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LA PROTECCIÓN SOCIAL EN ANDALUCÍA: LA PERSPECTIVA DE LOS
AGENTES ANTE UNA NUEVA FORMA DE ORGANIZAR LA GESTIÓN PÚBLICA
Autores: Manuel T. González Fernández, Universidad Pablo de Olavide. [email protected]
Manuela Moreno Torres, Junta de Andalucía. [email protected]
Inmaculada Zambrano Alvarez, Universidad Pablo de Olavide. [email protected] (Autor de
contacto)
Palabras Clave: Protección Social / Desigualdad/ Gestión Pública/ Autonomía/Andalucía
1.- INTRODUCCIÓN1
La comunicación presenta los resultados de una investigación, de carácter cualitativo, en la
que se han recogido las posiciones y discursos de los diferentes agentes institucionales
implicados en la protección social en Andalucía, ante el escenario dibujado a consecuencia de
la reforma del Estatuto de Autonomía de esta Comunidad.
El nuevo marco estatutario, elaborado en un contexto previo a la actual crisis económica, puso
en marcha un proceso de ampliación de derechos y transformación de la organización
administrativo-territorial que debería suponer un nuevo reparto de papeles y la asunción
progresiva de un mayor número de competencias por parte de las administraciones locales.
Ello llevaría a la práctica algunos de los principios establecidos en el artículo 90 del Estatuto,
como
son
los
de
“autonomía,
responsabilidad,
cooperación,
desconcentración,
descentralización, subsidiariedad”, los cuales han sido desarrollados por diferentes proyectos
legislativos como la Ley de Autonomía Local de Andalucía, pionera en España.
Sin embargo, más allá de la filosofía de la reforma estatutaria del 2007 en el ámbito de la
protección social, el proceso de cristalización práctica de ésta pone en evidencia los
principales problemas y desigualdades-que se han hecho todavía mas patentes con la crisis-,
tanto en relación con el modelo de estado de bienestar como con las formas y la cultura de la
gestión pública: el cambio radical y repentino de un modelo expansivo a otro restrictivo en el
reconocimiento de derechos y prestaciones, los problemas financieros y de descoordinación
Esta investigación forma parte del proyecto “Protección Social y territorio. La articulación de las políticas
sociales en la Comunidad Autónoma Andaluza “ fiinanciado por el Centro de Estudios Andaluces en el año 2009
y realizado por profesores de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla bajo la dirección de Santiago González
Ortega.
1
competencial, así como la discusión en torno a la gestión pública o privada del ámbito de la
protección social y la gobernanza. Todo ello remite a uno de los debates centrales que están
teniendo lugar en la sociedad española, respecto al modelo de organización institucional y
territorial de la Administración y, en particular, al papel de las Comunidades Autónomas.
2.- CONTEXTO SOCIAL Y TEÓRICO EN TORNO A LA PROTECCIÓN Y EL
BIENESTAR SOCIAL
En la producción y gestión de la protección social, y de las políticas públicas en las
que se materializa, incide tanto el modelo de Estado como la estructura territorial y
organizacional del gobierno. Los sistemas de protección social articulados para contribuir a
generar bienestar en la ciudadanía de un determinado país implican opciones de fondo
enraizadas en principios, valores e ideas del modelo de sociedad y de Estado que se desea
implantar, y que inspiran, a su vez, la forma de gestionar las políticas y servicios públicos.
Asimismo, las políticas sociales se sitúan cada vez con mayor importancia en entornos
intergubernamentales, donde lo local asume mayor protagonismo en el ámbito político y
público. En este sentido, la protección social viene determinada por los objetivos del modelo
de Estado y por la estructura del escenario donde tiene lugar la trama de acción del gobierno
que la desarrolla. La profundidad y amplitud de la actual crisis económica y financiera, al
igual que lo hicieran las anteriores crisis, ha vuelto a colocar en el centro del debate la
necesidad de reformar el Estado del Bienestar, así como la necesidad de repensar y reinventar
su modelo de gestión a fin de introducir mayor eficacia, eficiencia y flexibilidad en el
funcionamiento estatal.
2.1. Modelos de Estado y de gestión pública de la protección social
La configuración del Estado de bienestar y la forma de gobernar han ido
evolucionando hacia una mayor complejidad, a medida que la sociedad y el mercado también
lo han hecho. Vivimos en un mundo globalizado donde la economía se ha internacionalizado
y el abanico de necesidades y riesgos a proteger ha crecido de forma rápida e intensa, así
como también ha aumentado el número y variedad de personas, grupos de población y
colectivos con mayor necesidad de protección social, poniendo de manifiesto problemas
respecto a la legitimidad y gobernabilidad del Estado de bienestar.
Los modelos de Bienestar Social y las tipologías que intentan dar respuesta a los
problemas sociales, como la realizada por Esping-Andersen (1993, 2002), en cuanto a
producción de bienestar, están en una situación de cambio que revela el complejo rol que
juega en cada uno de ellos el Estado. Así, siguiendo a Carles Ramió (2001): “el modelo
institucional de los países escandinavos, que es el más estático de todos los modelos, va
abriendo espacios hacia el mercado acercándose al modelo continental o conservador. El
modelo residual busca suavizar su dureza acercándose al submodelo europeo-mediterráneo de
base familiar (…). Finalmente, este submodelo conservador-mediterráneo va abandonando
paulatinamente, por razones de modernidad social, su dependencia de la familia y tiende a
adoptar algunos elementos del modelo residual”.
En este sentido, en la mayoría de los países nos encontramos que los modelos de
Estado de protección social, relativamente institucionalizados en un pasado, se han
transformado, con un importante punto de aceleración con motivo de la crisis económica, en
modelos mixtos o “híbridos en proceso de mutación”. Ello se ha dado con unos componentes
o bases tan débiles y poco arraigadas que el surgimiento y aplicación de estrategias o
instrumentos modernizadores en la gestión pública no sólo se están
implantando sin
resistencia, sino que, además, están contribuyendo de forma decisiva a redefinir los modelos
de Estado de bienestar existentes o a definir otros nuevos.
En efecto, las premisas sobre las que se construyó la administración pública
tradicional, asociadas al modelo organizativo burocrático y derivadas de la fortaleza inherente
al concepto de Estado de Bienestar clásico -esto es: separación de los ámbitos públicos y
privados, omnipotencia y autosuficiencia o capacidad del Estado para resolver por sí solo los
diferentes problemas sociales de la modernidad, provisión directa de los servicios públicos
por parte del Estado como mejor garantía y manera más adecuada de dar respuesta a las
necesidades de la ciudadanía (Vernis y Mendoza, 2008)-, han resultado ser insuficientes e
ineficaces ante la realidad compleja en la que actualmente nos encontramos, poniendo de
manifiesto a partir de los años ochenta las limitaciones y los problemas del Estado de
Bienestar sobre su viabilidad económica, su eficacia social, y su principio de legitimidad y de
legalidad. Es lo que algunos autores han denominado crisis del Estado de Bienestar.
Así, tras varias experiencias fallidas de modificación de los parámetros weberianos
que han dominado, y que aún dominan, en nuestras administraciones públicas, y al objeto de
incrementar la eficacia y eficiencia de las mismas, la Nueva Gestión Pública surgió en la
década de los años 90 agrupando, en una primera consideración, muchas corrientes y modelos
de gestión diferentes: la desregulación, la agencialización, la gerencialización, la
privatización, la externalización de los servicios públicos mediante la gestión de entidades
privadas, la participación ciudadana, la ética en la gestión pública, etc. En los últimos años,
todas estas estrategias se han agrupado, principalmente, en dos corrientes: la corriente
neoempresarial (su enfoque se centra en la economía, la eficacia y la eficiencia de las
administraciones públicas, proponiendo una clientelización de la ciudadanía) y la corriente
neopública (pone el énfasis en la repolitización, la racionalización y el control de la
externalización de los servicios públicos, la generación y participación de la ciudadanía y la
ética de la gestión pública) (Ramió, 2001).
La corriente neoempresarial de la Nueva Gestión Pública se ha implantado sin muchas
resistencias en la mayoría de los Estados, imponiéndose a la corriente neopública. Inspirada
en los principios conceptuales del Estado residual de Esping-Andersen, esta corriente de la
Nueva gestión pública ha dado forma a un modelo de Estado que se puede definir como
neoliberal o, en una línea más progresista –“tercera vía” de Giddens (1999)-, sociedad del
bienestar donde el mercado, la eficacia y la eficiencia son elementos esenciales del mismo
(Ramió, 2001; Gil Calvo, 2009).
De igual forma, referido a la gestión pública, el concepto Gobernanza (gobierno en red
o gobernación colectiva) se ha convertido en las últimas décadas en cuestión central de debate
en el campo de la política y de las ciencias sociales. Con este concepto se muestra una nueva
situación que reconoce, acepta e integra la complejidad como un elemento intrínseco al
proceso político. El Estado ya no es el centro del poder ni tiene el monopolio en la
articulación y persecución del interés colectivo, ahora bien, el Estado es el único legitimado
para representar dicho interés al ser democráticamente elegido, por tanto, tal y como apunta la
Comisión Europea (Libro Blanco, 2001), el papel de los poderes públicos no se puede reducir
a un actor más en las redes o estructuras de interdependencia, de ahí que su papel vendrá
determinado por su capacidad de promover, gestionar y relacionar intereses e iniciativas entre
los diversos actores y agentes participantes en torno de un bien común entendido como
producto de ese mismo entramado relacional basado en la corresponsabilidad, el respeto y la
confianza.
Aun siendo diversos los enfoques del concepto de Gobernanza, la profesora Carmen
Navarro (2002) ha identificado dos dimensiones sobre las que se podrían articular las distintas
nociones relativas a dicho concepto: (1) la extensión de la gobernanza o fenómenos que
incluye (gobernanza podría ser cualquier esquema decisorio que incorpore actores distintos
del estatal o, en el otro extremo, gobernanza sólo podrían ser consideradas determinadas redes
organizadas, estables en el tiempo y con unos patrones de interacción estructurados y fijados
de antemano entre sus miembros); (2) el ámbito de la política sobre el que se aplica la noción
de gobernanza (se asume que ha habido un cambio en los modos de ejercer el poder político
pero se constata de que existen algunas áreas de gobierno donde se experimentan más
intensamente esos cambios –política económica, política internacional, gestión pública, etc.-).
En los últimos años, y al objeto de preservar los valores y la noción misma de una
sociedad del bienestar que permita la reinvención de la estructura administrativa pública y de
la forma de gobernar, también se ha hablado del Estado Social Relacional para referirse a una
nueva acción autónoma y relacional del Estado. Frente a la Nueva Gestión Pública y a la
Gobernanza, el modelo de Estado Social Relacional parece ir más allá de estas corrientes ya
que excede la dimensión ejecutiva del gobierno o la forma de gobernar para poner el acento
en la necesidad de cuestionar e introducir cambios en la orientación ideológica y en los
principios teóricos que inspiran a los actuales modelos “híbridos” de bienestar.
Frente al desmantelamiento del Estado del bienestar, autores como Herrera y Castón
(2003) y Donati (2004), basados en el paradigma relacional, apuestan por su reorganización y
un cambio radical de sus principios teóricos, ideológicos y prácticos. Para estos autores, el
código relacional parece bastante más adecuado que el de la simple inclusión estatal, esto es,
es necesario pedir que el sistema económico-administrativo se ponga al servicio de las
instancias éticas de la sociedad, y ello no puede lograrse mediante un principio de inclusión
sistémico carente de ética. Para este paradigma, la ciudadanía y sus relaciones sociales son
cada vez más el centro de atención. Frente a la concepción de “sujetos objetos”, las personas
son consideradas como “sujetos activos”, no ya sólo con derechos civiles, políticos, sociales,
económicos y culturales, sino también con una nueva generación de derechos vinculados con
su calidad de vida y la solidaridad.
En concreto, para Donati (2004: 9) es necesario pasar del código moderno de la
inclusión (mezcla de liberalismo y laborismo) al código trans-moderno de la relacionalidad.
En términos de orden institucional, se trataría de “pasar a un <<cuarto modelo de Estado del
bienestar>>, es decir, a un Estado social de cuarta generación, después de haber dejado atrás
el paternalista, el asistencial y el intervencionista”, que permita más diferenciación social,
pero asegurando una mayor integración social; que desestatalice la sociedad 2 , pero
2
La desregulación estatal no debe entenderse como privatización dejada al mercado, sino como un
fomento de nuevas redes de intercambio entre los actores civiles del bienestar. Por tanto, el área del bienestar
ofreciendo más coordinación y directrices políticas encaminadas al bien común de toda la
sociedad interesada.
En este contexto, el Bienestar debe rediseñarse más bien como un problema de
diferencias, de mezcla y de sinergias entre los diversos actores participantes (Estado,
mercado, sector terciario –privado social-, y cuaternario –familias y redes informales-)
situando las relaciones en el terreno de la corresponsabilidad, la generación e implicación de
la ciudadanía. No se trata sólo de fortalecer a la sociedad civil y mejorar los canales de
relación entre ésta, el Estado y la política, tampoco de utilizar el tercer y cuarto sector para
remediar los fracasos del mercado y del Estado, antes bien, se trata de instaurar lógicas de
inclusión relacional en los regímenes de protección social y en la manera de ser gobernados.
Estado de bienestar, Sociedad del bienestar, Estado Social Relacional, Nueva Gestión
Pública, Gobernanza, son conceptos que describen, de alguna forma, las transformaciones
políticas, económicas y sociales sufridas en las últimas décadas por las estructuras del Estado.
Con ellos se apunta a procesos tan variados y complejos como la omnipotencia del Estado, el
desarrollo del capitalismo, el incremento de las políticas sociales, el reconocimiento de la
ciudadanía, etc. Se trata, en definitiva, de conceptos polisémicos y abiertos a su interpretación
y uso, siendo desarrollados por muy diversas líneas y escuelas de pensamiento como la nueva
gerencia pública de la nueva derecha, el neoinstitucionalismo de un nuevo estado social o el
universalismo comunitario de la sociedad civil y las organizaciones del tercer sector (Farinós,
2008).
Como se comprueba, el Estado del bienestar es una realidad institucional dinámica y
cambiante que si bien no se ha desmantelado, sí que, en los últimos años, está sufriendo una
profunda reestructuración derivada de dos frentes que, por otra parte, son interdependientes
entre sí: de un lado, de la reforma de sus propias políticas sociales que, como ya hemos visto,
se llevan realizando desde hace muchos años y, de otro, de la política económica para hacer
frente a la actual crisis económica y financiera.
Los objetivos finales de la actual reforma del Estado de bienestar están siendo la
reducción del gasto público, la deslegitimación de las políticas redistributivas, el recorte de
los derechos sociales de la ciudadanía, la reducción de la intensidad protectora y la
disminución de la cobertura de las prestaciones sociales, que están provocando un quebranto
civil no debe entenderse como un campo privado desresponsabilizado frente a la cosa pública, sino como una
nueva esfera pública que posee precisas funciones positivas para el bienestar individual, colectivo y comunitario
(Donati, 2004).
innegable en las condiciones de vida de amplios sectores sociales, contribuyendo también a la
desigualdad social.
Sin embargo, estas medidas, lejos de devolver la confianza a los mercados y a los
agentes sociales y económicos, no parece que estén dando sus frutos. Antes bien, cada día
asistimos a noticias y nuevos episodios donde se evidencia la falta de liderazgo de la clase
política para superar dicha crisis y el temor de que ésta pueda derivar hacia una nueva
recesión y hacia mayor desigualdad social.
En definitiva, asistimos a la impotencia del Estado frente a los grandes intereses del
mercado, poniéndose de manifiesto que éstos aún no han encontrado un ajuste equilibrado y
conveniente que, por un lado, dote de impulso a la economía y, por otro, mantenga y
fortalezca la malla de protección social que, por otra parte, cada día se hace más necesaria.
Por el contrario, en el escenario actual, lejos de la búsqueda seria de un paradigma alternativo
al actual sistema de organización económico y social, la teoría y el liderazgo necesarios para
que esto se produzca no parece que se esté dando3.
2.2. Escenarios en los que se desarrolla la protección social: gobierno multinivel y
autonomía local
Como ya se apuntaba al comienzo, para comprender y analizar la protección social,
además de considerar los modelos de Estado y de gestión pública en los que se articula,
también es necesario enmarcarla territorialmente, esto es, considerar el escenario en el que se
produce y se desarrolla la trama de acción del gobierno como espacio de conflictos en los que,
como se ha indicado, intervienen actores diversos con intereses y formas de organización muy
distintos entre sí y pertenecientes a escalas de gobierno diferentes, es lo que algunos autores
han denominado gobierno multinivel, gobernanza territorial o gobernanza multinivel.
Desde principios de los años ochenta, espacio y territorio se han ido consolidando
progresivamente como elemento estratégico de primer orden para garantizar el desarrollo de
la calidad de vida. De igual forma, una eficiente gobernanza multinivel, basada en el principio
3
A pesar de las insistentes declaraciones por parte de algunos sectores contra el capitalismo
especulativo, en la crisis iniciada el 2008 se está asistiendo a una falta de ideas y de un verdadero liderazgo que
posibiliten una reforma en profundidad del sistema. Comparando esta crisis con la del 29 y la de los primero
años 70, se observa que en éstas al menos sí hubo un conjunto de ideas específicas para superar la crisis: en la
del 29 teoría y liderazgo se plasmarían en el New Deal y en las medidas de la socialdemocracia Keynesiana; en
la de los 70 en el neoliberalismo propulsado por Reagan y Thatcher, que terminaría imponiendo su dominio a lo
largo de los treinta años siguientes (Vallespín, 2010).
de subsidiariedad activa, es una importante precondición para reforzar la cohesión territorial
(Farinós, 2008).
En concreto, el Comité de las Regiones (2009) subraya la relevancia de la gobernanza
multinivel para aproximar la Unión Europea a la ciudadanía, entendiendo la gobernanza
multinivel como “la acción coordinada de la Unión, los Estados miembros y los entes
regionales y locales, basada en la asociación y destinada a elaborar y aplicar las políticas de la
Unión Europea. La misma induce la responsabilidad compartida de los diversos niveles de
poder en cuestión y se basa en todas las fuentes de legitimidad democrática y en la
representatividad de los diversos agentes implicados”.
En este sentido, es totalmente inaudita la transformación sufrida en los últimos años en
el marco de las relaciones intergubernamentales, representada por la configuración de la
estructura autonómica, la cada vez mayor presencia de lo local, así como por los efectos de la
creciente europeización de nuestra vida económica, política y social. En la actualidad, es
imposible hablar de distribución ordenada de competencias o de políticas gestionadas en
exclusiva por un solo nivel de gobierno (Gomá y Subirats, 1999).
La subsidiariedad, concepto integrado en los Tratados europeos a partir de Maastricht,
se refiere al ejercicio de las competencias compartidas entre la Unión Europea (UE), los
Estados miembros, y las Comunidades Autónomas, en caso de tratarse de un Estado política y
territorialmente descentralizado. La UE debe abstenerse de actuar a favor del Estado cuando
la competencia compartida puede ser ejercida por el Estado o por las Comunidades
Autónomas con resultados conformes y adecuados a los objetivos que persigue la UE.
El proceso de aplicación del criterio de subsidiariedad, que duda cabe, es altamente
complejo, esto ha hecho que, desde el Tratado de Lisboa (2007), se articule un procedimiento
de aplicación y de control de dicho criterio denominado “sistema de alerta temprana” a fin de
determinar qué competencias merecen ser ejercidas y a qué nivel. El mecanismo consiste, por
tanto, en el intercambio de información y de diálogo entre la Comisión Europea y los
Parlamentos estatales o, en su caso, regionales, ofreciendo a éstos la posibilidad de
pronunciarse si consideran que la subsidiariedad está siendo quebrantada a través de un acto
jurídico o propuesta legislativa de la UE (Rodríguez-Izquierdo, 2010).
El desarrollo del gobierno multinivel se produce, además, en un momento donde lo
local está asumiendo más autonomía, revalorizada, en parte, gracias a la globalización, es lo
que algunos autores han denominado localismo. El municipio es el espacio donde mejor se
manifiesta los problemas de la ciudadanía y donde ésta tiene acceso a los servicios, haciendo
evidente la necesidad de proximidad territorial para generar sinergias entre las políticas de los
distintos sistemas de protección social –relación horizontal-, los diferentes niveles de
gobierno –relación vertical-, los distintos actores y agentes públicos y privados que participan
en su desarrollo, y, sobre todo, para fortalecer mecanismos de generación e implicación de
una ciudadanía pro-activa en la mejora de su calidad de vida.
Para
cubrir
las
demandas
ciudadanas,
las
corporaciones
locales
asumen
responsabilidades a las que no están obligadas (Font, 2009). En este sentido, según la
Federación Española de Municipios y Provincias (2004), los ayuntamientos suelen
experimentar un desajuste creciente entre las funciones reales que están desempeñando y la
definición legal de sus competencias, ello debido a un sistema de financiación insuficiente por
la falta de planificación concertada de recursos entre los niveles de las instituciones del
Estado en el proceso de descentralización y a una legislación, o ausencia de ésta, que limita su
poder de autoorganización debido a una falta de reconocimiento de la función local real.
A estas cuestiones –descentralización parcial e insuficientemente planificada y
desarrollo de actividades y servicios no obligatorios- hay que sumar la importancia de las dos
tipologías básicas o entornos que condicionan fuertemente la organización y desarrollo de las
actividades y servicios, su gestión y financiación: las áreas urbanas densamente pobladas (las
estructuras técnico-administrativas que poseen los ayuntamientos permiten asumir una gestión
más autónoma y racional) y los entornos territoriales de baja densidad poblacional (la
capacidad de gestión de los ayuntamientos no permite garantizar, de manera autónoma y
racional, la prestación de servicios) (FEMP, 2004).
El marco competencial de los municipios, establecido por la Ley reguladora de las
Bases de Régimen Local en 1985, se ha venido desarrollando y materializando a través del
proceso de descentralización y de otras leyes sectoriales de ámbito estatal y regional que, si
bien han dado un papel cada vez más protagonista al ámbito local, no han garantizado la
titularidad de competencias propias municipales, erigiéndose en un ejercicio de suma
dificultad ya que supone delimitar materias inevitablemente compartidas.
En el caso concreto de Andalucía, en desarrollo del Estatuto de Autonomía y en
cumplimiento de la Constitución Española y de la Carta Europea de Autonomía Local, la
Junta de Andalucía ha aprobado la Ley de Autonomía Local de Andalucía (Ley 5/2010, de 11
de junio). Este nuevo marco legislativo, pionero en España, establece que municipios y
provincias constituyen un mismo nivel de gobierno, además de consagrar al municipio como
ente autónomo de pleno derecho y titular último en su territorio. Asimismo, el texto establece
el procedimiento de transferencia y delegación de competencias desde la Junta de Andalucía
garantizando que este proceso se realice con los recursos necesarios. En este sentido, también
se ha aprobado la Ley reguladora de la participación de las Entidades locales en los tributos
de la Comunidad Autónoma de Andalucía (Ley 6/2010, de 11 de junio).
Este avance en el desarrollo local andaluz se verá frenado por la actual reforma de la
administración local propuesta por el Gobierno de la nación, incidiendo, en definitiva, en toda
la arquitectura institucional del Estado.
Los objetivos declarados del anteproyecto de ley de reforma de la administración local
–cuyo lema es: “una Administración, una competencia”- son clarificar las competencias
municipales, reforzar el control financiero y presupuestario sobre los municipios y
racionalizar la estructura local, de la que desaparecerán todas aquellas entidades que no
cumplan con unos mínimos de eficiencia. Se pretende que los ayuntamientos tengan fijados
de manera legal los servicios que tienen que cumplir de manera obligatoria y sus líneas de
financiación, no pudiendo prestar servicios de competencia impropias si no tienen todos los
servicios obligatorios perfectamente cubiertos y con las líneas de financiación aseguradas.
En el caso de Andalucía, cuya mayoría de municipios son pequeños, según la
Confederación de Entidades para la Economía Social de Andalucía (CEPES-A), el principal
impacto de la reforma es que puede dejar a un importante porcentaje de ciudadanos y
ciudadanas sin la prestación directa de los servicios básicos que vienen proporcionando estos
ayuntamientos. Desde la óptica sólo economicista que plantea la reforma, sin considerar los
intereses y necesidades de las personas, esos servicios prestados desde municipios pequeños
tienen costes superiores. En consecuencia, según la reforma propuesta, las competencias
deberían pasar a las diputaciones o a la comunidad autónoma, que, por otra parte, podrían
verse excedidas por carencia de infraestructura y presupuesto. En este sentido, apoyándose en
la lógica de búsqueda de la eficiencia de la reforma, CEPES-A considera que la solución
pasaría por la privatización de dichos servicios y, consecuentemente, por la conculcación del
derecho a unas prestaciones próximas y públicas (Europa press, 22 de febrero 2013).
3.- MÉTODO
Una vez expuesto el marco teórico y contextual, pasaremos a presentar los elementos
básicos del planteamiento empírico de la investigación. El ámbito de la protección social,
como cualquier otra dimensión de la sociedad, ha de ser visto como un campo en cuya
definición intervienen diferentes agentes con intereses a su vez también diversos y no siempre
concurrentes. Dicho de otro modo, partimos de la premisa metodológica del pluralismo social,
lo que nos obliga a adoptar una perspectiva amplia en la consideración de tales agentes.
Con todo, y dado que el momento de la investigación coincide con el principio del
despliegue de un nuevo marco normativo definido por el Estatuto de Autonomía de 2007,
hemos optado por centrarnos en el estudio en profundidad del discurso de cada uno de los
principales agentes institucionales relevantes en el ámbito de la protección social en
Andalucía. La selección se ha circunscrito a los agentes de naturaleza formal, por su carácter
de informantes clave o estratégicos en el marco de un proceso que pondría en evidencia
cuestiones que, más adelante, resultarían trascendentales de cara al debate público.
En virtud de lo anterior, hemos optado por la opción metodológica de emplear la
perspectiva cualitativa de la investigación social. Ésta orientación aspira a revelar la estructura
profunda y relacional de las diferentes posiciones sociales, destacando por su capacidad
exploratoria y de profundización en objetos o fenómenos complejos. Dentro de la perspectiva
cualitativa, la técnica elegida ha sido la entrevista abierta semiestructurada. Ésta se caracteriza
por la interacción directa entre los investigadores y los sujetos, bien informantes cualificados,
bien representantes típicos de las diferentes posiciones, clases o categorías de interés para el
estudio.
Ello ha llevado a la elaboración de un diseño en torno a una serie de perfiles que
buscan saturar las posiciones más relevantes en relación con el ámbito investigado, esto es, la
protección social en Andalucía. Con todo, dado el énfasis en los aspectos más formales y
normativos del objeto, hemos intentado elaborar un mapa con las principales posiciones
estructurales en ese ámbito –el de los agentes institucionales en la protección social en
Andalucía-, tomando en consideración las diferentes combinaciones de las dimensiones
expuestas en la tabla siguiente:
Tabla 1. Criterios Estructurales para la definición de los perfiles de las personas entrevistadas
Dimensiones:
Categorías
Nivel administrativo – territorial
Ámbito
Autonómico
Local (Tamaño)
Público
Privado
Empresarios
Posición partidista
Sectorial
PSOE
Sindicatos
PP
Empleo
Salud
Servicios Sociales
A continuación se detallan las entrevistas realizadas.
Tabla 2. Matriz de entrevistas y perfiles
Código
Dimensiones
Nivel administrativo –
territorial
Ámbito
Partido
Sector
E1
Junta de Andalucía
Autonómico
Público
PSOE
Transversal
E2
Junta de Andalucía
Autonómico
Público
PSOE
Servicios Sociales
E3
Empresa Cooperativa/
CEPES - FAECTA
Andaluz
Privado Empresario /
Asociación
Empresarial
__________
Transversal /
Servicios Sociales
E4
Ayto. de Dos Hermanas /
FAMP
Local / Provincial
Parlamento de Andalucía
/ Senado
Autonómico
Ayto. de Guadix
Local
Público
PSOE
Transversal
Público
PP
Transversal
Público
PP
Transversal
E7
UGT
Provincial
Privado - Sindicato
___________
Transversal
E8
CEA
Autonómico
Privado –
Asociación
Empresarial
___________
Transversal
E5
E6
La investigación ha atendido a los tres sectores de la protección social seleccionados
para el proyecto: empleo, salud y servicios sociales. Con todo, tras considerar diferentes
argumentos teóricos y el propio desarrollo de la investigación empírica, el diseño profundiza
puntualmente en el sector de los servicios sociales. Ello se debe a que se considera un ámbito
especialmente cercano a la ciudadanía, además de tener una presencia relevante en los
diferentes niveles de la administración, especialmente en el ámbito local.
Por otra parte, atendiendo también a las principales dimensiones contempladas a
priori en el diseño del estudio, en las entrevistas se sugerirían una serie de temas como la
valoración y representación global del modelo de protección social y su incidencia en el
ámbito o actividad, las perspectivas ante el nuevo marco estatutario, el papel de las diferentes
administraciones y de los agentes públicos y privados, las características específicas de
Andalucía y las diferencias territoriales internas, la valoración de la situación por cada uno de
los tres sectores y, por último, las propuestas de mejora.
Estos se han plasmado en un guión que se ha adaptado a cada uno de los perfiles de los
entrevistados. Con él se ha perseguido orientar mínimamente la recogida de información, con
el objeto de que fuese lo más exhaustiva posible respecto a esos ejes, sin detrimento del
amplio margen de libertad de los entrevistados y entrevistadas a la hora de producir su
discurso, de forma coherente con la perspectiva metodológica cualitativa y la técnica de la
entrevista abierta.
4.- LAS POSICIONES DE LOS AGENTES POLÍTICOS Y SOCIALES EN TORNO A
LA PROTECCIÓN SOCIAL EN ANDALUCÍA: EJES DE ANÁLISIS DEL
DISCURSO Y SÍNTESIS GLOBAL
En este punto se procederá a la puesta en relación de los diferentes discursos acerca de
la protección social, así como de las posiciones estructurales implícitas tras ellos. Esto
permitirá comparar, agrupar, contraponer… las distintas posiciones, en sus referencias a las
diferentes dimensiones abordadas.
Los discursos aquí recogidos y analizados han sido expresados, como ha sido puesto
de manifiesto en otras partes de este texto, en un contexto social marcado por profundos
cambios normativos. Entre ellos destacaremos la reforma estatutaria y la aprobación de las
llamadas “Leyes Locales”. El Estatuto de Autonomía de Andalucía supone un amplio
reconocimiento de nuevos derechos, así como propicia que pueda acometerse un proceso de
descentralización, entre sus consecuencias más evidentes. Pero este “cuadro” contextual no
estaría completo si obviásemos el hecho de que nos enfrentamos a una profunda crisis
económica, la cual está suponiendo cambios radicales en la orientación de la política
económica y social.
El propósito de comprender ese contexto nos lleva a considerar el diagnóstico global
que sobre el modelo de protección social realizan los diferentes actores, su preocupación casi
unánime respecto a la problemática competencial en este ámbito, el papel de los diferentes
agentes públicos y privados, así como su posicionamiento sobre otras cuestiones de carácter
territorial y sectorial relativas a la protección social en el marco andaluz
4.1. Rasgos generales del contexto andaluz
Respecto a las singularidades de Andalucía en el ámbito de la protección social, los
agentes del ámbito progresista, tanto al nivel de las administraciones autonómica y local, así
como por parte de los sindicatos, se pone el acento en el carácter pionero en el campo de la
política social, de manera especialmente notoria en relación con la gestión dependencia.
Precisamente es la oposición política, así como los agentes privados, quienes, en tono
más crítico, creen que existen importantes desequilibrios y prestación desigual de servicios
por zonas, por lo que afirman que “el gran problema de Andalucía es ese, que somos muy
diversos, con gran desequilibrio y con muchísima población” (E 6). Inmediatamente se nos
plantea la imagen más tópica de las diferencias entre lo rural y lo urbano, pero nuestros
informantes nos dan cuenta de unas diferencias y desigualdades más complejas y sutiles: “Por
lo tanto hay una diferencia diatópica ¿no?, de lugares; pero también sigue habiendo diacrítica,
de diferencias según los estratos sociales” (E 5)
No es de importancia menor la constatación de otro rasgo diferencial, en opinión de
nuestros informantes, puesto de manifiesto por los agentes privados –sindicatos y empresas-,
como son los efectos que sobre el territorio tiene la especial incidencia del desempleo en
Andalucía.
4.2. Valoración global del modelo de protección social: del optimismo a la cautela
El modelo de protección social, y en particular su expresión en Andalucía, es
considerado en términos positivos por los diferentes actores que han participado en el estudio,
independientemente de su ámbito u orientación ideológica. Esa valoración se expresa
principalmente en un sentido histórico o evolutivo: “una evolución muy positiva con un
aumento importante de la protección social” (E 6). Con todo, la satisfacción global con el
modelo no impide que se destaquen algunas importantes carencias o problemas de éste.
Así, si nos situamos en el marco normativo básico, algunos informantes –
especialmente desde el ámbito de los servicios sociales- apuntan a la insuficiencia del modelo,
al no considerar como derechos objetivos aquellas cuestiones que son objeto de la protección
social pues la Constitución Española sitúa “esa protección social dentro de los principios
rectores de la política social y económica, […] nunca en el capítulo de derechos y deberes” E
2. Esta no parece, desde el punto de vista de nuestra informante, una cuestión baladí, pues ello
implicaría una financiación muy escasa (E 2).
Tal vez esa menor importancia de la protección respecto a otros ámbitos tendría que
ver con las imágenes y representaciones colectivas respecto a la protección social y,
particularmente, los servicios sociales, pues la población “la sitúa fundamentalmente en el
ámbito de la exclusión social”. Cierta estigmatización que, con todo, ha podido comenzar a
cambiar con la “ley de dependencia”, la cual supuso también u incremento de los recursos
disponibles.
Al margen de estas cuestiones, el consenso más amplio entre los diferentes
informantes se establece en torno a la crítica de los aspectos normativos y organizativos, su
carácter insuficiente en términos de derechos y recursos, así como una organización y gestión
mejorables. Así, desde los diferentes partidos y posiciones (E 2, E 4, E 5, E 6), se menciona la
centralización, rigidez y falta de agilidad de las administraciones. Los propios representantes
de la administración autonómica reconocen que la gestión de la protección ha derivado a una
alta burocratización, llena de trabas (E 5), que obliga a desarrollar un sistema permanente de
“trampas” para soslayar los problemas organizativos y competenciales (E 2). Para los
representantes de la Administración Local (E 5), la solución pasaría por transferir
competencias a los ayuntamientos (municipalismo) y dotarlos de recursos suficientes
(financiación) que permitiese garantizar el desarrollo de las mismas. Para la Confederación de
Empresarios, por su parte, el rol de los agentes económicos y sociales en temas de carácter
económico y social debe ser de protagonista, total y absoluto (E 8).
Ello implica que se abriesen importantes expectativas ante los cambios normativos
(Estatuto y Leyes Locales), por la ampliación de derechos y el cambio en la organización del
sistema que supone: “la distribución de competencias entre la Comunidad autónoma y los
gobiernos locales, es decir, las provincias, los municipios, eso el Estatuto ha venido a
redefinirlo” E1. Si bien ya desde el principio se apuntaba a menudo a los problemas de
financiación de este nuevo modelo, esta preocupación ha ido en aumento a lo largo del
tiempo, pasando de un ambiente propicio a la descentralización, a las propuestas defendidas,
en sentido contrario, para el contexto de crisis.
En cualquier caso, una de las principales aportaciones del nuevo marco estatutario es
el reconocimiento de derechos -“hay una enorme diferencia entre lo que son los contenidos
del Estatuto del 81 con los del 2007, es abismal” (E 6)-, en conexión con la problemática
antes señalada. Con todo, queda apuntado el principal problema que se vislumbra en este
nuevo marco: cómo se concreta la financiación en un escenario de crisis y ampliación de
derechos. Se señalan, por tanto, problemas respecto a la cantidad, pero, también, a la
distribución de recursos.
Como en cierta medida se ha anticipado, es importante señalar que tanto los discursos
recogidos en las entrevistas, como las evidencias aportadas por los discursos públicos de estos
y otros actores en posiciones equivalentes muestran una marcada evolución de las
preocupaciones -al compás de los cambios en la coyuntura de la actual crisis económica-, que
hace que no se deban interpretar las diferentes aportaciones en un sentido lineal. Como
afirmaba uno de nuestros informantes,”estáis haciendo el estudio en un momento clave muy
fastidioso” (E 7), señalando así el cambio de escenario que se habría producido a lo largo de
los meses en los que se desarrolló la investigación. Dicho de un modo más concreto, los
cambios en el escenario global han determinado que las expectativas optimistas respecto a los
cambios normativos, relativamente generalizadas, fuesen progresivamente sustituidas por la
preocupación acerca de cómo afrontar las consecuencias derivadas de esos cambios,
especialmente en relación con los recursos destinados a la ampliación de la protección social.
Un ambiente de incertidumbre consecuente con la coincidencia de los últimos meses
de trabajo de campo con la crisis internacional de la deuda y los consiguientes recortes
llevados a cabo por numerosos gobiernos occidentales, entre ellos el español, que hacen que
frente al optimismo inicial se haga cada vez más palpable una cierta sensación de fatalismo:
“y todo esto está amenazado en este momento, todo está amenazado, eso si es verdad que está
todo amenazado” (E 7)
4.3. El papel de las diferentes administraciones: el consenso en torno al problema
competencial
La cuestión competencial es uno de los ejes principales y recurrentes de los discursos
recogidos, especialmente entre las administraciones. Todos ellos observan un excesivo
protagonismo de la administración autonómica que conlleva un acusado desfase, para la
administración local, no sólo entre recursos y competencias, si no también en la relación entre
unos y otras frente a las prestaciones y demandas que soportan los ayuntamientos. Por esta
razón podemos afirmar que existe un consenso general respecto a la indefinición
competencial en este ámbito.
Esta problemática es especialmente visible y tiene una incidencia notable en el caso de
los servicios sociales, los cuales, independientemente de cual sea la administración
competente, se hallan muy descentralizados –a diferencia de salud y empleo-. Por lo que se
afirma que su situación es muy diferente al “sistema sanitario o al sistema educativo, que
todos los recursos los gestiona la administración autonómica” (E 2).
Esta constatación nos lleva a observar a los Servicios Sociales como paradigma de las
problemáticas competenciales, no sólo en el ámbito de la protección social, si no en la gestión
pública en general. Una razón que explicaría ese problemático protagonismo de los servicios
sociales, a diferencia de sectores clave como la educación o la sanidad, es el hecho de que un
número apreciable de competencias es compartido.
-Las respuestas municipales ante la indefinición competencial
La raíz del problema parece estar en la indefinición de “cuáles son las competencias
locales, puramente locales” E 6. Algo que “está todavía en el aire”, según el regidor popular
(E6), o se halla en un “limbo jurídico”, según el presidente de la FAMP (E 4).
Si bien se reconoce que “los ayuntamientos han funcionado de maravilla y han ido por
delante en el desarrollo del sistema” E2, hay una tendencia a trasladar a los municipios la
responsabilidad en el ámbito de la protección social y, de forma más acusada, en el ámbito de
los Servicios Sociales, que no es coherente con el reparto de competencias y recursos.
La razón de ser de esta situación podría residir en que “de facto”, es la administración
local, especialmente los ayuntamientos, la que se encuentra con las problemáticas sociales en
su entorno inmediato, algo que no ocurre con los otros niveles administrativos. Desde la
presidencia de la FAMP (E 4) se discuten, en este sentido, lugares comunes como la eficacia
derivada de “la cercanía del municipalismo”, los cuales pretenden justificar la situación
sobrevenida que tienen que soportar los ayuntamientos. Estas situaciones, reconocidas por
todo el espectro político, obligan a la postre a que los municipios asuman lo que los
representantes del Partido Popular denominan “servicios impropios”. Aquellos “que no son de
su competencia, pero como es la primera línea tienen que estar dándoles la cara a los alcaldes”
(E 5). Algunas de estas competencias se asumen por delegación de la Comunidad Autónoma.
Amén de la indefinición y asunción “de facto” de determinadas competencias, se
apuntan también problemas de coordinación, pues no parece estar claro el reparto de papeles
entre las diferentes administraciones, que en ocasiones ha supuesto duplicidad en las
estructuras, que se afirma acaba siendo un despilfarro y una desorientación para la ciudadanía.
-La necesidad de descentralización y el problema de los recursos financieros:
Así, la necesidad de descentralización de la protección social, es uno de los elementos
fundamentales del consenso al que hemos hecho referencia en relación al modelo que presta
ésta. La mayoría de las expectativas o propuestas para soslayar esa situación tienen que ver
con las reformas o efectos del marco legal, el cual debería recoger las recomendaciones de los
organismos internacionales –como en el caso de la Carta de la Administración Local de la
UE-, quienes reconocían “la importancia de que un sistema de protección social de estas
características pivotase sobre la administración local” (E 2).
Las referencias a la potencialidad del Estatuto en ese sentido son frecuentes, como lo
son las expectativas derivadas de las nuevas leyes de Autonomía Local y Participación en los
Tributos de la Comunidad Autónoma.
Por tanto, se identifica con claridad la necesidad de “lo que nosotros hemos llamado la
segunda descentralización, es decir, que desde la Junta de Andalucía pasen a los
ayuntamientos una serie de competencias” (E 5), a la que podría contribuir la Ley de
Autonomía Local. Pero también que el problema reside en cómo se acomete la financiación.
Dicho de una manera simple pero contundente, “si no hay dinero es difícil de aplicar y eso se
ve actualmente dentro de las políticas sociales…” (E 6).
En este ámbito, uno de los aspectos más criticados por los representantes autonómicos
–y, en cierto sentido, habría que hablar fundamentalmente de autocrítica- se refiere al sistema
de subvenciones, generalizado en relación con determinados ámbitos de la protección social,
particularmente en los servicios sociales, en contradicción con la afirmación de que “la
subvención debe tener carácter excepcional, eso lo dice la Carta Europea de la Autonomía
Local” E1. Las razones esgrimidas son su carácter no discriminatorio e indiferenciado –la
autonomía ofrece un paquete cerrado y los ayuntamientos se presentan a las diferentes
convocatorias, independientemente de cuales sean las necesidades reales-, al tiempo que
generan relaciones de dependencia y clientelismo entre las administraciones. También se
plantea que el sistema de financiación debe ser más estable, más permanente en el tiempo.
4.4. Modelos de gestión y gobernanza. Papel de los agentes públicos y privados
Hasta ahora hemos venido observando que los discursos expresan importantes
espacios de consenso en torno a la valoración del sistema de protección social, sus
limitaciones y carencias, así como a la necesidad de redefinir la relación entre las diferentes
escalas o niveles de la Administración. Incluso encontramos una importante concurrencia en
torno a la coyuntura de incertidumbre que se vive actualmente, con el matiz de que parece que
los grupos o agentes ajenos a las responsabilidades de gobierno en la actualidad adoptan un
discurso más crítico ante este escenario. Pues bien, esa coincidencia relativamente
generalizada parece quebrarse a la hora de abordar la cuestión que nos ocupa: el papel de los
diferentes agentes en la prestación y, lo que es más importante, el control de los servicios
asociados a la protección social.
Ello remite a la cuestión de la gobernanza, expuesta en el apartado teórico de este
informe, entendida como reconocimiento de la complejidad de agentes con legitimidad para la
articulación y persecución del interés colectivo, lo que debería llevar a un gobierno en red. Sin
olvidar la primacía del Estado, derivada de que su legitimidad responde al principio
democrático. Este planteamiento, sea en su versión más participativa o liberal, ha ido
impregnando
progresivamente diferentes normativas, particularmente a nivel europeo
(Comisión Europea, 2001), lo que ha llevado a un cambio tanto en las normas, las prácticas
como en la cultura política de los Estados Miembros.
Así, la normativa establece qué servicios deben ser prestados en exclusiva por la
administración, y cuales se deben abrir o prestar preferentemente por la iniciativa privada.
Todo ello no hace si no reforzar una tendencia, que no es nueva, de implantación progresiva
de un modelo mixto convivencia de lo público y lo privado, fácilmente reconocible en el
ámbito de la protección social:
-El debate clásico: público o privado
A pesar de este tipo de constataciones, al nivel de análisis más superficial de los
discursos se reconoce con claridad la clásica diferenciación ideológica entre los discursos
liberal - conservadores y socialdemócratas. Se podría decir que ésta es la cuestión donde más
claramente se pone de manifiesto el disenso entre los agentes políticos:
“Yo personalmente prefiero el mayor ámbito público posible, pero no dogmatizo en
esos temas” (E 4)
“¿Cuál es políticamente la mejor protección social? Para nosotros el trabajo […] El
exceso de protección tampoco nos gusta…” (E 5)
Vamos a repasar los argumentos de unos y otros, para intentar comprender el esquema
lógico en el que se apoya este debate. Comenzaremos por el discurso liberal – conservador.
Este se basa en una filosofía y una representación del bienestar social de carácter sistémico,
en la que el alcance o la capacidad del Estado para garantizar ese bienestar es limitado,
confiando fundamentalmente en las fuerzas de los emprendedores y en la capacidad del
mercado (E5, E6, E8). El sector privado es visto, además, como más ágil y adaptable a las
necesidades sociales.
El argumento económico también es utilizado, tanto en el sentido de la generación de
actividad, como en el de la reducción costes: “lo que si está claro es que el coste de una plaza
de residencia en un centro privado / concertado siempre es más barato que una plaza de
residencia en un centro público” (E 6). En definitiva, en este discurso dominan los aspectos de
carácter instrumental (agilidad, economía…) insertos en un marco ideológico global de
primacía del mercado y la iniciativa privada.
Desde el punto de vista socialdemócrata (E1, E2, E4, E7), por su parte, se apunta en
primer lugar cierta desconfianza hacia la primacía de los intereses privados, que podría
traducirse en la imposición de los intereses de las corporaciones sobre las administraciones y,
a la postre, sobre los intereses generales. Por tanto, la palabra clave en este argumentario es
“control”.
También se plantean razones que trascienden lo puramente instrumental, como sería el
impacto que en la vida social tiene la apuesta por uno u otro modelo. Así, “lo privado a priori
no tiene porque ser mejor que lo público, lo privado a priori es que desgraciadamente hay
menos derecho y hay normalmente más jerarquía” (E 4). Por último, se hace referencia a la
supuesta falta de valoración de lo público.
Estas serían, a grandes rasgos, las baterías argumentales de una y otra posición. Pero
esa aparente contraposición de dos visiones divergentes, en el nivel más superficial del
discurso, se diluye en el ámbito dinámico de la confrontación dialéctica. En ese sentido, los
representantes del Partido Popular ponen en evidencia la, a su juicio, importante
“contradicción ideológica” (E 5) y confusión en que incurre el partido gobernante, entre
convicciones como las aquí expuestas y las prácticas reales en la prestación de los servicios
públicos:
“hay una contradicción enorme, es decir, yo creo que no hay un criterio claro. Yo soy
portavoz de educación y en educación por ejemplo al Gobierno siempre que le interesa dice:
“no, es que yo apuesto por la enseñanza pública” y a mí me parece bien y yo lo comparto.
Pero es que ese mismo gobierno resulta que en la educación infantil de 0-3 años el 90% de los
centros son concertados y privados… las residencias de mayores el 80% son residencias
privadas/concertadas… no hay una política clara de por donde tienen que ir los servicios
públicos” (E 6)
La crítica conservadora a la –a su juicio- “inconsistencia” del discurso
socialdemócrata nos pone tras la pista de que tras esta aparente confrontación de discursos
ideológicos se ocultan unas prácticas que, explícita o implícitamente, ponen de manifiesto el
reconocimiento o la aceptación de la necesidad de cooperación entre los diferentes agentes, y
en particular de la participación del sector privado. Por ello se podría interpretar que la
posición socialdemócrata es más pragmática de lo que parece a priori, si nos fijamos
exclusivamente en el nivel más ideológico del discurso:
“Yo creo que hay que delimitar lo que es la prestación del servicio,
que
efectivamente se puede hacer desde lo público en la mayoría de los casos o se puede hacer
desde lo privado, con independencia de lo que sean los gustos para cada uno y las ideas que
tenga cada uno. Yo creo que no hay que dogmatizar en estos temas” (E 4)
Incluso a veces, en esta posición, se pueden encontrar argumentos a favor de un papel
publico garantista o subsidiario, pues, se dice, “los poderes públicos deben garantizar en todo
caso que aquellas personas que no están en condiciones de pagar, oye, una residencia de
ancianos no está al alcance de cualquiera.” (E 1)
Por tanto, se puede reconocer que más allá de la confrontación en los modelos
ideológicos, los discursos contienen numerosos elementos que nos ponen sobre la pista de una
mayor coincidencia en el nivel pragmático de lo que a simple vista podría parecer.
Coincidencia en la aceptación de un modelo mixto público – privado en el ámbito de la
protección social.
También la recurrente preocupación por la supervisión y control de la prestación de
servicios apuntan hacia un “consenso asimétrico”, en la medida en que aunque se reconoce la
necesidad de control de manera generalizada, no siempre se piensa que este deba ser del
mismo grado o naturaleza. Quizás sean los sindicatos quienes con más crudeza y de una
manera más crítica expongan la problemática subyacente a este debate:
“Lo que no puede ser es que… yo con mucho respeto: “las Koplowitz”, en Madrid, se
llevan el 80% del presupuesto del Ayuntamiento de Madrid entre servicios sociales, limpieza,
eh… y dicen bueno…. Yo ¿A quién elijo, al alcalde o a las Koplowitz? Porque al final quien
mandan son la Koplowitz. Esto yo creo que son las cosas que hay que replantearse” (E 7)
-La participación y la perspectiva de los agentes de la sociedad civil
Las referencias a la implantación de la gobernanza participativa son escasas y, a
menudo, poco consistentes. Ello no es de extrañar, pues la imagen que prevalece es la de
desorientación y desconfianza por parte de los agentes privados, así como incertidumbre en lo
concerniente al gobierno multinivel y a la coordinación de competencias debido al cambio
normativo:
Además, se manifiesta el carácter coyuntural, frágil y personalista de la relación con
otros actores del sistema de protección social: “que haya unas relaciones buenas y que hay
una, una interlocución en cierta medida fluida, muchas veces sabes que esto depende de las
personas y depende del momento y del contexto político”. (E 3)
Para el ámbito empresarial, su contribución a la protección social se deriva de su
capacidad para generar empleo (E 8). Asimismo, hemos recogido un discurso justificativo de
la economía social, que en último término da respuesta a necesidades que en principio lo
público y lo privado no cubren: “somos el regulador de las miserias del mercado privado” (E
3). De la misma manera que se defiende el papel social del movimiento sindical (E 7).
Aunque también es frecuente la queja entre los agentes privados que se dedican a la
protección social: “Sí, hemos sido unos grandes desconocidos, los grandes invisibles” (E 3).
Por último, y pese a la importancia que diferentes autores atribuyen a la familia en el
ámbito del bienestar social, apenas existen referencias a esta y a su papel, lo que es más
llamativo cuando una normativa con una intencionalidad claramente “desfamilizadora”, como
la llamada “ley de dependencia”, tiene una presencia tan notable en los discursos.
5.- CONCLUSIONES:
En términos generales, los diferentes agentes ofrecen una visión a menudo coyuntural,
sectorial y parcializada desde la propia posición. Así, en términos generales –y de manera
particular entre los agentes administrativos- se reconoce el carácter central del debate
normativo – competencial, en concreto en relación con el desfase entre competencias,
recursos y demandas que sufren los ayuntamientos. Los agentes privados se presentan ajenos
a los debates principales, y fundamentalmente se autoreivindican en el marco de una demanda
de formas más participativas de gestión de los servicios públicos en general y la protección
social en particular.
Dentro de la protección social, los servicios sociales ocupan un lugar destacado y
prioritario en los discursos de los agentes sociales. Apenas hay referencias al ámbito del
empleo, lo que todavía es más notorio respecto a la salud.
Se observa una importante desconexión de los discursos de los distintos agentes
respecto a los grandes ejes del debate académico en relación con la protección y el bienestar
social: La cuestión de la nueva gestión pública apenas es evocada con alusiones a términos
clásicos como eficiencia, flexibilidad y, de manera más recurrente pero con una relación más
difusa, descentralización. Sólo los agentes privados hablan de forma abierta de gobernanza, y
apenas se han hecho referencias a la familiarización de la protección social. Por último, más
allá de los posicionamientos arquetípicos inherentes a la ideología liberal-conservadora y
socialdemócrata, y el énfasis respectivo en lo privado y lo público, no se recoge una
definición desarrollada del modelo de Estado de Bienestar que se defiende desde cada una de
las posiciones partidistas.
Se reconoce una valoración positiva generalizada del nuevo marco jurídico propiciado
por el Estatuto de Autonomía, y su ulterior desarrollo legislativo. Asimismo, también se
manifiesta una voluntad generalizada de mejorar la coordinación y la eficiencia del sistema,
fundamentalmente a través de la descentralización. La crisis es vista por algunos como una
oportunidad en ese sentido. En último término, se reconoce que los cambios normativos han
dibujado un nuevo marco de ampliación de derechos. Sin embargo, al coincidir en un
contexto de reducción de recursos a causa de la crisis económica, se extiende una
representación de incertidumbre bastante acusada.
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