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AGENDA NACIONAL DE REFORMAS
ECONÓMICAS EN PERÚ
Estabilidad fiscal
Eduardo Morón
Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico - CIUP
Introducción. La inestabilidad fiscal como un obstáculo para el desarrollo.
Una de las razones históricas para la aparición de los parlamentos en el mundo occidental fue
la presencia recurrente de déficit fiscales que forzaron a los gobiernos a tomar decisiones
claramente confiscatorias contra los derechos de propiedad de los individuos y firmas. De esta
manera se intentaba poner un contrapeso a la enorme discrecionalidad que tenían los
gobernantes y reducir la capacidad de los mismos para afectar el desarrollo de la actividad
privada1.
Es curioso que la experiencia hiperinflacionaria ha dejado grabado en el inconsciente colectivo
del peruano promedio que la inflación es mala. Sin embargo, los persistentes déficit fiscales
que fueron la causa de dicha terrible experiencia no son claramente interiorizados como igual
de perjudiciales. La gente parece no entender que pretender violar sistemáticamente la
restricción presupuestal es imposible. Intentar hacerlo conduce en la práctica a menores tasas
de crecimiento de largo plazo de la economía. Es así que en los países que incurrieron en
déficit altos y prolongados en los años ochenta el crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI)
fue de sólo 3% entre 1990 y 1995; mientras que en los países con déficit pequeños el
crecimiento fue de casi 7%. En general, un canal a través del cual el déficit fiscal menoscaba el
crecimiento es la reducción del ahorro nacional y el desplazamiento de la inversión privada
interna, no sólo porque tiene efectos sobre el costo y la disponibilidad de financiamiento, sino
también sobre el tipo de cambio real y la competitividad internacional.
La diferencia fundamental entre las economías desarrolladas y aquellas como la del Perú que
aún están en vías de desarrollo es su incapacidad para suavizar el impacto de las fluctuaciones
en el PBI sobre el nivel del consumo, tanto privado como público. Es más, la ausencia de
mecanismos de estabilización automática (como los seguros de desempleo o amplios fondos
de estabilización fiscal) acentúa aun más este efecto. Ante esas circunstancias el equilibrio
fiscal será siempre frágil y fomentará cambios drásticos en la política fiscal. Estos cambios
tomarán la forma de modificaciones arbitrarias en las tasas impositivas, creación de impuestos
distorsionantes, pero de eficiente recaudación, y una mayor volatilidad en los gastos públicos.
Lamentablemente, ninguna de éstas promueve el crecimiento sano de una economía. Sin
embargo analicemos cada una de ellas.
1. Los impuestos alteran los incentivos en decisiones de inversión y consumo, y por lo
tanto alteran el patrón de crecimiento de una economía.
Aunque a nadie se le ocurriría eliminar por completo los impuestos, es importante entender
las consecuencias de tenerlos. Una de las consecuencias inmediatas de la política
tributaria es su impacto en cada decisión de inversión o consumo.
Las empresas deciden en función a las rentabilidades relativas que pueden obtener en
distintos proyectos alternativos. De este modo, una decisión de política fiscal puede
transformar artificialmente una inversión no rentable en rentable y viceversa2. Por su parte,
los consumidores pueden modificar sus decisiones de consumo y ahorro como
consecuencia de las decisiones de política fiscal.
Concentrémonos en los efectos sobre la inversión y por lo tanto en la tasa de crecimiento
de una economía. Un tema central en el análisis de las decisiones de inversión es lo que
se conoce como la irreversibilidad3. Es decir, detrás de cada decisión de inversión hay
costos hundidos en el sentido que no se puede dar marcha atrás y reconvertir el proyecto
de inversión sin tener que pagar una serie de costos irrecuperables.
Pongamos un ejemplo, un nuevo proyecto minero exige una tremenda inversión inicial en
exploración y confirmación del potencial del yacimiento. Asimismo, hay una serie de costos
asociados a la maquinaria que explotará la mina, las vías de transporte que se necesitarán
1
En Inglaterra durante el siglo XIV y bajo el reinado de Eduardo III (1327-77) se aceptó que cualquier cambio en los
impuestos debería ser necesariamente aprobado por el Parlamento.
2
Una discusión más formal de estos temas se puede encontrar en Aizenman y Marion 1993 y 1999 y Manuelli 2001.
3
Una discusión más detallada y formal de estos conceptos se encuentra en Pindyck 1988 y Dixit 1989.
1
para llevar el mineral, etc. Muchos de estos costos no pueden ser recuperados por los
inversionistas, si por alguna razón la firma decide no seguir con el proyecto. En ese
sentido, buena parte de las decisiones de inversión están sujetas a esta irreversibilidad. Si
la política fiscal contribuye a ampliar el grado de incertidumbre, se está alterando el valor
presente neto de la inversión y por lo tanto potencialmente se está modificando la decisión
de inversión y con ello reduciendo la tasa de crecimiento de largo plazo de la economía. El
problema no es que haya impuestos, sino que cambios arbitrarios y no anticipados en
estos pueden hacer no rentable un proyecto en marcha.
2. La política fiscal no sólo determina el volumen de crecimiento, sino también la
composición de dichas inversiones y por lo tanto determina el tipo de crecimiento
(intensivo en empleo, focalizado en ciertas regiones, poco interesado en reinvertir,
sesgado a buscar retornos en menor plazo, etc.).
Este problema es aún mayor cuando la naturaleza de estas decisiones de política fiscal es
altamente discrecional y por lo tanto volátil. Es decir, si cada año se modifican
sustancialmente los impuestos, podría hacerse absolutamente impredecible evaluar
apropiadamente cuales son los mejores proyectos de inversión o cuales son las mejores
decisiones de ahorro. Esta volatilidad en las tasas impositivas hace más incierto el futuro.
La respuesta lógica (y que la teoría económica señala) es reducir el plazo de las
inversiones y buscar garantizar la rentabilidad de las inversiones por otros medios. Es
decir, encontraremos que en dicha economía las inversiones tendrán horizontes de
maduración más cortos. Asimismo, encontraremos que las firmas considerarán como
altamente beneficioso que se les ofrezca contratos de estabilidad tributaria y obviamente
estarán dispuestas a entrar en una lógica de búsqueda de rentas (rent-seeking) a través de
decisiones políticas discrecionales.
En términos agregados, la política fiscal habrá logrado sesgar el tipo de inversiones hacia
el corto plazo, habrá promovido que las firmas busquen rentas a través de decisiones
administrativas y desaliente el ahorro de las personas.
Inclusive en el caso de proyectos que por naturaleza son de largo plazo, como los
proyectos mineros, uno podría esperar que la respuesta ante una volátil política tributaria
(incertidumbre asociada a la no renovación de contratos de estabilidad tributaria) será
reducir la vida útil del proyecto minero. Uno puede explorar primero las vetas de alta ley y
reducir de este modo el horizonte de un proyecto típicamente de largo plazo.
3. Un patrón pro cíclico del gasto fiscal aumenta la volatilidad de la economía, lo cual
está asociado a una menor tasa de crecimiento.
La política fiscal para algunos debería servir para atenuar los ciclos económicos. En ese
sentido, debería ser contra cíclica. Es decir, expansiva en momentos de recesión y
contractiva en momentos de expansión. Lo que los datos reflejan es que mientras los
países desarrollados efectivamente siguen una política fiscal contra cíclica, los países en
vías de desarrollo como el Perú siguen una política fiscal claramente pro cíclica 4. Uno
podría preguntarse si esta característica es parte de una decisión explícita de política o una
consecuencia no deseada.
Gran parte de esta explicación está en el hecho que las fluctuaciones de la base imponible
son mucho mayores en los países en desarrollo que en los desarrollados. Esta mayor
volatilidad exigiría tener déficit y superávit fiscales mayores. O en todo caso se necesitaría
tener un fondo de estabilización fiscal de mayor capacidad para sostener una política
menos pro cíclica. Típicamente nuestras economías carecen de dichos mecanismos. Por
ejemplo, el Fondo de Estabilización Fiscal peruano creado hace cinco años tiene un saldo
menor a los US$300 millones (alrededor del 2% del presupuesto público) y según la Ley de
4
Véase el estudio de Talvi y Végh 2000. El Gráfico 3 también refleja este patrón pro-cíclico del gasto.
2
Prudencia y Responsabilidad Fiscal (LPRF) debería llegar a ser cuatro veces dicho valor 5.
Una razón por la cual estos países son incapaces de generar superávit fiscales
considerables cuando vienen los buenos tiempos justamente está en las características de
sus instituciones fiscales, así como el llamado efecto de voracidad fiscal. Según esta
teoría, frente a una mejora inesperada de la recaudación fiscal los grupos de presión
demandarán una mayor transferencia generando un superávit fiscal mucho menor al que
existiría si estas presiones redistributivas no tuvieran éxito. Como consecuencia de estas
consideraciones los buenos tiempos no serán sinónimo de amplios superávit fiscales y los
malos tiempos serán sinónimo de amplios déficit fiscales.
Regresando al hecho que la política fiscal tiene un carácter pro cíclico, es importante
señalar que en la literatura se asocia elevados niveles de volatilidad macroeconómica con
bajas tasas de crecimiento6. El mecanismo, como ya mencionamos anteriormente, es a
través de la existencia de irreversibilidades en las decisiones de inversión. Pensemos en
que ciclos económicos más pronunciados someten a las empresas a un estrés financiero
mayor y si dichas empresas utilizan sus propios recursos para financiar sus nuevos
proyectos de inversión, el resultado será una menor tasa de crecimiento de la economía7.
4. El gasto público puede ser visto como un factor de producción complementario a los
insumos privados, es decir, como una externalidad positiva que aporta al
crecimiento.
El gobierno puede contribuir con su gasto a mejorar las tasas de crecimiento de una
economía de varias maneras. Por el lado del gasto social puede contribuir a mejorar el
capital humano de la población en su gasto en educación y salud. Por el lado del gasto en
infraestructura también puede incrementarse la tasa de crecimiento de la economía al ser
en muchos casos un insumo complementario en el proceso de producción privada. En
ambos casos el gasto público es lo que en economía se conoce como una externalidad
positiva, pues se está aumentando los retornos de la inversión privada, gracias a que la
fuerza de trabajo está más capacitada o se mantiene sana y por el hecho de tener
infraestructura complementaria (puertos, carreteras, etc.)8.
Pero esta contribución al crecimiento no es automática y depende fuertemente de la
calidad de dicho gasto público. Mientras peor sea la calidad del gasto público, menor será
la contribución al crecimiento9.
Sección 2. Principales problemas de la política fiscal peruana.
Discutamos en detalle algunos de los principales problemas que la política fiscal peruana ha
mostrado en las últimas décadas.
1. Muchas exoneraciones impiden una administración eficiente.
Uno de los grandes logros de la reforma fiscal de inicios de los noventa fue simplificar
significativamente la compleja estructura tributaria heredada. Lamentablemente mucha de
esta simplificación se fue perdiendo a fines de los noventa cuando se aprobaron una larga
lista de exoneraciones tributarias que complican la administración tributaria 10. A pesar de
que una revisión exhaustiva de muchas de estas exoneraciones muestra que no han
rendido los frutos esperados, e inclusive a pesar de que algunas regiones han mostrado su
5
Dicha ley establece que si el Fondo de Estabilización Fiscal es mayor al 2% del PBI, los recursos excedentarios
deberán ser utilizados para amortizar la deuda pública.
6
Ver por ejemplo el artículo de Ramey y Ramey 1995.
7
Véase Fazzari, Hubbard y Petersen 1988 para una discusión sobre las fuentes de financiamiento internas en las
decisiones de inversión de las empresas.
8
Véase Barro y Sala-i-Martin 1995. Especialmente la sección 4.4.
9
Pritchett 1997 discute la importancia de medir bien el verdadero valor de la inversión pública típicamente
sobrevaluada en los países en desarrollo. Para una aplicación de estos conceptos a la medición de la productividad
total de los factores en el Perú véase Carranza, Fernández-Baca y Morón 2003.
10
Un detallado análisis del costo de las casi 200 exoneraciones vigentes puede encontrarse en APOYO Consultoría
2003.
3
interés en desmontarlas, hasta ahora permanecen vigentes. APOYO Consultoría estima
que la recaudación efectiva esperada (que considera factores como evasión, informalidad,
cambios en la base tributaria) de levantar las exoneraciones tributarias ascendería a 50%
del valor potencial; es decir, si se levantan las exoneraciones tributarias, lo más probable
es que se recaudan alrededor de S/.1 100 millones (0,5% del PBI).
2. La recaudación se basa mayormente en impuestos indirectos.
Otra característica de la estructura tributaria es la falta de progresividad (es decir, que
relativamente paguen más los contribuyentes de mayores ingresos) al basarse en mayor
medida en impuestos indirectos. Como se aprecia en el Gráfico 1, ésta es una
característica de toda la región. Salvo Uruguay, los demás países no son capaces de
recaudar ni 5% de su PBI en impuestos directos. La inexistencia de estudios que evalúen
la progresividad de los impuestos indirectos impide ser muy concluyente al respecto.
Gráfico 1
3. La permanencia de impuestos distorsionantes supuestamente temporales: el
Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF).
El problema de introducir impuestos distorsionantes de carácter supuestamente temporal
es que la recaudación obtenida financia gastos permanentes, por lo que se hace imposible
eliminarlos. En este sentido hay que aplaudir que este gobierno finalmente haya eliminado
el Impuesto Especial de Solidaridad (IES). Se había ofrecido eliminar este impuesto en
innumerables oportunidades por su carácter anti-técnico y constituir un clásico impuesto al
empleo formal. Este impuesto encarecía y por lo tanto desincentivaba el empleo formal.
La consecuencia de dicho impuesto es que el grado de informalidad de los contratos
laborales en la economía peruana en los últimos quince años ha subido sostenidamente 11.
11
A la fecha no más del 25% de la Población Económicamente Activa (PEA) urbana tiene contratos formales de
trabajo.
4
En ese mismo sentido, y a pesar de las innumerables críticas en contra de su aplicación
este gobierno introdujo el ITF, impuesto claramente distorsionante de la actividad
económica. Con la justificación de que se necesitaba información respecto a los
movimientos bancarios de potenciales evasores se optó por gravar el corazón de la
eficiencia de los aparatos productivos: la intermediación. Las consecuencias de dicho
impuesto serán, como ya ha pasado en los países que también lo han implantado, una
menor intermediación financiera, un castigo a quienes busquen hacer más eficientes sus
cadenas productivas a través de la terciarización de ciertas actividades. Como el impuesto
es en cascada, afectará más a quienes menos integrada tengan su cadena productiva.
Asimismo, el ITF puede verse como un impuesto diferenciado a la renta. Los sectores que
tengan mayores márgenes de utilidad son más afectados. Por otro lado, se afecta aquellos
sectores que cuentan con una escasa capacidad de trasladar dicho aumento en los costos
a sus precios, es decir, a las empresas más competitivas.
Producto de la inflexibilidad del gasto público, los impuestos creados como temporales
rápidamente se convierten en estrictamente necesarios para equilibrar el presupuesto
público. En ese momento pierden su carácter transitorio y pasan a ser impuestos
permanentes. Por más que se hayan introducido en la ley de creación del impuesto
mecanismos automáticos para su eventual eliminación, ya hemos visto que las prórrogas
son el escenario más esperado.
Cuadro 1
CARACTERÍSTICAS GENERALES DE LA TASA DE IMPUESTO A LA
RENTA
Año
2000
2001
2002
2003
2004
Personas Juridicas
. Tasa de 30%.
. Sin beneficios a la
reinversión de utilidades.
Personas naturales
. 15% de la renta neta
hasta 54 UIT.
. 30% de la renta neta
por el exceso de 54 UIT.
. Tasa de 30%.
. 15% de la renta neta
. Tasa de 20% en caso
hasta 54 UIT.
de reinversión de utilidades.
. 20% de la renta neta
por el exceso de 54 UIT.
. Tasa de 27%.
. 15% de la renta neta
. Si existe distribución de
hasta 27 UIT.
utilidades, se aplica un adicional . 21% de la renta neta
de 4,1% sobre el monto dispor el exceso de 27 UIT
tribuido, salvo que la distribución hasta 54 UIT.
se practique a favor de una
. 27% de la renta neta
persona jurídica domiciliada.
por el exceso de 54 UIT.
. Entró en vigencia el anticipo
. 15% de la renta neta
adicional del impuesto a la renta. hasta 27 UIT.
Se determina sobre el valor
. 21% de la renta neta
de los activos netos al 31 de
por el exceso de 27 UIT
diciembre del año anterior.
hasta 54 UIT.
. 30% de la renta neta
por el exceso de 54 UIT.
. Tasa de 30%.
. Sin cambios.
. Si existe distribución de
utilidades, se aplica un adicional
de 4,1% sobre el monto distribuido, salvo que la distribución
se practique a favor de una
persona jurídica domiciliada.
Fuente: Normas legales 2004.
5
4. Política fiscal inestable.
Otra de las características intrínsecas de nuestra política fiscal es su inestabilidad. La
estructura tributaria lejos de ser permanente, sufre continuas modificaciones. Idas y
venidas en tasas y excepciones reducen la predictibilidad de la política fiscal y contribuyen
a añadir mayor incertidumbre en las decisiones de inversión. Basta mirar en cada
impuesto y se podrá establecer una frondosa historia de cambios.
Por ejemplo, desde 2000, cada año se hacen modificaciones importantes al impuesto a la
renta, tal como se aprecia en el Cuadro 1.
5. Gasto público mayormente ineficiente.
Uno de los problemas más extendidos y más diagnosticados es la pobre calidad del gasto
público. Los resultados de las encuestas que miden la calidad de la enseñanza pública, así
como la capacidad de los maestros de escuelas públicas, muestran que hay enormes fallas
en el diseño de las políticas públicas. El hecho que los maestros obtengan peores
resultados que sus propios alumnos en las pruebas estandarizadas refleja el grado de
deterioro de la educación pública12. El presupuesto se utiliza en gran proporción en gastos
de bajo impacto para el bienestar de la población. Sin embargo, la mayor parte de
esfuerzos no ataca la efectividad del gasto sino su financiamiento.
6. Precaria sostenibilidad fiscal: ¿Nos estamos endeudando excesivamente?
Una de las características de nuestra economía, al igual que la mayoría de las economías
en desarrollo, es que nuestra situación fiscal ha sido –y sigue siendo– frágil. Parte de la
explicación en nuestro caso está asociado a que cuando el Estado tomó una parte central
en la conducción de la vida económica, lo hizo a partir de una combinación fiscalmente
insostenible: tasas de endeudamiento más allá de la capacidad de la economía o emisión
monetaria sin frenos. Así, el Perú pasó a ser una economía altamente endeudada con el
exterior al utilizar estos fondos de financiamiento a pesar de no haber consolidado una
posición fiscal que permitiera repagar este mayor endeudamiento. Bastó con la primera de
las crisis de balanza de pagos para que la economía pasara a ser fiscalmente insostenible.
Los continuos ajustes que sufrimos desde mediados de los setenta se prolongaron por
veinte años sin que el tema de sostenibilidad fiscal se haya resuelto. En los noventa se
negoció el acuerdo Brady y se tuvo una espectacular trayectoria fiscal entre 1993 y 1997
pero aún somos una economía con un tamaño de deuda muy alto no sólo en términos del
producto (el stock de deuda publica equivale a 47,5% del PBI), sino con respecto a las
exportaciones (el servicio de la deuda externa total equivale al 50% de las exportaciones).
Los esfuerzos del presente gobierno por tener una trayectoria convergente del déficit fiscal
no han sido suficientes pues estos ratios siguen siendo básicamente los mismos a pesar
del significativo aumento en la recaudación. La única diferencia sustantiva en este tema ha
sido una marcada preferencia por endeudarse domésticamente. Hace unos años la deuda
pública doméstica no existía, hoy equivale al 10% del PBI. Esto es bueno porque reduce el
riesgo cambiario asociado a la deuda externa pero hubiese sido mejor si venía junto con
una reducción del stock de deuda total.
7. Perú (aún) no puede hacer política contra cíclica.
Hemos señalado líneas arriba que la política de gasto público desde hace muchos años
tiene un carácter pro cíclico. Si por alguna razón hay mayor disponibilidad de fondos,
entonces la parte flexible del gasto público, la inversión pública, se expande. Pero, si por el
contrario, algo exógeno a la decisión de las autoridades reduce los fondos públicos, la
inversión pública se contrae todo lo que sea necesario para satisfacer una meta
previamente acordada de déficit fiscal. Parte de la explicación es que no existe un fondo
de estabilización fiscal lo suficientemente amplio para poder diferenciar el manejo de la
política fiscal entre situaciones temporales y estructurales. Si las autoridades quisieran
12
Los resultados completos del más reciente estudio están en UNESCO 2003.
6
expandir el gasto fiscal como respuesta para contrarrestar una recesión tendrían que
incrementar los impuestos para poder obtener financiamiento para dicha política con lo cual
el gasto agregado privado sería menor y el impacto de política contra cíclica sería limitado.
En esta administración se ha hecho más rígido aún el presupuesto público al aumentar el
gasto corriente en desmedro del gasto en inversión pública, el cual se ha reducido a la
mitad de los niveles de los noventa.
8. Instituciones fiscales débiles.
Ante esta mezcla recurrente de déficit fiscales, miopía en las decisiones presupuestales y
otros problemas, como la existencia de un claro ciclo político en los noventa, se optó por
imponer una regla fiscal que tratara de alterar estas características junto con la creación del
Marco Macroeconómico Multianual (MMM), el cual exigía una visión de tres años al
proceso presupuestario. Lamentablemente, y quizás como reflejo de la escasa credibilidad
de las autoridades fiscales, la LPRF fue sistemáticamente violada en cada uno de los
trimestres desde su creación. Este gobierno en lugar de hacer un esfuerzo por cumplirla la
modificó para hacerla menos rígida. A pesar de que las metas de déficit fiscal han sido
satisfechas, no ha pasado lo mismo con la restricción de crecimiento del gasto no
financiero. A pesar de este pésimo precedente, el Ministerio de Economía y Finanzas
(MEF) ha dispuesto una Ley de Responsabilidad Regional que pretende que las regiones
sean fiscalmente prudentes, cuando a nivel central no se cumple con la ley.
9. Escasa transparencia fiscal relevante.
Los peruanos no sabemos quién termina pagando los impuestos, no sabemos qué
programas dentro del presupuesto no tuvieron resultado y por eso dejan de incluirse en el
presupuesto del próximo año. El presupuesto, a pesar de reflejar las prioridades del
gobierno de turno expresadas en términos de fondos asignados, sigue estando muy
distante del ciudadano. A esta situación contribuye la escasa capacidad técnica de las
instituciones que participan en el proceso presupuestario. Los resultados del segundo
índice de transparencia presupuestaria muestran que todos los mecanismos de
fiscalización del gasto no andan bien, en especial la Contraloría es muy mal evaluada. En
general, el Perú se garantiza por tener una gran cantidad de mecanismos formales que
deberían servir pero no son explotados en todo su potencial.
10. Potencial problema en el horizonte: la descentralización.
Un avance en el proceso de descentralización del país ha sido la publicación de la Ley de
Descentralización Fiscal, en la cual se tratan principalmente las etapas en las que estarán
sujetas la transferencia de recursos a los Gobiernos Regionales y las reglas de
endeudamiento y gasto que se aplicarán tanto a los Gobiernos Regionales como a los
Gobiernos Locales. En general, en esta Ley se establecen los “candados fiscales” para
que los gobiernos subnacionales no gasten más de lo debido. Sin embargo, se deben de
tener en cuenta los incentivos que pueden generar las reglas de juego establecidas.
En primer lugar, si el monto de transferencias del gobierno central es muy alto, podría
incentivar a que los gobiernos regionales no se preocupen por buscar sus propios recursos
y sólo se conformen con los del gobierno central. En segundo lugar, si las competencias
de los diferentes niveles de gobierno no están bien definidas y no se especifican las
responsabilidades en materia de gastos para servicios, se corre el peligro de que algunas
localidades puedan desentenderse de los costos de ofrecer ciertos servicios, haciendo que
estos resulten insuficientes y el gobierno central se vea obligado a efectuar gastos
adicionales.
Adicionalmente, es importante mencionar el posible mal uso de la capacidad de los
gobiernos locales para obtener préstamos, sobre todo si el gobierno central acude al
rescate de ellos cada vez que se encuentren en dificultades financieras. Finalmente, y
volviendo al tema de las reglas de juego dadas, éstas se basan en la transparencia y
7
prudencia fiscal. Sin embargo, es difícil pretender que las regiones cumplan con las metas
impuestas si ni siquiera el gobierno central ha sido capaz de cumplir las suyas.
Sección 3. Recomendaciones de política.
1. Eliminar exoneraciones.

Empezar por las regiones que quieren eliminarlas, forzar al resto a aceptar un
cronograma.

Seguir el cronograma sugerido en APOYO Consultoría 2003 para el resto de
exoneraciones.
2. Eliminar impuestos distorsionantes.

Que el ITF recaude información.
Tasa cero.
No nos oponemos a que la
Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) tenga mayores
fuentes de información, para cumplir su labor de reducir la evasión tributaria, pero para
eso no necesita que el ITF tenga una tasa positiva, con un sinfín de operaciones
exoneradas.
Una vez hechos estos dos primeros, se puede poner a la SUNAT a cumplir con su
verdadero rol de supervisor de la evasión tributaria. No se puede pretender que se combata
la evasión con un sistema tributario con 200 exoneraciones. Las nuevas fuentes de
ingreso tributario deberían ser fruto de la reducción en la evasión por el Impuesto General a
las Ventas (IGV) gracias a las nuevas medidas administrativas puestas en práctica desde
2002 y la reducción de la evasión en impuesto a la renta tanto en empresas como en
personas naturales.
3. Garantizar la sostenibilidad fiscal reduciendo la deuda/PBI.
El Perú necesita reducir sustancialmente sus niveles de endeudamiento a niveles más
cercanos al 20% del PBI. La única forma de hacerlo es tener menores déficit fiscales y
crecer a tasas más altas. El Perú ha iniciado un período en donde tendrá necesariamente
que participar más activamente del mercado internacional de capitales y por lo tanto
necesitará un mayor grado de prudencia para evitar ser víctima de la siguiente crisis
internacional. Por ello, la política del Banco Central de Reserva (BCR) de acumular
reservas internacionales está en línea con lo aquí expresado.
El Banco Internacional del Desarrollo (BID) y el Banco Mundial (BM) consideran que si
Perú desea reducir sus indicadores de deuda pública y estabilizarlos en niveles
sostenibles, el balance primario estructural del sector público no financiero debe elevarse a
niveles entre 1,1% y 1,3% del PBI entre 2005-2010. Este esfuerzo fiscal haría posible
reducir la deuda pública total a 36,2% del PBI en 2010. La recomendación del BID y del
BM no contempla shocks adversos a los que están expuestas las economías
latinoamericanas. En tal sentido, Perú debería ir más allá y realizar esfuerzos por tender
progresivamente hacia un déficit fiscal de cero, lo que implica resultados primarios
superiores a 2,0% del PBI.
4. Reglas o discreción: ¿LPRF sin dientes no sirve?
Hay quienes sugieren que lo que le hace falta a la LPRF son sanciones más severas para
que ésta se cumpla. Cuando la LPRF se modificó, la hicieron más laxa y aún así no se
cumple en su totalidad. Es interesante lo que señala Posen 1995 con respecto a la
exogeneidad de la independencia de los bancos centrales. Este autor argumenta que la
independencia del banco central está fundamentalmente determinada por la oposición que
existe en el país contra la inflación. Este argumento diría que en el caso fiscal, lo que se
necesita no es más reglas que fuercen un compromiso de la autoridad fiscal sino un público
más convencido del problema que representa tener cuentas fiscales en desequilibrio. Al
8
respecto, habría que señalar que en la medida que el gobierno esté forzado a financiar una
mayor parte en el mercado de bonos interno y externo le será más costoso desviarse de lo
anunciado. Mientras tanto, la LPRF no hace más que servir de un benchmark para
determinar rápidamente que tanto de la ley está dispuesto a cumplir el gobierno de turno.
El incumplimiento de las reglas fiscales no es exclusividad de Perú, son muchos los que las
tienen y las incumplen. Algunos países como Nueva Zelandia y Colombia han optado por
tener principios en lugar de reglas numéricas. En todo caso, no hay que olvidar que la
existencia de reglas numéricas puede servir para reducir el margen de la discusión
parlamentaria y fomentar una cultura de hacer política basada en el respeto de las
restricciones presupuestales. Por lo tanto, tiene un valor más allá del relacionado a su
cumplimiento.
Otro aspecto que vale la pena mencionar aquí es que la LPRF establece que el BCR es el
auditor del MMM y debe emitir una opinión técnica sobre el mismo. La ausencia de una
completa independencia entre el MEF y BCR impide sin duda que este último sea un
árbitro cabalmente independiente.
5. Participación ciudadana.
El Perú cuenta con una serie de mecanismos para fomentar la transparencia. A los
funcionarios públicos se les exige llenar declaraciones juradas, una parte importante del
presupuesto está dentro del SIAF y ésta es presentada en una versión amigable en el
Portal de Transparencia Económica del MEF. Asimismo, existe una Ley de Transparencia
y Acceso a la Información. Por leyes no nos quedamos, lo que falta es que alguien esté
interesado en hacerlas cumplir. En ese sentido, en estos años se ha visto el nacimiento de
una serie de instituciones de la sociedad civil dispuesta a ejercer este control ciudadano.
9
Gráficos y Cuadros
Gráfico 2
1/ Como % del PBI.
Fuente: IPE 2004.
Gráfico 3
Fuente: BCR 2004
10
Gráfico 4
1/ Como % del PBI.
Fuente: BCR 2004.
Gráfico 5
1/ Como % del gasto total.
Fuente: BCR - Memorias anuales.
IPE 2004.
11
Gráfico 6
1/ Como % del PBI.
Fuente: IPE 2004.
Cuadro 2
EXONERACIONES TRIBUTARIAS
Tipo de exoneración Recaudación esperada
Agrícola
100,8
Amazonía
338,9
Cetico
35,4
Educación
136,4
Financiero
386,8
Energía
30,7
Depreciación acelerada
37,4
Recaudación anticipada
53,8
Total
1 120,2
Fuente: APOYO Consultoría 2004.
12