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LA SOCIEDAD O LIGA DE LAS NACIONES
Por
Lic. Alejandro Bravo
INTRODUCCION
Desde el siglo XIV y hasta nuestros días, la comunidad universal en su conjunto y algunos
teóricos en particular han mostrado preocupación por asegurar al mundo paz, seguridad y
desarrollo.
Sobre las iniciativas o proyectos públicos de teóricos particulares en este sentido,
especialistas en Derecho Internacional Público citan los esfuerzos de Pierre Dubois en 1305,
Erasmo de Rotterdam en 1514, Emeric de Crucé en 1623, Hugo Grocio en 1625, Joaquín
Puffendorf en 1671, William Penn en 1693, el abate Charles-Irenee Castel de Saint-Pierre en 1729,
Juan Jacobo Rousseau en 1771, Jeremías Bentham en 1786, Emmanuel Kant en 1795, Johan
Gotlieb Fichte en 1800, Juan Martínez de Rosas en 1810, Bernardo de Monteagudo en 1825, James
Lorimer en 1877, Pascual Fiore en 1890 y Novicow en 1901. Y, en cuanto a proyectos públicos de
hombres de Estado y de organizaciones internacionales con el mismo fin, también destacan al rey
Podiebrad de Bohemia en 1401, Enrique IV de Francia, la Asamblea Francesa en 1791 y la Santa
Alianza en 1815.
Estos esfuerzos, tendientes a organizar al mundo conocido de acuerdo a estructuras
verticales, previendo autoridades internacionales, arbitrando modos de solución pacífica de
conflictos y estipulando sanciones para los supuestos de incumplimiento de las obligaciones a que
estarían sometidos por participantes de los organismos proyectados, culminaron en 1945 con la
creación de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) sobre la base de la experiencia obtenida
con el funcionamiento de su antecesora, la Sociedad o Liga de las Naciones, cuya creación,
organización, finalidad, naturaleza, evolución, labor y legado describiremos a continuación.
CREACION DE LA SOCIEDAD DE LAS NACIONES
Durante el transcurso de la Primera Guerra Mundial (1914-1918), tuvo lugar una serie de
movimientos tendientes a lograr la creación de una estructura internacional encargada de velar por
la paz y la seguridad mundial. Para ello contaban con el apoyo de organizaciones privadas,
gobernantes y personalidades de relieve universal, como el Papa Benedicto XV, que mediante
varias Encíclicas apoyó los movimientos.
Pero el gran arquitecto de esta estructura en torno de la cual se articuló la sociedad
internacional tras la “Gran Guerra" fue el presidente estadounidense Thomas Woodrow Wilson,
quien, en sus definiciones de los objetivos de la guerra y fundamentos sobre los que habría de
fraguarse la paz y el nuevo orden internacional enunciados el 8 de enero de 1918 en sus célebres
“Catorce Puntos", diseñó la futura asociación internacional. La elevada concepción de Wilson, su
energía y fervor puestos en la lucha por su realización, fueron, sin duda, un impulso que determinó
la creación de la Sociedad o Liga de las Naciones. En el Punto catorce decía: “Debe formarse la
asociación general de las naciones bajo pactos específicos de garantías mutuas para la
independencia política e integridad territorial de los grandes y pequeños Estados".
Esta propuesta, alternativa a la realpolitik (en alemán, ‘política pragmática’) dominante en
las relaciones internacionales, encontró desde un principio una cálida acogida en el mundo
anglosajón. De hecho, la sintonía con las propuestas británicas se hicieron evidentes tras la
publicación a finales de 1918 del proyecto del político y militar surafricano al servicio de la Corona
británica Jan Christian Smuts titulado The League of Nations. A Practical Suggestion, el cual
ejercería una notable influencia en el ánimo de Wilson y en los trabajos de la Conferencia de Paz de
París, que tendría lugar en la cercana Versalles al término de la Primera Guerra Mundial tras la
derrota de los Imperios Centrales. En cambio, las tesis francesas en torno a la nueva organización
internacional, y en especial los trabajos de Léon Bourgeois, estuvieron siempre impregnadas de un
realismo hipotecado por los imperativos de seguridad ante el temor del revanchismo alemán. La
actividad de estos protagonistas traducía, asimismo, un estado de ánimo manifiesto en el rechazo a
la guerra en la opinión pública internacional, canalizada desde asociaciones como la League to
Enforce Peace en Estados Unidos, la League of Nations Union y la Union of Demecratic Control en
Gran Bretaña o la Association Française pour la Société des Nations en Francia. De igual modo, en
Alemania, desde noviembre de 1914, funcionó la Asociación para la Patria Nueva, que después de
la guerra cambió su nombre por el de Liga Alemana para los Derechos de la Humanidad, que
funcionó hasta 1933.
A lo largo de la Conferencia Preliminar de Paz de París, cuya sesión inaugural se celebró el
18 de enero de 1919, Wilson asumió un decidido protagonismo para impulsar y tutelar los trabajos
confiados a una comisión que debía estudiar lo relativo a la organización y reorganización de los
Estados y crear la futura organización internacional que se encargue de humanizar la guerra,
reducirla al mínimo con tratados de arbitrajes y establecer un mecanismo internacional que en
tiempos de paz evite las injusticias que conducen a la confrontación entre los Estados. Sobre la base
de los proyectos presentados por el presidente Wilson, por el gobierno estadounidense a través de
la Declaración presentada por el Secretario de Estado Robert Lansing, por el General Smuts, por
Lord Robert Cecil y por el gobierno italiano, la Comisión preparó un proyecto que,
extraoficialmente y cuando ya estaba redactado definitivamente, fue sometido a consideración de
las Potencias Neutrales en marzo de 1919 y aprobado finalmente el 28 de abril del mismo año
como Parte Primera del Tratado de Paz de Versalles con el nombre de Pacto o Convenio de la Liga
de las Naciones, en un procedimiento que vulneraba el espíritu de una verdadera sociedad de las
naciones, pues se imponía a los neutrales un pacto para el cual no habían siquiera sido consultados
previamente.
Pese a esto último, lo positivo de la creación de esta organización internacional es que, por
primera vez en la historia, se constituyó una asociación general de naciones, de carácter universal,
con el propósito de que entrasen en ella todos los Estados del mundo. Además, según Frank P.
Walters, supuso el “primer movimiento eficaz hacia la organización de un orden político y social
mundial, en el que los intereses comunes de la humanidad pedían ser observados y servidos por
encima de las barreras de la tradición nacional, diferencia racial o distancia geográfica”.
Si bien, como ya dijimos, puede considerarse al presidente Wilson como el arquitecto de la
primera estructura internacional, sus esfuerzos a la hora de comprometer a su país en aquella nueva
experiencia fueron estériles, puesto que el Senado estadounidense se negó a ratificar el Tratado de
Versalles, es decir el acuerdo de paz firmado en esta ciudad francesa el 28 de junio de 1919 que
puso fin a la guerra entre los Aliados y Alemania por el cual esta última nación perdió todas sus
colonias, cedió los territorios de Alsacia y Lorena a Francia, Eupen y Malpedy a Bélgica, Malmet a
Lituania y parte de la Prusia Oriental a Polonia, y tuvo que aceptar pagar enormes sumas de marcos
oro en concepto de indemnizaciones por daños de guerra, el desmantelamiento de sus fuerzas
armadas y la ocupación temporal de la Renania y el Sarre por parte de los Aliados para asegurarse
el pago de las indemnizaciones.
En el Pacto, Lord Robert Cecil dio notas esenciales que definían al Estatuto de la comunidad
internacional. El acuerdo fundacional de la Sociedad de Naciones, constituido por 26 artículos,
explicitaba en su Preámbulo el compromiso entre los estados signatarios de no recurrir a la guerra,
mantener a la luz del día relaciones internacionales fundadas en la justicia y el honor, la rigurosa
observancia de las normas del Derecho Internacional y el escrupuloso respeto de las obligaciones
contraídas en los tratados. Todo ello con el afán de “fomentar la cooperación entre las naciones y
para garantizarles la paz y la seguridad”. La concepción y la tarea de la Sociedad de las Naciones
se modulaba en dos direcciones complementarias: la garantía de la paz mundial mediante la
seguridad colectiva y la construcción de la paz a través de la cooperación internacional.
El sistema de seguridad colectiva, que encarnaba la dimensión política de la Sociedad,
quedaba regulado por los artículos 8 al 17. El Pacto establecía la necesidad de la reducción de
armamentos al mínimo compatible con la seguridad nacional y el cumplimiento, por acción común,
de las obligaciones internacionales, y para limitar la fabricación de armamentos (art. 8º), y contenía
otros medios para lograr la paz: una Comisión Permanente para asesorar en cuestiones militares,
navales y aéreas; Compromiso de respetar la integridad territorial e independencia política de los
miembros de la Liga; en caso de agresión o amenazas, el Consejo dictaminará sobre los medios a
adoptar (art. 10). Toda guerra o amenaza era asunto que concernía a toda la liga (art. 11). Las
divergencias se someterían al arbitraje o encuesta del Consejo (con funciones, así, de tribunal de
encuesta y conciliación); y no se recurriría a la guerra antes de los tres meses de producido el fallo o
el informe (art. 12). Se enuncian las cuestiones que en general pueden someterse al arbitraje y son
las enumeradas para la cláusula facultativa de la Corte Permanente de Justicia Internacional; caso de
no cumplirse el fallo, el consejo propondrá las medidas para su ejecución (art. 13). Caso de
divergencia susceptible de conducir a una ruptura entre los Estados miembros y que no se someta al
arbitraje, se someterá la cuestión al Consejo, éste arreglará la cuestión, y de no tener éxito publicará
un informe con las soluciones que indique; no se recurrirá a la guerra contra el Estado que acate el
informe; el Consejo puede llevar la divergencia a la asamblea; el informe de ésta en las condiciones
que se determinan tendrán la misma fuerza que el del Consejo (art. 15). Si un miembro recurre a la
guerra, en contra de sus obligaciones emergentes del Pacto, será ipso facto considerado como
habiendo cometido un acto de guerra contra todos los demás, los que se comprometen a romper con
aquel las relaciones comerciales y financieras, prohibir las comunicaciones entre sus nacionales,
etc., el Consejo recomendará los efectivos militares, navales o aéreos con que se contribuirá a las
fuerzas armadas destinadas a hacer respetar las obligaciones de la liga (art. 16); y se establecía el
mutuo apoyo de los miembros de ésta. Del artículo 17 surgía la posibilidad de una intervención del
Consejo y de la Sociedad en caso de divergencia entre un Estado miembro y otro que no lo era. Así,
como vemos, a través de ellos, se establecían las pautas de un sistema político y jurídico de
prevención de la guerra en el que interactuaban diferentes nociones: la garantía de la integridad
territorial y la independencia de los estados, la asistencia colectiva, el arbitraje, la limitación del
derecho al uso de la guerra y un sistema punitivo de sanciones. Dicho sistema estaba fundamentado
en tres pilares: el arbitraje, el desarme y la seguridad.
Sin embargo, la tarea de la paz requería a su vez la adopción de un principio constructivo de
solidaridad, la cooperación internacional, a la que se consagraban los artículos 18 a 25. Los
artículos 18, 19 y 20 se referían a tratados internacionales y como incidía el Pacto en los tratados
anteriores. El artículo 21 establecía que los tratados para la paz no eran incompatibles con el Pacto.
El artículo 22 se refería extensamente a los territorios que se colocaban bajo mandato. El artículo 23
bosquejaba la política social y económica de la Liga y aseguraba condiciones de trabajo, equitativas
y humanas, y medios para lograr ese gran objetivo. El artículo 24 ofrecía colocar a las oficinas
internacionales bajo la dirección de la Sociedad. El artículo 25 promovía la cooperación con
organizaciones como la Cruz Roja Internacional. De ello se desprende que la cooperación
internacional respondía a la convicción de que la paz sólo sería posible si se fomentaba el respeto a
los tratados internacionales y la justicia social, mediante la promoción de la colaboración en materia
política, económica, cultural y humanitaria y la aseguración de condiciones equitativas y humanas
para los trabajadores.
Finalmente, el artículo 26 establecía que las enmiendas no serían obligatorias, pero el Estado
que no las acepte cesará de ser miembro de la Liga.
Así, la Sociedad o Liga de las Naciones nació con el carácter de una persona jurídica de
derecho público y privado; tenía bienes en dominio, edificio propio y derechos de legación. En la
sede de Ginebra, el gobierno suizo no podía ejercer jurisdicción. Asimismo, el Pacto también era
muy explícito en cuanto a la no intervención por parte de la Sociedad de las Naciones en los asuntos
internos de los Estados miembros; y la unanimidad, como requisito indispensable, para que las
decisiones de la Sociedad tuvieran obligatoriedad, salvo en asuntos de procedimiento.
Los nombres de Liga o Sociedad de las Naciones que se usan indistintamente para designar
a esta asociación internacional que funcionó entre el 10 de enero de 1920, cuando se realizó la
primera reunión con la presencia de 42 delegados, y el 18 de abril de 1946, cuando celebrando su
última sesión transfirió su legado a la naciente Organización de las Naciones Unidas (ONU),
corresponden a los tomados de sus traducciones originales en inglés y francés: League of Nations y
Societé des Nations, respectivamente.
MIEMBROS
El Pacto reconocía dos clases de miembros: originarios y admitidos. Los primeros, según el
artículo 1º, eran los Estados signatarios del Pacto y/o del Tratado de Versalles que figuraban en el
anexo y los que habían adherido al mismo sin reservas antes de cumplirse los dos meses de su
entrada en vigor (caso de la República Argentina, que adhirió sin reservas al Tratado de Versalles el
18 de junio o julio de 1819 y comunicó la ratificación el 16 de enero de 1920). Los segundos,
según el artículo 2º, eran los Estados, Dominios y Colonias que se gobernaban libremente, que no
figuraban en el anexo y que, habiendo solicitado su ingreso a la Sociedad, fueron aceptados por dos
tercios de votos de la Asamblea, a condición de dar garantías efectivas de su intención sincera de
observar sus compromisos internacionales y de aceptar el reglamento para los armamentos
militares, navales y aéreos.
También fueron invitados a formar parte un conjunto de Estados neutrales durante el
conflicto. Ello creó la calidad no prevista de miembro invitado.
La condición de Estado miembro podía perderse por renuncia, presentada con dos años de
antelación y luego de haber cumplido las obligaciones contraidas; por expulsión, a raíz de la
violación de las obligaciones estatutarias; o por "pérdida de la calidad estatal", posibilidad que
también estaba prevista.
A lo largo de su existencia, en uno u otro momento, 63 Estados formaron parte de la
organización; ellos fueron: Afganistán (ingresó en 1934), Albania (desde 1920 hasta su anexión por
parte de Italia en 1939), Alemania (ingresó en 1926 y se retiró en 1933), Argentina (miembro
originario que se retiró en 1921 y se reincorporó en 1932), Australia, Austria (desde 1920 hasta su
anexión por parte de Alemania en 1938), Bélgica, Bolivia, Brasil (miembro originario que se retiró
en 1926), Bulgaria (ingresó en 1920), Canadá, Checoslovaquia, Chile (miembro originario que se
retiró en 1938), China, Colombia, Costa Rica (ingresó en 1920 y se retiró en 1925), Cuba,
Dinamarca, Ecuador (ingresó en 1934), Egipto (ingresó en 1937), El Salvador (miembro originario
que se retiró en 1937), España (miembro originario que se retiró en 1939), Estonia (ingresó en
1921), Etiopía (ingresó en 1923), Finlandia (ingresó en 1920), Francia, Grecia, Guatemala
(miembro originario que se retiró en 1936), Haití (miembro originario que se retiró en 1942),
Honduras (miembro originario que se retiró en 1936), Hungría (ingresó en 1822 y se retiró en
1939), India, Irak (ingresó en 1932), Irlanda (ingresó en 1923), Italia (ingresó en 1937), Japón
(miembro originario que se retiró en 1933), Letonia (ingresó en 1921), Liberia, Lituania (ingresó en
1921), Luxemburgo (ingresó en 1920), México (ingresó en 1931), Nicaragua (miembro originario
que se retiró en 1936), Noruega, Nueva Zelanda, Países Bajos, Panamá, Paraguay (miembro
originario que se retiró en 1935), Persia (denominada oficialmente Irán desde 1935), Perú (miembro
originario que se retiró en 1939), Polonia, Portugal, Reino Unido, República Dominicana (ingresó
en 1924), Rumania (miembro originario que se retiró en 1940), Siam (denominada oficialmente
Tailandia desde 1939), Suecia, Suiza, Turquía (ingresó en 1932), Unión Sudafricana, Unión
Soviética (ingresó en 1934 y fue expulsada en 1939), Uruguay, Venezuela (miembro originario que
se retiró en 1938) y Yugoslavia.
La explícita diferenciación entre miembros originarios y miembros admitidos, y la
exclusión, en un principio, de Alemania y sus antiguos aliados y de la Unión Soviética, convirtieron
a la Sociedad de las Naciones en una especie de “club de vencedores” y en una liga orientada a la
preservación del nuevo statu quo. En consecuencia, la exclusión inicial de los vencidos, la ausencia
de la Rusia bolchevique y la autoexclusión estadounidense cercenaban y cuestionaban las
aspiraciones universalistas del nuevo organismo internacional. Desde un principio, la Sociedad de
las Naciones manifestó, a su vez, la naturaleza euroamericana del nuevo sistema internacional. La
mayor parte de sus miembros originarios eran europeos y americanos y agrupaban a tres cuartas
partes de la humanidad. Solamente Liberia y la Unión Sudafricana representaban al continente
africano, en tanto que cinco estados (Persia, India británica, Siam, China y Japón) pertenecían al
continente asiático. Pero, luego se fueron adhiriendo mas Estados que le dieron el carácter de una
auténtica organización internacional a esta asociación general de países.
ORGANIZACIÓN
Con respecto a la estructura de esta entidad internacional, la acción de la Liga se ejercía por
medio de dos órganos centrales de naturaleza política e interestatal: la Asamblea y el Consejo,
secundados por una Secretaría Permanente, un órgano básicamente técnico-administrativo que se
erigía, de acuerdo con los términos del artículo 2, en el núcleo de la nueva administración
internacional con sede en Ginebra. El complejo institucional contaba, a su vez, con un amplio
conjunto de órganos subsidiarios del sistema, tanto políticos como técnicos, y con una serie de
órganos autónomos vinculados a la Sociedad de Naciones, entre los que figuraban la Corte
Permanente de Justicia Internacional, creado en 1921, cuya sede se fijaría en la ciudad holandesa de
La Haya, y la Organización Internacional del Trabajo (OIT), fundada en 1920.
La Asamblea fue el órgano democrático por antonomasia de la Liga; de acuerdo al artículo
3º, estaba formada por representantes de todos los Estados miembros de la Sociedad, a razón de tres
delegados por cada país y con un solo voto por delegación.
La frecuencia de sus reuniones era de una anual regular, generalmente en el mes de
septiembre, y de tantas extraordinarias cuantas fueren necesarias, de acuerdo con las circunstancias.
La sede de las sesiones era la ciudad suiza de Ginebra. No obstante, podían celebrarse reuniones en
otros sitios, cuando así se designara. Su primera reunión se celebró el 19 de diciembre de 1920 en la
sede de Ginebra.
La Asamblea era competente en forma exclusiva para aceptar la incorporación a la Sociedad
de nuevos miembros; elegir los Estados Miembros no permanentes en el Consejo; aprobar el
presupuesto de la Sociedad y revisar Tratados.
La resolución de los asuntos considerados debía ser adoptada, en todo aquello que no fuera
de procedimiento, por unanimidad de los Estados representados en la sesión.
Para una mejor tramitación de los asuntos sometidos a consideración. El cuerpo contaba con
seis comisiones encargadas de las siguientes materias: cuestiones constitucionales y jurídicas,
organizaciones técnicas, desarme, presupuesto, cuestiones sociales y cuestiones políticas.
Su
mesa directiva estaba integrada por un presidente, seis vicepresidentes y los presidentes de las
comisiones. Todos estos funcionarios se elegían al comienzo de la sesión.
A su vez, el Consejo fue un órgano que se convirtió en una especie de comité ejecutivo.
Estaba formado por representantes permanentes de las Principales Potencias Aliadas y Asociadas
(Francia, Gran Bretaña, Italia y Japón, a los que luego se sumaron Alemania y la Unión Soviética) y
por cuatro representantes de los demás Estados Miembros elegidos por la Asamblea
periódicamente, y que al principio fueron Bélgica, Brasil, España y Grecia.
El número de representantes no permanentes podía ser ampliado por resolución de la
Asamblea, a la que el Pacto encomendaba igualmente la determinación del modo de elección,
duración de los mandatos y condiciones de elegibilidad. Sobre la base de la facultad antedicha, la
cantidad de representantes no permanentes varió con el tiempo, hasta el año 1926, en que se fijó en
nueve. Los Estados Miembros de la Sociedad no representados en el Consejo estaban habilitados
para enviar delegados al mismo, en caso de que dicho cuerpo tratara cuestiones que les interesaran
directamente.
Según el artículo 4º, la frecuencia de reuniones del Consejo era de, por lo menos, una sesión
anual en la sede de Ginebra o en otra que se fijara previamente, y de las que fuere necesario según
lo exigieran las circunstancias. Su primera reunión se celebró el 16 de enero de 1920 en el Palais
Royal de Paris.
La Presidencia del Consejo no estaba prevista en el Pacto, al respecto se siguió la costumbre
de nombrarla siguiendo el orden alfabético, práctica que fue oficializada por resolución adoptada en
el año 1928.
El Consejo tenía las siguientes facultades exclusivas: convocar e informar a la Asamblea;
intervenir en todas las cuestiones relacionadas con el mantenimiento de la integridad territorial o la
independencia política de los Miembros; conocer en todo lo relacionado con el desarme y la
prevención de la guerra; resolver sobre la expulsión de los Miembros infractores de sus
obligaciones para con la Sociedad; intervenir en las cuestiones relativas al régimen de mandatos y
asuntos de minorías; preparación del proyecto de institución de la Corte Permanente de Justicia
Internacional; aprobación en las designaciones de personal en la Secretaría, hechas por el Secretario
General; y, cambio del asiento de la sede de la Sociedad. Asimismo, se encargo del
fideicomisariado del Sarre y del Protectorado de Dantzig.
Tanto la Asamblea como el Consejo, eran órganos que no corresponderían a un poder
legislativo y a un poder ejecutivo respectivamente, pero eran jurídicamente iguales y ello estaba
expresado en los artículos 3º y 4º del Pacto, en cuanto les atribuían competencia "en toda cuestión
que entre en la esfera de acción de la Sociedad o que afecte la paz del mundo". Sin perjuicio de lo
expresado, ambos tenían facultades propias, como ya vimos, y también concurrentes. Estas últimas
eran: eran: reformas al Pacto; nombramiento del Secretario General; aumento de la cantidad de
Miembros, permanentes o no, en el Consejo; requerimiento de opiniones consultivas a la Corte
Permanente de Justicia Internacional y nombramiento de sus magistrados; y, como ya se ha dicho,
cuestiones referentes a la paz y seguridad mundial.
El artículo 5º del Pacto establecía que "las decisiones de la Asamblea y del Consejo se
tomarán por unanimidad de los miembros representados en la reunión". De este modo ningún
Estado se hallaba obligado contra su voluntad por decisiones que se hubieran votado en contra. Para
las cuestiones de procedimiento o la solución de conflictos entre los Estados Miembros, la
resolución se adoptaba por mayoría de votos.
Con respecto a la Secretaría Permanente, la infraestructura de la Sociedad fue armada
sobre la base de una administración internacional permanente, con asiento en la sede de la Sociedad
y compuesta por funcionarios internacionales bajo la Jefatura de un Secretario General, que los
designaba con aprobación del Consejo. El primer Secretario General fue Sir James Eric Drumond,
un experimentado funcionario británico.
El personal de la Secretaría tenía condición de funcionario internacional; en tal carácter
gozaba, de conformidad con el artículo 7 del Pacto y mientras desempeñara sus funciones, de
privilegios e inmunidad diplomática.
Por su parte, la Corte Permanente de Justicia Internacional fue el organismo judicial del
complejo gobierno. Tenía su sede en la ciudad holandesa de La Haya y estaba formada por quince
magistrados que duraban nueve años en sus funciones y que eran elegidos por el Consejo y la
Asamblea conjuntamente.
El Estatuto que gobernaba su funcionamiento fue aprobado el 13 de noviembre de 1920,
luego de una serie de estudios efectuados sobre la base del anteproyecto preparado por una
comisión de juristas designados por el Consejo de la Sociedad, y es el mismo que, luego de las
reformas de 1933 y 1936, ahora tiene la Corte Internacional de Justicia de la ONU que funciona en
la misma sede que tuvo su antecesora desde el 30 de enero de 1922.
Según el artículo 14 del Pacto, la Corte tenía una doble función: como tribunal judicial
entendería "en todas las divergencias de carácter internacional que le fueran sometidas por las
Partes"; y, en segundo lugar, emitiría opiniones consultivas a requerimiento del Consejo o de la
Asamblea, sobre "toda divergencia o cualquier otro punto" que estos órganos le sometieran. La
Corte, como tribunal judicial, tenía jurisdicción facultativa, salvo lo prescripto por el artículo 36 bis
de su estatuto, y sus decisiones solo obligaban a las partes en pleito y para el caso resuelto.
Los magistrados que componían la Corte debían reunir condiciones de idoneidad
profesional, solvencia moral y, con su presencia en el seno del tribunal, asegurar la representación
en el mismo de los principales sistemas jurídicos y de las grandes formas de civilización
universales.
La jurisdicción de la Corte no era obligatoria, pero los Estados podían voluntariamente
firmar el protocolo que contenía la “cláusula facultativa”, resultado de la transacción entre los
partidarios y los adversarios de la jurisdicción obligatoria. Decía así: “los suscriptos, debidamente
autorizados, en nombre de sus gobiernos, reconocen desde la fecha como obligatoria, de pleno
derecho y sin convención especial, la jurisdicción de la corte, conforme al artículo 36, parágrafo 2º
del Estatuto de la Corte y en los términos siguientes”. En 1930 cuarenta y dos Estados habían
ratificado el protocolo del Estatuto y veintisiete el protocolo adicional de la cláusula optativa. Dicho
protocolo se hallaban previstos en el artículo 36, párrafo 2º del Estatuto de la Corte, que los autoriza
para los Estados que los acepten recíprocamente, y “para las controversias de orden jurídico que allí
se enumeraron, y son: a) interpretación de un tratado; b) cualquier cuestión de Derecho
Internacional; c) existencia de un hecho que podría constituir violación de una obligación
internacional; d) naturaleza o extensión de la reparación por quebrantamiento de una obligación
internacional”.
Durante su existencia, la Corte dictó treinta y un fallos y emitió veintisiete opiniones
consultivas.
Los gastos de la Liga debían ser sufragados por los Estados miembros, en la proporción
establecida por la Asamblea (art. 6).
LA EVOLUCIÓN Y LA LABOR DE LA LIGA DE LAS NACIONES
La Sociedad de las Naciones fue un privilegiado escenario en el desarrollo de las relaciones
internacionales del periodo de entreguerras. Su trayectoria estuvo, en consecuencia, profundamente
mediatizada por las tensiones que convulsionaron la sociedad internacional: la dialéctica entre los
defensores del statu quo y las potencias revisionistas contra el diktat (‘imposición’) de la paz; el
antagonismo entre la fuerza revolucionaria del marxismo-leninismo y el mundo capitalista; las
tensiones derivadas del profundo cambio en el equilibrio de fuerzas en la economía mundial a tenor
de la emergencia de nuevos actores económicos y la nueva situación de Europa; así como la tensión
entre las nuevas fórmulas y valores de la diplomacia abierta auspiciada desde Ginebra y las inercias
de los comportamientos “realistas” (pragmáticos) inherentes a la tradición internacional. En el
decurso de la Liga de las Naciones se pueden diferenciar una serie de etapas ilustrativas del devenir
de las relaciones internacionales del periodo.
1. La creación de la Sociedad durante la posguerra mundial (1919-1924)
Tras la celebración de su I Asamblea en 1920, la andadura del nuevo organismo
internacional se inició en el delicado contexto de la posguerra. Su estrecha vinculación con los
tratados de paz y los cometidos para los que fue creada le depararon una comprometida posición
para hacer frente a los problemas internacionales y asegurar el cumplimiento de los acuerdos de
paz. La amplia transformación del mapa de Europa generó múltiples problemas fronterizos en los
que la Sociedad de las Naciones asumió responsabilidades de muy distinta naturaleza, ya fuera para
someterlos a un sistema de administración internacional, como sucediera en la región del Sarre o en
la ciudad de Danzig (la actual ciudad polaca de Gdañsk); para la fiscalización indirecta de
territorios de ultramar, anteriormente dependientes del II Imperio alemán o del Imperio otomano,
mediante el sistema de mandatos; o bien para promover la solución pacífica de disputas fronterizas,
como transcendiera de la resolución del conflicto de las islas Åland entre Finlandia y Suecia, en
1921, o de la partición del territorio de la Alta Silesia entre Alemania y Polonia, en 1922.
Cuestiones a las que habría que añadir los oficios de la Sociedad de Naciones ante el emergente
problema de las minorías nacionales en los nuevos estados.
Los indiscutibles logros de la Liga de las Naciones no pueden ocultar, sin embargo, su total
supeditación a la voluntad de las grandes potencias, de quienes dependió, en última instancia, la
eficacia de los mecanismos para promover la solución pacífica de las disputas. Dependencia
manifiesta en las soluciones de fuerza impuestas en 1923 por Italia en Corfú o por Francia en la
región del Ruhr. De dichas potencias dependió, igualmente, el debate y el alcance real de los
trabajos para perfeccionar el sistema de seguridad colectiva, polarizados en gran medida entre las
tesis francesas sobre la primacía de la seguridad y las anglosajonas reticentes a cualquier ampliación
de sus compromisos y partidarias de la promoción del desarme. En este sentido, las diferencias
entre los gobiernos británico y francés fueron insalvables a la hora de llevar a buen término la
aprobación del ambicioso Protocolo de Ginebra en 1924.
En el transcurso de aquellos difíciles años, la Sociedad de Naciones se embarcó en multitud
de iniciativas orientadas a la promoción de la cooperación técnica internacional, no sólo en el
ámbito de la actividad económica para reactivar el progreso material, como aconteció en las
conferencias de Bruselas, en 1920, y de Génova, en 1922, sino también en otras esferas de acción,
como las comunicaciones o las tareas humanitarias.
2. Los años del “espíritu de Ginebra” (1924-1931)
El tiempo que transcurrió entre la superación de la crisis de posguerra (a partir de 1924) y
los comienzos de la crisis económica con que se cerró la década de 1920 (la Gran Depresión, efecto
del crac de 1929), describe el arco cronológico en que los principios y los modos de la Sociedad de
las Naciones parecieron afianzarse, por fin, en las relaciones internacionales. La mejoría general en
la economía mundial, el giro en las relaciones entre las principales potencias europeas (Alemania,
Francia y Gran Bretaña) y el optimismo aparente de aquellos años estimularon la eficacia y la
credibilidad de las instituciones internacionales con sede en Ginebra.
Sin duda alguna, los avances en materia de seguridad colectiva fueron los que mejor
ilustraron el “espíritu de Ginebra”, en expresión del escritor Robert de Traz. Tras el fracaso del
Protocolo de Ginebra, la reconducción de los trabajos para reforzar la seguridad colectiva se fue
perfilando a partir de la iniciativa británica de concluir garantías regionales, más explícitas, entre
estados con intereses comunes.
El ámbito sobre el que se fraguó la nueva inteligencia regional fue la frontera del Rin. Los
Tratados de Locarno, firmados en octubre de 1925, consagraron el clima de entendimiento entre
alemanes, británicos y franceses. Esos acuerdos no sólo supusieron una garantía sobre las fronteras
occidentales de Alemania (que se encontraba bajo el régimen de la llamada República de Weimar),
sino que fueron el salvoconducto para el ingreso de ésta en la Sociedad de Naciones en 1926.
A pesar de las sombras de los pactos a los que se llegó en Locarno, puestas de manifiesto en
las limitaciones con que Alemania se insertó en la nueva legalidad internacional, el nuevo clima
mundial impulsó las iniciativas y los trabajos a favor de la seguridad colectiva en distintos frentes:
la dinamización de los trabajos tendentes a la celebración de una conferencia para la limitación y
reducción de armamentos, a raíz de la creación en 1925 de la Comisión Preparatoria de la
Conferencia del Desarme; la mejora en los procedimientos para la solución pacífica de las
controversias internacionales, a tenor de la aprobación por la Asamblea en septiembre de 1927 del
Acta General de Arbitraje; el simbólico hito político de la firma del Pacto Briand-Kellogg o Pacto
de París, acordado el 27 de agosto de 1928, por el que los estados asumían el compromiso moral y
el principio de renuncia a la guerra; y la presentación, en mayo de 1930, del Memorándum para la
Unión Federal de Europa a iniciativa del ministro de Asuntos Exteriores francés, Aristide Briand,
para resolver las cuestiones europeas.
Este cúmulo de actividades no puede ocultar los oficios tradicionales de la Liga de las
Naciones en la solución pacífica de los litigios entre los estados, como sucediera con motivo de los
problemas limítrofes entre Grecia y Bulgaria en 1925, ni el afianzamiento que la cooperación
técnica internacional fue alcanzando al calor de la mejora experimentada en las relaciones
internacionales. En esta última dirección se orientaron los esfuerzos por optimizar las relaciones
económicas entre los estados, condenando el nacionalismo económico, a partir de la celebración de
una conferencia económica general, que finalmente tuvo lugar en mayo de 1927 en Ginebra, y los
trabajos para potenciar la socialización de los avances técnicos, como las conferencias sobre
comunicaciones y tránsito o las conferencias internacionales de prensa.
3. Los desafíos a la seguridad colectiva (1931-1936)
El viraje que se produjo en las expectativas internacionales en el tránsito entre las décadas
de 1920 y 1930, se fraguó a la estela de la crisis económica surgida en 1929 y de los efectos
disolventes de ésta sobre el optimismo que había calado en los años precedentes tanto en los estados
como en las instituciones centrales del sistema internacional. El retorno a las políticas de poder
frente a la moralidad de la diplomacia pública o la creciente bipolaridad entre los defensores del
statu quo y los estados revisionistas son un fiel reflejo del cuestionamiento de las bases de la
legalidad internacional de posguerra.
Los desafíos a la seguridad colectiva, protagonizados por grandes potencias reticentes a los
valores de Ginebra, secuencian los capítulos de un periodo crítico en la historia de la Sociedad de
las Naciones. El primero de ellos se inició con la alteración del equilibrio de fuerzas en el Extremo
Oriente. La agresión japonesa, materializada en la ocupación militar de Dongbei Pingyuan
(Manchuria) en septiembre de 1931 y que culminó con la creación del Estado títere del Manchukuo
en marzo de 1932, supuso no sólo el incumplimiento del Pacto Briand-Kellogg, sino también la
violación del llamado Tratado de las Nueve Potencias (acordado en la Conferencia de Washington),
por el que Japón había reconocido el principio de la política de puertas abiertas en China y el
respeto de la integridad territorial de ese país. La reacción de la Liga de las Naciones, fundamentada
en el informe elaborado por la Comisión Lytton, no pasó de una mera condena moral por la
alteración del statu quo.
Los otros dos capítulos decisivos tuvieron como escenario Europa. Dos grandes potencias,
Alemania e Italia, radicalizaron sus políticas revisionistas hasta el extremo de agotar el crédito de la
Sociedad de las Naciones. El revisionismo alemán de las relaciones internacionales, más agresivo y
grandilocuente desde el ascenso de Adolf Hitler y el nacionalsocialismo al poder en 1933, ya fue
puesto de manifiesto, en las tesis defendidas por la delegación alemana en torno a la paridad de
armamentos, en la Conferencia para el Desarme Mundial iniciada en febrero de 1932. La retirada
temporal alemana de aquel foro en septiembre de 1932 y su abandono definitivo de la Liga de las
Naciones en octubre de 1933 ilustran no sólo las dificultades para llevar a buen término la utopía
desarmista de la Conferencia, sino también el cambio de actitud en la política revisionista germana.
Aquella escalada se materializó en nuevos actos, plenos de simbolismo, como la violación de las
cláusulas militares del Tratado de Versalles mediante el restablecimiento del servicio militar
obligatorio en marzo de 1935 o la disolución de las garantías adoptadas en Locarno mediante su
denuncia y la remilitarización de Renania en marzo del siguiente año.
Por su parte, la Italia gobernada por Benito Mussolini, que siempre se manifestó reacia al
encorsetamiento moral de la Sociedad de las Naciones, se sumó a esta oleada revisionista. Ya su
propuesta para crear y formalizar el llamado Pacto de los Cuatro o, posteriormente, el Frente de
Stresa (creado en 1935 en la Conferencia de Stresa), situaban a Italia más próxima a las fórmulas
tradicionales de la diplomacia que a los ideales de Ginebra. La escenificación del revisionismo
italiano ante la sociedad internacional tuvo lugar con motivo de la consumación de sus ansias
expansionistas en Africa oriental. La crisis de Abisinia, iniciada en diciembre de 1934, fue una
auténtica prueba para la seguridad colectiva. La invasión italiana de Etiopía (nombre oficial de
Estado abisinio) dio comienzo en octubre de 1935. El fracaso de las fórmulas de mediación y
arbitraje, auspiciadas desde Ginebra, y de los mecanismos punitivos (la aplicación de las sanciones)
en 1935 y 1936 agotó el crédito político de la organización internacional.
A ello contribuyó también otro desafío a la seguridad colectiva para esta misma época que la
Liga tampoco pudo evitar ni resolver: el enfrentamiento entre Bolivia y Paraguay por la posesión de
la región petrolífera del Chaco, en una contienda conocida, precisamente, como la “Guerra del
Chaco”. El enfrentamiento librado entre 1932 y 1935 terminó gracias a la mediación del canciller
argentino Carlos Saavedra Lamas, quien obtuvo por ello el Premio Nobel de la Paz
4. El ocaso de la Sociedad de Naciones (1936-1946)
A partir de 1936 la organización internacional entró en una creciente parálisis. La Sociedad
de las Naciones, en realidad, se comportó desde entonces no como un actor central sino como un
testigo de excepción del desmantelamiento del orden establecido en Versalles. La quiebra de la
seguridad colectiva fue un hecho conscientemente asumido tanto en el ánimo de sus miembros
como en el de sus detractores. Un síntoma ilustrativo del pesimismo que cundió en Ginebra fue el
hecho de que en la Asamblea celebrada en julio de 1936 se iniciara el debate oficial sobre la
reforma del pacto fundacional y el ejercicio de autocrítica se polarizara en torno a la crisis de la
seguridad colectiva.
La fosilización de las instituciones de Ginebra discurrió paralela a la impotencia con que la
Liga de las Naciones asistió al desarrollo de las crisis prebélicas. El raquitismo de su proyección
política se hizo evidente en su inoperancia ante la “Guerra Civil Española”, iniciada en julio de
1936, y ante la nueva agresión japonesa contra China en el transcurso del siguiente año. En el tramo
final de las crisis prebélicas (la crisis austriaca, plasmada en el Anschluss, y la de la región de los
Sudetes), la mayor parte de los miembros de la Sociedad de las Naciones acabaron por renunciar de
forma explícita a las obligaciones del artículo 16 (que estipulaba los mecanismos sancionadores) en
la Asamblea de septiembre de 1938. Aquel momento, sin duda, representó la quiebra definitiva de
la autoridad política del Consejo y de la Asamblea. Desde mediados de la década de 1930 y a
medida que se confirmaba el colapso político de la Liga de las Naciones, el entramado técnico y la
cooperación, como esfera de acción, se convirtieron en los albaceas de la institución.
Efectivamente, las instituciones técnicas fueron cobrando un dinamismo y una autonomía
crecientes.
En 1938, la mayor parte de las delegaciones se pronunciaron a favor de la preservación del
funcionamiento institucional de la Sociedad de las Naciones, reducida desde entonces a la esfera
técnica (es decir, a los aspectos económicos, sociales y humanitarios). Su adaptación a las
excepcionales circunstancias de la II Guerra Mundial, iniciada en septiembre de 1939, potenciarían
esta línea de actuación (tecnicidad y neutralidad). En estas precarias circunstancias se prolongaría la
pervivencia de la Sociedad de Naciones hasta su última Asamblea, celebrada una vez finalizada la II
Guerra Mundial, entre el 8 y el 18 de abril de 1946, aunque su disolución legal no tuvo lugar hasta
el 17 de julio del año siguiente.
Con respecto a las medidas adoptadas para la disolución de la Liga y de la Corte Permanente
de Justicia Internacional, se decidió transferir a la Organización de las Naciones Unidas y a la
Organización Internacional del Trabajo un capital estimado en 50.000.000 de francos suizos y se
designó una Junta de nueve miembros, compuesta por Noruega, Gran Bretaña, Francia, India,
Suiza, China, Bolivia, Checoslovaquia y Unión Sudafricana, para efectuar la liquidación económica
y administrativa y para determinar que participación correspondería a cada Estado Miembro en los
fondos que dejó al extinguirse. A su vez, las Naciones Unidas heredaron parte de sus actividades;
recibió los textos originales de los Tratados Internacionales en la Secretaría. Simultáneamente, se
constituyó en la Haya, en el mismo predio que había ocupado la Corte Permanente de Justicia
Internacional la nueva Corte Internacional de Justicia, órgano de la ONU.
Así, de acuerdo a lo visto, el punto de su labor solo puede enfocarse atendiendo el doble
propósito fundamental que inspiró la creación de la Sociedad: velar por la paz y la seguridad
internacionales y fomentar la cooperación entre los Estados en el orden jurídico, económico, social
e intelectual.
Aún cuando su intervención resolvió algunos conflictos entre Miembros que no eran grandes
potencias, tales como los suscitados entre Polonia y Lituania sobre Vilna en 1920, Finlandia y
Suecia respecto a las islas Aland en 1921, Alemania y Polonia sobre la Alta Silesia en 1922, Rusia y
Finlandia respecto a la Carelia Oriental en 1922, Italia y Grecia sobre Corfú en 1923. Turquía e Irak
en 1924, Polonia y Checoslovaquia en 1924, etc., lo cierto es que la Liga fracasó concretamente
frente a los problemas planteados por las grandes potencias. Igualmente, los mecanismos de
seguridad colectiva no resultaron útiles en la práctica, ya que los intereses nacionales de los Estados
poderosos jaquearon la acción preventiva o represiva, tal cual pasó en los caos ya vistos de las
intervenciones de Italia en Etiopía y de Japón en China.
Y, pese a los trabajos y esfuerzos pacifistas de la Liga conducentes a asegura la seguridad
colectiva y realizar el desarme manifestados en los Tratados de Washington sobre limitación de
armamentos, 1922; el Tratado de Garantía Mutua, Ginebra, 1923; Protocolo sobre Arbitraje,
Seguridad y Desarme, Ginebra, 1924; Convención sobre comercio internacional de armas y
material de guerra, 1925; Convención sobre la guerra química y bacteriológica, 1925; los ya
mencionados Tratados de Locarno, 1925, que definían la agresión y garantizaban las fronteras de
Alemania con sus vecinos; el Acta General de Ginebra, 1928,con tratados modelos sobre
conciliación, arreglo, judicial, no agresión y asistencia mutua; el ya visto también Pacto BiandKellog, que condenó la guerra como instrumento de política nacional y planteó el problema de la
coordinación de tratados; el Tratado de Londres sobre armamentos navales, 1930; la Convención
sobre la prevención de la guerra, 1931; la Conferencia de Ginebra sobre limitación de
armamentos; los Tratados sobre definición del agresor, firmados por Rusia en 1933, según los
cuales son actos de agresión la declaración de guerra, la invasión de territorios, el ataque armado;
etc., la tarea cumplida por la Sociedad en el primero de los campos de acción, como ya vimos, fue
negativa.
Empero, el segundo objetivo básico de la Sociedad, si puede señalarse como de resultado
práctico positivo. En tal sentido, cabe mencionar la tarea desarrollada en los aspectos económicofinanciero, social, moral- humanitario y jurídico.
En el orden económico y financiero, se crearon comités; se firmó una Convención para la
unificación de las formalidades aduaneras, Ginebra, 1923; Convención sobre Importación y
Exportación. Ginebra, 1927; se convocó la Conferencia Monetaria y Económica Mundial de
Londres, 1933; la Liga cooperó en la ayuda financiera que las grandes potencias, por medio de
empréstitos, acordaron a varios países; Convención sobre falsificación de moneda, 1929; trabajó
sobre la múltiple imposición tributaria. La Sociedad auspició la Conferencia sobre Comunicaciones
y Tránsito, de Barcelona, 1921, en la que se firmaron las siguientes: Convención sobre régimen de
los ríos navegables de interés internacional; Convención sobre libertad de tránsito. La Liga
también auspició tres Conferencias de Ginebra, 1923, 1927 y 1931, en las que se suscribieron las
Convenciones sobre régimen de los puertos marítimos, vías férreas, fuerzas hidráulicas, utilización
de cursos de agua. Así también varias Conferencias sobre pasaportes.
Por su parte, en el orden moral y humanitario: se destaca la labor en pro de la repatriación de
prisioneros; socorros a las poblaciones de Rusia; socorros a los refugiados: asistencia a los enfermos
de Tifus en Polonia. La Liga creó los Pasaportes Nansen; la Unión Internacional de Socorros,
1927. Se firmó la Convención sobre la abolición de la esclavitud, Ginebra, 1826; Convención sobre
la trata de mujeres y niños, Ginebra, 1935, modificando la Convención de París de 1910;
Convención sobre trata de mujeres mayores de edad, Ginebra, 1933; Convenciones sobre el Opio,
Ginebra, 1925 y 1931; Organización de Higiene; y trabajó en la represión de las publicaciones
obscenas y la cooperación intelectual. Asimismo, el Consejo entendió directamente en la Protección
de las Minorías y los Apátridas, reglamentando el procedimiento en 1929.
Además, la Sociedad desarrolló una positiva labor en pro de la codificación del Derecho
Internacional, designando una comisión de expertos que se reunió en la Conferencia de
Codificación de La Haya, en 1930, y realizando importantes estudios respecto de los problemas de
nacionalidad, mar territorial, piratería y exploración de la riqueza del mar. Asimismo, la
Organización Internacional del Trabajo (OIT), creada por el artículo XII del Tratado de Versalles
cumplió una útil tarea al lado de la Sociedad.
EL LEGADO DE LA SOCIEDAD DE NACIONES
Las valoraciones a corto plazo sobre la eficacia de la Sociedad de las Naciones coinciden en
su fracaso a la hora de evitar en 1939 un nuevo conflicto de la magnitud del que ya había asolado al
mundo en 1914. Sin embargo, una reflexión más sosegada sobre la proyección histórica de aquella
experiencia internacional depara un panorama más complejo y sin duda menos sombrío.
Se puede concluir, a la luz de las investigaciones más recientes, que la Sociedad de las
Naciones: constituyó una experiencia de inestimable valor en la construcción de la sociedad
internacional contemporánea; institucionalizó la multilateralización de las relaciones
internacionales; canalizó una profunda reforma del sistema internacional, aunque mantuvo
constante su lógica interestatal; anticipó los objetivos básicos (paz y seguridad) y las estructuras de
la futura Organización de las Naciones Unidas (ONU); e impulsó de forma decisiva la codificación
del Derecho internacional y la toma de conciencia sobre la dimensión internacional de los derechos
humanos. Invertido el argumento inicial, bien se podría afirmar que la II Guerra Mundial no fue
tanto una prueba de la inutilidad de la Sociedad de Naciones, sino al contrario, un signo de la
necesidad de la existencia de una organización internacional similar.
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