993 y
la Ley Orgánica Decreto Legislativo Nº 052,
mediante las que se expresa su independencia
frente a los Poderes del Estado por lo tanto su
autonomía le otorga independencia para el ejercicio de sus funciones, sin influencias con el poder político.
Debido a la autonomía del Estado del Ministerio Público, los fiscales son independientes
en el ejercicio de sus funciones y atribuciones,
por lo tanto deben actuar de acuerdo a su sano
criterio, debidamente fundamentado y bajo un
marco jurídico de legalidad, es decir sin colisionar con las normas legales; para esto la Fiscal de
la Nación y sus diferentes representantes (Fiscales) tiene la potestad de solicitar informes y
documentos incluidos los temas relacionados a
la materia ambiental y de los recurso naturales ,
a los organismos públicos autónomos, personas
jurídicas de derecho público interno, empresas
públicas.
Siendo así y considerando que el informe de
América Latina y el Caribe sobre biodiversidad,
señala que esta es la región con mayor biodiversidad del mundo, tiene los recursos y el liderazgo para ser parte de la solución global que se
* Fiscal Supremo Adjunto - Coordinador Nacional FEMA - Ministerio Público
33
RAUL MAURICIO DE LOS RIOS
requiere para llevar al mundo hacia una senda
de desarrollo con baja emisión de carbono. De
los diez países con mayor biodiversidad en el
mundo, cinco están en América Latina: Brasil,
Colombia, Ecuador, México y Perú. Empero,
éstos se encuentran también entre los 15 países
cuya fauna corre el mayor peligro de extinción.
“Actualmente, el Perú tiene una emisión a
nivel mundial de 0.4%, con el programa REDD
y la conservación de 55 millones de hectáreas
de bosques que el Perú se ha comprometido a
proteger, podemos reducir esto a 0.2% de emisiones, contribuyendo aún más a mitigar el
cambio climático. Cabe destacar que el 50% de
emisiones de carbono que produce el país no
provienen de la contaminación por dióxido de
carbono o azufre, sino por la deforestación en
la Amazonía.
Un aspecto de importancia y a tener muy
en cuenta es de las relaciones a las Políticas y
lineamientos del Recurso Forestal (inexistentes) con otros planes como por ejemplo los ambientales, con la planificación urbanística, los
planes hidrológicos y los planes de desarrollo
rural, Minero, de Hidrocarburos etc. Es decir se
requiere enfocar bajo la vertiente orgánica y
competencial del interesamiento del resto de los
bienes naturales y económico-sociales a los que
estoy aludiendo. No cabe una consideración
aislada del recurso forestal (Bosque) El Plan
Forestal o la Política Forestal no estarían bien
realizados si no contará con toda información
de los otros recursos que puedan estar en manos
de la Administración competente. El cúmulo de
relaciones ínter administrativas que la redacción
de un plan genere no es simple cumplimientos
de un deber de respeto por las competencia de
los otros órganos. Es una consecuencia lógica
científica y necesaria dentro de la “Gestión In-
tegral de los Recursos Naturales”.
La elaboración de las políticas, de los lineamientos y la planificación de la explotación
del recurso forestal, deben considerarse como
una institución dentro del Derecho Forestal llamada a desempeñar un importante papel en la
política de este sector, “racionalizando las decisiones que deben adoptarse en las áreas con
mayor vocación forestal“ y esto por cuanto debe
tomarse en cuenta los rasgos que exige los Planes de Manejo Forestal . Así como el criterio del
lugar geográfico donde se va desempeñar la actividad como por ejemplo un ecosistema frágil
forestal que justifica y exige la planificación. Un
planteamiento que examine y tome las elecciones adecuadas sobre el bosque entendido como
un sistema ecológicamente interdependiente
constituido por un entorno marco (condiciones
fisiográficas y bioclimáticas), un soporte de cimentación (el suelo) y un soporte estructural (la
cubierta vegetal) sobre el que se asientan la flora
y la fauna asociados, así como en el complejo
de procesos ecológicos esenciales que se desarrollan.
Así mismo deberá tenerse en cuenta que al
momento de la revisión de las normas forestales
el carácter de orden público de las normas ambientales y que las normas ambientales, incluyendo las normas en materia de salud ambiental
y de conservación de la diversidad biológica y
los demás recursos naturales, son de orden público, siendo nulo todo pacto en contra de lo establecido en dichas normas legales.
Otro aspecto de importancia es el requerimiento que para la Gestión de los Recursos
Naturales, que cada autoridad responsable debe
tomar en cuenta, (DGFFS y los Gobiernos Regionales) según convenga, la adopción de Medidas Previas.
DESAFÍOS DEL DERECHO FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
Por lo que su revisión también se deberá tener en cuenta aspectos relacionados a los
siguientes elementos: la sostenibilidad del recurso, la económica, la social, la construcción
de normas relativas al manejo y su evaluación,
control y transparencia.
El enfoque preventivo de los fiscales ambientales respecto a su actuación se deriva en
identificar y revisar las consecuencias de las decisiones tomadas por los sectores ambientales
antes de que ellas sean asumidas y ejecutadas.
En este ámbito, la práctica internacional ha
ido designando con diversos conceptos a las
respuestas dadas para la evaluación ambiental
en cada nivel de decisión. En términos genéricos, se identifica como Evaluación de Impacto
Ambiental (EIA) a la revisión anticipada de
proyectos, y como (EAE) Evaluación Ambiental Estratégica el Procedimiento administrativo
que permite la integración de los aspectos ambientales en los planes y programas mediante
la preparación del informe de sostenibilidad
ambiental, de la celebración de consultas, de la
consideración del informe de sostenibilidad ambiental y de los resultados de las consultas, de la
memoria ambiental.
La Amazonia frente al cambio
climatico
Dados los impactos que enfrentaría la
Amazonía con el cambio climático y las diversas actividades de la población que en esta se
desarrollan, la ex Viceministra de Desarrollo
Estratégico de los Recursos Naturales del Ministerio del Ambiente, Vanesa Vereau, resaltó
la vulnerabilidad del Perú frente a este hecho,
expresando la importancia de implementar den-
34
tro de un marco normativo de modo previo a
la constitución de comisiones y fondos, recomendaciones y preocupaciones vinculadas a los
siguientes ítems:
• Los planes rectores de uso de los recursos
naturales: renovables y no renovables y sus relaciones con otros planes
• La gestión de la actividad forestal ambiental integrada
• La implementación de la Evaluación Ambiental Estratégica
Los planes rectores de uso de los recursos
naturales renovables y no renovables
Las normas que se encuentran publicadas
del sector forestal no se encuentra dentro y/o
relacionadas o enmarcadas a Planes o Políticas
Ambientales Nacional o una Política Nacional
Forestal.
Las relaciones entre las políticas y lineamientos del recurso forestal y otros planes son
inexistentes. Se requiere enfocar bajo la vertiente orgánica y competencial del resto de los
bienes naturales y económico-sociales a los ambientales, con la planificación urbanística, los
Planes Hidrológicos y los Planes de Desarrollo
Rural, Minero, de Hidrocarburos, etc. No debe
caber una consideración aislada del recurso forestal. El Plan Forestal o la Política Forestal no
estarían bien realizados si no contará con toda
información de los otros recursos que puedan
estar en manos de la Administración competente. El cúmulo de relaciones ínter administrativas que la redacción de un plan genere no es
simple cumplimiento de un deber de respeto
por las competencia de los otros órganos. Es
una consecuencia lógica científica y necesaria
35
RAUL MAURICIO DE LOS RIOS
dentro de la “Gestión Integral de los Recursos
Naturales”.
Las técnicas que han de emplearse se aplicaran desde el origen de la decisión de redactar
un plan, comunicándolo a las demás administraciones del Estado interesadas para que porte
la información necesaria y también a lo largo de
la elaboración y tramitación: informes previos,
periodos de consultas en su caso para armonizar criterios o subsanar posibles discrepancias.
Estos preceptos son algo más que una orientación para el quehacer de las administraciones
públicas forestales. Es un deber de primera
magnitud y/o de preeminencia que hay que recalcar y que exigen un cambio de mentalidad
en nuestras administraciones tan habituadas a
una realización sectorial y descoordinada de
sus competencias. Además no debe descartarse
la colaboración entre ellas, o la redacción conjunta de planes.
Hay que considerar la necesidad de cooperación intersectorial, cuando varias planificaciones utilicen el mismo espacio territorial
como propuestos de su intervención. Se debe
evitar la posibilidad de un conflicto intersectorial y social.
Así es, si tenemos en cuenta y lo podemos
apreciar, en el legislador sectorial que conduce
y representa un recuso natural se ha ocupado
de establecer en cada caso un predominio de la
legislación que crea y del plan que regula, pero
que tampoco lo es técnicamente hablando por
cuanto no e una herramienta útil al no ser integrada con otros recursos.
Lo cierto y lo técnico es que se tiene que
defender una concepción armónica de los planeamientos, respecto a los recurso naturales
(forestal) integrando y atendiendo las áreas
protegidas, las áreas con vocación forestal, las
otorgadas con algún derecho con las Comunidades Nativas que la habitan , y en este sentido
habrá de tener en cuenta las disposiciones establecidas en la ley marco ambiental.
La elaboración de las Políticas , de los lineamientos y la Planificación de la Explotación
del Recurso forestal, podrá considerarse como
una institución nueva dentro del Derecho Forestal llamada a desempeñar un importante papel
en la política de este sector, “racionalizando
las decisiones que deben adoptarse en las áreas
con mayor vocación forestal“ y esto por cuanto
debe tomarse en cuenta los rasgos que exige los
Planes de Manejo Forestal. Así como el criterio
del lugar geográfico donde se va desempeñar
la actividad como por ejemplo un ecosistema
frágil forestal que justifica y exige la planificación. Un planteamiento que examine y tome
las elecciones adecuadas sobre el bosque entendido como un sistema ecológicamente interdependiente constituido por un entorno marco
(condiciones fisiográficas y bioclimáticas), un
soporte de cimentación (el suelo) y un soporte
estructural (la cubierta vegetal) sobre el que se
asientan la flora y la fauna asociados, así como
en el complejo de procesos ecológicos esenciales que se desarrollan.
Estos planes aparecieron en el Código del
Medio Ambiente en el año 1990, en los Artículos Nº 1º, 3º 4º sobre de la Política Ambiental
y Planificación, señalando entre otros aspectos
que el aprovechamiento de los recursos naturales y de los demás elementos ambientales que se
efectúan de modo compatible con el equilibrio
ecológico y el desarrollo en armonía con el interés social y de acuerdo con los principios establecidos en el derogado Código y también toma
en cuenta que el ambiente no sólo constituye un
sector de la realidad nacional, sino un “todo integral de los sectores y actividades humanas”
DESAFÍOS DEL DERECHO FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
36
En tal sentido, las cuestiones y problemas ambientales que presenta la extracción forestal deben ser considerados y asumidos globalmente y
al más alto nivel del Estado, como cuestiones y
problemas de política general, no pudiendo ninguna autoridad eximirse de tomar en consideración o de prestar su concurso a la conservación
del medio ambiente y los recursos naturales, y
esto a modo de responsabilidad funcional.
vidades económicas predominantes.
La Planificación Forestal y la Política Forestal que se señalo en aquella época tenía por
objeto crear las condiciones para el restablecimiento y mantenimiento del equilibrio entre la
conservación del medio ambiente y de los recursos naturales para el desarrollo nacional con
el fin de alcanzar una calidad de vida compatible con la dignidad humana.
f) El impacto ambiental de nuevos asentamientos humanos, obras o actividades.
La Política Forestal y la Planificación Forestal comprenden el “Ordenamiento del Territorio”, y lógicamente los diferentes tipos de
bosque a que alude la ley forestal Nº 27308 que
actualmente rige, pero también de los asentamientos humanos, de las Comunidades Nativas,
y de los que no tienen bosque que son utilizados en la tala ilegal y de los recursos existentes para permitir una utilización adecuada del
medio ambiente en forma integrada, a fin de
promover el desarrollo económico sostenido de
dicha región.
Para el ordenamiento ambiental y forestal la
autoridad competente considerará fundamentalmente los siguientes criterios:
a) La naturaleza y características de cada
ecosistema.
b) La aptitud de cada zona en función de sus
recursos naturales.
c) La distribución de la población y las acti-
d) Los desequilibrios existentes en los ecosistemas por efecto de los asentamientos humanos, de las actividades económicas o de otras
actividades humanas o fenómenos naturales.
e) El equilibrio indispensable de los asentamientos humanos y sus condiciones ambientales.
g) La capacidad asimilativa del área.
h) Los hábitos y costumbres de cada región.
Estas menciones son debidas a que la mayor
causa de deforestación es la cultura migratoria.
Hoy en día con la Ley General del Ambiente
conceptúa el Ordenamiento Territorial Ambiental como un instrumento que forma parte de la
Política del Ordenamiento Territorial y este es
un proceso técnico-político orientado a la definición de criterios e indicadores ambientales
que condicionan la asignación de usos territoriales y la ocupación ordenada del territorio.
En ese sentido, cabe la pregunta ¿Si las regiones dentro de la Amazonía como la de Ucayali, Loreto, San Martín, Amazonas y Madre
de Dios se encuentra haciendo uso de la planificación ambiental y forestal sobre el uso del
territorio y esto expresado en un proceso de anticipación, prevención, precautorio de toma de
decisiones relacionadas con las acciones futuras
en el territorio y de los recursos que contengan
, el cual debe incluir los instrumentos, criterios
y aspectos para su ordenamiento ambiental? la
respuesta resulta negativa y se encuentra relacionada a que el Estado representado en el área
Forestal, de Minería, de Hidrocarburos no tie-
37
RAUL MAURICIO DE LOS RIOS
nen sus Políticas delineadas incumpliendo otros
mandatos expresados en una ley orgánica .
La gestión de la actividad forestal
ambiental integrada
Debido a la ausencia de políticas y al exceso de normas forestales se han presentado
múltiples modalidades de tala ilegal durante la
evaluación, aprobación de POAS y durante la
misma extracción, comercialización, transporte
forestal y exportación que requieren ser observadas y evaluadas por las instituciones del Estado citadas en la introducción.
Autorización Administrativa Forestal
Integrada
El Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre- OSINFOR
tiene las siguientes funciones:
a) Supervisión y fiscalización del aprovechamiento sostenible y la conservación de los
recursos forestales y de fauna silvestre, así
como de los servicios ambientales provenientes
del bosque.
b) Supervisión y Fiscalización del cumplimiento de los títulos habilitantes1 otorgados por
el Estado, así como las obligaciones y condiciones contenidas en ellos y en los planes de manejo respectivos.
c) Supervisión de las inspecciones físicas de
la autoridad competente de aprobar el plan operativo anual.
d) Declaración de caducidad de los derechos
de aprovechamiento contenidos en los títulos
habilitantes otorgados por la autoridad competente, en los casos de incumplimiento de las
condiciones establecidas en los títulos, planes
de manejo forestal respectivos o legislación forestal vigente.
e) Potestad sancionadora en su ámbito de
competencia, por las infracciones a la legislación forestal y de fauna silvestre.
f) Notificación al Ministerio del Ambiente
de cualquier infracción que en el ejercicio de
sus funciones detecte en relación a la conservación de los recursos naturales o de la biodiversidad o de daño actual o potencial al Patrimonio
Forestal o al ambiente.
Dada la multiciplicidad funciones e instituciones publicas involucradas en la actividad
forestal con la obligación de evaluar el origen
de la tala ilegal a partir de la norma vigente o el
comercio ilegal forestal; corresponde al Estado
la fiscalización y la elaboración de normas que
cumplan con los mandatos expresados por cada
una de las instituciones que representan y den
estabilidad jurídica a la actividad empresarial
cuyo riesgo se incrementa con la implementación de tratados de libre comercio y el Cambio
Climático.
El Ministerio Público como organismo
constitucionalmente autónomo, defiende la legalidad, los intereses públicos y la correcta administración de justicia, fortaleciendo el Estado
democrático, social y de derecho.
Por otro lado, existen una serie de mandatos y normas técnicas orientadas a la protección
del ambiente y la sostenibilidad de los recursos
naturales como obligación a cargo del Estado
1. Es decir los contratos de concesión, permisos, autorizaciones y otros, que tengan como objetivo el aprovechamiento sostenible
y la conservación de los recursos forestales y de fauna silvestre; así como los servicios ambientales provenientes del bosque.
DESAFÍOS DEL DERECHO FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
Peruano2. Estas normas y mandatos deben compatibilizar los intereses del empresario y/o una
persona natural y el Estado, así como el recurso
mismo y que solo se puede realizarse a través
de una apreciación y valoración de documentos
que técnicamente comprende un carácter previo
38
y comprobado lo que debe realizar la Administración Publica, es decir conlleva a realizar
una “Autorización Administrativa Forestal Integrada”.
Considerando lo expuesto se reviso las normas técnicas forestales relacionadas al manejo
2. Concordancias Marco Jurídico Internacional
• Convención sobre Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre. Washington, D.C, 03 de
marzo de 1973. Ratificado por Decreto Ley Nº 21080 del 21 de enero de 1975. Entró en vigencia el 25 de mayo de 1975.
• Convenio para la Conservación y Manejo de la Vicuña. Lima, 20 de diciembre de 1979. Ratificado por Decreto Ley Nº 22984
del 15 de abril de 1980. Entró en vigencia provisionalmente desde le 20 de diciembre de 1979 y Definitivamente, el 19 de marzo
de 1982.
• Convención marco de las Naciones Unidas sobre la Diversidad Biológica. Río de Janeiro, 05 de junio de 1992. Ratificado por
Resolución Legislativa Nº 26181 del 30 de abril de 1993. Entró en vigencia el 07 de septiembre de 1993.
• Convenio Internacional de las Maderas Tropicales. Ginebra, 26 de enero de 1994. Ratificado por Resolución Legislativa Nº
26515 del 04 de agosto de 1995. Entró en vigencia el 1° de febrero de 1996.
• Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono. Viena, 22 de marzo de 1985. Ratificado por Resolución Legislativa
Nº 244931 del 25 de octubre de 1988. Entró en vigencia el 06 de julio de 1989.
• Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático. New York, 09 de mayo de 1992- Ratificado por Resolución
Legislativa Nº 26185 del 10 de mayo de 1993. Entró en vigencia el 21 de marzo de 1994.
• Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación en los Países Afectados por Sequía Grave o Desertificación. París, 17 de junio de 1994. Ratificado por Resolución Legislativa Nº 26536 del 02 de octubre de 1995. Entró en vigencia
el 26 de diciembre de 1996.
• Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre cambio Climático. Kyoto, 11 de diciembre de 1997.
Ratificado por Decreto Supremo Nº 080- 2002-RE del 10 de septiembre de 2002. Entró en vigencia el 11 de septiembre de 2002.
• Ley Nº 28611 Ley General del Ambiente
• Decreto Legislativo Nº 1013 Ministerio del Ambiente creación ,organización y funciones .
• Ley 27446 Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental (SEIA), Un sistema único y coordinado de identificación, prevención, supervisión, control y corrección anticipada de los impactos ambientales negativos derivados de las acciones
humanas expresadas por medio del proyecto de inversión.
• Decreto Legislativo Nº 1078 Modificatoria de la Ley 27446
• Ley Nº 28245, Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental Objeto asegurar el más eficaz cumplimiento de los objetivos ambientales de las entidades públicas; fortalecer los mecanismos de transectorialidad en la gestión ambiental, el rol que le
corresponde al Consejo Nacional del Ambiente - CONAM, y a las entidades sectoriales, regionales y locales
• Decreto Supremo Nº 008-2005-PCM Aprueban Reglamento de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambienta.
• Decreto Supremo Nº 002-2009 – MINAM Reglamento de transparencia, acceso a la información publica ambiental y participación y consulta Ciudadana en asuntos ambientales
• Ley Nº 26821 Orgánica Aprovechamiento Sostenible de Recursos Naturales Patrimonio de la Nación
• Decreto Legislativo Nº 1085 que crea el OSINFOR
• Ley Nº 26834 Áreas Naturales Protegidas Gestión de las Áreas Naturales protegidas y la Conservación
• Decreto Legislativo Nº 1079 Se establece medidas que garanticen el Patrimonio de las Áreas Naturales Protegidas
• Ley 27037 Promoción de la Inversión de la Amazonia Desarrollo Sostenible e Integral de la Amazonia
• Ley 26839 Conservación y aprovechamiento Sostenible de la Biodiversidad Biológica
• Ley 26505 Inversión Privada en el Desarrollo de las Actividades Económicas en las Tierras: Comunidades Campesinas y Nativas
• Ley Nº 27308 Forestal y de Fauna Silvestre y Reglamento Decreto Supremo N º 014-2001 (Derogada)
• Decreto Supremo Nº 034-2004/ AG Aprueban categorización de especies amenazadas de fauna silvestre y prohíben su caza,
captura y tenencia, transporte o o exportación con fines comerciales
• Decreto Supremo Nº 043-2006/ AG Aprueban categorización de especies amenazadas de flora
39
RAUL MAURICIO DE LOS RIOS
forestal emitidas por el Ex INRENA, en las que
se basa el sistema actual de manejo3 habiéndose determinado además de otros defectos4 que
ninguna de estas normas se encuentran enmarcadas dentro de una política forestal exigida por
la Ley General del Ambiente.
Por tanto es urgente la revisión de todas las
normas forestales publicadas por el Ex INRENA con el objetivo de que sean compatibilizadas dentro de la norma ordenadora del marco
normativo legal para la gestión ambiental y de
los recursos naturales en el Perú, la misma que
debe estar establecida bajo los principios y normas básicas para asegurar el efectivo ejercicio
del derecho a un ambiente saludable, equilibrado y adecuado (incluido el recurso forestal)
para el pleno desarrollo de la vida, así como
el cumplimiento del deber de contribuir a una
efectiva gestión forestal y de proteger el ambiente, así como sus componentes.
3. En forma enunciativa señalo algunas de importancia
La Directiva Nº 17-2003-INRENA-IFFS Autorización de volúmenes de madera en los Planes de Manejo aprobada por Resolución
de Intendencia Nº 095-2003-INRENA-IFFS de fecha 9 de septiembre del 2003
Directiva Nº 01-2003 INRENA-IFFS Aprovechamiento forestal en tierra de propiedad privada
Resolución de Jefatural Nº 129-2003-INRENA con el Inform. Técnico Legal 015-2003INRENA IFFS-OAJ de fecha 15 de agosto
del 2003
Resolución Jefatural Nº 160-2003 INRENA fecha 11 de noviembre del 2003 sobre Zafra Excepcional es hasta 1/20 de la Concesión sustentado en informe legal N 037-2003 INRENAOAJ-IFFS de fecha 7 de septiembre del 2003
Resolución de Jefatura Nº 109-2003-INRENA-IFFS DPPFFS sobre de fecha 8 de agosto del 2003 Lineamientos para elaborar el
PGM.
Resolución Jefatural Nº 051-2003-INRENA fecha 24 de abril del 2003 sobre extracción (tres informes bajo declaración Jurada por
excepción el primer año).
Resolución Jefatural Nº 158-2003-INRENA, con informe Nº 028-2003-INRENA31 de octubre del 2003 sobre Caoba Cite Inclusión Declaración Jurada.
Resolución de Intendencia Nº 004-2003 INRENA IFFS de fecha 16 de abril del 2003 Deja sin efecto la Directiva Nº 01 sobre
Otorgamiento de permisos aprovechamiento Forestal Propiedad Privada
Resolución Jefatural Nº 129-2003INRENA de fecha 10 de septiembre del 2003 fecha de inicio del periodo e zafra , presentación
de informes con Declaración Jurada
Resolución Jefatural Nº 053 -2003-INRENA de fecha 28 de abril del 2003 Se aprueba los TR para la elaboración de Planes de
Manejo Forestal productos diferentes a la madera
DS Nº 011.-2004 AG Modificatoria del Art. 109 Reglamento de la ley Forestal Art. 2 Declaración Jurada Movilización de otros
productos del bosque
Resolución Jefatural N º 055-2003 INRENA de fecha 28 de abril del 2002 Extracción madera en castaña se aprueba el Plan de
manejo complementario
Resolución Jefatural N º 232 -2006-INRENA aprueban términos de referencia para la aprobación de Planes de Manejo Forestal en
bosques de CN y/o Campesinos
Resolución Jefatural Nº 018-2007 fecha 27 de enero 2007 aprobado mediante Informe Técnico 0123-2006-INRENA (DPPFFS
recomienda y establece el periodo de zafra en las concesiones forestales con fines maderables por el Departamento de Loreto
(zafra excepcional con Declaración Jurada)
4. Como son:
• falta del visto bueno del OGATEIRN
• falta de un Informe Técnico Ambiental en las Resoluciones que la sustenta
• Su contenido no recoge los principios ambientales
• Evaluación sin inspección ocular
• Falta de validación y evaluación previa de la OGATEIRN para múltiples POAs y actividades anexas
• Falta de verificación de origen de las especies forestales y volúmenes (ZAFRA excepcional- informes con carácter de Declaración Jurada)
DESAFÍOS DEL DERECHO FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
Autorización Administrativa como técnica
de protección integrada
Es de importancia además la evaluación y
exigencia que cada autoridad responsable debe
efectuar respecto de la adopción de medidas previas al otorgamiento de derechos para la gestión
de los recursos naturales tales como: a. La planificación
b. El ordenamiento y zonificación
c. El inventario y valorización
d. La sistematización de la información
e. La investigación científica y tecnológica
f. La fiscalización y control
g. La participación ciudadana
Por lo que su revisión también se deberá tener en cuenta aspectos relacionados a:
1. La sostenibilidad del recurso.- Se requiere
que el ecosistema mantenga las características
que le son esenciales para la sobre vivencia en
el largo plazo.
2. La sostenibilidad económica.- El manejo y gestión adecuada de los recursos naturales
permiten que sea atractivo continuar con el sistema económico vigente fortaleciendo la cadena productiva.
40
3. La sostenibilidad social.- Los costos y beneficios son distribuidos de manera adecuada,
tanto entre el total de la población actual y local
(Equidad Intrageneracional) como con la población futura (equidad intergeneracional).
4. La construcción de normas relativas al
manejo y su evaluación, control y transparencia.- Bajo principios de técnicas de construcción
integrada donde podemos advertir que la Ley
General del Ambiente señala que deben cumplirse una serie de previsiones y principios5.
A partir del análisis normativo se determina que una cierta desorientación originada por
esa omisión del legislador del sector forestal ha
significado que la intervención Administrativa
(informes) en materia de los Recursos Naturales
lleve a la ordenación de la Administración que
debe tener como objetivo la conservación del
recurso; así como velar por la seguridad en el
manejo, y la tutela de los bienes jurídicos ,bajo
principios de Control Previo6 (“Intervenciones
bajo Principios de Control Previo”).
En este sentido, la prevención y limitación
de daños y riesgos, como paradigma comprende la conservación del recurso (flora y fauna)
que tiene como objetivo la de evitar daños y
efectuar las correcciones de las normas de modo
especifico y oportuno.
5. • Acceso a la información en materia forestal
• Participación en la gestión ambiental incluido la materia forestal
• Acceso a la justicia ambiental y la forestal
• Principio de sostenibilidad del recurso forestal
• Principio de prevención en materia forestal
• Principio de Internalizacion de costos en materia forestal
• Principio de responsabilidad ambiental y de la materia forestal
• Principio de gobernanza ambiental y de la materia forestal
• Orden público de las normas ambientales y en materia forestal
6. Actividad principal por parte de la Administración publica , al momento de elaborar normas y por consiguiente a la actividad
propia de la evaluación y aprobación de expedientes técnicos, con características ambientales de implicancia en el manejo de los
recurso naturales y esto con el objetivo de obtener seguridad en el manejo.
41
RAUL MAURICIO DE LOS RIOS
“Las Técnicas de Prevención” en las que se
encuadra la administración ambiental y de los
recurso naturales se sustentan en “Principios
a priori” como interés ultimo de dominio. Por
ello materias como la ambiental y de recursos
naturales, requieren una mayor incidencia de
control previo, antes de que sea demasiado tarde o se produzca los daños. Lo cierto es que
nada o muy poco se puede hacer con medidas
represivas de último momento.
El Derecho Forestal, es un sector de regulación donde se evidencia más claramente la
incidencia del control previo y estos bajo mandatos de Principios de Prevención y Precautoriedad y esto antes de que se produzca el daño
;lo cierto es que toda administración con rasgos
de control ambiental y de fiscalización, se deben ubicar y/o sometida a una actividad dentro
de un Sistema de Control Previo (Inspecciones
oculares, valoración , informes técnicos , validación del dicho y documentaria , medidas cautelares y correctivas) en la actividad propia de
“Autorización”
Mientras estos hechos no se den, no se puede concebir como tal la “Autorización o Licencia o Permiso”, por cuanto la actividad de control se recortaría en toda su amplitud, razón por
la cual , esta debe concebirse como “Previa”
y no a “Posteriori” por cuanto cae en el campo
del Peligro y de la Incertidumbre concepto rechazado por la ciencia que requiere de datos e
información exacta.
De lo expuesto y partiendo de esta definición se debe entender desde el punto de vista
ambiental y de los recursos naturales que la
“Autorización Administrativa”, es una técnica
de protección integrada que tiende a garantizar
bienes jurídicos reconocidos por un ordena-
miento jurídico; es propiamente la manifestación de la intervención que la Administración
Publica, va efectuar respecto a ciertos ámbitos
(Forestal).
En efecto, el legislador no solo esta omitiendo una serie de previsiones si no que el Estado
tampoco puede cumplir las mínimas exigencias
de evaluación, fiscalización de control, y con
este problema no se puede pretender trasladar la
responsabilidad a los Gobiernos Regionales, y
así viene ocurriendo con errores de nacimiento
y/o de origen en los últimos años, lo que resulta
a futuro un conflicto mucho mayor y muy peligroso para el Estado que se va a presentar en los
próximos años y esto no resulta útil para combatir el Cambio Climático.
Importancia de la asignación presupuestal
Uno de los factores de abandono que contribuye a este desorden y de actos ilícitos de
tala ilegal es la falta de presupuesto, habiéndose
constatado en febrero del 2009 que el presupuesto por toda fuente del año 2009 de la DGFFS
sumaba únicamente 16 millones de soles, de los
cuales sólo 3.3 millones de soles correspondían
a recursos ordinarios (y de ellos 800,000 soles
a proyectos de inversión ajenos a la DGFFS y
posteriormente reasignados, quedando 2.5 millones en este rubro), en tanto que 12.7 millones
corresponde a recursos directamente recaudados y por consiguiente no seguros, no incluyó
el costo de las 26 ATFFS de nivel nacional por
considerar que estaban en proceso de transferencia a los gobiernos regionales7.
En resumen, a junio del 2009 la situación
financiera de la DGFFS era:
1. Con el presupuesto aprobado para el 2009
7. Fuente oficio 734-2009 sobre situación económica de las administraciones técnicas de control forestal a nivel nacional.
DESAFÍOS DEL DERECHO FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
por recursos ordinarios, solo era posible pagar
personal y gastos operativos hasta finales de julio del 2009.
2. Existen deudas por más de S/13,
768,225.00 (trece millones setecientos sesenta y
ocho mil doscientos veinticinco nuevos soles).
En conclusión, a junio las ATFFS, principales responsables de la administración y control
forestal, no contaban con presupuesto asignado
ni con respaldo legal.
A esto se le suma que mediante Decreto
Supremo Nº 120-2009- EF, hubo recorte presupuestal que tuvo como consecuencia la disminución de las capacidades operativas de la
DGFFS en aproximadamente un 60%, siendo
el área más castigada con la reducción presupuestal fue la asignada a las Administraciones
Técnicas Forestales y de Fauna Silvestre que se
redujo de S/32, 085,769.00 a S/13, 448,674.008.
Evaluaciones y procedimientos
sancionadores
Con respecto a las últimas evaluaciones
y procedimientos sancionadores se ha tenido
más de 400 procedimientos sancionadores durante el primer trimestre 2009. Igualmente se
realiza supervisión de la operación de los derechos otorgados, a fin de comprobar la veracidad
de la información, como en el caso de verificación de POAS.
La tala ilegal como efecto final
Producto de los excesos de normas, de la
ausencia de fiscalización, de control, de normas deficientes y en otros casos con atropello
al marco legal ambiental (Principios ecos sistémicos y básicos) de casi un abandono presupuestario, se han podido apreciar las siguientes
modalidades de extracción ilegal que se han desarrollado y que en algunas Regiones se viene
realizando actualmente lo que contribuye a no
poder combatir el Cambio Climático.
Por estas consideraciones la responsabilidad
nuevamente esta en el Estado que medidas de
manejo silvicultural y de su fonología no se toman en cuenta y se aplican, así como un Sistema de Monitoreo con registros, todo esto dentro
de políticas y lineamientos forestales solo tendremos mas tala ilegal y la extinción de especies
forestales importantes con la consecuente falta
de medios de mitigación del cambio climático.
La implementación de la Evaluación
Ambiental Estratégica
La Evaluación Ambiental Estratégica es
un procedimiento administrativo sistemático,
activo y participativo que tiene como finalidad
internalizar la variable ambiental en las propuestas de políticas, planes y programas de desarrollo que formulen las instituciones del Estado usándose como una herramienta preventiva
que permite la integración de los aspectos ambientales mediante la preparación del informe
de sostenibilidad ambiental, de la celebración
de consultas, de la consideración del informe
de sostenibilidad ambiental y de los resultados
de las consultas, de la memoria ambiental y del
acuerdo del órgano ambiental sobre la misma,
y del suministro de información sobre la aprobación de los planes y programas citados y esta
es perfectamente aplicable a la amazonía y a la
lucha contra el cambio climático9.
8. Fuente oficio 734-2009 sobre situación económica de las administraciones técnicas de control forestal a nivel nacional.
9. Articulo 61 DS 012-2009-MINAM
42
43
RAUL MAURICIO DE LOS RIOS
La base jurídica la ubicamos en el articulo 67 de la Constitución Política del Perú concordada con el articulo 24 de la Ley 28622 Ley
General del Ambiente, el Decreto Legislativo
Nº 1078 y la Ley 27446 en la cual se concluye
como un enfoque preventivo de la evaluación
ambiental, consiste en identificar y revisar las
consecuencias de las decisiones antes de que
ellas sean asumidas y ejecutadas. En este ámbito, la práctica internacional ha ido designando
con diversos conceptos a las respuestas dadas
para la evaluación ambiental en cada nivel de
decisión. En términos genéricos, se identifica
como Evaluación de Impacto Ambiental (EIA)
a la revisión anticipada de proyectos, y como
Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) a los
análisis.
En este orden de ideas, todos los niveles,
el proceso de evaluación ambiental es siempre
desarrollado en forma previa y como apoyo a
decisiones sustentables, cuestión que se ha ido
perdiendo con la práctica del instrumento pues
como herramienta de gestión y predicción, la
evaluación ambiental adquiere valor si puede
influir en la planificación y desarrollo de las decisiones humanas, antes que ellas sean implementadas.
La aplicación práctica de la conceptualización de la Evaluación Ambiental Estratégica
ha llevado a que se plantee que el instrumento
sea visto como una “familia de herramientas”,
la que incluye desde enfoques más ligados a la
evaluación de impacto ambiental de proyectos (Central Hidroeléctrica de Inambari) hasta
perspectivas más recientes basadas en evaluaciones de sostenibilidad ambiental y social que
han ampliado el alcance estratégico. Con ello se
intenta dar cuenta de la variedad de herramientas disponibles, y obviamente la expresión que
adopta la EAE depende en gran medida de los
propósitos que son perseguidos con su aplicación y con las culturas de decisión asociadas.
La EAE debe ser entendida entonces como
un proceso altamente adaptativo y flexible a los
contextos político-institucionales, no solo de los
países, sino también de la cultura de decisión.
En el caso del BID, se la utiliza tanto para darle
viabilidad ambiental, social y cultural a operaciones de alto riesgo vinculadas a Políticas, Planes y Programas, como para asegurar la transversalidad de estas temáticas en los procesos de
decisión y planificación.
Los objetivos de la Evaluación Ambiental
Estratégica son promover un desarrollo sostenible, conseguir un elevado nivel de protección
del medio ambiente y contribuir a la integración
de los aspectos ambientales en la preparación y
adopción de planes y programas, y con mayor
razón en aspectos forestales, mediante la realización de una evaluación ambiental de aquellos
que puedan tener efectos significativos sobre el
medio ambiente.
Necesidad de reformas institucionales
forestales y la implementación de sus
políticas
La experiencia demuestra que, siempre que
se adopten políticas que contengan medidas juiciosas, existen determinadas alternativas óptimas
para lograr reducir la pobreza al mismo tiempo
que se mejora el medio ambiente y el buen manejo del bosque.
Si admitimos que una mejor gestión forestal puede contribuir a la reducción de la pobreza, cabe la pregunta ¿cómo pueden llevarse a la
práctica estas alternativas y cuáles son los factores que impiden su implantación generalizada?
DESAFÍOS DEL DERECHO FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
Muchas de las causas subyacentes de la pobreza y de la degradación ambiental incluido
el bosque, están asociadas a cuestiones relativas
a la gobernanza y la política. Frecuentemente,
existen considerables obstáculos institucionales
y políticos de profundo arraigo en los planos internacional, nacional y local que se oponen a los
intereses de los grupos pobres y marginados de
la población y, a menudo, fomentan actividades
perjudiciales en el bosque con la indiferencia
ante sus efectos.
No obstante los importantes avances normativos10, resulta importante el desarrollo de
una documento guía que nos permita identificar
con detalle los distintos procesos, contenidos,
participantes y responsables en la elaboración
de la EAE. Experiencias de la aplicación de la
44
EAE en «MEGAPROYECTOS» dentro de la
amazonia.
Finalmente, debo señalar que los objetivos
de la EAE con lleva a todo un proceso que permite integrar los aspectos ambientales desde el
momento de la toma de decisiones en el desarrollo de un Plan o Programa. Además posibilita la inclusión del concepto de desarrollo sostenible en los procesos de decisión estratégica:
esto supone un cambio importante en los países
ubicados dentro de la Amazonía en la forma de
elaborar los Planes y Programas y en sus resultados. El punto clave de la EAE está en su capacidad de integrar y dar coherencia al proceso
de planificación.
La EAE se presenta como una manera de
superar esas limitaciones, teniendo en cuenta
10.
• Ley Nº 28611, Ley General del Ambiente
Artículo 24°.-Del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental
Toda actividad humana que implique construcciones, obras, servicios y otras actividades, así como las políticas, planes y programas públicos susceptibles de causar impactos ambientales de carácter significativo, está sujeta, de acuerdo a ley, al Sistema
Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental – SEIA, el cual es administrado por la Autoridad Ambiental Nacional. La ley y su
reglamento desarrollan los componentes del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental.
Los proyectos o actividades que no están comprendidos en el Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, deben desarrollarse de conformidad con las normas de protección ambiental específicas de la materia.
• Decreto Legislativo N ° 1078,
Norma que modifica la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental,
Artículo 2.- Ámbito de la Ley
Quedan comprendidos en el ámbito de aplicación de la presente Ley, las políticas, planes y programas de nivel nacional, regional
y local que puedan originar implicaciones ambientales significativas ; así como los proyectos de inversión pública, privada o de
capital mixto, que impliquen actividades, construcciones, obras, y otras actividades comerciales y de servicios que puedan causar
impacto ambientales negativos significativos…
Artículo 4.- Categorización de proyectos de acuerdo al riesgo ambiental(…)
4.2. Esta clasificación deberá efectuarse siguiendo los criterios de protección ambiental establecidos en el artículo 5 de la presente
ley. La autoridad competente podrá establecer criterios complementarios adicionales.
4.3. Corresponde al sector proponente aplicar una Evaluación Ambiental Estratégica - EAE, en el caso de propuestas de Política,
Planes o Programas de desarrollo sectorial, regional y local susceptibles de originar implicaciones ambientales significativas.
Dicha EAE dará lugar a la emisión de un Informe Ambiental por el MINAM que orientará la adecuada toma de decisiones que
prevenga daños al ambiente.
Artículo 11.- Revisión de la Evaluación Ambiental Estratégica y de los Instrumentos de Gestión Ambiental
11.1 El proponente deberá presentar los Instrumentos de Gestión Ambiental a la autoridad competente correspondiente, para su
revisión. Asimismo la autoridad competente, en los casos establecidos en el Reglamento, solicitará la opinión de otros organismos
públicos e instituciones.
En el caso de evaluaciones ambientales estratégicas corresponde al sector presentar dicha evaluación al Ministerio del Ambiente
Artículo 17.- Funciones del Organismo Rector
b) Aprobar las Evaluaciones Ambientales Estratégicas de políticas, planes y programas.…)
f) Controlar y supervisar la aplicación de la presente Ley y su Reglamento, así como resolver en segunda instancia administrativa
los recursos impugnativos que se le formulen por infracciones a esta norma.»
45
RAUL MAURICIO DE LOS RIOS
temas fundamentales como el estudio de alternativas, los impactos acumulativos o aspectos
de localización estratégica. Identifica amenazas
y oportunidades para la biodiversidad en las
etapas tempranas del proceso de toma de decisiones, lo que ayuda de manera importante para
evitar los impactos negativos significativos sobre la biodiversidad e identifica oportunidades
para mejorar el medio natural.
El cambio más importante consiste en la integración ambiental, desde las primeras etapas
de la planificación hasta el momento de su ejecución y seguimiento. Esto implica que para que la
integración sea plena y eficaz, debe desarrollarse durante las principales fases de un Plan que
comprenda etapas válidas para todos los Planes
y Programas a los que es aplicable la Directiva,
de cualquier sector o escala geográfica:
1. Orientación preliminar
2. Elaboración y redacción
3. Consulta y adopción / aprobación
4. Ejecución y seguimiento
que, sufrirán los impactos. Sin embargo, ninguna EAE ha surgido desde inicios de 2004. En
marzo de ese año, 27 grupos étnicos se unieron
para enfrentar las amenazas a los bosques, sus
medios de subsistencia y para salvaguardar los
derechos humanos.
Desde el 2004, la IFC estuvo en proceso
de revisar todas sus políticas ambientales. Este
proceso fue impulsado por una revisión de las
Políticas de Seguridad de la IFC llevada a cabo
por la Oficina del Asesor de Cumplimiento/
Defensor del Pueblo. Se espera que el resultado del proceso de revisión de la IFC ejerza influencia sobre el sistema de políticas sociales y
ambientales del Banco Mundial. En el proceso
de revisión de la IFC se llevan a cabo amplias
consultas que incluyen consultas con el Banco
y grupos externos. Por consiguiente, existen razones para creer que la EAE será incluida en las
políticas revisadas de la IFC.
FEMA-Fiscalías Especializadas en materia
ambiental
EIA-Evaluación de Impacto Ambiental
Ejemplo: La EAE Forestal de la República
Democrática del Congo
Dos ingentes créditos del Banco Mundial
(en 2002 $415 millones, en 2003 $214 millones)
son responsables de promover la tala industrial.
El Banco prometió para 2003, una EAE para el
primer proyecto, el cual involucraba una nueva
tala a gran escala en 60 millones de hectáreas
de bosques tropicales -un área equivalente al
tamaño de Francia-El Banco Mundial prevé un
incremento de 60 veces en las exportaciones de
troncos. La EAE debería preceder al diseño del
proyecto de tala. Los pueblos indígenas, incluyendo a cuatro millones de pigmeos, además de
35 millones de personas que dependen del bos-
EAE-Evaluación Ambiental Estratégica
INRENA-Instituto Nacional de Recursos Naturales
DGFFS- Dirección General Forestal y de Fauna Silvestre
ATFFS-Administración Técnica de Forestal y
de Fauna Silvestre
IFC-Corporación Financiera
(IFC, por su sigla en inglés)
Internacional
46
Direito ambiental das mudanças climáticas:
novos paradigmas da atuação judicial
NEY DE BARROS BELLO FILHO*
Introdução
cupações ambientais, por assim dizer.
O Direito Ambiental das Mudanças Climáticas - como vem de ser chamada a tutela jurídica exercida em derredor dos fenômenos das alterações de clima - resulta da preocupação dos
teóricos e operadores do direito com as conseqüências naturais dos atos praticados pelos homens, e que tendem a causar modificação nas
condições climáticas em todo o globo.
Por se tratar de uma questão verdadeiramente nova, que não se amolda à maioria dos
problemas da sociedade e do Estado disciplinadas por normas jurídicas, é natural que haja
na comunidade de juristas certa perplexidade
acerca do papel do direito na coerção das atividades que impactam o equilíbrio da biosfera e
conduzem às alterações climáticas.
É facilmente perceptível que o clima em
todo o mundo vem se alterando gradualmente, e
o que antes era tomado pelo senso comum como
mero sensacionalismo de ambientalistas mais
radicais, hoje é percebido como uma realidade
que preocupa as pessoas em todos os lugares,
mesmo aquelas menos habituadas às questões
ambientais, e residentes em países subdesenvolvidos ou em desenvolvimento. Já não se trata
mais de mero alarme desprovido de comprovações - admitem quase todos os antigos críticos
– pois estamos diante de desafios que descortinam uma fronteira da responsabilidade dos
indivíduos e da coletividade. A preservação
ambiental deixou de ser, por isso mesmo, uma
questão do centro do mundo – Europa e América do Norte – e passou a ser um problema que
também envolve as assim chamadas periferias
do mundo. A questão passou a ser global. As
mudanças climáticas universalizaram as preo-
Há algum papel para o direito na guerra
contra a extinção do planeta? Esta é a primeira pergunta. Sendo possível a colaboração do
direito para a redução das práticas impactantes
para o equilíbrio do clima, quais as funções do
Poder Judiciário neste contexto? Esta é a segunda pergunta. Tentar respondê-las de forma minimamente satisfatória é a função deste artigo.
* Juiz Federal da 1ª Região, doutor em direito pela UFSC.
1. As modificações no clima: um
consenso científico
Antes de abordar diretamente as questões
propostas, faz-se mister demonstrar que há quase um consenso científico acerca da ocorrência
de mudanças climáticas, das suas causas humanas e das medidas que devam ser tomadas, ao
menos em tese, para a redução destas alterações.
As perguntas não estão mais sendo feitas pela
47
NEY DE BARROS BELLO FILHO
comunidade científica, mas sim pelos governos
e por todas as sociedades civis mundo a fora1.
É possível dizer que a ciência já respondeu sobre o fato e suas causas, faltam agora atuações
públicas e privadas na direção das reduções das
atividades impactantes.
O fenômeno da alteração do clima na terra
não é novo. O nosso planeta sempre conviveu
com tais modificações que ficaram inclusive eternizadas em deliciosos desenhos animados, como
A Era do Gelo, da Dremswoks. Paralelamente a
grandes alterações climáticas naturais como as
glaciações - que ocorreram antes da existência
humana - convivemos em períodos mais próximos dos nossos dias com alterações no clima que
foram suportáveis pela espécie humana.
Na baixa idade média, alterações climáticas na Europa permitiram, entre o ano de 800 e
1.200 DC, imenso superávit de grãos, permitindo enriquecimento de toda a sociedade, ao mesmo tempo em que possibilitou aos escandinavos
chegar à Groenlândia e à América do Norte, estendendo os limites de ocupação da terra.2
Estes eventos mencionados en passant servem apenas para demonstrar que tais modificações no clima ocorreram sem que a atuação
humana fosse causa, já que não havia potencial
probabilidade de uma atividade antropogênica
causar ofensa ao equilíbrio climático da terra.
Este quadro mudou após a revolução industrial.
Com o domínio do homem sobre a máquina, e sobre a produção de energia, principalmente na queima de combustíveis fósseis, além
da industrialização da derrubada das florestas,
o homo sapiens passou a ser o sujeito ativo da
alteração do clima 3. Não apenas a natureza agia
nas modificações para pior do clima na terra.
Os homens passaram, também eles, a contribuir
com os desastres ecológicos.
As modificações no clima da terra – quer na
direção do aquecimento de zonas quentes, ou
na direção do resfriamento excessivo de zonas
geladas – são conseqüências da emissão desarrazoada de gases que geram o efeito estufa
(GEEs). Estes gases, lançados em demasia, provocam modificações que podem se apresentar
como chuvas desproporcionais se comparadas
com o mesmo evento em anos anteriores, ou
podem se manifestar como secas desproporcionais, quando submetidas a comparativos com
épocas passadas. Chove demais, ou chove de
menos, esfria muito, ou esquenta em demasia.
1. Esta assertiva funda-se no exame dos relatórios publicados pelo Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (Intergovernmental Panel on climate Change – IPCC), criado pelas Nações Unidas na Conferência de Toronto, em 1988. Desde lá,
estes relatórios vem demonstrando a tendência ao aquecimento global. O primeiro relatório foi completado em 1990 e teve grande
importância para o estabelecimento da Convenção-Quadro das Nações unidas sobre Mudança do clima, em 1992. O segundo relatório, de 1995, contribuiu para as negociações que antecederam ao Protocolo de Kyoto, em 1997. Em 2001, foi publicado o terceiro
relatório, que se consagrou como referência para o fornecimento de informações para as deliberações nas Conferências das Partes. Já, o quarto relatório, de 2007, consolidou o progresso científico desde 2001 e aprofundou o conhecimento das influências antrópicas sobre o clima. Os avanços desse último relatório em relação ao anterior, foram devidos ao aporte de grande quantidade de
novos dados, às técnicas mais sofisticadas de análise e ao aprofundamento no conhecimento e na simulação dos processos físicos
e envolvidos na mudança climática. Todos esses elementos levaram a um aumento significativo do nível de confiança dos modelos
de predição do comportamento do clima em diferentes cenários de emissão dos gases de efeito estufa. Nesse sentido OLIVEIRA,
Sonia Maria Barros de. Base Científica para a Compreensão do Aquecimento Global. IN: VEIGA, José Eli (org.). Aquecimento
global: frias contendas científicas. São Paulo: Editora Senac, São Paulo, 2008, p. 19.
2. Nesse sentido, FAGAN, Brian. O Aquecimento Global: a Influência do Clima no Apogeu e Declínio das Civilizações. São Paulo:
Larrousse do Brasil, 2009, p. 12 e 13.
3. OLIVEIRA, Sonia Maria Barros de. Base Científica para a Compreensão do Aquecimento Global. IN: VEIGA, José Eli (org.).
Aquecimento global: frias contendas científicas. São Paulo: Editora Senac, São Paulo, 2008, p. 18 “O último relatório, que representa o consenso da maior parte da comunidade científica internacional que trabalha na ciência da mudança climática, sustenta
vigorosamente que o aumento global de temperatura registrado no século XX tem como origem, as atividades humanas, também
chamadas antropogênicas”.
DESAFÍOS DEL DERECHO FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
Estas são as características sensíveis do lançamento em padrões extremamente elevados de
gases do efeito estufa, os GEEs, sem falar nas
combinações exponenciais, tais como tufões,
furacões e tsunamis4.
Conforme as pesquisas mais avançadas sobre o tema5 é exatamente o lançamento de CO2,
NO2, NF6 e CH4 que causam o efeito estufa
e determinam as modificações nos climas em
diversas partes do mundo6. Em outras palavras,
o metano, o óxido nitroso, o hexafluoreto de enxofre, os hidrofluorcarbonetos e os perfluorcarbonos, os PFCs, ao serem emitidos em demasia
causam o efeito responsável por modificações
no clima. Muito embora haja uma indicação clara de que a grande maioria dos gases que produzem este dano ambiental ao redor do mundo
sejam CO2, também é verdade que esta gênese
de malefícios à natureza não está apenas centralizada em uma espécie gasosa.
Observe-se, ainda, o que diz respeito à longevidade do dano ambiental causado anteriormente. Os CO2 podem permanecer na atmosfera após terem sido emitidos, por cerca de 50
(cinqüenta) a 100 (cem) anos7, o que implica em
48
conseqüências posteriores que envolvem, também, as gerações futuras. Os danos ambientais
decorrentes das emissões de gases se protraem
no tempo, assim como seus efeitos.
Mais ainda, as recentes pesquisas expostas no 4º Relatório do IPCC ainda demonstram
que a temperatura na terra aumentou cerca de 2
graus nos últimos anos.
A origem destas informações não é um governo de um país desenvolvido, uma universidade em um grande centro, ou uma ONG de algum canto do mundo, mas sim o 4º Relatório do
IPCC – Painel Intergovernamental de Mudanças Climáticas – de 2007, que concluiu que o
aquecimento global é incontestável, a origem do
aquecimento são os atos humanos, este aquecimento global tem impacto sobre todos os ecossistemas e as emissões de gases que o causam
aumentaram cerca de 70% entre o ano de 1970
e o ano 2.000.
Ora, o IPCC8 é composto de milhares de
cientistas que trabalham coordenadamente,
mas não conjuntamente, e desenvolvem pesquisas em todos os lugares do globo, e seus
relatórios são processados e acoplados e, por
4. Ver os gráficos das Mudanças na composição atmosférica desde a Revolução Industrial e da contribuição de vários gases à
forçante radioativa desde a revolução Industrial. DOW, Kirstin e DOWNING, Thomas E. O Atlas da Mudança climática: o mapeamento completo do maior desafio do planeta. São Paulo: Publifolha, 2007, p. 31.
5. Entre os modelos mais utilizados estão os de Scott e outros e de Meehl e outros, os quais, apesar de um pouco diferentes em
sua concepção, mostram resultados convergentes. Nesse sentido: OLIVEIRA, Sonia Maria Barros de. Base Científica para a
Compreensão do Aquecimento Global. IN: VEIGA, José Eli (org.). Aquecimento global: frias contendas científicas. São Paulo:
Editora Senac, São Paulo, 2008, p. 45.
6. OLIVEIRA, Sonia Maria Barros de. Base Científica para a Compreensão do Aquecimento Global. IN: VEIGA, José Eli (org.).
Aquecimento global: frias contendas científicas. São Paulo: Editora Senac, São Paulo, 2008, p. 45.
7. OLIVEIRA, Sonia Maria Barros de. Base Científica para a Compreensão do Aquecimento Global. IN: VEIGA, José Eli (org.).
Aquecimento global: frias contendas científicas. São Paulo: Editora Senac, São Paulo, 2008, pps 50 e 51.
8. O IPCC foi criado em 1988 pela Organização das Nações Unidas para o Meio Ambiente (United Nations Environment Programme – Unep ) e a Organização Meteorológica Mundial (World Meteorological Organization – WMO), em vista da importância e
da complexidade das questões relacionadas ao tema mudança do clima. Sus missão foi expressamente definida: produzir, de forma abrangente, objetiva, aberta e transparente, a informação científica, técnica e socioeconômica relevante para o entendimento
das bases científicas dos risco da mudança do clima induzida pelo homem, seus impactos potenciais e opções para adaptação e
mitigação. O IPCC congrega pesquisadores dos países-membros das Nações unidas que analisam a literatura científica e técnica
disponível e elaboram relatórios sobre o estado do conhecimento de todos os aspectos relevantes do clima. Os relatórios sofrem
minucioso processo de revisão por especialistas e são submetidos à aprovação pelos representantes de todos os governos envolvidos. Nesse sentido, OLIVEIRA, Sonia Maria Barros de. Base Científica para a Compreensão do Aquecimento Global. IN: VEIGA, José Eli (org.). Aquecimento global: frias contendas científicas. São Paulo: Editora Senac, São Paulo, 2008, p. 19.
49
NEY DE BARROS BELLO FILHO
fim, transformados em relatórios aprovados
pelos próprios cientistas. Trata-se, portanto, do
produto mais próximo de um consenso que a
humanidade no século XXI foi capaz de criar.
Não há condições racionais, ou científicas de
negá-lo.
combustíveis fósseis nada mais é do que geração
de energia, que é utilizada na produção de riqueza, no sentido neoliberal, e utilizada na criação
e sustentação do nosso modo de viver. Carecemos de energia e a utilizamos em detrimento do
equilíbrio do planeta.
Contudo, cumpre reconhecer que as questões
limitativas das atividades redutoras dos atos que
causam as modificações climáticas não têm apenas o matiz da incerteza científica, hoje inexistente, mas tem também a cor da opção política
ou ideológica. Estas limitações políticas ou ideológicas têm grandes repercussões na realização,
ou não, do direito das mudanças climáticas.
O mesmo se dá com o desmatamento, haja
vista o fato de ele ocorrer preferencialmente em
países amazônicos, e o caso mais gritante é o do
Brasil. O modo de viver dos países que se construíram em parte ou totalmente em território da
floresta sul-americana é tributário da ocupação
desregrada da própria floresta, quer para utilização da madeira quer para posse de suas terras para a criação de gado ou cultivo de grãos.
A busca por terras para a geração de riqueza é
causa considerável da emissão de gases.
Em outras palavras, não se trata mais da incerteza científica para justificar a não atuação
pública e privada na redução dos gases, mas sim
de uma vontade político-jurídica dirigida a este
fim. Os cientistas já encontraram as suas respostas, faltam os políticos, os juristas e a sociedade como um todo.
Neste diapasão, cumpre demonstrar aquele
que seja, talvez, o real problema para a não tomada de posição séria e inconteste na coibição
de atos de agressão ao equilíbrio climático. Os
atos que causam a emissão de gases do efeito
estufa são obviamente humanos, e encartados
em lógicas de vida que se tornaram deletérias
para a natureza. Parece claro que basicamente
os atos de emissão de tais gases são o da queima
de combustíveis fósseis e o desmatamento.
Esta questão evoca uma constatação que
está na origem da dificuldade no combate ao
efeito estufa e às mudanças nas condições de
equilíbrio do clima: é o nosso modo de viver que
está modificando o clima na terra. A queima de
Apenas para exemplificar, o Brasil é o quinto maior emissor de gases-estufa do planeta9 e
o desmatamento, no Brasil, responde por 75%
das suas emissões10. Pode-se dizer, portanto,
que 3% dos gases que causam o efeito estufa na
terra são provenientes de queimada de florestas brasileiras. A evolução mundial na emissão
de gases, consideradas a partir da revolução industrial, deixa claro que começamos a mudar o
clima naquele período, e hoje atingimos valores
alarmantes.
Esta questão levantada deixa a nu todo problema da proposição de medidas para a redução
do efeito estufa e, portanto, das alterações mundiais de clima. Os Estados não estão dispostos a
reduzir a sua produção de energia, engajada no
seu projeto de desenvolvimento – isto ocorre no
plano do público, e as pessoas não estão dispostas a abrirem mão de suas conquistas tecnoló-
9. Ser o 4º ou 5º emissor de gases varia, dependendo dos índices que compõe a variável. Todavia, a variável de lugar, não afeta o
raciocínio aqui desenvolvido.
10. Nesse sentido, ANGELO, Claudio. O Aquecimento Global. São Paulo: Publifolha, 2008.
DESAFÍOS DEL DERECHO FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
gicas e de sua qualidade de vida para preservar
o planeta. O individualismo e o egoísmo – quer
no plano público, quer no plano privado – são
barreiras que dificultam a concretização de medidas efetivamente redutoras destas emissões.
Desta forma, fica fácil perceber que o grande desafio da humanidade no quesito preservação do planeta reside em equacionar questões
de natureza política ou ideológica com os alertas cientificamente seguros.
E qual a conseqüência de tudo isso? A que
ponto nós chegamos neste processo de aquecimento global e de alterações universais que
começou com a queima de CO2 na revolução
Industrial?
Na década de setenta, oitenta e noventa do
século passado a humanidade caminhou a passos largos na direção da emissão de gases. Elevaram-se a níveis alarmantes a quantidade de
gases do efeito estufa emitidos, e a aldeia global
acelerou seus passos na direção do colapso climático. Chegou-se a admitir o aquecimento em
torno de um a dois graus Celsius na temperatura
da terra, o que, em parecendo simplório, é absolutamente alarmante11.
O aumento da temperatura em quase dois
graus Celsius acarreta calor em áreas onde deveria fazer frio, e frio em áreas onde deveria
fazer calor. Desequilibra o clima a ponto de gerar chuvas torrenciais nos verões e secas impensáveis em períodos de chuva, além de agravar
consideravelmente os eventos climáticos extremos. Isto gera tufões, maremotos, furacões, geadas e secas incomensuráveis. Com tais dados
disponíveis já se pode prever o aumento do nível do mar, e se perquire acerca de seus efeitos
50
no ciclo de vida das espécies. Não é um quadro muito animador! Porém, menos animador
ainda é pensar que as Maldivas, um pequeno
país ilhéu deixará de existir se a temperatura da
terra se elevar mais alguns graus. Apenas um
metro no aumento do nível médio do mar fará
desaparecer o país. Impactos similares podem
ser esperados nas nossas zonas costeiras.
Este é nosso quadro meta-jurídico. O que
fazer para interferir nele utilizando mais uma
arma criada pelo próprio homem, o direito?
Como estabelecer uma tutela jurídica em derredor das alterações do clima sem correr o risco
de legislar sobre terrenos em que o direito jamais poderá ter efetividade? É hora de começar
a responder estas questões.
2. Direito ambiental: das suas origens à
sua função pós-moderna.
O direito ambiental, tal como ele é concebido hoje, é fruto de uma rápida evolução que
ocorreu na segunda metade do século XX.
Após a autonomia da tutela jurídica do ambiente, que deixou de ser tomado como um apêndice do direito administrativo ou do direito civil,
especificamente do instituto da propriedade, é
possível perceber uma fase de transição – que
poderíamos chamar de individual, e depois três
fases difusas distintas.
Antes de se solidificar como um direito difuso, o direito ao ambiente conviveu com preocupações micro, revelando-se como o conjunto
de normas jurídicas que protegia animais específicos, rios específicos12 e por assim em diante.
11. Para aprofundar: OLIVEIRA, Sonia Maria Barros de. Base Científica para a Compreensão do Aquecimento Global. IN: VEIGA, José Eli (org.). Aquecimento global: frias contendas científicas. São Paulo: Editora Senac, São Paulo, 2008, p. 27.
12. Canotilho denomina esta fase do direito ambiental como 1ª geração de problemas ambientais. CANOTILHO, J.J. Gomes. O
direito como direito subjetivo. In: A tutela jurídica do meio ambiente: presente e futuro. Coimbra: Coimbra Editora, 2005, p. 47.
51
NEY DE BARROS BELLO FILHO
Ou seja, faltavam para o conjunto de normas os
objetivos que se solidificariam mais tarde: a visão difusa do direito em si, e a visão global dos
problemas ambientais.
A primeira fase do direito ambiental diz
respeito apenas à limitação das atividades conducentes à poluição. Tratava-se de um olhar exclusivamente vinculado a não proliferação de
resíduos, sólidos, líquidos ou gasosos, que reduziam a qualidade de vida dos seres vivos. Até
mesmo em razão da sua origem, as normas que
regulamentavam as atitudes humanas que causavam poluição aproximavam-se em demasia
do chamado direito de vizinhança, que, por esta
razão, está nos primórdios do direito ambiental
e guarda até hoje a sua função de elo entre o
direito ao ambiente, o direito de propriedade e o
direito urbanístico.
Em um segundo momento, o direito ao ambiente passou a se dedicar à preocupação com a
sobrevivência das espécies, com o conjunto de
seres vivos existentes na terra. Neste período a
grande preocupação das legislações ambientais
foi com a sobrevivência dos ecossistemas, com
o conjunto de espécies de fauna e flora que existiam no planeta.
Hoje em dia, contudo, percebemos com facilidade que as discussões giram em derredor
da sobrevivência da terra em si, o que abarca todas as duas fases anteriores e faz o direito deitar
olhos para um horizonte dantes não observado.
Ao mergulhar nas preocupações das mudanças climáticas, ou criar o direito ambiental
das mudanças climáticas, o que se faz é conceber os problemas ambientais de forma integrada, e cada gesto de poluição como um gesto
de agressão ao planeta que modifica seu clima
rapidamente e sem tréguas à biosfera. Vivemos
uma nova fase de preocupações e de criações de
normas jurídicas a elas atinentes.
Mas esta nova percepção do direito ao ambiente traduz-se em eficácia para com os intentos de preservação do clima na terra? Esta pergunta eleva o tom da preocupação hodierna dos
juristas e ambientalistas.
Nem tudo pode ser resolvido através do
direito. Trata-se de um mito que atinge a compreensão das normas jurídicas, acreditar que o
jurista tudo pode, e que a autoridade da lei e
do Judiciário podem agir sobre o mundo como
bem entenderem. Não é verdade. Direito é apenas um conjunto de regras de conduta, que se
estabelece enquanto sistema como uma tecnologia de resolução de conflitos, um feixe de proibições e um conjunto de possibilidades.
Tudo o que estiver para além do agir humano, ou não puder ser controlado por uma força humana sustentada pelo Estado não poderá
ser objeto de um direito eficaz. Por isso não
podemos revogar a lei da gravidade, não conseguimos modificar o gosto ou o pensamento
das pessoas, nem disciplinar todos os atos no
recesso dos lares. Esta é uma questão difícil de
ser colocada para o direito ao ambiente sadio e
ecologicamente equilibrado.
Direito também não pode ser reflexo do pensamento de um grupo de pessoas qualquer, e nem
ser a expressão de quem governa e dirige o Estado em um dado tempo. Direito deve ser a expressão da maioria, mas operar independentemente
da vontade desta, depois de existir. Direito tem
francamente um conteúdo contra-majoritário.
Mais ainda, direito só tem sentido como discurso estatal, jungido pela força do todo, que é
superior à soma das partes. Direito carece de
força para existir, e não há como se estabelecer
por consenso, principalmente em uma sociedade dividida em fractais como a da pós-moder-
DESAFÍOS DEL DERECHO FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
nidade. Direito como uma grande narrativa que
é somente poderá existir eficazmente se for sustentado pelo poder do Estado. Direito é filho de
Thomas Hobbes, e não do iluminismo.
Quando se trata de Direito Ambiental, ou
Direito Ambiental das Mudanças Climáticas,
esta conclusão adquire relevo, pois quase sempre estaremos tratando de questões onde o consenso é impossível, e somente e força do direito
estatal poderá legitimar atuações inibidoras das
emissões de gases do efeito estufa. No futuro
próximo, já que as alterações do clima se tornaram um consenso científico e elas caminham
para se fazerem parte da pauta política de todos os governos em todos os países, pode ser
que venha a existir também um consenso da
humanidade no que diz respeito à aplicação de
normas repressoras de condutas por razões de
preservação ambiental. No momento, buscar a
legitimidade do direito ambiental na compreensão popular do que isto significa é desqualificar
o direito enquanto vetor de força. Qualquer visão em sentido inverso não tem aplicabilidade,
é romântica e apenas serve para o deleite teórico
e o prazer acadêmico.
As pessoas não fazem ou deixam de fazer
alguma coisa por uma questão de justiça, fraternidade ou senso de correção. Tais condicionantes éticos ou morais existem em casos irrelevantes, ou seja, quando o que está em jogo não é
fundamental para o agente. Quando há relevância no agir ou no se omitir, quando o que está
em jogo é algo verdadeiramente importante, a
única razão para a conduta humana é a coerção, a força e o medo. O moto condutor reside
no fato da conduta ser obrigatória e no fato de
sua desobediência acarretar em um mal temido
e não querido. É a certeza da vis activa de quem
pôs a ordem de conduta (norma) no mundo que
conduz o agente a fazer algo de uma maneira
52
ou de outra. Obviamente esta é a visão da regra
geral, e que permite exceções que justificam a
própria regra.
Direito não existe para que a humanidade
cresça unida, mas para que possamos nos proteger de nós mesmos A nossa capacidade de
determinarmos a nossa conduta pelo senso de
certo e errado, esponte própria e independentemente do que diz o direito posto pelo Estado
é excepcional, e existe na menor parte dos atos
praticados no mundo. A aceitação coletiva, pela
compreensão elevada do certo e do errado não
é senão utopia iluminista que herdamos no momento em que acreditamos na união das pessoas após o fim das guerras religiosas no século
XVII.
Esta idéia de que o direito das pessoas está
localizado além ou em paralelo à lei (norma jurídica) e que se o legislador não reconhecê-lo
ao legislar a norma não terá sentido e poderá,
inclusive, ser afastada pelo juiz ao decidir um
caso concreto, comporta muito mais problemas do que soluções. Se o direito não está na
lei mais além dela, ele não vem do Estado, mas
é anterior a ele. Se assim for, a resposta para
a pergunta “que direito possuímos?”, estará em
algum lugar para ser encontrada, e ninguém saberá que lugar é esse e nem como encontrá-la.
O pior de tudo é que quando aparecer alguma resposta não há quem possa saber ao
certo se ela é a “resposta correta”, ou se é mais
uma das muitas injustiças cometidas em nome
do próprio conceito de justo. Estas digressões
apontam para um ponto teórico que merece sustentação: o direito aplicável deverá ser aquele
sustentado pelo Estado. Direito é produto da sociedade politicamente organizada.
Naquilo que nos importa à tutela ambiental,
isto implica em, à partida, desprezarmos as con-
53
NEY DE BARROS BELLO FILHO
cepções alternativas ou consensuais de direito
que insistem em fontes de legitimação que não
são formais. Tais buscas, além de meta-jurídicas
e inverossímeis, apontam para riscos ambientais
gravíssimos, haja vista a baixa compreensão da
questão ambiental, principalmente nos países
em desenvolvimento e subdesenvolvidos. Esta
questão é sensível aos olhos dos ambientalistas.
Poucos admitem que o ambientalismo quase
sempre é, em países subdesenvolvidos ou em
desenvolvimento, extremamente anti-democrático. Mas isto não é mal, e nem sequer errado.
Acaso fôssemos buscar legitimidade para
leis ambientais na aceitação popular, ou na
compreensão ideológica das populações, correríamos o risco de não haver legislação ambiental a ser aplicada. Assim, a busca de teorias
legitimadoras materiais, teorias da essência que
justifiquem o afazer ambiental que coíbe o desenvolvimento, a liberdade e a propriedade em
prol do ambiente, poderia representar uma verdadeira nulificação de tais normas.
Devemos nos acostumar com a idéia de que
a maioria das pessoas pode preferir o desenvolvimento, a propriedade, a liberdade, e a manutenção das benfeitorias dependentes da produção de energia do que leis que limitem os seus
usos em prol da biosfera.
Este ponto de vista parece constatar que direito ambiental pode ser antidemocrático. Será
verdade isto?
É necessário perceber que de certa maneira
é isso mesmo.
Vivemos em uma sociedade de tal maneira
dividida, dispersa em fractais, que buscar um
consenso é impossível, e legitimar o direito
através de essências, de teorias que explicam o
certo e o errado seria deixar de ser plural, deixar de reconhecer a tolerância e as diferenças.
Direito deve existir independentemente da aceitação popular às suas normas, mas em consonância com o processo jurígeno que a própria
Constituição prevê. Através do Estado e legitimado formalmente, o direito ao ambiente pode
tolher condutas que agridem a camada de ozônio, colaboram com o efeito estufa e permitem
mudanças climáticas relevantes.
O único direito que serve à preservação ambiental é aquele que se legitima formalmente
através do Estado.
Mas há uma última questão teórica a ser
abordada: que tipo de conteúdo pode estar presente em norma de Direito Ambiental das Condições Climáticas que não o torne ineficaz ou
inverossímil?
Se o direito não pode tudo se deve tomar
cuidado com as escolhas dos objetos da norma
para não correr o risco de criar um direito ineficaz, quer por questões formais, quer por questões materiais.
O conteúdo da norma jurídica deve ser exatamente a proibição de determinados atos que
importem na emissão de gases do efeito estufa,
sejam eles vinculados à queima de combustíveis
fósseis, ou ao desmatamento. É neste ponto que
o sistema jurídico oferece sua contribuição ao
projeto global de redução das emissões de gases
do efeito estufa.
Tais proibições terão de obedecer ao critério
da razoabilidade/proporcionalidade e da eficácia negativa comprovada, o que implica dizer
que o ato proibido tem de guardar razoabilidade
com o fim almejado e o resultado que se deseja
tem de guardar proporcionalidade frente ao ato
limitado. Por outro lado, a eficácia negativa deste ato, ou seja, sua aptidão para contribuir com
o dano ambiental terá de ser comprovada.
Não será possível sustentar a necessidade e
DESAFÍOS DEL DERECHO FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
adequação da medida que limita a atuação humana em razão de um dano futuro se não se
comprovar o perigo ou ao menos o risco de que
tais atos causem os danos prometidos. Ou seja,
pode-se coibi-los com a utilização dos princípios da prevenção e da precaução, mas é preciso
estabelecer um nexo de causalidade razoável.
A teoria da responsabilidade civil é um dos
institutos mais afetados pelos fenômenos metajurídicos contemporâneos, sendo constantemente
revisitada. Determinadas situações que se configuravam excludente de responsabilidade, por
força maior ou decorrente de fenômeno extremo
da natureza, na medida em que se transformam
em fatos reiterados, deixam de sê-lo. O direito
securitário já vem enfrentando esta situação, a
partir dos fenômenos climáticos extremos. Áreas que não estavam sujeitas a ciclones extratropicais, a cheias e que passam a sê-lo por força
de dados das agências que estudam o clima - no
caso do Brasil o INPE -. Assim, um vendaval
não pode mais ser considerado um fenômeno da
natureza que não enseja direito à percepção da
apólice do seguro. O mesmo se dá com a incorporação às ações e decisões judiciais da teoria
da imputação amparada no risco. A partir da
adoção desta teoria, evidentemente dentro dos
limites da razoabilidade/proporcionalidade e
com o devido nexo causal, possibilita-se a interrupção do processo de intensificação dos danos
ambientais associados ao clima13.
Assim, nos dias que correm, o papel do direito ambiental na tutela da estabilidade do clima
diz respeito principalmente à coerção de medidas atentatórias à sanidade ambiental, buscando
a sua legitimação jurídica na formalidade do sistema, e a sua sustentabilidade meta-jurídica nas
construções científicas dos estudiosos do clima.
54
3. Direito das mudanças climáticas
Esta função pós-moderna, por assim dizer,
do direito ambiental, que se traduz em um olhar
hobbesiano e sistêmico, sustentado em uma legitimidade formal, tornando-se apto à coibir as
atividades humanas que atentam contra o equilíbrio climático, pode ser definido como “direito
das mudanças climáticas”.
A definição, que pode ser buscada no acoplamento da idéia de direito efetivo e formal à
definição legal do que seja mudança climática,
já existe no âmbito do direito internacional. O
Art. 1º. Da UNFCCC (Convenção-Quadro das
nações Unidas sobre as Mudanças do Clima),
que foi adotada pelo Brasil, que foi adotada em
09 de maio de 1992, assinada na Eco-92 e devidamente internalizada no direito brasileiro,
prevê o seguinte: “Mudanças do clima atribuídas direta ou indiretamente à atividade humana
que alteram a composição da atmosfera global,
somada às variações naturais do clima, observadas em período de tempo comparáveis”.
A internalização desta normativa internacional em nosso direito, implica na possibilidade de sua aplicação.
O projeto de lei 3535, que tramita na Câmara dos Deputados, e que repete a definição da
Convenção Quadro das Mudanças Climáticas,
de 1992, conceitua mudança climática da seguinte maneira: “a mudança de clima que possa
ser direta ou indiretamente atribuída à atividade
humana que altere a composição da atmosfera
mundial e que se some àquela provocada pela
variabilidade climática natural observada ao
longo de períodos comparáveis”.
13. Sobre o tema ver STEIGLEDER, Annelise Monteiro. A imputação da responsabilidade civil por danos ambientais associados
às mudanças climáticas. 2009. BRASIL. IN: www.planetaverde.org/clima, biblioteca/artigos.
55
NEY DE BARROS BELLO FILHO
Esta conceituação, que, repita-se, já foi internalizada em nosso direito pela adoção e subscrição da denominada Convenção do Clima,
e que, portanto, para sua aplicação independe
da aprovação do referido projeto de lei, permite
admitir legalmente, no plano do direito positivo interno, uma certeza científica: o homem
causa alterações climáticas no planeta através
da sua forma de agir, e as alterações no clima,
tais como as secas, as inundações, o frio ou o
calor – tudo em demasia – não são frutos do ciclo natural da biosfera, mas conseqüências das
atitudes humanas.
O tratamento jurídico arrimado neste conceito possibilita a compreensão da ilicitude de
qualquer ação ou omissão que possa danosamente contribuir para as modificações climáticas que a terra suporta.
Isto é de fundamental importância pela só
razão de que não estamos mais diante da primeira fase do direito ambiental onde a preocupação com o lixo urbano, as chaminés poluentes
e as suas conseqüências para a saúde de todos
davam o tom. Isto sem contar que, conforme o
consenso científico, os gases que alteram o clima são bem mais impactantes do que outros responsáveis por simples poluição. A sua média de
sobrevivência na atmosfera é deveras elevada.
Neste sentido, algumas tarefas impostas
pelo direito para a redução das atividades humanas causadoras de desequilíbrio climático
são expressão concreta da efetividade do direito
ambiental nesta seara: o controle de emissões,
o controle da produção e do uso de energia, o
controle do desmatamento, e a aplicação das
formas de responsabilidade – civil e criminal –
aos causadores de danos ambientais.
Em outras palavras, quando tratamos da relação entre direito e mudanças climáticas não
estamos tratando de um novo direito, no sentido objetivo, e nem estabelecendo a ilicitude
de algumas novas condutas, ou ainda estabelecendo novas hipóteses de responsabilidade.
Estamos apenas constatando que aqueles atos
ambientalmente ilícitos, já assim afirmados pela
legislação em vigor, causam danos muito mais
relevantes do que imaginávamos antes de compreendermos os mecanismos de aquecimento
do planeta.
Em outras palavras, o direito proibia a poluição atmosférica, mas não atribuía àquele ilícito
a real conseqüência que a ciência foi capaz de
constatar. O direito das mudanças climáticas é,
antes de tudo, uma nova tomada de postura do
discurso jurídico frente a uma realidade que as
ciências duras são agora capazes de demonstrar.
Isto implica dizer que o tratamento e julgamento de questões que envolvam a queima
de combustíveis fósseis e o desmatamento não
podem ser analisados como simples retirada de
madeira da floresta, ou comum geração de fumaça nas cidades industrializadas. A ilicitude
pode corresponder a uma norma proibitiva que
foi criada com o intuito de proteger um bem jurídico de menor porte, mas que hoje protege o
próprio planeta como um todo.
Neste sentido, cumpre perceber que o direito
positivo brasileiro tem todos os institutos aptos
à preservação do ambiente,mesmo que eles não
tenham sido criados com o intuito de mitigar as
agressões à sanidade climática da terra.
O Poder Judiciário é capaz de aplicar a responsabilidade civil em meio a uma ação inibitória, ou no seio de uma ação civil pública, onde
se julgue com base no princípio da precaução,
como é capaz de aplicar a responsabilidade criminal em face de uma derrubada de madeira
sem licença, criminalizando, inclusive, a atitude
DESAFÍOS DEL DERECHO FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
da pessoa jurídica. É igualmente capaz de inverter o ônus da prova nas hipóteses de imputação
amparada no risco presente ou futuro, de modo
que o debate quanto ao direito das futuras gerações frente as ações presentes se desenvolva no
âmbito do processo.
Tais possibilidades do direito positivo existem independentemente da hodierna certeza
científica de que estes atos agressores do ambiente – que produzem dano ambiental constatável - são responsáveis pela alteração no clima
da terra.
4. Atuação do judiciário e mudanças
climáticas
O Poder Judiciário tem por objetivo aplicar
as leis resolvendo o conflito de interesses qualificado por uma pretensão resistida. Tal atividade pauta-se pela tutela jurídica que a Constituição e as leis infraconstitucionais dão aos
casos abstratos, permitindo-se a aplicação das
normas que protegem bens jurídicos, independentemente das conseqüências jurídicas dos
atos praticados.
Isto quer dizer que o arsenal jurídico à disposição do Judiciário existe independente do
fato de as conseqüências dos atos ilícitos terem
se agravado no decorrer do tempo.
Se antes era papel dos juízes coibir - através
de normas cíveis e criminais – a derrubada de
madeira em florestas em razão do dano causado aos ecossistemas, continua sendo função do
Judiciário fazê-lo após a constatação de que tais
atos contribuem para o aquecimento global e,
por via de conseqüência, para as mudanças climáticas.
Em outras palavras estamos diante de um
56
conjunto de conseqüências novas para atos que
já estão juridicizados por razões de que remontam a fase anterior do direito ambiental.
Isto demonstra uma das questões básicas
do direito das mudanças climáticas: o fato de
ele significar uma nova roupagem, ou um novo
olhar sobre questões antigas. Aquilo que já era
ilícito pela só razão de poluir o ambiente e contribuir para o desgaste da biosfera, agora o é em
razão do fato de também contribuir para as mudanças no clima do planeta.
Outra questão também precisa ser salientada. O Judiciário necessita observar questões extremamente pontuais a partir de um olhar global, o que nem sempre é possível dada a natural
redução de amplitude que é característica dos
processos.
Exemplo disso é a aplicação do artigo 40
da lei 9.605, de 1998. Em um feito hipotético
que trata da retirada de madeira de unidades de
conservação, atribuída a madeireiros que o fazem sem licença, deve ser percebida não como
a punição isolada e simples de quem extrai ilicitamente espécime da flora e a revende no mercado, mas sim como um ato que contribui para
o aquecimento do planeta, o resfriamento de algumas regiões e as inversões pluviométricas em
tantas partes do globo.
A tendência do Judiciário é observar cada
um destes casos isoladamente, sem conectá-los
nem dar a eles a sua devida dimensão, pela só
razão de que são apenas uma pequena parte do
todo. Esta visão de conjunto, ou melhor, esta
responsabilidade judicial pela conseqüência é
que implica na mudança de base necessária para
a consolidação do direito das mudanças climáticas no âmbito do Judiciário.
Basta analisar as atuações dos juízes nos
feitos ambientais para perceber que não faz par-
57
NEY DE BARROS BELLO FILHO
te do espectro de preocupações de nós magistrados as mudanças climáticas, razão pela qual
se faz mister inverter o “olhar do juiz” para que
se perceba, em atos de agressão à natureza, não
apenas a queima ilegal de combustível fóssil,
ou a derrubada ilícita de um espécime da flora,
mas sim a prática de uma atitude que contribui
para a mudança global o clima no planeta.
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58
Reflexões sobre o papel do Ministério Público
frente à mudança climática: considerações
sobre a recuperação das áreas de
preservação permanente e de reserva legal
S Í LV I A C A P P E L L I *
Introdução
Em 5 de agosto de 2009 a imprensa apresentou à sociedade brasileira mais um estarrecedor
dado sobre o desmatamento na Amazônia: de
acordo com o INPE1 – Instituto Nacional de
Pesquisas Espaciais, o desmatamento cresceu
370% em junho2 comparativamente ao mês de
maio, perdendo área equivalente à metade do
Município do Rio de Janeiro somente no mês de
junho de 2009, cerca de 578 Km². De agosto de
2008 até junho de 2009, o Sistema de Detecção
de Desmatamento em Tempo Real - DETER
registrou 3.175 km² de desmatamento na Amazônia Legal. Deste total, 330 km2 ocorreram no
Pará e 181 km2, no Mato Grosso. No período
anterior (agosto de 2007 a junho de 2008), a
área devastada foi de 7.822 km². O número atual
(2007/2008) é de 11,9 mil km².3
Apesar de representarem uma redução com
relação ao anterior período analisado, tais números continuam impressionantes e bem ilustram o que merece ser a maior preocupação
brasileira para combater ações que contribuem
para a mudança do clima: o desmatamento e
as queimadas. O Brasil é considerado o 16º
emissor de gases de efeito estufa, listados nos
Anexo A da Convenção de Mudança do Clima:
dióxido de carbono (CO2), metano (CH4), óxido nitroso (N2O), hidrofluorcarbonos (HFCs),
perfluorcarbonos (PFCs) e hexafluoreto de enxofre (SF6). As maiores contribuições do Brasil à mudança climática são o desmatamento e
* Procuradora de Justiça no Estado do Rio Grande do Sul. Diretora de Assuntos Internacionais do Instituto o Direito por um
Planeta Verde e da Associação Brasileira do Ministério Público de Meio Ambiente - ABRAMPA. Gostaria de registrar meu agradecimento a Iulia Dolganova, estudante do Curso de Especialização em Direito Ambiental da UFRGS, pelo inestimável auxílio
na pesquisa precedente a este estudo.
1. Relatório sobre o monitoramento da cobertura vegetal da Amazônia Brasileira por satélites disponível em http://www.obt.inpe.
br/deter/. Acesso em 6 de agosto de 2009.
2. Reportagem de Luana Lourenço, da Agência Brasil, publicada pelo EcoDebate, 05/08/2009 e Canal Rural, disponível em http://
www.canalrural.com.br/canalrural/jsp/default.jsp?uf=1&local=1&action=noticias&id=2605663&section=noticias. Acesso em 6
de agosto de 2009.
3. Inpe: Amazônia perde área equivalente à metade do município do Rio em junho.Publicada em 04/08/2009 às 15h42m.Agência
Brasil; Catarina Alencastro - O Globo. Disponível em http://oglobo.globo.com/pais/mat/2009/08/04/inpe-amazonia-perde-areaequivalente-metade-do-municipio-do-rio-em-junho-757098731.asp. Acesso em 6 de agosto de 2009.
59
SÍLVIA CAPPELLI
as queimadas, correspondendo a 75% de suas
emissões4 o incluindo, sob essa perspectiva, entre os cinco países maiores emissores de CO2
no mundo. Preservar a flora, evitando desmatamento e queimadas, em respeito ao princípio
da responsabilidade comum, mas diferenciada,
previsto na Convenção-Quadro sobre Mudança do Clima deve ser, portanto, prioritário para
o País5.
De tal sorte, o presente trabalho procura refletir a respeito do tema e sobre a possível contribuição do Ministério Público à minimização
dos efeitos da mudança climática, evidenciando
aspectos relativos à tutela judicial e extrajudicial
de proteção das áreas de preservação permanente e de reserva legal. Justificamos tal corte epistemológico na limitação das nossas reflexões a
essas modalidades de espaços protegidos, pelo
fato de representarem parte expressiva da atuação ministerial na recuperação de áreas degradadas6 e por permitirem uma interface com a
análise do instrumental normativo incidente sobre a mudança climática, focando na necessária
adaptação e evolução dos fundamentos jurídicos utilizados pelo Ministério Público.
Com tal desiderato, o fenômeno da mudança do clima, cuja repercussão atinge o planeta,
será aqui analisado, de forma mais específica,
no âmbito das circunstâncias que caracterizam
tal fenômeno em nosso país, embora com isso
não se olvide suas graves conseqüências em nível mundial.
Nesse caminho, a título de reflexão final,
buscar-se-á demonstrar que a efetividade da atuação protetiva do meio ambiente, deve estar predisposta a reconhecer a necessidade da conjugação dos mecanismos postos à disposição pelo
mercado com as políticas públicas, sem, contudo, atribuir a tais vetores da solução alvitrada
peso idêntico, por caracterizarem-se tais vias
como portadoras de naturezas distintas, isto em
razão de seus interesses, na maioria das vezes,
mostrarem-se profundamente dissonantes.
I – Mudança Climática
A primeira convenção multilateral adotada a respeito da poluição atmosférica de longa
distância, segundo advertem Flavia Frangetto e
Jorge Calasans7, foi a Convenção de Genebra,
de 13 de novembro de 1979, que entrou em vigor
em 16 de março de 1983.
A Convenção-Quadro de Mudanças Climáticas foi adotada em Nova Iorque em 9 de
maio de 1992. Durante a Rio-92, a Convenção
foi firmada por 155 países, tendo entrado em
vigor em 21 de março de 1994, 90 dias após a
4. Congresso Nacional. Comissão Mista Especial sobre Mudanças Climáticas. Relatório Final, junho de 2008, p. 43. Disponível
em http://www.senado.gov.br/sf/atividade/materia/getPDF.asp?t=56862. Acesso em 8 de agosto de 2009.
5. Para se ter uma visão atualizada das atividades desenvolvidas pelo Brasil sobre a matéria consultar o documento conjunto
desenvolvido pelos Ministérios do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, de Minas e Energia, do Meio Ambiente, da
Ciência e Tecnologia e das Relações Exteriores, denominado Contribuição do Brasil para evitar a Mudança do Clima. Brasília,
2008. Disponível em http://www.mct.gov.br/upd_blob/0203/203365.pdf. Acesso em 6 de agosto de 2009.
6. Nesse sentido, o Instituto “o Direito por um Planeta Verde” desenvolve projeto, em parceria com o Banco Mundial, para avaliar
a efetividade dos termos de compromisso de ajustamento celebrados pelo Ministério Público, focalizando o objeto do estudo na
proteção da flora e da fauna. Para tanto, valendo-se da amostragem, analisou TACs celebrados pelo Ministério Público Federal e dos
Estados de São Paulo e Acre. Uma primeira abordagem dos resultados parciais do projeto pode ser conferida em Rochelle Jelinek.
Efetividade do TAC Ambiental: diagnóstico e perspectivas. 13º Congresso Internacional de Direito Ambiental, 2009, pp. 257-268.
7. Em Efeito Estufa: Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre as Mudanças Climáticas e Protocolo de Quioto. Anais do 5º
Congresso Internacional de Direito Ambiental, Antonio Herman Benjamin e José Carlos Meloni Sícoli, coordenadores. São Paulo,
Imprensa Oficial, 2001, p.399.
DESAFÍOS DEL DERECHO FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
qüinquagésima ratificação8. O Brasil ratificou-a
pelo Decreto Legislativo n. 1, de 3 de fevereiro
de 1994, promulgando-a através do Decreto n.
2.652, de 1º de julho de 1998. Dentre os princípios da Convenção destaca-se o da responsabilidade comum, porém diferenciada, em que todos
os países têm responsabilidade por reduzir suas
emissões de gases de efeito estufa, mas com
metas e ações diferenciadas entre eles.
Ainda em 1988, o Programa das Nações Unidas/PNUMA e a Organização Mundial de Meteorologia/OMM constituíram o Painel Intergovernamental sobre Mudanças do Clima-IPCC.
O IPCC divide-se em três grupos9, destinados
a avaliar: (i) o aspecto científico do sistema
climático e das mudanças do clima, (ii) a vulnerabilidade humana e dos sistemas naturais à
mudança climática e as adaptações necessárias
a estas conseqüências e (iii) as possibilidades de
limitação na emissão dos gases de efeito estufa,
da mitigação da mudança climática e as conseqüências dessas medidas sob o ponto de vista
econômico.
Segundo o último relatório do IPCC, divulgado em 17 de novembro de 200710, as temperaturas médias da Terra devem aumentar entre
1.8 a 4ºC até o final do século, em conseqüência do que haverá alterações na distribuição e
60
intensidade nos ventos e nos regimes de chuvas, acarretando eventos extremos como secas, inundações, furacões e tempestades, além
de aumentar o nível dos oceanos em razão do
derretimento dos pólos pelas altas temperaturas. O mesmo relatório prevê para a América
Latina, até a metade do século, a substituição
das florestas tropicais por savanas no leste da
Amazônia, enquanto a vegetação semiárida seria substituída por vegetação de terras áridas.
Haveria diminuição de cultivos importantes. A
soja, por exemplo, progrediria em zonas temperadas. Além disso, poderá haver perdas importantes na diversidade biológica, com extinção
de espécies em muitas áreas tropicais11.
De acordo com a Convenção de Mudança
do Clima, os Estados membros da OCDE e os
Estados em transição para uma economia de
mercado (listados no Anexo 112) devem informar sobre suas políticas e medidas nacionais
para reduzir os níveis de emissão antrópica dos
gases de efeito estufa aos níveis de 199013. Os
gases de efeito estufa são definidos pelo art. 1º,
item 5, como os constituintes gasosos da atmosfera, naturais e antrópicos, que absorvem e reemitem radiação infravermelha.
Na terceira Conferência das Partes14, realizada em Quioto, em 1997, foi criado o Proto-
8. O Brasil e a Convenção do Clima. Disponível em http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/4559.html. Acesso em 8 de
agosto de 2009.
9. Conferir em Roberta Marchezi e Sergio Amaral. O Protocolo de Quioto e o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo-MDL:
conceito e uso do MDL no mundo e no Brasil. eGesta, v. 4, n. 1, jan.-mar./2008, p. 94-123.
10. Disponível em http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar4/syr/ar4_syr_sp.pdf, pp. 8-10. Acesso em 1 de agosto de 2009.
Para uma análise aprofundada do 4º Relatório do IPCC consultar o artigo de Juliana Santilli. Mudanças Climáticas, agrobiodiversidade e o Direito, disponível em http://www.planetaverde.org/mudancasclimaticas/index.php?ling=&principal=7&cont=artigos.
11. Idem, quadro p. 11.
12. A saber: Alemanha, Austrália, Áustria, Belarus, Bélgica, Bulgária, Canadá, Comunidade Européia, Dinamarca, Espanha,
Estados Unidos, Estônia, Federação Russa, Finlândia, França, Grécia, Hungria, Irlanda, Islândia, Itália, Japão, Letônia, Lituânia,
Luxemburgo, Noruega, Nova Zelândia, Países Baixos, Polônia, Portugal, Reino Unido da Grã-Bretanha e Irlanda do Norte, República Tcheco-Eslovaca, Romênia, Suécia, Turquia e Ucrânia.
13. Art. 4º, 2, letra b.
14. A Conferência das Partes - COP é prevista no art. 7º da Convenção de Mudança do Clima.
61
SÍLVIA CAPPELLI
colo que leva o nome da cidade, cujo principal
objetivo é fazer com que os países integrantes
do Anexo I da Convenção reduzam suas emissões em 5% abaixo dos níveis de 1990, a partir
do primeiro período do compromisso que se estende de 2008 a 201215.
Embora criado em 1997, o Protocolo de
Quioto, diante da negativa dos Estados Unidos em subscrevê-lo, somente entrou em vigor
em 16.2.2005, após a Rússia a ele aderir em
18.11.200416.
O Protocolo prevê três mecanismos de flexibilização para o cumprimento dos compromissos da Convenção de Mudança do Clima: implementação conjunta, comércio das emissões e o
mecanismo de desenvolvimento limpo- MDL.
O MDL17 é o único mecanismo de flexibilização que pode ser utilizado pelos países não
integrantes do Anexo I da Convenção-Quadro,
entre eles o Brasil, porque permite que um país
desenvolvido possa financiar projetos em países
em desenvolvimento como forma de cumprir
seus compromissos.
O MDL tem sido alvo de inúmeras e procedentes críticas.
O Secretário Executivo da Convenção de
Mudança do Clima, Ivo de Boer, no discurso
proferido em 26 de janeiro de 2009, em Londres18 advertiu que as atuais estruturas do
mercado de carbono, certamente valiosas, são
insuficientes para responder ao desafio. O mer-
cado faz o que podem fazer os mercados – está
selecionando as opções menos custosas e não
garante uma distribuição geográfica equitativa. São necessários, portanto, outros meios
de mobilização de recursos financeiros para o
atendimento das metas de redução das emissões
de gases de efeito estufa.
Lambert Schneider, especialista do Instituto
de Ecologia Aplicada da Alemanha, em entrevista publicada em 27.4.200919 no sítio do Grupo Eco, afirma que o MDL permite aos países
industrializados investir em projetos em nações
pobres para reduzir emissões de gases de efeito estufa, como alternativa mais barata a uma
redução real e certificada dos gases que lançam em seus próprios territórios. Quem reduz
dióxido de carbono em um país pobre “vende”
créditos de carbono a quem paga por esse projeto em um país rico, que pode emitir carbono na mesma proporção...Uma deficiência do
Protocolo de Kyoto é que a maioria dos países da Europa oriental recebeu autorização de
emissão em volumes muito maiores do que os
que geravam. Então, esses direitos excedentes
acabaram vendidos a nações que não cumprem
suas obrigações de limitar emissões. Provocado a justificar a conclusão de sua pesquisa de
que o MDL foi um êxito comercial de resultados ambientais insatisfatórios, respondeu que os
maiores desafios são verificar a adicionalidade
dos projetos, cuja aferição continua sendo muito subjetiva, e o desempenho dos verificadores
independentes. Foram encontradas sérias falhas
15. Art. 3, 1, do Protocolo.
16. Roberta Marchezi e Sergio Amaral, obra citada, p. 104.
17. Previsto no art. 12 do Protocolo de Quioto com o objetivo de assistir às Partes não incluídas no Anexo I a atingir o desenvolvimento sustentável e contribuir para que as Partes incluídas no Anexo I cumpram seus compromissos quantificados de limitação
e redução de emissões.
18. Veja Yvo de Boer, “Promoción de un acuerdo mundial sobre el cambio climático”, disponível em: http://unfccc.int/files/portal_espanol/press/statements/application/pdf/090126_london_speech_esp.pdf. Acesso em 4 de agosto de 2009, p. 4
19. Publicada pelo sítio Grupo Eco, disponível em http://www.grupoeco.com.br/htm/econews/econoticia-27-04-09-limpo.htm.
Acesso em 4 de agosto de 2009.
DESAFÍOS DEL DERECHO FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
neste aspecto pelo Conselho Executivo do MDL,
inclusive com a suspensão temporária do maior
verificador. Por último, uma terceira limitação,
é que os benefícios do desenvolvimento sustentável associados a muitos projetos de MDL são
relativamente baixos. Conclui que o MDL deve
ir além da simples compensação, pois atualmente para cada tonelada de carbono reduzida através do MDL o país comprador pode emitir outra
tonelada, de maneira que as metas de redução
não poderão se alcançadas através desse mecanismo.
Fernanda Cavedon, Ricardo Vieira e Francelise Diehl20 chegam a afirmar que a transformação do problema em um mercado de
oportunidades representa um típico caso de
apropriação de um problema ambiental pela
lógica econômica, a discussão se desloca do
ambiente natural de tomada de decisão (esfera
política e sociedade civil) para o âmbito privado. O tema da mudança climática é visto mais
como uma oportunidade econômica e criação
de novos mercados (mercado de carbono, biocombustíveis, exploração publicitária, etc) do
que uma questão de justiça e políticas públicas.
Adiante, citando Lohmann21, afirmam que muitas atividades causadoras de impactos e conflitos socioambientais são consideradas geradoras
de créditos de carbono, configurando verdadei-
62
ras situações de CO2lonialismo22.
Assim, com a aproximação da Conferência de Copenhagen, de 7 a 18 de dezembro de
2009, que irá definir as medidas internacionais
no combate ao aquecimento global para o período posterior a 2012, tais problemas precisam ser
corrigidos a fim de que as medidas de flexibilização possam, realmente, representar a redução
das emissões dos gases de efeito estufa, deixando-se de se resumir a uma mera compensação,
insuficiente para alcançar aquele objetivo23.
1. O Brasil e a Mudança Climática
Percebe-se uma inegável incoerência entre
a postura brasileira externa e sua política interna. Enquanto biomas como a Mata Atlântica, o
Cerrado e a Amazônia vêm sendo fortemente
impactados pela ação antrópica, principalmente, como se viu, decorrentes do desmatamento
e das queimadas, percebem-se internamente
fortíssimos movimentos para enfraquecer o
Código Florestal, principalmente para reduzir
a área de reserva legal, que na Amazônia é de
80% do imóvel. Conforme adverte Sergio Leitão24, produtores e fazendeiros dessa região
recusam-se até mesmo a cadastrar seus imóveis
junto ao INCRA para evitar o registro da reserva legal. Ademais, a medida Provisória n. 422,
20. Mudanças Climáticas como uma questão de justiça ambiental: contribuições do Direito da sustentabilidade para uma justiça
climática. 12º Congresso Internacional de Direito Ambiental. Mudanças climáticas, biodiversidade e uso sustentável de energia.
Antonio Herman Benjamin, Eladio Lecey, Sílvia Cappelli, coordenadores. Imprensa Oficial. São Paulo, 2008, volume 1, p.748.
21. Idem, p. 749.
22. Conforme os autores a expressão é do jornalista Harald Eraker. Obra citada, nota de rodapé 17, p. 749.
23. Outro problema suscitado por Bernardo Fontana, em O Comércio Internacional de Emissões: pontos controversos da utilização
de mecanismos de mercado para fins ambientais é o hot air trading e diz respeito ao grau em que as quantidades atribuídas de um
país excedem aquilo que seriam suas emissões na ausência de qualquer medida de abatimento. Países com hot air podem lucrar
com a venda dessas reduções excedentes ou superavitárias sem criar qualquer redução real de emissões, frustrando os objetivos do
Protocolo. Em 13º Congresso Internacional de Direito Ambiental. Direito Ambiental, Mudanças Climáticas e Desastres. Antonio
Herman Benjamin, Eladio Lecey, Sílvia Cappelli, coordenadores. Imprensa Oficial. São Paulo, 2009, volume 1, pp. 403-412;
24. Em Desafios Ambientais: zerando o desmatamento na Amazônia. 12º Congresso Internacional de Direito Ambiental. Mudanças
climáticas, biodiversidade e uso sustentável de energia. Antonio Herman Benjamin, Eladio Lecey, Sílvia Cappelli, coordenadores.
Imprensa Oficial. São Paulo, 2008, volume 1, pp. 479-491.
63
SÍLVIA CAPPELLI
de 25.3.08, cunhada com o apelido de “a MP
da Grilagem”, além de perdoar as invasões que
já foram feitas, estimula a destruição da Amazônia, ao enviar um sinal aos depredadores da
floresta de que o combate ao desmatamento e
à grilagem de terras na região está sujeito a
interesses políticos da base de sustentação do
governo25. Dessa maneira, o aumento ou a redução do desmatamento na Amazônia está intimamente ligado à expansão da agricultura e ao
preço dos produtos agrícolas, de maneira que
o incremento da fiscalização se mostra insuficiente para contê-lo. Em outras frentes contra
a legislação florestal estão as tentativas de alteração das legislações estaduais, a exemplo do
Código de Meio Ambiente do Estado de Santa
Catarina, objeto de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Ministério Público
Federal26 e do Projeto de Lei Estadual do Rio
Grande do Sul n. 154/2009 que contém inúmeros retrocessos27 quanto à participação popular
nos processos de avaliação de impacto, limitação da proteção a florestas nativas, extinção da
reserva florestal, redução e possibilidade de manejo em APPs, liberação das queimadas, entre
outras. É possível vislumbrar a existência de um
movimento político altamente organizado para
atacar a legislação de proteção à flora brasileira,
não só no plano federal, como no dos Estados.
Especializa-se, agora, a atuação política para
pulverizar as respostas ambientais, na medida
em que fomenta alterações progressivamente na
legislação dos Estados.
Por outro lado, o Brasil se esforça para mi-
nimizar os efeitos da mudança do clima através
de programas e projetos específicos, além de
investimentos para potencializar a fiscalização.
Nesse sentido, o relatório Contribuição do Brasil para evitar a Mudança do Clima, elaborado pelos Ministérios das Relações Exteriores,
da Ciência e Tecnologia, do Meio Ambiente, de
Minas e Energia e do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior28 dá conta de iniciativas
adotadas como, no setor de energia, manter matriz marcadamente baseada nas hidroelétricas,
de geração de energia a partir de fonte eólicaPROINFA, do Programa Nacional de Conservação de Energia Elétrica-PROCEL, do CONPET
cujo objetivo é reduzir o consumo de óleo diesel, difundir o uso do gás natural, estimular novas tecnologias no setor de eletrodomésticos, a
economia sustentável e fomentar a reciclagem.
No setor de transportes, tais iniciativas ocorrem
através do Programa Nacional do Álcool-ProÁlcool, do Programa Nacional de Produção e
Uso de Biodiesel- PNPB, da produção e comercialização de veículos flex-fuel, do Programa de
Controle de Poluição do Ar por Veículos Automotores-PROCONVE. Por fim, no que tange à
redução do desmatamento na Amazônia, aprimorou os sistemas de sensoriamento remoto,
com o desenvolvimento do DETER – Sistema
de Detecção de Áreas Desmatadas em Tempo
Real, do cadastramento georreferenciado das
propriedades rurais-SLAPR, da articulação das
ações de monitoramento com as de fiscalização,
renovação e capacitação do quadro de fiscais,
elevação do valor das multas, realização de
25. Idem, p. 486.
26. Trata-se da ADI/4252, AMC - PGR 4280/2009-16 e 4526/2009-50 ajuizada em 16 de julho de 2009 pelo Procurador-Geral da
República. Disponível em http://www.stf.jus.br/portal/peticaoInicial/verPeticaoInicial.asp?base=ADIN&s1=área de preservação
permanente&processo=4252. Acesso em 12 de agosto de 2009.
27. Quadro comparativo entre o Código Estadual Ambiental (lei 11520/200) e o PL 154/2009, realizado por Maurício Fernandes, está
disponível em http://www.betomoesch.com.br/portal/modules/news/article.php?storyid=191. Acesso em 10 de agosto de 2009.
28. Disponível em: http://www.mct.gov.br/upd_blob/0203/203365.pdf. Acesso em 2 de agosto de 2009.
DESAFÍOS DEL DERECHO FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
grandes operações de fiscalização, etc.
Percebe-se, pois, que apesar dos esforços
brasileiros em relação às medidas de mitigação
e adaptação à mudança climática, forças econômicas e políticas enfraquecem-nas pondo a
lume contradições entre os investimentos realizados e práticas políticas lastreadas em interesses econômicos com marcante presença no
cenário nacional.
2. O Protocolo de Quioto, o MDL e a
possibilidade e utilização do instrumento
para recuperação de espaços protegidos
no Brasil
A recuperação da degradação realizada em
áreas de preservação permanente e a implementação ou recomposição da reserva legal correspondem a significativa parcela das investigações procedidas pelo Ministério Público e que
redudam na celebração de compromissos de
ajustamento ou no ajuizamento de ações civis
públicas. Assim, procuraremos discutir, neste
item, a possibilidade de utilização do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo-MDL, para tal
desiderato, fazendo-se antes necessária a conceituação das APPS e da reserva legal, de suas
funções ambientais e do comando normativo
para sua preservação e conservação, respectivamente.
Dentre os mecanismos de flexibilização
adotados pelo Protocolo de Quioto, o único que
permite a participação dos países emergentes é
o MDL. Previsto no art. 12, o MDL possibilita aos países em desenvolvimento a implantação de projetos de controle de emissão, dando
64
origem aos créditos de carbono. As chamadas
Reduções Certificadas de Emissões (RCEs) podem ser utilizadas, então, pelos países do Anexo I do Protocolo, comprando dos países não
integrantes desse Anexo tais créditos que serão
computados para demonstração de suas metas
de redução dos gases de efeito estufa. De acordo
com Roberta Marchezi e Sergio Amaral29 essas
transações têm como moeda padrão o carbono
equivalente (CO2e), ou seja, a quantidade quilogramas de carbono correspondente à redução do gás que está sendo eliminado.
A principal questão sobre a possibilidade de
utilização do MDL para projetos de recuperação de áreas degradadas em espaços protegidos
diz respeito à chamada linha de base e os requisitos previstos no art. 12, item 5, do Protocolo
de Quioto: (a) participação voluntária aprovada
por cada Parte envolvida (voluntariedade); (b)
benefícios reais, mensuráveis e de longo prazo
relacionados com a mitigação da mudança do
clima; e (c) reduções de emissões que sejam adicionais as que ocorreriam na ausência da atividade certificada no projeto (adicionalidade).
O Brasil, um país não Anexo I, de acordo
com o documento intitulado Status Atual das
Atividades do MDL no Brasil, de 10.07.200930
possui 5.074 projetos, sendo 1.717 já registrados
pelo Conselho Executivo e 3.357 em fases anteriores. O País ocupa o terceiro lugar em número
de projetos (397), representando 7,8% do total
no mundo. Em primeiro lugar está a China, com
1.865 projetos (36,8%) e em segundo, a Índia,
com 1.368 projetos (27,0%). O maior número de
projetos brasileiros refere-se aos setores de energia e suinocultura (65%). Dentre todos os proje-
29. Obra citada, p.106.
30. Status Atual das Atividades do MDL no Brasil e no mundo. Disponível em: http://www.mct.gov.br/index.php/content/
view/30317.html. Acesso em 06 de agosto de 2009.
65
SÍLVIA CAPPELLI
tos, há apenas dois de reflorestamento. São Paulo
lidera o número de projetos (23%), seguido de
Minas Gerais (16%) e Rio Grande do Sul (10%).
Pode-se perceber, portanto, que embora
desmatamento e queimadas correspondam à
maior contribuição do Brasil para a mudança
climática, retirando-o do 16º lugar como país
emissor de gases de efeito estufa e catapultando-o para entre os cinco maiores emissores,
somente dois projetos de MDL foram apresentados no Brasil sobre reflorestamento. Qual
seria a razão para isso? É o que procuraremos
desenvolver adiante, no item 2.2.
2.1 As áreas de preservação permanente e
de reserva legal
As áreas de preservação permanente – APPs
são definidas pelo art. 1º, parágrafo 2º, II, do Código Florestal31 como a área protegida nos termos dos arts. 2º e 3º desta Lei, coberta ou não
por vegetação nativa, com a função ambiental
de preservar os recursos hídricos, a paisagem,
a estabilidade geológica, a biodiversidade, o
fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e
assegurar o bem-estar das populações humanas. Dentre as funções das matas ciliares, uma
das espécies de APPs, Ana Marchesan menciona
a de auxiliarem, durante o seu crescimento, na
absorção e fixação de carbono32. Há dois tipos
de áreas de preservação permanente: as decorrentes de lei e as administrativas. As primeiras
decorrem de previsão legal (art. 2º, e parágrafo
2º do art. 3º), enquanto as segundas dependem
de declaração formal por ato do poder público.
As APPs podem incidir sobre áreas públicas ou
privadas e não permitem alteração, supressão
ou o exercício de qualquer atividade, obra ou
empreendimento, exceto nos casos de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto,
desde que inexistam alternativas locacionais e a
intervenção se dê mediante compensação.
Os imóveis que contenham áreas de preservação permanente ope legis estão sujeitos
a restrições juridicamente consideradas limitações ao direito de propriedade, fulcradas no interesse público em dar uma utilização racional e
sustentável a esses bens. A obrigação de manter
a vegetação nesses espaços revela-se pela permissão conferida ao poder público para realizar o florestamento ou reflorestamento, diante
da omissão do proprietário, sem necessidade de
desapropriação, com base na função social da
propriedade, salientando-se o caráter propter
rem dessa obrigação33. Desde que não esvaziem
por completo o conteúdo do direito de propriedade, tais limitações não são indenizáveis.
A Reserva Legal, por sua vez, é definida pelo
art. 1º, parágrafo 2º, III, do Código Florestal como
a área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservação
permanente, necessária ao uso sustentável dos
recursos naturais, à conservação e reabilitação
dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção de fauna e
flora nativas. É fixada em percentuais correspondentes a 80% das florestas localizadas nas propriedades existentes nos Estados que compõem
a Amazônia Legal, 35% em cerrado localizado
na Amazônia Legal, 20% nas demais regiões do
país e 20% na propriedade rural em área de campos gerais em qualquer região do país34.
31. Lei n. 4.771, de 15.09.65.
32. Áreas de “degradação permanente”, escassez e riscos. Revista de Direito Ambiental n. 38, abr-jun, São Paulo. 2005, p. 40.
33. Obra citada, pp. 41-42.
34. Art. 16, incisos I a IV, do Código Florestal.
DESAFÍOS DEL DERECHO FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
Essa espécie de espaço protegido, segundo
Nicolao Dino35, possui as características de compulsoriedade, porque incide obrigatoriamente
sobre todos os imóveis rurais, nos percentuais
definidos pelo Código Florestal; generalidade,
por não ser restrição incidente caso a caso, mas
depender da localização geográfica do imóvel,
gratuidade, pelo fato de não ser indenizável, perpetuidade e inalterabilidade da destinação, significando que a restrição é perene e imutável, não
podendo ser modificada inclusive nas hipóteses
de transmissão do imóvel ou desmembramento.
Pode-se concluir, pelos conceitos legais, que
os objetivos das áreas de preservação permanente e de reserva legal são distintos: enquanto
a primeira visa à preservação, admitindo somente intervenção nos casos excepcionais de
utilidade pública, interesse social e baixo impacto, a reserva legal objetiva a conservação,
permitindo o uso sustentável da área através
de plano de manejo e proibindo o corte raso. A
reserva legal, ao contrário das áreas de preservação permanente, assim, permite a exploração
econômica sustentável diferentemente do que
ocorre com as APPs.
Tanto na hipótese de APP, quanto na de reserva legal, há obrigação legal de cumprir com
a finalidade desses espaços protegidos. Isso porque, na excepcionalidade da ocorrência de utilidade pública, interesse social e baixo impacto,
o Código Florestal determina a compensação,
revelando que a permissão excepcional de supressão, decorrente do estímulo ao desenvolvimento sustentável, não esvazia aquela obrigação
de preservação, substituída, excepcionalmente,
pela compensação. No que concerne à reserva
legal, a obrigação da conservação dos percen-
tuais estabelecidos pelo art. 16 é demonstrada
pelas obrigações do proprietário em realizar a
recomposição, regeneração natural e a compensação de reserva legal, definidas no art. 44 do
Código Florestal. Quanto à primeira hipótese,
o inciso I estabelece que a cada três anos seja
recomposto 1/10 da área total necessária à sua
complementação, utilizando-se espécies nativas
a partir de critérios estabelecidos pelo órgão
ambiental estadual competente. Tem-se, assim,
que o prazo máximo para a recomposição da
Reserva Legal seria de 30 anos. Visto sob este
aspecto, o reflorestamento em um período mais
curto poderia ser considerado adicional.
Em conclusão, é nítida a obrigação legal de
preservar as APPs e conservar as áreas de Reserva Legal, pois diante da intervenção antrópica determina-se a compensação ou estabelecimento de prazos para a recomposição.
2.2 Inadequação do MDL para recuperação
de áreas degradadas em áreas de
preservação permanente e de reserva legal
O art. 6º do Protocolo de Quioto permite o
uso de sumidouros como outra forma de os países atingirem suas metas de redução. Assim,
países como o Brasil, podem receber crédito, na
forma de unidades de remoção (Removal Units,
RMUs) através do plantio de vegetação, manejo florestal, reflorestamento e outras atividades
que criam os sumidouros, para absorver os gases causadores de efeito estufa, contribuindo
para a redução global de emissões36.
Os sumidouros são definidos no art. 1º,
item 8, da Convenção-Quadro como qualquer
processo, atividade ou mecanismo que remo-
35. Proteção Jurídica do Meio Ambiente. I Florestas. Del Rey, Belo Horizonte, 2003, p. 215.
36. Nesse sentido, Bernardo Fontana, obra citada, p. 407.
66
67
SÍLVIA CAPPELLI
va um gás de efeito estufa, um aerosol ou um
precursor de um gás de efeito estufa da atmosfera.
Em que pesem às posições no sentido da
possibilidade de utilizar-se o MDL para fazer
frente à recuperação de áreas degradadas por
desmatamento em APPs e reservas legais sustentadas por Francine Hackim Leal37, Katia
Maria da Costa, Marcelo Galeazzi Caxambu 38
e Farngetto e Lima 39 entendemos que faltaria
a tais projetos o requisito da adicionalidade
previsto para a utilização do Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo.
Lembremos que, de acordo com o art. 12,
item 5, letra c, do Protocolo de Quioto, além
da participação voluntária aprovada por cada
Parte envolvida e da obtenção de benefícios
reais, mensuráveis e de longo prazo relacionados com a mitigação da mudança do clima, é
necessário que as reduções de emissões sejam
adicionais as que ocorreriam na ausência da
atividade certificada de projeto.
A adicionalidade pode ser definida como
a característica de iniciativa (projetos, ações,
políticas públicas etc.) onde a redução de
emissões de gases do efeito estufa (GEE) ou
a maior capacidade de remoção de CO2 da
atmosfera é adicional ao que ocorreria na
ausência desta iniciativa. Trata-se de um dos
principais critérios para a aprovação de projetos de MDL (Mecanismos de Desenvolvimento
Limpo), uma vez que comprova a eficácia do
mecanismo proposto. Pode-se dizer que a dife-
rença entre o cenário observado na ausência
de um projeto de MDL, isto é, o cenário “business as usual” (concentração atmosférica de
CO2) e o cenário após a execução da atividade do projeto (concentração de CO2atmosférico reduzido ou CO2 removido) representa
a adicionalidade do projeto40.
De acordo com Roberta Marchezi e Sergio
Amaral41 os projetos de MDL devem implicar
reduções de emissões adicionais as que seriam obtidas sem a implementação das ações,
de forma a garantir benefícios reais, mensuráveis e de longo prazo para a mitigação da
mudança do clima.
Assim, diante de obrigação legal pré-existente não há que se falar na possibilidade de
utilização do MDL, porquanto ausente o requisito intrínseco de adicionalidade, por força
de conseqüência lógico-jurídica inafastável,
sob pena de admitir-se um raciocínio absurdo, já que, em que se concretizando atividade
lesiva ao meio ambiente, surge resposta imediata oriunda de regime jurídico que impõe
a recuperação da área degradada. Ora, caso
se entendesse diferentemente, o degradador
de uma APP, ou aquele que não observasse
os percentuais de reserva legal estabelecidos
para a área, estaria sendo beneficiado por créditos de carbono obtidos através de projetos de
MDL, mesmo em face de descumprimento de
obrigação prevista em lei, obtendo lucro pela
degradação e sendo compensado pelo ilícito
através do mercado.
37. O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo como Incentivo à Recomposição de Áreas de Preservação Permanente e Reserva
Legal. Revista Carbono Social, volume 2, número 2, abr/maio/jun 2008, pp. 38-43.
38. Sequestro de carbono: possibilidade de aplicação em áreas de preservação permanente e reserva legal. Disponível em http://
jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=12599. Acesso em 06 de agosto de 2009.
39. Apud, Pagamentos por Serviços Ambientais: perspectivas para a Amazônia Legal. p. 75.
40. Conceito disponível em http://www.mudancasclimaticas.andi.org.br/content/adicionalidade. Acesso em 11 de agosto de 2009.
41. Obra citada, p. 21.
DESAFÍOS DEL DERECHO FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
No mesmo sentido, manifestam-se José Rubens Morato Leite e Ernesto Roessing Neto42
afirmando que a redução de emissões de gases
de efeito estufa decorrentes do desmatamento
não é abrangida pelos mecanismos financeiros
criados no âmbito do Protocolo de Quioto, notadamente o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, de forma que os projetos voltados para a redução de emissões do desmatamento não podem
gerar créditos no mercado oficial de comércio
de emissões de GEEs. Projetos do tipo, portanto, devem buscar captar recursos por meio de
mercados voluntários de comércio de emissões,
instituídos fora do âmbito do Protocolo de Quioto...Desta forma, a maior fonte de emissões do
Brasil é deixada ao largo dos incentivos proporcionados pelo regime de tutela das mudanças
climáticas. Neste contexto, o tema das florestas
tropicais foi incluído no Plano de Ação de Bali,
documento que, possivelmente, servirá de base
para as regras futuras a serem implantadas no
regime de tutela jurídica internacional do clima
após o fim do primeiro período de compromissos
do Protocolo de Quioto, o ano de 2012.
O MDL é um instrumento valioso de transferência de tecnologias para países como o Brasil,
possibilitando tanto ao setor produtivo privado,
como ao poder público, a captação de recursos
para o desenvolvimento de projetos destinados,
por exemplo, a serem aplicados no uso de energia limpa, no tratamento de esgoto, em aterros
sanitários, na suinocultura e na construção civil
sustentável e, inclusive, no florestamento ou reflorestamento, mas não se presta à recuperação
68
de áreas degradadas em APP ou reserva legal por
faltar-lhe o requisito da adicionalidade.
II – Ministério Público, mudança
climática e proteção florestal
1. Principais instrumentos disponíveis
na legislação interna para a reparação
das APPs e da Reserva legal: termo de
compromisso de ajustamento e ação civil
pública
O Ministério Público, órgão de Estado que
constitucionalmente tem dentre suas funções
institucionais a tutela do meio ambiente, é responsável pela maioria esmagadora das iniciativas judiciais e extrajudiciais civis de proteção
ambiental43, além de deter o monopólio da ação
penal pública 44.
Os principais instrumentos utilizados pelo
Ministério Público para a recuperação de áreas
degradadas têm sido o termo de compromisso
de ajustamento e a ação civil pública.
O termo de compromisso de ajustamento de conduta ambiental– TAC é instrumento
extrajudicial de solução de conflitos, em que
os órgãos públicos tomam o compromisso de
adequação da conduta dos degradadores ambientais45 à lei. Nele são fixadas obrigações
que representam o cumprimento de medidas
preventivas e repressivas de danos ou de ilícitos, possibilitando a flexibilização das condições acessórias do cumprimento da obrigação,
42. Dano ambiental e a política do Estado do Amazonas para as mudanças climáticas. 2009. BRASIL. Disponível em http://www.
planetaverde.org/mudancasclimaticas/index.php?ling=&principal=7&cont=artigos, pp. 6 e 14. Acesso em 5 de agosto de 2009.
43. De acordo com o art.129, II, da Constituição Federal. Além disso, de acordo com dados da Associação Nacional do Ministério
Público – CONAMP, documento intitulado O Ministério Público e a Defesa do Meio Ambiente, CONAMP, evento paralelo a RIO92, 1992, p. 9.
44. Art. 129, I, da Constituição Federal.
45. Efetivos ou potenciais.
69
SÍLVIA CAPPELLI
como as de tempo, modo e lugar, sendo proibida
a renúncia ou concessão sobre o direito material ao ambiente hígido, por tratar-se de direito
indisponível. Normalmente o TAC é celebrado entre os órgãos públicos e o degradador,
destacando-se o papel do Ministério Público
como principal órgão proponente, caso em que
terá eficácia de título executivo extrajudicial,
nos termos preceituados no art. 5º, parágrafo
6º, da Lei n. 7347/85. Poderão, entretanto, os
celebrantes optar pela homologação judicial do
TAC, circunstância que o caracterizará como
título executivo judicial.
Já, a ação civil pública, é o principal instrumento judicial utilizado para a prevenção e
recuperação de danos efetivos ou potenciais ao
meio ambiente ou, ainda, para a remoção de
ilícito. Assim como no compromisso de ajustamento, a ação civil pública pode impor ao réu a
condenação em obrigações de fazer, não-fazer,
de compensar ou indenizar o dano ambiental,
havendo uma hierarquia entre elas, na medida
em que se deve preferir a prevenção da ocorrência do dano ou do ilícito à compensação ou
indenização, pela simples razão de que a tutela
incide sobre bem de uso comum e de titularidade difusa. Dessa maneira, a tutela que se
busca visa a manter a higidez ambiental, direito consagrado constitucionalmente a todos. O
ressarcimento, ainda que seja através da compensação in natura ex situ não representa a
melhor solução e somente poderá ser buscada,
de forma subsidiária, na eventualidade de dano
total ou parcialmente irreversível.
Evitar o dano e prevenir o risco, através de
medidas antecipatórias ou preventivas, decorre
da própria necessidade de resguardar a estrutura singular do meio ambiente na sua essencialidade. Suas feições de infungibilidade, de
autonomia para com os recursos naturais, sua
titularidade difusa e comum, atributos constitucionalmente consagrados, revelam não só o
seu valor intrínseco, como a incapacidade de
retorno ao estado anterior, uma vez degradado. Faz também com que qualquer tentativa
de valorá-lo economicamente e, portanto, de
compensá-lo, sirva de arremedo, sendo insuficiente utilizar um instituto típico do direito
privado, que é a compensação, para reparar
efetivamente um dano ambiental.
Trata-se, aqui, da tutela do meio ambiente
tal como conceituado pelo art. 225, caput, da
Constituição Federal, ou seja, um bem público,
de uso comum do povo e de titularidade difusa, daí que as obrigações estipuladas no TAC
ou o pedido da ação civil pública devem visar,
prioritariamente, a recomposição do bem jurídico ao estado anterior à degradação, o que
será obtido da estipulação de obrigações que
visem a evitar o dano (abstenção de desmatamento ou queimadas, regeneração natural pela
abstenção do uso do solo – não-fazer), ou a sua
recuperação (implementação de projeto de recuperação da área degradada – obrigação de
fazer). Apenas na impossibilidade da reversibilidade integral do dano material ou existindo dano extrapatrimonial é que se justifica a
cumulação com a compensação (obrigações de
dar e/ou indenizar), com vistas a ressarcir integralmente o ambiente lesado.
2. Dados sobre as atividades do Ministério
Público na proteção da flora
A recuperação de áreas de preservação permanente e a efetivação da reserva legal ocupam lugar de destaque no dia-a-dia da atuação
do Ministério Público, tanto Federal, quanto
dos Estados, conforme dados colhidos no estudo levado a efeito pelo Instituto “O Direito por
DESAFÍOS DEL DERECHO FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
um Planeta Verde” 46 intitulado Compromisso
de Ajustamento Ambiental: análise e sugestões
para aprimoramento.
Segundo os resultados parciais do referido
estudo, apresentados em junho de 2009, dentro
da seara ambiental, o tema “flora” se destaca
por ser aquele com o maior número de procedimentos investigatórios em todas as unidades
do Ministério Público do país (Federal e dos
Estados), em percentuais entre 30% e 40% do
total de investigações instauradas. No Ministério Público Federal, na década de 90, os TACs
referentes à proteção da flora representaram
41% do total de TACs ambientais celebrados,
e, nos anos 2000 (dados obtidos até 2008), os
ajustes sobre proteção à flora representaram
49% do total dos TACs sobre matéria ambiental. O objeto dos TACs se refere basicamente
a áreas de preservação permanente, desmatamento, unidades de conservação e áreas protegidas. No Ministério Público dos Estados, desmatamento e áreas de preservação permanente
são os temas que representam o maior número
de investigações realizadas e de TACs celebrados. Chama a atenção o fato de que – salvo
alguns compromissos de âmbito mais globlal,
para gerenciamento de políticas ambientais –
a maioria dos TACs sobre flora que foram celebrados se referem a danos de menor monta,
como corte de árvores e extração de vegetação
ou desmate de pequenas áreas47. A autora, Rochelle Jelinek, chama a atenção para o baixo
índice de resolução consensual de conflitos na
região amazônica, eis que, em toda a década de
2000, num período de 8 anos, somente 4 TACs
foram celebrados na Região Norte (todos no
70
Pará) versando sobre flora. Por último, no Ministério Público do Estado do Acre foram tomados 37 TACs versando sobre desmatamento nos
últimos dois anos. Com relação ao Ministério
Público do Estado do Pará não foi possível a obtenção de dados sobre os TACs eventualmente
firmados por não haver sistema informatizado
de dados implantado.
É certo que não se pode desprezar a contribuição do Ministério Público na tutela ambiental relacionada a outras questões que envolvem a mudança do clima. A título de exemplo,
destacaríamos a atuação referente aos resíduos,
como fonte de emissão de metano que é emitido
no processo de sua decomposição anaeróbica.
Nesse sentido, os inúmeros inquéritos civis versando sobre lixões, a implementação de políticas públicas ou adequação de condutas privadas
referentes à reciclagem, redução e reaproveitamento de resíduos sólidos e iniciativas sobre
tratamento de esgoto são dignos de nota e bons
exemplos da atuação ministerial atualmente realizada, embora não haja, atualmente, nenhuma
referência à potencialidade dos bens tutelados
para contribuírem na redução dos GEEs. O Ministério Público ainda não utiliza como fundamento às suas demandas e TACs a importância
das medidas de mitigação dos GEEs em muitos
TACs ou ações civis públicas que versam sobre
a não emissão de metano, CO2, etc.
Relevante mencionar, de outro lado, que as
informações colhidas por amostragem e reveladas pelo estudo levado a efeito pelo Instituto
“o Direito por um Planeta Verde” reproduzem o
que os membros do Ministério Público conhecem pela prática: a maior parte das investiga-
46. Cujos resultados parciais foram apresentados no 13º Congresso Internacional de Direito Ambiental. Conferir em Rochelle
Jelinek. Efetividade do TAC Ambiental: diagnóstico e perspectivas. Anais. 13º Congresso Internacional de Direito Ambiental.
2009, pp. 257-268.
47. Obra citada, pp. 264-265.
71
SÍLVIA CAPPELLI
ções, que posteriormente irão redundar em termos de compromisso de ajustamento, em ações
civis públicas ou em ações penais, versam sobre
degradações cometidas contra a flora, inclusive no Estado mais industrializado do País, São
Paulo. Percebe-se, pois, a nítida relação quantitativa da atividade ministerial com a maior
contribuição do Brasil para a emissão de GEEs
e, consequentemente, para a mudança climática
global – o desmatamento.
3. Necessidade de novos instrumentos de
incentivo ao desmatamento evitado no
âmbito internacional e interno
Como já foi referido, o MDL não pode ser utilizado para a compensação de danos provocados
por desmatamento e que envolvam a reparação
de áreas de preservação permanente ou de reserva legal por faltar, nestas hipóteses, o requisito
da adicionalidade. Em outras palavras, diante da
obrigação legal de evitar, recompor ou compensar o desmatamento nessas áreas, estabelecida
no Código Florestal, não há que se cogitar de
compensação via mercado de carbono, através
do MDL. Caso se entendesse diferentemente
haveria enriquecimento ilícito do proprietário
dessas áreas. Auferiria vantagem econômica
com o desmatamento e depois se beneficiaria
de crédito de carbono por emissão que tinha o
dever legal de evitar.
Entretanto, se tal afirmação é correta no
que respeita à recuperação de APPs e de reserva legal, o mesmo não pode ser dito acerca de
todos os casos de desmatamento. Isso porque é
possível e, mesmo, desejável, que haja incentivos econômicos para que os países detentores
de megadiversidade, como o Brasil, protejam
suas florestas, já que estas são sumidouros de
carbono.
Nesse sentido, a Comissão Mista Especial
sobre Mudanças Climáticas do Congresso Nacional elaborou relatório em que reconheceu ser
a situação brasileira profundamente distinta da
de outros países em desenvolvimento considerados grandes emissores de gases de efeito estufa,
como a China e a Índia. Isso porque, enquanto
as emissões de GEE daqueles países devem-se a
uma matriz energética suja, no Brasil estas provêm de desmatamento e queimadas48.
O referido relatório propõe como iniciativas
de valorização da floresta em pé, a remuneração
do proprietário rural que promova a conservação das florestas existentes em sua propriedade,
reconhecendo o valor econômico da floresta não
desmatada, o que se daria através da compensação internacional pelo desmatamento evitado.
Para tanto, o relatório propõe a criação dos
seguintes instrumentos econômicos49:
a) estabelecimento de tributos sobre o que
é produzido no âmbito da Floresta Amazônica e
aplicar essa arrecadação em ações que ajudem a
preservá-la;
b) criação de um mecanismo novo, no âmbito da Convenção do Clima, complementar ao
Protocolo de Quioto, para contemplar o desmatamento evitado;
c) estabelecimento de uma estratégia de
redução compensada do desmatamento. Países
em desenvolvimento que conseguissem promover reduções das suas emissões decorrentes de
desmatamento receberiam compensação finan-
48. Congresso Nacional. Comissão Mista Especial sobre Mudanças Climáticas. Relatório Final, junho de 2008, p. 41. Disponível
em http://www.senado.gov.br/sf/atividade/materia/getPDF.asp?t=56862. Acesso em 8 de agosto de 2009.
49. Idem, pp. 48-49.
DESAFÍOS DEL DERECHO FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
ceira internacional correspondente às emissões
evitadas, tendo como referência a taxa média de
desmatamento anual e um valor médio do carbono no mercado internacional. Tal compensação poderia ocorrer por meio de um fundo internacional ou através do mercado de carbono.
A primeira proposta não parece ter a menor
viabilidade, diante da excessiva carga tributária
existente no País e, certamente, seria rechaçada
pela população.
A segunda e a terceira propostas podem ser
aglutinadas, vez que a segunda advoga a criação de um mecanismo novo, complementar ao
Protocolo de Quioto, que sirva para incentivar
práticas conservacionistas, enquanto a terceira
proposta, na verdade, é a explicitação da estratégia da segunda.
O estabelecimento de um mecanismo internacional de estímulo ao desmatamento evitado seria fundamental para a preservação das
florestas brasileiras. Entretanto, sua instituição
deve ser vista com cautela. Se é certo, como se
viu, que o MDL não pode ser utilizado para a
recuperação de espaços protegidos por lei, por
ausência do requisito da adicionalidade, a instituição de um mecanismo novo deve representar um real de incentivo para a remuneração
daqueles proprietários que, realmente mantenham intactas florestas onde não haja restrição
legal à supressão. Assim, de nada adiantaria
pela ineficiência das ações de Estado na fiscalização da legislação florestal, especialmente na Amazônia, a aprovação de projetos para
preservação futura porque certamente as metas
deles constantes não seriam cumpridas, exceto
se houvesse um cronograma de implementação
rigidamente auditado, de forma independente. De outro lado, não nos esqueçamos que o
50. Roberta Marchezi e Sergio Amaral, obra citada, pp. 107-108.
72
MDL, surgiu justamente em razão do rechaço
à proposta brasileira apresentada em 1997 ao
Secretariado da Convenção em Bonn, de criação de um Fundo de Desenvolvimento Limpo
no qual os países inadimplentes em suas metas
de emissão depositariam valores a serem utilizados pelos países emergentes com o objetivo
de ajudá-los no desenvolvimento tecnológico50.
A inadequação de um fundo nacional para receber valores de compensação oriundos da emissão de GEEs é simples: não há comprovação de
eficácia de nenhum fundo ambiental no Brasil.
Os valores acabam sendo conduzidos para o
caixa único e não cumprem o desiderato para
o qual foram concebidos. Dessa forma, o futuro mecanismo internacional deveria compensar
diretamente os proprietários pela preservação
ambiental, através do mercado de carbono. De
outro lado, seria adequada e existência de auditoria independente do proponente do projeto e,
mesmo, do Governo brasileiro, para comprovação do cumprimento das metas de redução.
Entretanto, embora seja salutar e desejável a
introdução futura de um mecanismo internacional de compensação com base no mercado de
crédito de carbono para evitar o desmatamento,
o País não pode se quedar inerte à sua espera. É
possível e recomendável a utilização de outros
incentivos econômicos para induzir o desmatamento evitado, sem que se tenha que recorrer à
tributação ou aos fundos.
Uma das alternativas de incentivo econômico aos proprietários de imóveis onde haja áreas
de preservação permanente e reserva legal diante
da impossibilidade de utilização do MDL seria
o pagamento pelos serviços ambientais prestados por esses espaços protegidos. Nesse sentido,
importante mencionar o Projeto de Lei 5.847
73
SÍLVIA CAPPELLI
apresentado em 24 de junho de 2009 que visa à
instituição da Política Nacional de Serviços Ambientais e do Programa Federal de Pagamento
por Serviços Ambientais. Consta da Exposição
de Motivos do mencionado PL que mesmo nas
áreas protegidas ou unidades de conservação
de proteção integral, mecanismos de pagamento podem ser usados com sucesso para que as
populações que moram na vizinhança recebam
uma compensação pela proteção que oferecem.
O Estado do Amazonas já utiliza este mecanismo para proteger os Parques Estaduais, com
o programa Bolsa Floresta...Os produtores
familiares de áreas privadas e os assentados
de reforma agrária poderão ser estimulados a
conservarem seus agroecossistemas através da
injeção de recursos compensatórios para recuperar terras degradadas por um período temporário. Essa temporariedade pode ser maior ou
menor, dependendo do tempo de restauração da
capacidade do ecossistema danificado voltar a
oferecer uma produtividade agrícola, florestal
ou pesqueira capaz de retribuir o serviço ambiental. Este pagamento funciona, assim, como
um mecanismo incentivador dos princípios da
agroecologia, que já é parte da política de assistência técnica e extensão rural do Ministério
do Desenvolvimento Agrário51.
O Ministério do Meio Ambiente, por sua
vez, lançou em março de 2009 a obra Pagamento por Serviços Ambientais – Perspectivas para
a Amazônia Legal. Trata-se de um estudo com
informações sobre formas alternativas de recuperação ambiental de áreas públicas e privadas
por meio do pagamento por serviços ambientais (PSA). Abordando as questões legais e de
governança é expressa a expectativa de que a
inserção de PSA como instrumento opcional de
política ambiental em âmbito federal venha a
ocorrer a curto ou médio prazo. As disposições
estabelecidas no Código Florestal com relação
à conservação de áreas florestadas limitam a
área em que PSA públicos podem efetivamente
ser aplicados sem sobreposição com a legislação ambiental. Propostas visando uma remuneração do proprietário pela área instituída
como Reserva Legal, de forma a permitir que
proprietários com ativos florestais possam vir
a se beneficiarem por meio da cessão destes
ativos para compensar passivos florestais em
outras propriedades, num sistema de quotas e
comércio, parecem interessantes neste contexto...Para que esquemas públicos de PSA possam abranger também o desmatamento que
ocorre de fato, estas e outras formas de tornar
a Reserva Legal como ativo econômico (sem
comprometer seu objetivo principal) parecem
inevitáveis52.
4. Sugestões para o aprimoramento da
atividade do Ministério Público
Em que pese o reconhecimento de que são
necessários incentivos econômicos para a preservação da flora brasileira, seja através de mecanismos internacionais como um crédito de
carbono específico para o desmatamento evitado, seja através de incentivos públicos ou privados, nacionais, como o pagamento por serviços
ambientais, o certo é que se fosse cumprida a
legislação florestal brasileira e se não houvesse
tanta incoerência entre as políticas desenvolvi-
51. PL 5.847/2009. Disponível em: http://www.camara.gov.br/sileg/integras/574554.pdf . Acesso em 04 de agosto de 2009.
52. Sven Wunder (Coord.), Pagamentos por Serviços Ambientais – Perspectivas para a Amazônia Legal. Brasília, Ministério do
Meio Ambiente, 2008, p. 86. Veja mais informações sobre a publicação em: http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=ascom.n
oticiaMMA&idEstrutura=8&codigo=4601. Acesso em 11 de agosto de 2009.
DESAFÍOS DEL DERECHO FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
das no País para mitigar os efeitos da mudança
do clima e a política de expansão agrícola que
contribui para o criminoso e constante desmatamento, apoiada pela iniciativa de inúmeros
parlamentares em reduzir a proteção estabelecida pelo Código Florestal Federal e dos Estados, o Brasil seria um exemplo de preservação
e conservação. Caso fosse, por outro lado, um
País integrante do Anexo I da Convenção de
Mudança do Clima, o respeito à legislação ambiental, especialmente a florestal, certamente
seria o suficiente para que atingisse suas metas
internacionais.
É inegável que a mudança do clima é uma
realidade. Por isso, incumbe aos operadores do
Direito e ao Ministério Público em especial,
trazê-la à tona, incluindo no fundamento de
suas demandas ou na fixação de obrigações nos
termos de compromisso de ajustamento essa temática. Como exemplo dessa iniciativa pode ser
mencionada a recente ação civil pública proposta pelo Ministério Público Federal e Estadual do
Acre sobre as queimadas, bem assim a decisão
judicial nela proferida53.
Outros exemplos que clamam pelo aprimoramento da atuação ministerial inserindo
a mudança climática poderiam ser citados: (i)
com relação aos resíduos sólidos: exigência de
tratamento do metano nos aterros sanitários,
fiscalização da legislação dos Estados ou dos
Municípios com relação à coleta seletiva de lixo,
fiscalização da atuação pública e privada quanto
à obrigação de reciclagem, fomento à redução,
reaproveitamento e reciclagem; (ii) com relação
ao tratamento de esgotos: propor que nos licenciamentos ambientais seja exigido, de acordo
com o estado da arte, tratamento mais eficiente,
com menor geração de metano; (iii) com rela-
74
ção à construção civil: propor discussões com
os municípios para que a legislação urbano-ambiental contemple construções sustentáveis, com
o reaproveitamento do uso da água, adequada
posição solar, imposição de taxas de impermeabilização do solo, uso de madeira certificada
(a exemplo do que já ocorre na legislação municipal da capital de São Paulo); (iv) estimular
uma boa governança ambiental, sobretudo no
que concerne à implementação de instrumentos
de planejamento, como o plano de gerenciamento costeiro combinado com os planos diretores
(exemplo elevação do nível do mar), diagnóstico
e adoção de medidas para evitar o surgimento
ou ampliação de áreas de desertificação. Também pode o Ministério Público estimular o debate sobre questões a serem priorizadas no planejamento ambiental, como matriz energética
limpa (PCHs, energia eólica, etc).
Releva notar, porém, a necessidade de priorização da proteção da flora pelo Ministério
Público, pois, como se viu, as maiores contribuições brasileiras à mudança climática são o
desmatamento e as queimadas, coincidentemente, matéria que quantitativamente ocupa em
maior parte o trabalho do Ministério Público na
área ambiental. Atento à nova realidade mundial
deve, então, o Ministério Público agregar, como
fundamento de suas demandas e dos compromissos de ajustamento, argumentos que evidenciam a relevância da necessidade de proteção à
flora, fator incontestável como elemento de mitigação das conseqüências da emissão dos GEE.
Nesse sentido, são especialmente importantes a adoção de medidas direcionadas à recuperação das APPs, não só pelo efeito mitigador
consistente na remoção de CO2 da atmosfera
propiciada pelo metabolismo vegetal, como tam-
53. Ação e decisão liminar no prelo para publicação na Revista de Direito Ambiental n. 56.
75
SÍLVIA CAPPELLI
bém pelo potencial de adaptação frente às mudanças climáticas que essas áreas representam.
Como se sabe, um dos efeitos esperados desse
fenômeno global é o incremento dos episódios
climáticos extremos, com a ocorrência de chuvas intensas em curtos períodos de tempo. Nesse
sentido, APPs preservadas na beira de rios e lagos impedem ou, pelo menos, reduzem o avanço
das águas, ao passo que as APPs nas encostas de
morros e montanhas fixam a vegetação e evitam
deslizamentos de terra, minimizando, assim, os
danos à população e seu patrimônio, tão comuns
nesses tipos de desastres.
Da mesma forma, devem ser priorizadas,
em caso de desmatamento, ações que objetivem
a reposição florestal, de forma a compensar as
emissões de gases de efeito estufa originadas
com o corte. No entanto, não basta exigir o plantio. Com vistas a uma maior efetividade, devem
ser exigidas medidas de monitoramento do crescimento da vegetação, com a adoção de técnicas
de conservação (como combate às formigas, por
exemplo) e substituição de mudas que não resistirem, sob pena desta medida compensatória
não atingir a finalidade a que se propõe.
Mas não só isso, deve o Ministério Púbico
aprimorar o trabalho em rede (nacional e internacional), tendo como base as bacias hidrográficas, os biomas, etc. A época do comarquismo54
e do homem e mulher sós findou. Vivemos uma
nova realidade.
5. Dissenso entre gestão estatal e mercado
Há hoje uma crise capitalista em razão do
teto energético (pico petrolífero) e uma crise
alimentar que está associada à crise energéti-
ca. Tal situação, associada à derrocada dos Estados-nação alertam-nos sobre a existência de
um profundo impacto no sistema tecnológico da
modernidade, incapaz de superar seus bloqueios
para gerar transformações decisivas.
O mundo ficou refém de uma cultura produtiva, de suas proezas científicas e tecnológicas,
e não consegue se renovar. Vivemos a emergência de um sentido de curto prazo, da frivolidade, do consumo exacerbado e da depredação do
meio ambiente.
Nesse cenário poderíamos indagar: qual é
o futuro dos direitos, e nesse sentido, qual é o
futuro do Direito Ambiental como conseqüência da globalização? Ante tal conjuntura que
atitudes podemos tomar, especialmente como
membros do Ministério Público, para que não
haja involução no conjunto de conquistas, das
quais somos guardiães? Para que nossa atuação
conte com efetividade?
Segundo José Eduardo Faria55 a primeira
conseqüência da globalização é que os riscos
gerados por essa economia mundializada não
respeitam fronteiras, gerações ou nações, pondo
em xeque as normas jurídicas e os mecanismos
judiciais de interpretação forjados pelo Direito
nos últimos 150 anos. Além disso, os Estados,
concebidos e estruturados para exercer uma jurisdição territorialmente circunscrita, mostramse desprovidos de mecanismos para enfrentar a
nova realidade, para dar respostas nacionais a
questões globais e para serem efetivos diante da
arquitetura da economia globalizada.
Outra conseqüência é a redução da autonomia das políticas macroeconômicas nacionais e
o esvaziamento das políticas monetárias independentes por causa da dolarização da econo-
54. A expressão é de Antonio Herman Benjamin.
55. FARIA, José Eduardo e KUNTZ, Rolf, Qual o futuro dos Direitos? São Paulo, Max Limonad, 2002, 130p.
DESAFÍOS DEL DERECHO FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
mia mundial. Além disso, observa-se a sujeição
dos governos (federal, estaduais e municipais)
à pressão por benefícios de toda a ordem pelas
empresas transnacionais. Como conseqüência,
o Estado-nação vem sendo substituído pelo
mercado enquanto instância de coordenação da
vida social.
Ademais, há uma tendência de redução
progressiva da imperatividade da norma substituída pelo estimulo a mecanismos de autoresponsabilização, com ênfase na regulação negociada. Em tal perspectiva, manifesta-se uma
tendência à transformação do Direito Internacional Público. Embora continue sendo produzido pelos Estados-nação, com os fenômenos
de transnacionalização dos mercados, insumos,
bens e serviços, suas normas cada vez mais vão
sendo interpretadas pela Lex Mercatoria e pelo
Direito de Produção. O caráter público passa a
ser relativizado.
Diante dessas reflexões, cabe indagar quais
os problemas e desafios do Direito Ambiental
na atualidade. O Direito Ambiental rompe com
o paradigma tradicional do direito e determina
a internalização de custos importantes por parte
de setores empresariais, repercutindo tal mutação uma forte rejeição irrefletida por parte da
sociedade, ainda marcada e influenciada, mesmo que inconscientemente, por uma filosofia
liberal ortodoxa.
Esse fenômeno, fruto da fragilização das políticas públicas, em razão da debilidade de grande parte dos Estados contemporâneos, produz
conseqüências negativas à proteção ambiental,
estimulando uma posição estritamente voltada
ao lucro por parte da iniciativa privada, a qual
encontra em tal conjunto de circunstâncias,
oportunidades de investimentos sob a exclusiva
batuta do mercado, em detrimento de investimentos sociais e do meio ambiente.
76
Em presença de tamanha complexidade,
mostra-se adequado que o Ministério Público
passe a assumir uma postura de natureza pragmática. Não que se proponha o abandono das
bases teóricas como fonte de substância à atuação ministerial, mas sim que se dê maior celeridade e efetividade à sua atuação, privilegiando
a interdisciplinaridade e o estímulo a atuação
coletiva, em todas às suas variáveis.
Em que pese a importância de incentivos
econômicos para que os proprietários e possuidores mantenham a higidez dos recursos
ambientais para a presente e futuras gerações,
o mercado, por si só, não apresenta soluções
suficientes para a preservação ou conservação
do meio ambiente. Mercados utilizam-se de sua
própria lógica – a do custo-benefício. Mercados
não substituem o Estado nem se preocupam
com a sadia qualidade de vida da população.
Isso é tarefa de Estado.
Assim, não se ignorando a necessidade da
criação de estímulos econômicos, especialmente para a manutenção da reserva legal, o certo é
que os objetivos de proteção ao meio ambiente
serão mais adequadamente atendidos, na medida em que se possam somar as forças positivas
da iniciativa privada ao interesse público que
permeia e substancializa a garantia constitucional a um meio ambiente sadio e ecologicamente
equilibrado, estimulando-se tal sinergia de esforços tanto na esfera nacional, quanto na esfera
internacional.
Considerações finais
Em face do acima analisado, verifica-se que
a maior contribuição do Brasil para a emissão
de gases de efeito estufa (75%), provém do desmatamento e das queimadas, identificando-se,
77
SÍLVIA CAPPELLI
no plano de atuação quantitativa, uma direta
correspondência entre tais condutas lesivas ao
meio ambiente com significativa atuação do Ministério Público, concretizada por um marcante
número de investigações e de compromissos de
ajustamento, especialmente no que concerne à
recuperação de áreas de preservação permanente e de implementação e recomposição da
reserva legal.
Por decorrência desse conjunto de fatores,
os sistemas jurídicos contemporâneos precisam
reconhecer essa nova realidade trazida pelas alterações resultantes da mudança do clima. Sendo assim, o Ministério Público, como principal
autor de ações civis públicas em defesa do meio
ambiente, passa a assumir um papel essencial
nessa transformação do Direito, ofertando, no
exercício de sua legítima atuação, a sua impostergável contribuição para o afrontamento direto às atividades de degradação ambiental, cujas
conseqüências negativas são fator decisivo para
a alteração do clima.
O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo –
MDL criado pelo Protocolo de Quioto é o único
que permite aos países não integrantes do Anexo I, da Convenção-Quadro do Clima, receber
recursos provenientes do mercado de carbono.
Entretanto, o uso de tal mecanismo mostra-se,
em sua função prática e objetiva, manifestamente redundante, na medida em que as atividades
por tal mecanismo propostas, caracterizam-se
à semelhança de uma mera tautologia, já que
as razões técnicas que estariam a justificar sua
implementação, configuram atividade que, independente da sua execução, são de dever daquele
que se mostra como responsável pela atividade
lesiva ao meio ambiente. Diante de tal circunstância, resulta, por ora, no mínimo, inoportuna
a utilização do MDL para projetos destinados à
recuperação de APPs ou de implementação/re-
composição da reserva legal, na medida em que
a Lei impõe a obrigação de preservação e conservação, respectivamente.
Não obstante, é preciso que se encontrem
mecanismos alternativos de incentivo econômico, fomentando o cumprimento da legislação
florestal por parte dos proprietários e possuidores dos imóveis que abarcam espaços protegidos. Uma alternativa para tanto seria o pagamento pelos serviços ambientais prestados por
estes espaços.
O Brasil certamente não ocuparia uma posição tão desconfortável, com relação a sua contribuição para a mudança do clima, caso fosse
mais efetivo no cumprimento da legislação ambiental, especialmente a florestal. Entretanto,
percebe-se uma dicotomia fundada num manifesto conflito entre racionalidades distintas. Ao
mesmo tempo em que se formulam inúmeros
programas e projetos buscando mitigar os fenômenos que dão causa àquela mudança, setores
incrustados nas áreas da economia e da política nacionais, formulam propostas que indicam
forte incoerência, buscando destruir o sistema
legal protetivo ao meio ambiente, ao ponto de
postularem, entre outras medidas, uma irracional mudança do Código Florestal, tanto em
nível federal, quanto dos Estados, de molde a
reduzir e a fragmentar o modelo que permite
uma adequada tutela ambiental.
Por seu turno, o Ministério Público, como
ator destacado na proteção ambiental, deve,
cada vez mais, agregar argumentos relativos à
importância do bem tutelado, especialmente da
flora, para a mitigação da mudança do clima, de
modo a não só sensibilizar o Poder Judiciário,
mas, em especial, no que atine à criação de uma
consciência social geradora de uma reflexão crítica positiva e responsável, em face da importância do tema.
DESAFÍOS DEL DERECHO FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
As soluções exigidas pelo câmbio climático não podem buscar seu arrimo, tão-somente,
em proposições ofertadas pela visão estreita do
mercado. Mostra-se indispensável o concurso
de um Estado, cuja atuação esteja informada
pela prática efetiva de políticas públicas coerentes, visando à concretização de uma adequada
proteção ambiental.
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Coordenação Geral
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Diretora do Instituto O Direito por Um Planeta Verde
Procuradora do Município de Porto Alegre
Coordenação Administrativa
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Coordenação Técnica
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Mestre em Direito Ambiental pela Universidad Rovira i Virgili, Espanha
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Jornalista
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Presidente:
Carlos Teodoro José Hugueney Irigaray
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