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LAS POLÍTICAS SOCIALES EN TRANSICIÓN. UN
DESAFÍO PARA LOS GOBIERNOS LOCALES.
(VERSIÓN PRELIMINAR)
por Ms. Miguel Anselmo Bitar.
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Índice.
Introducción...............................................................................................3
1.- Contexto de Surgimiento de la Situación Actual..........................................5
2.- La Matriz Estado-céntrica y su Crisis..........................................................7
3.- Crisis del Estado Social y Matriz Estado-céntrica..........................................8
4.- El Estado Postsocial, sus Reformas y la Dimensión Local................................9
5.- La Nueva Cuestión Social.........................................................................10
6.- La Nueva Cuestión Social a Nivel Local......................................................13
6.1.- Pobreza por Ingreso y por NBI..............................................................14
6.2.- Mercado de Trabajo y Desocupación......................................................17
6.3.- La Distribución del Ingreso...................................................................21
6.4.- El Capital Humano y el Social................................................................21
6.5.- Fragmentación Urbana y Espacio Público................................................24
7.- Las Políticas Sociales en Transición............................................................25
8.- Desarrollo Local, Municipios y Políticas Sociales...........................................29
8.1.- Escala Municipal y Estructuración del Territorio........................................30
8.2.- Aspectos del Desarrollo Local................................................................31
8.3.- Modelos de Gestión para el Desarrollo Local............................................33
9.- El Capitalismo Nómada y la Relación Políticas Sociales/Crecimiento Económico.
La Dimensión Local......................................................................................34
10.- Coordinación y Articulación de Políticas Sociales y Económicas a Nivel Local..38
11.- Políticas Sociales a Nivel Local y Configuración Organizacional.....................42
12.- Planificación Estratégica y Políticas Sociales a Nivel Local............................43
12.1.-Planificación Estratégica y Desarrollo Local.............................................44
12.2.- Concepto de Planificación Estratégica y el Desarrollo Local......................45
12.3.- La Planificación Estratégica de Ciudades...............................................47
12.4.- La Planificación Estratégica Institucional...............................................49
13.- El Ingreso Ciudadano como Alternativa....................................................50
14.- Conclusiones.......................................................................................53
Bibliografía.................................................................................................53
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LAS POLÍTICAS SOCIALES EN TRANSICIÓN. UN DESAFÍO PARA LOS
GOBIERNOS LOCALES.
por Ms. Miguel Anselmo Bitar.
Introducción.
A lo largo de la década del ’90, se fue operando en la Argentina, un cambio
estructural en el que no sólo se transformó el sistema productivo, sino que además
se atravesó por un proceso de ajuste del sistema institucional. Esta transformación
no sólo fue económico-social, sino también político-institucional y cultural.
La estructura social se modificó, se tornó más compleja. Se profundizaron la
incidencia y la intensidad de la pobreza estructural, los empobrecientes o nuevos
pobres se multiplicaron y la caída de los sectores medios en transición hacia abajo
se agravó. Apareció un fenómeno novedoso: la heterogeneidad que estos sectores
sociales ostentan hacia su interior. Entre los pobres estructurales podemos citar la
presencia de pobres carecientes, pobres indigentes, pobres emergentes y entre los
nuevos pobres la imprecisión territorial de su localización, su invisibilidad.
Otros dos fenómenos sociales de inusitada relevancia, no resueltos una vez entrada
la primer década del siglo XXI, consistieron en el problema del empleo y la
inequidad en la distribución del ingreso. El primero va unido a una cadena de
manifestaciones que comienzan por la vulnerabilidad social expresada en la cadena
de degradaciones de las condiciones laborales, la precarización del trabajo, su
terciarización, cuentapropismo, autoexplotación familiar, subocupación, hasta caer
en los últimos umbrales de la desocupación abierta y la oculta. La inequidad se
expresa en una constante traslación de los ingresos hacia el 20% o más rico (el
último quintil), descompensando una sociedad como la argentina, caracterizada por
su tradicional equilibrio social expresado por una clase media expandida y
aparentemente consolidada y un sector popular de considerable calidad de vida en
relación con el resto de América Latina.
El predominio del capital financiero y la reconversión productiva en un mundo
globalizado, la crisis de centralidad del mundo del trabajo protegido, en
coincidencia con otros procesos como las políticas de descentralización,
privatizaciones y desregulación, el quebranto de las economías regionales y de las
PyMEs, la porización de las “fronteras” del Estado Central y la crisis de
representación política y social, entre otros factores han desembocado en la
“municipalización de los problemas”. Estos fenómenos, han pujado para que los
territorios locales adquieran una nueva relevancia y significación, desconocida hasta
hoy, en la satisfacción de las necesidades humanas y en la creación del mundo del
trabajo. El desarrollo local aparece como una respuesta a esta situación en la que
los municipios pasan de un rol administrativo a otro gubernamental, en el que las
condiciones del crecimiento económico se articulan con la cuestión social y políticoinstitucional. Este modelo de desarrollo involucra el autoreconocimiento de una
comunidad política, en la que se hagan presentes nuevos contenidos de intereses y
valores a los cuales imputarles un proyecto común.
La aparición de la “nueva cuestión social”, junto a la reforma de la relación
Estado/sociedad y a la apertura económica, han modificado el rol de las distintas
dimensiones territoriales en las que se organiza la sociedad y su relevancia en la
resolución de los problemas de la población. En este contexto las políticas sociales
se encuentran en una etapa de transición entre el modelo dominante en la etapa
del Estado Social caracterizadas por un discurso universalista con una ejecución
muy ligada al particularismo, centralizadas en el Estado Nacional y que giraban
alrededor de los sectores del trabajo con los objetivos de pleno empleo y de la
4
promoción de la demanda en el mercado-interno, a un modelo en el que
predominan políticas selectivas de matriz compensatoria, denominadas focalizadas,
que se caracterizan por estar dirigidas a la pobreza estructural y a sus enclaves
territoriales.
El territorio local se revela como factor de coordinación y articulación de las
políticas sociales y las económicas. Se constituye en un espacio de anclaje y
encuentro entre los actores de origen externos al territorio tanto públicos como
privados y de los actores del territorio pertenecientes al gobierno local, a la
sociedad civil y al mercado.
Las políticas sociales, se entendieron en la etapa del Estado Social como un “deber
ser” (igualdad de oportunidades, garantía del acceso a un mínimo de bienes y
servicios, ciudadanía social, etc.), ignorando su rol específico ligado al
funcionamiento y la reproducción de la relación capital-trabajo de acuerdo a la
etapa o fase del capitalismo por la que el país va atravesando. Las políticas sociales
constituyen en este sentido “sistemas de flanco no-mercantilizados” (K Offe, 1992)
que garantizan el funcionamiento del mercado.
Es dable destacar que cada fase del capitalismo y cada modelo de desarrollo ha
redefinido la modalidad operativa de las políticas sociales, su rol, su dimensión
organizacional, sus actores (esta afirmación se puede corroborar haciendo la
operación de relacionar estos factores en el modelo agro-exportador con el modelo
de industrialización por sustitución de importaciones, con el modelo actual de
apertura económica y globalización del capital). Es en este sentido que el presente
artículo se orienta a tematizar la relación entre las políticas sociales y el desarrollo
local integral como variantes interrelacionadas del contexto actual frente a la
velocidad y profundidad que ha adquirido el proceso de globalización del
capitalismo mundial. Concediéndole un tratamiento detenido a la coordinación y
articulación de políticas sociales y económicas a nivel local.
“El desarrollo es un viaje con más náufragos que navegantes” (Eduardo Galeano,
1975), así han resultado en general las diversas propuesta de desarrollo que los
latinoamericanos hemos transitado desde fines de los ’50. Por esto la necesidad de
abordar esta nueva propuesta promocionada desde algunas usinas de pensamiento,
tanto de los países centrales como de nuestro continente, con capacidad de influir a
la hora de la toma de decisiones de nuestros gobiernos, de nuestra sociedad civil y
del sector privado ligado a la actividad económica.
La crisis de la matriz Estado-céntrica y con ella del Estado Social, consumada
finalmente al calor de la nueva etapa de la globalización, determinó a principio de
los ’90 una profunda transformación estructural cuyos efectos a pesar de su notable
trascendencia actual, no se han agotado. La reforma del Estado, la apertura
económica, el nuevo marco político-cultural de formación de los sujetos sociales y
de la persona humana, la relación entre el capital, el Estado, la sociedad civil y las
diversas jurisdicciones territoriales (Nación, provincia, municipios) se ha modificado
sustancialmente. En este contexto las políticas sociales han sufrido una mutación
respecto de sus matrices dominantes en la etapa anterior en la que se encontraban
centralizadas, muy ligadas a la gestión del Estado Nacional.
Las políticas de descentralización, privatización, desregulación, la reforma
administrativa, la apertura económica, y la “nueva cuestión social”, han generado
una suerte de provincialización y municipalización de los problemas y entre ellos las
cuestiones sociales aparecen como una de las de mayor relevancia para los actores
locales tanto de los gobiernos como de la sociedad civil y el mercado. Nuevas
configuraciones organizacionales a nivel estatal y privado, nuevas tecnologías
blandas para las tomas de decisiones, el cambio en las modalidades de la
5
planificación, han consistido en algunas de las respuestas que se deben tematizar a
la hora de abordar la cuestión de las políticas sociales y su relación con el
desarrollo.
La pregunta que este artículo no puede terminar de responder, pero a la que sí
tratará de aportar elementos de juicio es, la de si como lo expresa Silvia
Duschatzky (2001) “Los programas sociales, en el mejor de los casos, son sogas de
auxilio, jamás pasaportes a las oportunidades sociales, económicas y culturales que
ofrece –aunque más no sea la visibilidad- el nuevo orden mundial” o si por el
contrario contienen condiciones para la promoción e integración social capaces de
comenzar la reversión de los efectos negativos de los cambios de las últimas
décadas, aportando a la realización de la justicia social y de la persona humana
mediada por los territorios locales.
El ámbito local en su tensión con la dimensión global del proceso, es el territorio de
realización indispensable para la gestión de los programas sociales. Aportar al
análisis de la interacción en esta escala territorial de la nueva fase del capitalismo
argentino con las políticas sociales, las económicas, el mundo del trabajo y la
satisfacción de las necesidades humanas, sin olvidar al Estado Central como actor
capaz de conjugar el bien común a escala del territorio nacional y local es objetivo
de este artículo.
1.- CONTEXTO DEL SURGIMIENTO DE LA SITUACIÓN ACUTAL.
Para explicarnos la génesis de un proceso tan complejo, resultan de utilidad los
conceptos de modernización y modernismo de M. Berman. Estos conceptos nos
permiten colocar el tema en perspectiva:
Modernización: “Multitud de procesos sociales impulsados todos ellos en última
instancia por el mercado capitalista mundial, siempre en expansión y sujeto a
drásticas fluctuaciones” (M. Berman, 1989).
Modernismo: “La asombrosa variedad de ideas que se proponen hacer de los
hombres y mujeres tanto los sujetos como los objetos de la modernización, darles
la capacidad de cambiar el mundo que los está cambiando, salir del remolino y
apropiarse de él” (M. Berman, 1989).
Las sucesivas transformaciones de nuestro país (Argentina agroexportadora–
Argentina industrial–Argentina de la apertura económica) han ido ligadas a distintos
procesos de modernización y distintas valoraciones que la sociedad y sus sectores
le han conferido. En cada una de ellas se han registrado notables transformaciones
de la estructura de nuestra sociedad.
Podemos afirmar que este nuevo proceso de modernización se produce a partir de
los años ’70 y ’80, con el siguiente contexto.



Contexto
Contexto Político.
Contexto Social.
Estructural
(Técnoeconómico)
Crisis
del  Del
Predominio  De
la
acción
petróleo.
del
Estado
colectiva de los
Postindustrializac
Burocrático.
grandes
ión
(cambio
Autoritario a la
movimientos.
tecnológico)
democracia débil
sociales a los
Nuevos procesos
o a la transición
nuevos
movt.
de trabajo. (del
a la democracia
sociales.
Contexto Cultural.



Posmodernidad
Segunda
revolución.
individualista.
Flexibilización de
las
normas
sociales.
6






fordismo
al
posfordismo)
Agotamiento del
modelo
de
industrialización
por
sustitución
de
importaciones.
(mercadointernis
ta)
Deuda externa.
De la economía
proteccionista a
la aperturista.
Predominio
del
capital
financiero.
De
la
planificación
normativa a la
estratégica.
De
la
estatización a la
privatización,
desregulación.







con ajustes.
Funcionamiento
limitado de la
poliarquía.
Persistencia del
clientelismo.
Crisis y Reforma
del
Estado
Social.
Crisis
de
representación.
Ciudadanía
fatigada o de
baja intensidad.
Nueva
ciudadanía
social.
De
partidos
políticos
ideológicos
y
contenido
de
clase, a “catch
all”
o
agarra
todo.
Descentralización
.








Desarrollo
y 
nueva función de
las

organizaciones
de la soc. civil.
Aparición de la 
pobreza
estructural.
Aparición de los
Nuevos Pobres.
Inequidad.
Desocupación.
Inseguridad.
Debilidad de la
capacidad
de
amenaza de los
sectores
del
trabajo.
De
políticas
sociales
universales
a
selectivas
(orientadas a los
pobres
estructurales
o
focalizadas).
Mayor tolerancia,
pluralismo.
De las ideologías
fuertes
a
las
débiles.
De la sociedad
disciplinaria a la
del
hiperconsumo.
Una de las caras de este proceso es la globalización a la que podemos definir como
el proceso de profunda imbricación internacional de la antigua economía, la cultura
y la sociedad civil nacionales, lo que reduce la tradicional centralidad del Estado
Nación y de su alianza, bajo su denominación social o de bienestar, con el mercado
y la democracia. (1era. modernidad) (U. Beck, 2000).
Globalización no es igual a universalización como a veces se la entiende. Esta
última consistía en la culminación de un orden previsible, producto del desarrollo
económico, del conocimiento científico-tecnológico y de la evolución y los acuerdos
políticos bajo la racionalidad de la 1er. modernidad. La globalización, por el
contrario supone, el predominio de los mercados y la subordinación caótica de las
distintas esferas (social y política) mediante una devaluación de las mismas (2da.
modernidad).
Uno de los sociólogos de la globalización, Ronald Robertson (R. Robertson:
“Globalización”. 1992), a acuñado el término glocalización. Lo “glocal” hace
referencia a la particular relación y correspondencia que se establece entre los dos
polos de la cuestión: lo local y lo global. Según su diagnóstico, la homogeneidad
cultural, la nivelación o “macdonalización” de la cultura mundial siguiendo las
pautas norteaméricanas, no se producirá en términos duros, dado que las mismas
empresas globalizantes necesitan, para que sus negocios funcionen, adecuar sus
productos, organización, estrategias de comercialización, etc., a las modalidades
locales, estos procesos suponen redefinir y ajustar los comportamientos locales al
modelo imperante. Así, el juego de los desplazamientos instantáneos de las
inversiones, hace que por un lado ellas no sean de ningún lugar, no respondan a la
particularidad de las tramas sociales tras su paso; pero por otro se vuelve
imprescindible considerar, potenciar, ajustar y redefinir, esas tramas culturales
propias para adecuarlas a las condiciones de la reproducción ampliada del capital.
7
Retomando a Robertson, Zygmunt Bauman, (Z. Bauman, 1999), plantea que la
abolición del espacio propia del mundo globalizado y la condición instantánea del
tiempo es igual a un alto nivel de movilidad o de libertad y poder, que tienen los
globalizados, a diferencia de los localizados, quienes están fijados al espacio y
hundidos en un tiempo indefinido. Todo ello agravado por un capitalismo sin
trabajo, que rompe la solidaridad y la dependencia histórica entre estas clases
sociales. Silvia Duschatzky (2000) afirma que “Los programas sociales son la
contracara de la globalización. Mientras ésta promete un consumo
desterritorializado, aquellos representan una vuelta a la localización, al recorte de
poblaciones homogéneas y ancladas territorialmente. Los programas sociales van al
encuentro de aquellos que no pueden despegar del lugar...”, del espacio local.
Pero con la globalización, asistimos simultáneamente a la crisis de la Matriz Estadocéntrica (MEC). Podemos afirmar que la globalización aceleró la crisis de la MEC, así
como la crisis de la MEC promovió y profundizó la globalización y tornó relevantes a
los territorios locales. Esta crisis involucró no sólo a un modelo de Estado sino a la
misma condición del Estado Nación, a su centralidad en la sociedad moderna y con
ello arrastró a la política como herramienta para la articulación de intereses y
realización de la persona humana y a las políticas públicas, en este caso a las
sociales, como el modo de intervención concreta del Estado en los problemas.
2.- LA MATRIZ ESTADO-CÉNTRICA Y SU CRISIS.
Las condiciones sociales y económicas para el Estado Social en la Argentina se
comienzan a crear con el proceso de industrialización por sustitución de
importaciones que se desencadena a partir de la década de 1930 y se profundiza a
partir de 1945. En todo este período (con gobiernos civiles o militares) y hasta
principio de los ’90 predomina en la Argentina la denominada matriz Estadocéntrica, caracterizada por:







Hiperpolitización: El Estado lo regula todo y está presente en todas las
actividades de la sociedad, la que a su vez está presente mediante sus
organizaciones de masa en la toma de decisiones del Estado. Esta
hiperpolitización genera límites difusos entre Estado/sociedad civil.
Predominio del poder ejecutivo: (restricción de mecanismos institucionales:
Poderes legislativos y judicial débiles). Poder ejecutivo fuerte y débil a la vez.
Fuerte: porque lo decide todo. Débil: porque su autonomía de los distintos
sectores de la sociedad civil es limitada. De esto se deducen fuertes límites para
fijar políticas universales.
Las organizaciones de la sociedad civil son a la vez fuertes porque tienen alta
capacidad de amenaza y presión al Estado (en particular las de los
trabajadores) y débiles porque establecen con él relaciones clientelares de las
que son dependientes.
La inflación remplazó al consenso. Velando los efectos distributivos de las
políticas sociales. Un ejemplo de esto es el Impuesto inflacionario (la emisión
devalúa la moneda y con ello el poder adquisitivo de los salarios, mientras el
Estado se “cobra” esta diferencia para poder pagar con esta transferencia los
servicios que brinda; se desata la carrera de precios y salarios: “los precios
suben por el ascensor, los salarios por la escalera”). Ingobernabilidad de la
economía.
Creciente ingobernabilidad: de los sectores populares activados.
Participación heterogénea: Formas y niveles de participación económica, social
y política, de acuerdo al poder de presión de los diversos grupos de interés, lo
que implicó diferencias en el acceso de los diversos grupos sociales al beneficio
de las políticas públicas.
8
Respecto de las políticas sociales, la MEC incidió fuertemente en la estratificación
del acceso a sus bienes y servicios por parte de la población beneficiaria. El poder
de presión de los distintos sectores de la sociedad civil, impactó proporcionalmente
en el acceso a la calidad de los servicios. Pudo así contemplarse durante todo el
período diferencias sustanciales en el acceso a los mismos de acuerdo al poder de
presión y amenaza que cada sector era capaz de poner en juego, ejemplos claros
de esto son las diversas cajas de jubilaciones y los correspondientes servicios que
cada una de estas brindaba; la multiplicidad de los sub-sistemas de salud (prepagas, obras sociales, salud pública) cada uno con diferentes capacidad de
resolución de las demandas, etc. Este fenómeno no sólo apareció unido a la
capacidad de presión de los diversos sectores sociales, sino también a factores
territoriales, la calidad de prestación de los servicios variaron durante toda la etapa
de acuerdo al ámbito territorial de su ejecución. No se realizaron con la misma
calidad en Capital Federal que en la Región Centro o en el noreste y el noroeste
argentinos.
En este período a pesar de la proclamada universalidad de las políticas sociales, se
produjo no sólo estratificación en la prestación de los servicios, sino también que no
dejó de estar presente la exclusión de los mismos. Esto es, muchos de los más
pobres, de los no organizados, de los que carecían de capacidad de presión,
quedaron afuera del acceso a bienes y servicios. Así, también este fenómeno
involucró a la dimensión territorial, basta observar que la política de mayor
realización universal en la Argentina, la educación, tuvo durante este tiempo
alarmantes contrastes en el acceso a la educación primaria, entre el campo y la
ciudad o entre las tasas de la Capital Federal y ciudades del interior como Formosa,
Jujuy o Santiago del Estero.
Así, también la inflación (impuesto inflacionario) y una política impositiva regresiva
no dejaron en ningún momento de producir un financiamiento que tendía a licuar
los efectos redistributivos de las políticas sociales. Los modelos prevalentes o la
relación predominante establecida entre los actores: relaciones de favor, de tráfico
de influencias, de corrupción (no pago de las cuotas de los planes de vivienda, la
circulación indiscriminada de ordenes médicas, una medicina medicamentalista, las
relaciones clientelares presentes en los distintos servicios, etc.), determinaron junto
a las características antes enunciadas que las políticas sociales proclamadas
universales en sus diseños, tuviesen una ejecución particular o particularista.
Es de destacar que la racionalidad de esta modalidad de las políticas sociales distó,
de ser la que permitió eficacia y eficiencia en sus logros. El esfuerzo de la sociedad
en su conjunto, la inversión que la misma realizaba fue quedando cada vez más
rezagada respecto de los logros que las políticas sociales eran capaces de
devolverle como prestaciones de bienes y servicios, hasta que el sistema colapsó
junto al espiral de caída del Estado Social. Así, el Estado que hoy se reforma no es
más que el Estado que no supo satisfacer las demandas que proclamó venir a
resolver. (Minujín y Cosentino, 1993).
Durante todo este período el predominio del ejecutivo nacional, fortaleció su
capacidad y centralización de las decisiones junto a las organizaciones de la
sociedad civil, particularmente los sindicatos obreros y los gremios patronales. Esta
situación profundizó aún más la precaria capacidad que históricamente han tenido
los municipios en nuestro país para diseñar y ejecutar políticas, en particular
políticas sociales.
3.- CRISIS DEL ESTADO SOCIAL Y MATRIZ ESTADO-CÉNTRICA.
La ingobernabilidad de la economía (inflación e hiper) y de la sociedad (sectores
populares activados), sumados al proceso globalizador y el contexto antes citado,
9
determinaron la crisis del Estado Social, que se manifiesta a fines de los ’80,
principio de los ’90, modificando la MEC y con ello instaurando una nueva relación
Estado/sociedad. La crisis del Estado Social se manifiesta con las siguientes
características:






Crisis fiscal. (Tensión financiera derivada de la necesidad social y económica de
satisfacer demandas sociales en aumento y por otro la limitación para obtener
recursos)
Burocratización operativa de la estructura estatal. (Unidades de organización
estatales que terminan operando más en función de sus propios intereses
organizacionales que en función de la prestación del servicio a sus
beneficiarios).
Monopolio de la oferta de servicios. (Servicios públicos desfinanciados y con
baja calidad. Caros, paralizados, con desarrollo tecnológico estancado y sin
capacidad de gerenciamiento).
Clientelismo. Particularismo. (La fusión sociedad civil/Estado y la debilidad de
las organizaciones sociales a la par de la del propio Estado, se refuerza con
tramas informales de intercambio de favores e influencias entre diversos
sectores de la sociedad y el Estado)
Descinsentivación del trabajo. (Crítica de origen neoliberal. Los trabajadores
protegidos no desarrollan lo suficiente el principio moral de la responsabilidad
con lo que resienten la actividad económica y la liberación de fuerzas
productivas).
Descinsentivación de la inversión. (Crítica de origen neoliberal. Trabajadores
“irresponsables”, caos económico, inestabilidad política, sectores populares
activados, distribución “progresiva” del ingreso, son factores percibidos por el
capital como dificultando su reproducción ampliada respecto de los márgenes
por él previstos como deseables y posibles).
4.- EL ESTADO POSTSOCIAL Y SUS REFORMAS. LA DIMENSIÓN LOCAL.
El Estado Postsocial se va definiendo a partir de las reformas de primer generación:
políticas de privatización, desregulación, desmonopolización de las empresas
estatales,
reforma
administrativa,
convertibilidad,
apertura
económica,
flexibilización laboral y descentralización.
Estas políticas redefinen la relación Estado/sociedad y entre el Estado Nacional o
Central con las otras jurisdicciones subnacionales (provincias y municipios), dado
que modifican:



Quién/es decide qué es lo que se hace (relación jerárquica o vertical).
Quién/es hace lo que se hace (relación horizontal o funcional).
Quién/es paga los costos de lo que se hace y quién se beneficia con las
nuevas políticas (relación material).
Los efectos estructurales de estas reformas, denominadas de 1er. Generación y
vinculadas por el conjunto de los analistas al denominado “Consenso de
Washington”, se pueden sintetizar en los siguientes puntos que resumen lo hasta
aquí expuesto:



Nuevos problemas sociales: pobreza estructural, desocupación estructural,
nuevos pobres, inequidad.
Nuevos problemas económicos: quebranto de las PyMES, y subordinación
del sector productivo en general al predominio del sector financiero (=
crecimiento blando).
Política sociales selectivas, focalizadas, compensatorias: asistenciales,
promoción y emergencia.
10



Turbulencia e impredicibilidad del contexto de las intervenciones y
complejidad interna de las mismas (multiactoral y multisectorial).
Proceso de territorialización de las políticas y de la acción colectiva: de
políticas y acción colectiva centralizadas, verticales y sectoriales (centralidad
del mundo del trabajo) propias de la etapa anterior a políticas y acción
colectiva descentralizadas, territoriales y horizontales (municipalización,
centralidad del territorio).
Nueva lógica de la acción colectiva: desde el aspecto temático (menos
formalizadas): nuevos movimientos sociales: de sobreviviencia, de calidad
de vida, de resistencia contra el ajuste y la corrupción; desde el aspecto
territorial (más formalizadas): importancia de las organizaciones de la
sociedad civil (OSC) (Clasificación de las OSC: asociaciones de afinidad, org.
comunitarias, org. de apoyo, fundaciones, instituciones intermedias).
En el modelo anterior de las políticas estatales (PPEE), la resolución los problemas
estaba vinculada a las acciones emprendidas por el Estado Central o Nacional y por
las organizaciones sociales o económicas también centralizadas. La resolución de
las necesidades se decidía en un centro, por sectores y verticalmente (Ej.:
convenios colectivos de trabajo). Hoy esto se ha modificado, las políticas se han
descentralizado y la sociedad les plantea sus problemas y demandas a los
gobiernos locales y a las provincias, en mucha mayor proporción que en el modelo
anterior. Para muchas cuestiones, ya no existe un sólo centro sino que los
gobiernos de las provincias y los municipios tienen mucho que ver con sus
resoluciones, así como los actores de la sociedad civil local y del mercado local (ej.:
flexibilización laboral).
Es así, que frente a lo “lejano”, hoy agravado por la crisis de representación, la
comunidad deposita su confianza en lo local, en lo que conoce de cerca, que lo
puede activar, participar y controlar. Estos fenómenos están en la raíz de la
municipalización de los problemas.
Las reformas de 1era. generación o “quirúrgicas” (O. Ozslak, 1996) han reforzado
los denominados procesos de municipalización o glocalización, a través de los
cuales aparecen en los municipios nuevas demandas que trascienden, para los
gobiernos locales, sus clásicas funciones de alumbrado, barrido y limpieza (las 3B:
barrido, bacheo, bombitas). Aparecen nuevos problemas en su agenda:
básicamente la cuestión social en todas sus manifestaciones, el fenómeno del
desempleo y la cuestión productiva con las suyas, la necesidad de nuevas
estrategias de generación de empresas y la oportunidad de definir estrategias de
desarrollo integral desde adentro hacia fuera.
Estos también son nuevos problemas para la agenda social: las organizaciones de
la sociedad civil se ven ante la necesidad de asumir un rol activo o resignarse.
Podemos afirmar que esta etapa, la de las reformas de primera generación,
determinó en general procesos reactivos. Una búsqueda a tientas de cómo
sobrellevar la crisis y la inflación de las demandas para los gobiernos de los
municipios y una nueva acción colectiva en su sociedad civil, para resolver “cómo ir
arreglándoselas” ante los cambios. Actualmente se trata para los territorios locales
de adelantarse a los cambios, de construir escenarios y estrategias que les
permitan aprovechar las oportunidades que las transformaciones les pueden
generar, para emprender un proceso de desarrollo local integral.
5.- LA NUEVA CUESTIÓN SOCIAL.
Las reformas enunciadas significaron un desplazamiento del Estado de su
centralidad y la clara determinación de consolidar una economía de mercado
11
abierta. La reforma estructural, permitió en los primeros años de la década del ’90
controlar el fenómeno persistente de empobrecimiento social e imprevisibilidad del
crecimiento económico, que significó por más de cincuenta años la inflación.
El crecimiento económico de la década revela un promedio de alrededor del 4.4 %
acumulativo del PBI por año, lo que la instala como uno de los cuatro períodos de
mayor crecimiento de la historia de la Argentina, los anteriores fueron: 1885-1910,
1918-1927 y 1967-1972 (Bolsa de Comercio de Córdoba, 2001). Durante casi todo
el primer lustro de esta década bajaron los indicadores de pobreza, la tasa de
desocupación y aumentaron la productividad, los recursos fiscales y la distribución
del ingreso (resultado directo de la derrota de la persistencia inflacionaria). Pero a
partir del efecto Tequila (1995), la nueva articulación del sistema comienza a
mostrar sus debilidades. En este año en particular, la dependencia de la inversión
especulativa externa, se manifiesta con toda su crudeza, y no sólo hace temblar el
sistema financiero, sino que llega a generar una tasa de desocupación del 18%,
nuevo aumento de la pobreza estructural y la profundización de un fenómeno ya
inaugurado en la década del ’80: la caída de vastos sectores de las clases medias
en la vulnerabilidad y la pobreza por ingreso.
A partir de 1996 y hasta fines de 1998, nuevamente la economía describe un
período de crecimiento notable, a la altura de los mayores de la historia de la
Argentina, sin embargo, este crecimiento no revierte sustancialmente los
indicadores sociales negativos, producidos al calor de la crisis de 1995. Es un
crecimiento económico in-equitativo, que muestra a las claras las características de
la nueva fase de desarrollo del capitalismo para nuestro país, o al menos como este
ha sido asimilado por nuestra sociedad y nuestras decisiones políticas.
En el segundo lustro de la década pasada, se revelan los sectores que pudieron
reacomodarse a los cambios, los que tuvieron mayores capacidades de adaptación
y los que por el contrario están pagando los costos de la transformación, de una
nueva configuración de la sociedad más compleja y heterogénea, con fuertes
tendencias a la desigualdad, a la perdida de capital humano y social, que afecta de
forma diferenciada a distintos sectores sociales. Es que, este nuevo modelo se va
constituyendo con la definición de una nueva productividad, de una nueva relación
entre la ciencia y la tecnología aplicada a la producción que, como se afirmó
anteriormente, en la Argentina, aparece vinculada a la producción de comodities,
materia prima y excepcionalmente al desarrollo industrial, en el marco de la
aceleración en los tiempos de la globalización y la apertura de los mercados
internacionales y a un nuevo rol del Estado.
En la etapa previa (1930/1980), con el predominio de la MEC y del proceso de
industrialización por sustitución de importaciones se produjo un notable crecimiento
de la economía urbano-industrial. En este período el gran factor de integración
social y distribuidor de las asignaciones y los beneficios fue la expansión del
mercado de trabajo, combinado con el rol de acondicionamiento social llevado
adelante por el Estado Benefactor. Se produjo entonces, la presencia de un
mercado de trabajo fuertemente institucionalizado, un significativo desarrollo
sindical que obtuvo un formidable poder de amenaza, lo que le permitía llevar
adelante pactos y negociaciones con el Estado y los sectores del capital (ej.:
convenios colectivos de trabajo). En esta etapa se desarrolló un intenso crecimiento
de la economía y del pleno empleo de tipo keynesianos, una legislación laboral y un
sistema de políticas sociales que garantizaron el pacto capital/trabajo y la
legitimidad del sistema.
Pero desde el primer lustro de la década del ’60 el modelo comenzó a mostrar su
agotamiento y finalmente en los años ’80 se produjo la crisis final, estallando al filo
de los ‘90. Esta crisis desestructuró los mecanismos integradores del orden social
12
previo, atacándolo en sus mismas bases de sustentación: el mercado de trabajo
descripto y las instituciones de participación, protección y seguridad social
construidas sobre él por el Estado. La sociedad salarial se debilitó: se
desindustrializó y disminuyó el empleo, se produjo la terciariazación de las
ocupaciones, el aumento del cuentapropismo, el autoempleo, la microempresa y
otros mecanismos de la economía informal. Este proceso da lugar a la aparición del
desempleo abierto, al subempleo, a las ocupaciones de refugio. Simultáneamente
se abrió el abanico salarial, se fragmentó la oferta y la demanda de mano de obra
(Carpio y Novakovsky, 1999).
Sometidas a estas presiones y a una seria penuria de recursos, producto de una
actividad económica adversa, se resintieron fuertemente las instituciones sociales
del Estado Benefactor. La etapa que se inicia en los ’90, contiene el retiro parcial
del Estado de su rol de nivelador de las diferencias sociales, lo que ayuda a la
profundización del deterioro en las condiciones de vida de la población,
vulnerabilidad, multiplicación de las situaciones de pobreza y amenazas de
desintegración social.
El mercado de trabajo de los ’90, se caracterizó por sufrir las consecuencias del
ajuste estructural que fuera postergado en las décadas previas, necesidad a la que
el modelo anterior no pudo responder. Este ajuste combina: la modernización y/o
reconversión económica llevada adelante por las empresas a escala nacional y
global por un lado y por otro, la reforma de un Estado que se retira de la arena
económica y cambia su matriz de intervención en la sociedad, orientado hacia la
construcción de instituciones ligadas al desarrollo de una economía de mercado
abierto (Carpio y Novakovsky, 1999).
Un fenómeno paradojal de la crisis, es que en ella se asocia, por una parte, un
incremento notable de la población económicamente activa (PEA) (“inflada” por la
incorporación de mujeres y jóvenes al mercado laboral a raíz de la perdida de
trabajo o caída de su remuneración por parte del jefe de familia), y por otra parte
la profundización de la desocupación abierta y encubierta y la subocupación.
Algunos de los factores que desencadenan la poca capacidad del mercado para
absorber mano de obra y resolver la cuestión de la desocupación son:






la pérdida de puestos de trabajo por la apertura económica, particularmente
en las PyMES;
la reconversión productiva en las grandes empresas (modernización
tecnológica);
la racionalización y ajuste en las empresas privatizadas y en algunos
organismos del sector público;
la exposición del sobrempleo público y privado y la obsolescencia de las
calificaciones, a la luz de la necesidad de eficiencia y eficacia económicofinanciera desatada por la estabilidad económica, a la que la inflación
ayudaba a mantener oculta;
la desregulación de la relación laboral en virtud de los nuevos mecanismos
de flexiblilización (profundizando la brecha entre sectores por diferencias
notorias a partir de los ingresos, las condiciones laborales, la productividad
de cada puesto de trabajo, el tamaño de la empresa, etc).
la ineficacia del Estado para fijar políticas capaces de “levantar” un techo de
competitividad e integración más alto para su ciudadanía.
La enumeración recién expuesta no puede dejar de contemplar que, ya a partir del
“rodrigazo” y la política económica de Martinez de Hoz y del alfonsinismo, se fueron
adoptando decisiones en un nuevo contexto signado por la apertura económica,
cuyo resultado fue el predominio de las denominadas grandes empresas de origen
13
nacional y transnacional diversificadas y/o integradas. Este proceso económico
significó una decisiva transferencia de recursos del sector del trabajo al del capital y
un costo social trascendente. La génesis de esta nueva hegemonía estuvo ligada a
las relaciones con el capital financiero y al tráfico de influencias políticas de estos
actores, en un contexto que los favoreció. Asistimos en este marco a una
desindustrialización de vastos sectores del empresariado de las PyMEs y aún de
grandes empresas industriales nacionales y transnacionales especializadas que
quebraron (Olivetti, Generals Motors, etc.) y a cierto desarrollo industrial en
algunas empresas de capital intensivo pertenecientes a los grupos diversificados
y/o integrados. Aparece la prefiguración de una nueva estructura social signada por
el predominio de un sector externo caracterizado por la producción de comodities
(con una reducida capacidad de generación de empleo y distribución de la riqueza),
la relevancia hegemónica del sector financiero en lo interno y un nuevo rol del
Estado y de la política en la Argentina (delegación de responsabilidades sociales en
la sociedad civil y cierta renuncia a la voluntad de intervención social como agente
de equidad y justicia social).
Considerando, las situaciones arriba enunciadas de participación de la población en
el mercado de trabajo, se puede inferir que se ha afectado en forma directa el perfil
de la estructura social en la Argentina. Hoy, pueden describirse tendencias a
constituir una sociedad tres velocidades, hecho importante de corroborar a la hora
de definir políticas sociales, definido por clivajes que hacen a la productividad e
integración de cada sector:
1. Un sector incorporado, integrado, a los rendimientos de la alta productividad
internacional, que caracteriza a las empresas de capital intensivo
predominantes en la nueva etapa de desarrollo capitalista, caracterizado por
un pleno ejercicio de la ciudadanía en sus diversas acepciones.
2. Otro sector altamente vulnerable, precariamente incorporado al mercado de
trabajo a través de empleos inestables de baja productividad, generalmente
ligados al mercado interno o al Estado, con trabajos flexibles, “eventuales”,
sin protección ni seguridad social, cuyo ejercicio de la ciudadanía se ve
restringido.
3. Un último sector en franca desventaja, constituido por la pobreza
estructural, de muy bajas calificaciones laborales, condenado al mercado
informal, a los empleos transitorios, a la asistencia pública. Cuyo ejercicio de
la ciudadanía esta prácticamente borrado o es difuso.
Las connotaciones enunciadas de la “nueva cuestión social”, conllevan la
necesidad abordada por distintos sectores, de cómo definir nuevas instituciones
capaces de remover los obstáculos que impiden una integración social más
plena que permita superar estos clivajes.
6.- LA NUEVA CUESTIÓN SOCIAL A NIVEL LOCAL.
Los indicadores sociales de fines de la década del ’90 y principios del 2000
muestran a las claras el impacto en la estructura social local de las
transformaciones antes citadas. Reafirmando la consideración previa, de que este
período histórico se caracteriza por una parte, por una situación económica que
mostró indicadores alentadores (crecimiento, estabilidad monetaria, ingreso de
capitales, etc.), y por otra una situación social que expone el aumento de la
pobreza, la distribución regresiva del ingreso y el aumento del desempleo.
En este caso tomaremos el caso de la ciudad de Santa Fe, un municipio que se
encuadra dentro de los caracterización que luego se expondrá más detalladamente
como “área metropolitana”. Tiene una población de más de 250.000 habitantes,
(Santa Fe ronda los 430.000). Tiene una alta proporción de usuarios que viven en
14
las ciudades del anillo periférico de la micro-región y trabajan o demandan los
servicios locales sin contribuir al financiamiento de los mismos (población flotante).
A esto se agrega la sostenida inmigración de población expulsada por la crisis de
las economías regionales. Estos factores sumados a la nueva cuestión social,
presentan como principal problema la prestación de servicios entre los que se
tornan relevantes los servicios sociales.
El proceso de cambio de las últimas décadas ha impactado en la estructura social y
en la trama urbana de la ciudad de Santa Fe, modificando el perfil que ostentaba
décadas atrás, cuando en armonía con el resto de las ciudades de la pampa
húmeda argentina exhibía niveles de desempleo más bajos que la media europea,
salarios altos, equitativa distribución de los ingresos y una densa y avanzada red de
protección social. Altas tasas de desempleo, inestabilidad y precarización laboral,
empobrecimiento de las capas medias, procesos migratorios del campesinado
empobrecido y su afincamiento en los cordones suburbanos de la ciudad sin un
desarrollo proporcional de la infraestructura urbana e institucional que los
contenga, viejos bolsones de pobreza estructural ampliados y más estratificados,
ruptura de los tejidos sociales solidarios y de las viejas tramas asociativas,
desinversión en el capital humano y modificación en las intervenciones del Estado y
en la dinámica del capital productivo, han generado cambios cuantitativos y
cualitativos en la estructura social de la ciudad, profundizando la brecha de la
pobreza.
6.1.- Pobreza por Ingreso y por NBI:
Respecto de los hogares bajo la línea de pobreza, en 1994 los hogares pobres
representaban el 12,7%; a partir de allí, aumentaron en forma incesante hasta
alcanzar el 21,4% en el 2000. Pero como los hogares de los pobres poseen un
promedio de niños y jóvenes mayor que los no pobres, la cantidad de personas en
situación de pobreza es notablemente superior. Así, mientras en 1999 los hogares
pobres bordeaban el 19%, el porcentaje de personas pobres alcanzaba al 30%.
Estos datos reflejan el fenómeno de la pobreza en el Gran Buenos Aires, donde la
pobreza ha sido tradicionalmente medida, pero esta práctica no da cuenta del
fenómeno a nivel nacional, ya que hay regiones de la Argentina que poseen niveles
de pobreza e indigencia mucho más bajos aún. La pobreza en las regiones noreste
y noroeste superan largamente el 50% de la población.
Las diferencias de desarrollo social vinculadas al territorio local, se evidencian
cuando comparamos los indicadores de pobreza en distintas regiones y zonas de
nuestro país. Por ejemplo en Jujuy en 1998 encontramos más del 30 % de los
hogares con NBI de los cuales el 11 % eran pobres carecientes o padecían pobreza
extrema. Dentro de la Región Centro, en Concordia la pobreza por NBI era del 21.8
%, en Rosario del 14.8 %, en Córdoba del 12.9 %, mientras en Santa Fe lo era el
11.6 % (Bolsa de Comercio de Córdoba, 2001).
La visión expuesta es corroborada por el hecho de que el primer quintil de la
población argentina o sea el 20 % de con menores ingresos (7.400.000
ciudadanos) sobreviven con un promedio de $ 2.2 diarios de ingreso per cápita de
promedio a nivel nacional. Estimándose que la canasta básica requiere $ 8.5 diarios
per cápita y la línea de pobreza está determinada por un ingreso diario por
integrante de cada hogar de $ 4.1. En la ciudad de Santa Fe el ingreso diario per
cápita de este quintil está por debajo del promedio nacional, es de $ 1.5, igual a $
45.9 mensuales o $ 551.2 anuales (Bolsa de Comercio de Córdoba, 2001).
En el cuadro siguiente se agrupa la población con necesidades básicas insatisfechas
(NBI) y sin NBI agrupadas por sexo:
15
Sexo
Varones
Mujeres
Grupos de
Edad
NBI
No NBI
NBI
No NBI
Abs %
Abs
% Abs %
Abs
%
0-5
8.00 21,2 17.25 11,3 7.81 20,9 16.66 9,32
4
4
9
1
8
9
8
6-12
8.09 21,4 21.60 14,1 8.08 21,7 21.16 11,8
3
7
5
5
9
1
9
4
13-19
5.39 14,3 21.07 13,8 5.47 14,6 21.78 12,1
9
3
1
0
2
9
7
8
Subtotal
21.4 57,0 59.93 39,2 21.3 57,3 59.62 33,3
96
4
5
7
79
9
4
5
20-29
5.16 13,7 23.42 15,3 5.33 14,3 24.22 13,5
8
1
7
5
2
1
7
5
30-49
7.28 19,3 35.63 23,3 6.68 17,9 48.22 26,9
7
4
2
4
6
5
3
7
Más de 50
3.73 9,92 33.64 22,0 3.85 10,3 46.73 26,1
7
7
4
6
5
2
4
Total General 37.6 100 152.6 100 37.2 100 178.8 100
88
41
53
06
Total
NBI
Abs
15.82
2
16.18
2
10.87
1
42.87
5
10.50
0
13.97
3
7.593
%
21,1
1
21,5
9
14,5
1
57,2
1
14,0
1
18,6
5
10,1
3
74.94 100
1
No NBI
Abs
%
33.92 10,2
7
4
42.77 12,9
4
1
42.85 12,9
8
3
119.5 36,0
59
7
47.65 14,3
4
8
83.85 25,3
5
0
80.37 24,2
9
5
331.4 100
47
NBI - IPEC/ CNVP 1991 (PROAME, 2000)
Estos datos del año 1991 (último censo de población y vivienda), observan hoy una
pronunciada tendencia a su profundización negativa, dadas las transformaciones
estructurales recientes.
El cuadro siguiente distribuye por barrio o asentamiento la población con NBI:
Barrios con hogares NBI según número de hogares/población y fecha del asentamiento
Nombre del Barrio
12 de Octubre
20 de junio
Alto Verde
Altos de Nogueras
Altos del Valle
Barranquitas Oeste
Barranquitas Sur
Bernardino Rivadavia
Cabaña Leiva
Ceferino Namuncurá
Centenario
Ciudadela Norte
Colastiné Norte y Sur
Coronel Dorrego
Chalet
Del Transito
El Pozo
Estanislao López
Facundo Quiroga
General Mosconi
Gral. Belgrano
Relevamien Cantidad de
to
Hogares
NBI
Si
No
X
S/D
X
S/D
X
S/D
X
S/D
X
S/D
X
S/D
X
S/D
X
S/D
X
S/D
X
S/D
X
S/D
X
S/D
X
S/D
X
S/D
X
S/D
X
S/D
X
S/D
X
S/D
X
S/D
X
S/D
X
S/D
Cantidad de
Población
NBI
1320
1607
3905
495
281
894
943
873
957
982
3719
2173
419
940
982
970
400
2850
2084
899
933
Fecha del
asentamiento
más de 10 años
más de 10 años
más de 10 años
más de 10 años
más de 10 años
más de 10 años
más de 10 años
más de 10 años
más de 10 años
más de 10 años
más de 10 años
más de 10 años
más de 10 años
más de 10 años
más de 10 años
más de 10 años
12 años
más de 10 años
más de 10 años
más de 10 años
más de 10 años
16
José M. Estrada
X
S/D
999
más de 10 años
Juventud del Norte
X
S/D
722
más de 10 años
La Esmeralda
X
S/D
617
más de 10 años
La Guardia - Colastine
X
S/D
659
más de 10 años
Las Delicias
X
S/D
796
más de 10 años
Las Flores
X
S/D
737
más de 10 años
Liceo Zona Norte
X
S/D
943
más de 10 años
Loyola
X
S/D
1811
más de 10 años
Noroeste (Abasto)
X
S/D
1147
más de 10 años
Nueva Pompeya
X
S/D
1786
más de 10 años
Otros Barrios
X
S/D
8656
más de 10 años
Parque Juan de Garay
X
S/D
322
más de 10 años
Piquete Las Flores
X
S/D
280
más de 10 años
Pro Adelantos B.
X
S/D
470
más de 10 años
Barranquitas
Pro Mejoras B.
X
S/D
691
más de 10 años
Barranquitas
Progreso Guadalupe Oeste
X
S/D
1122
más de 10 años
Progreso Pompeya Oeste
X
S/D
322
más de 10 años
República de Los Hornos
X
S/D
2888
más de 10 años
Roque Saenz Peña
X
S/D
1238
más de 10 años
San Agustín
X
S/D
2697
más de 10 años
San Jerónimo
X
S/D
408
más de 10 años
San José
X
S/D
1040
más de 10 años
San Lorenzo
X
S/D
2147
más de 10 años
San Martín
X
S/D
549
más de 10 años
Santa Marta
X
S/D
1014
más de 10 años
Santa Rosa de Lima
X
S/D
2881
más de 10 años
Sarmiento
X
S/D
3536
más de 10 años
Schneider
X
S/D
149
más de 10 años
U.P.L. De Barranquitas
X
S/D
369
más de 10 años
Villa del Parque
X
S/D
1350
más de 10 años
Vuelta del Paraguayo
X
S/D
234
más de 10 años
Yapeyú Oeste
X
S/D
1561
más de 10 años
Villa Adelina Este y Oeste
X
S/D
1024
más de 10 años
Barrio Los Hornos
X
S/D
1307
más de 10 años
Totales Santa Fe capital
16055 (*)
74941
Fuente y Año: Población por vecinal según tengan NBI IPEC/ CNVP 1991 (PROAME)
(*) No se cuenta con datos discriminados por Vecinal o Barrio, solo el total del distrito Santa
Fe
Otro indicadores que remiten a la pobreza estructural son los educación y vivienda.
Según el Movimiento de los Sin Techo en la ciudad de Santa Fe se construyen al
año 2001, un promedio aproximado de dos ranchos por día, lo que hace un total de
unos 500 ranchos nuevos por año.
Respecto al indicador de hacinamiento citamos el censo 1991 (IPEC):
Ciudad
Total de
Viviendas
Nro. de Personas
Hacinadas
% de Viviendas
con Hacinamiento
Nro. de Viviendas
con Hacinamiento.
17
Santa Fe
117410
46359
13%
9031
Jefes de Hogar y Nivel de Educación Alcanzado en la Ciudad de Santa Fe.
Jefes de hogar
1
2
3
4
5
6
7
8
Total
17961 3640 1507 1819 7191 9954 2632 1216 1086
7
5
4
30
1 Primario Incompleto
2 Primario Completo
3 Secundario Incompleto
4 Secundario Completo
5 Universitario o Terciario Incompleto
6 Universitario o Terciario Completo
7 Nunca Asistió
8 Desconocido
(*) Jefes de Hogar de Acuerdo al Nivel de Educación alcanzado.Fuente y Año: Elaboración IPEC, sobre las bases del CNPV – 1991.
(PROAME)
Es importante señalar una característica particular del fenómeno de la pobreza
durante la década del noventa: por primera vez aumenta la pobreza en un
momento de inflación nula y de esta manera, con estabilidad monetaria, la pobreza
es fundamentalmente un derivado de la desocupación.
6.2.- Mercado de Trabajo y Desocupación:
Respecto de la evolución de la tasa de desempleo, esta muestra un constante
aumento durante todo el periodo: si se toma el inicio de la década, la marca a nivel
nacional estaba en el 8,6% para llegar a un pico del 18,4% en abril de 1995; a
partir de allí mostró una tendencia descendente para estacionarse por encima del
12% a fines de 1998. Pero en 1999 la tasa de desocupación experimentó un nuevo
salto (14,5%) para llegar en mayo del 2001 a alcanzar el 16,4%. Esto quiere decir
que el número de desempleados alcanza en la Argentina en el año 2001 a más de 2
millones de personas. La tasa de desempleo ha sido más elevada entre las mujeres
y los jóvenes (15 a 24 años) que componen la PEA. Estas tasas aumentan a medida
que se desciende por la estructura urbana hasta sus estratos más bajos.
La ciudad de Santa Fe, tiene un 16,5 % de desocupación, y el 5,2 % de
subocupación (21,7% de sus habitantes, con problemas de empleo). 18.000
jóvenes entre 18 y 24 años sin destino laboral ni inserción social, ya que de ellos un
77% hoy se encuentra desocupado, y solo el 28% asiste a alguna instancia
educativa (Movimiento de los Sin Techo).
Tasa de Desempleo. Aglomerado Santa Fe:
Onda EPH
Mayo 1998
Mayo 1999
Mayo 2000
Mayo 2001
FUENTE: IPEC – EPH- MAYO DE 2001.-
Porcentajes.
15.5 %
16.9 %
16.1 %
16.5 %
18
Los indicadores del mercado laboral para mayo del 2000 señalaban que un 31.9%
de habitantes de la ciudad de Santa Fe estaban ocupados, mientras que la PEA
reunía al 38.1 % de la población. De este último contingente el 16.1 % se
encontraba sin trabajo, mientras que el 6.6 % trabaja menos de 35 horas
semanales (subocupados). Considerando el número de desocupados sobre el total
de habitantes de la ciudad al año 2000, Santa Fe tenía un 6,1 % de desocupación.
De las cifras citadas se desprende que comienza a revertirse, nuevamente de modo
negativo, el leve repunte de los años ‘96/´98. No sólo porque vuelve a acentuarse
la desocupación, sino porque la subocupación va en aumento, lo que alude a la baja
calidad de los trabajos generados y habla de vulnerabilidad social. Habiendo en
Santa Fe una cifra cercana a las 110.000 personas en términos absolutos con
problemas laborales (desocupados y subocupados) (Bolsa de Comercio de Córdoba,
2001).
Respecto del empleo en negro, no registrado o informal, con el cual las condiciones
de precariedad son consustanciales, la cifra de mayo del 2000 para Santa Fe es del
30%. El crecimiento de este sector ha sido sostenido durante los últimos diez años
e indica una vez más el grado creciente de vulnerabilidad social, dado que este
fenómeno, además de poseer un alto costo fiscal, acentúa el deterioro de las
instituciones y la violación de los derechos de los trabajadores. “La informalidad
afecta mayormente a los que poseen menores niveles educativos, trabajan en
establecimientos pequeños con menos de 10 empleados y se desempeñan en los
sectores de la construcción, el transporte y comunicaciones, el transporte y el
servicio doméstico” (Bolsa de Comercio de Córdoba, 2001).
Los puestos de trabajo declarados al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones
(SIJP) son para la provincia de Santa Fe (no teniendo datos específicos sobre la
ciudad de Santa Fe) del orden del 44.6 % Siendo el promedio general de salarios
para este sector en la ciudad de Santa Fe de $ 756 y de $ 475.5 considerando el
empleo formal y el informal combinados (Bolsa de Comercio de Córdoba, 2001).
Evolución de la cantidad de desocupados entre 20 y 39 años, aglomerado Santa Fe.
Onda EPH
Mayo 1998
Mayo 1999
Mayo 2000
Mayo 2001
Desocupados
14.390
15.461
15.619
16.392
Porcentaje.
31.81 %
34.7 %
33.7%
35.9 %
FUENTE: IPEC- EPH- MAYO 2001.-
La intima relación entre el nivel de instrucción de los desocupados que buscan
empleo y sus posibilidades de reinserción en un mercado de trabajo cada vez más
exigente, implican considerar el siguiente cuadro:
Nivel de instrucción de la población que busca empleo – Aglomerado Sta.
Fe.
Onda EPH
Mayo 1998
Mayo 1999
Mayo 2000
Mayo 2001
Primario Incompleto
7,44%
7,31%
10,07%
8,53%
Secundario Incompleto.
12,83%
22,29%
22,54%
25,32%.
FUENTE: IPEC- EPH- MAYO 2001.-
Según la encuesta permanente de hogares (EPH) de la onda de mayo último, el
40% de los trabajadores asalariados no cuenta con beneficios sociales ni
19
previsionales en Santa Fe. Cifra esta que se profundiza notablemente en los barrios
suburbanos hasta llegar al 75%.
La precarización de las condiciones de trabajo en el mercado laboral se va corriendo
hacia la economía informal, a medida que crece el desempleo lo hace la condición
de irregularidad en el trabajo. Las mujeres son quienes más se ven perjudicadas
ante la precarización laboral. En 1991 un 4% de ellas se encontraban en esta
situación, hoy esta brecha ha crecido al 30%. Así también mientras que en el 2000,
el 52,1% de las mujeres trabaja en negro, en 1991 lo hacía el 38,3%, trepando en
los barrios suburbanizados este porcentaje a más del 85% de las mujeres, dado
que este contingente es casi exclusivamente personal no-calificado que pertenece
al servicio doméstico (Movimiento de los Sin Techo).
Si bien la desocupación no obedece a una sola causa e influyen en ella la situación
del comercio y el sector manufacturero en general, una de las causas principales
del incremento en el índice de desocupación es la caída libre de la actividad de la
construcción. Esto es sumamente trascendente para los barrios de la ciudad en los
cuales esta actividad es predominante.
Aumento población desocupada – Rama Construcción – Aglomerado Santa FeOnda EPH
Mayo 1998
Mayo 1999
Mayo 2000
Mayo 2001
Población Desocupada
3.568.
3.916
4.830
7.045
FUENTE: IPEC- EPH.
A través de la Encuesta Permanente de Hogares realizada en Mayo de 2001 en la
Ciudad de Santa Fe y Aglomerado Santa Fe, se concluye que el 79% de la población
desocupada del aglomerado declara haber tenido una ocupación anterior, mientras
que el 20,9% de los desocupados son nuevos trabajadores, es decir personas que
habiéndose incorporado al mercado laboral como buscadores de empleo, aún no lo
han conseguido. Del total de desocupados con ocupación anterior, el 28,1% tenía
una ocupación permanente, mientras que el 71,9% se desempeñaba en una
ocupación temporaria.
Principales causas de pérdida de empleo:
Despido o Cierre de fuentes de trabajo: 22,1%
Finalización del trabajo temporario: 45,5%
Falta de trabajo cuentapropista: 22,4%
Otras: 10%
Fuente: IPEC- EPH.
Estas conclusiones inducen a pensar que la gran mayoría de desocupados
demandantes, no sólo tenían una ocupación anterior, sino que además desde hace
un tiempo prolongado se desempeñaban en trabajos temporarios en condiciones
precarias, engrosando también la cantidad de trabajadores no formales y en negro.
En el mismo trabajo, los desocupados señalan como principales motivos o causas
por las cuales no encuentran trabajo “la falta de trabajo en general un 22,7%; “la
falta de vinculaciones para conseguir empleo un 16, 1%; y “ la exigencia laboral
requerida” un 10,5%.
20
6.3.- La Distribución del Ingreso:
La ciudad de Santa Fe al igual la gran mayoría de las ciudades de la Pampa
Húmeda, ha gozado de la gran la homogeneidad en la distribución del ingreso que
caracterizaba a esta región de la Argentina. No obstante en las últimas décadas se
ha generado una tendencia inversa pronunciada. En otros términos, el 20% de la
población con ingresos superiores pasó de obtener el 50,7% del ingreso nacional en
1990 a apropiarse del 54,7% en 1998; por su parte el 20% de la población con
ingresos inferiores descendió del 4,7% al 3,8% en el mismo periodo. También la
brecha de desigualdad entre el 20% mas rico y el 20% mas pobre experimentó una
expansión. En 1990 los primeros ganaban en promedio 10.8 veces más que los mas
pobres mientras que esta razón saltaba al 14.3 en 1998 (A. Isuani, 2001).
Esta tendencia decreciente de la participación en la distribución de los ingresos del
sector de ingresos bajos, en la ciudad de Santa Fe, expone que en 1985 el 40% de
la población con menores ingresos recibía el 19,2% del ingreso total, en 1997 esta
cifra cae al 17,4% del ingreso. La desocupación y la caída del precio de la mano de
obra es un factor clave en esta materia.
En cuanto a los sectores medios que percibían el 39% en 1985, lo hacían en un
38% hacia 1997. Es importante destacar este proceso de empobrecimiento de los
sectores medios, dado que en su “caída”, muchos de ellos terminan viviendo en los
barrios suburbanos con población con NBI. Mientras tanto el 20% de la población
de ingresos altos, incrementó su participación, pasando de recibir el 41,7% del
ingreso en 1985 a percibir en 1997 el 44,2% (PROAME, 2000).
Como en otras variables, otra vez aquí es necesario exponer las diferencias
territoriales entre, por ejemplo, diversas ciudades de la Región Centro. Por
ejemplo, si bien la diferencia entre los estratos poblacionales extremos creció en
toda la Región, en Concordia el último decil duplicó al primero, llegando en 1999 a
recibir 29,77 veces más. “En el caso de Paraná pasó de recibir el 14 y hasta el 21.7
veces superior al del 10 % más pobre. Mientras que Rosario, Río Cuarto y Santa Fe,
tiene una distribución menos desiguales, con cocientes entre el 10mo. y el primer
decil entre el 14.6 y el 16.5” (Bolsa de Comercio de Córdoba, 2001).
No podemos dejar de recalcar que en este período aparece un nuevo núcleo de
pobreza característico del medio urbano. Este nuevo núcleo al que pertenecen los
denominados “nuevos pobres” o “empobrecienrtes” no se concentra en zonas
específicamente localizables en el entorno del casco de las ciudades, sino que se
distribuye en forma dispar dentro de las áreas metropolitanas. Esta es una pobreza
determinada por el ingreso. Ella se manifiesta mediante la imposibilidad de acceder
a una canasta de bienes y servicios mínima a la que este sector alcanzaba en el
pasado. Estos sectores sociales en caída o picada hacia abajo, carecen hasta hoy de
políticas específicas destinadas a revertir su situación, la que se encuentra muy
atada a la actividad económica. Se estima que los nuevos pobres suman alrededor
de un 30 % de la población.
6.4.- El Capital Humano y el Social:
Cabe destacar una vez más, que el proceso de exclusión social por el que
atraviesan estos sectores sociales no sólo queda reducido a la faz estructural y/o de
ingresos, a necesidades insatisfechas, sino a una situación más compleja abarcando
pérdidas tales como la de los derechos a la educación, la salud (capital humano), la
participación política y cultural y el deterioro de sus tramas o redes sociales (capital
social).
21
Respecto del capital humano la situación de la salud y la educativa es ilustrativa de
su deterioro en los sectores populares.
La Argentina es un país con una población envejecida con un promedio del 10% de
mayores de 65 años. En Santa Fe este promedio aumenta al 15%, dado su
desarrollo relativo con respecto a otras provincias. No obstante esta tendencia no
es seguida de igual modo en los barrios humildes suburbanizados, en los cuales las
condiciones de higiene, salud, medio ambiente, educación, son deficitarias e
involucran la tasa de mortalidad bajando su promedio de edad. La “esperanza de
vida al nacer” disminuye en estos barrios. Así, se pronuncia en estos asentamientos
suburbanos la tasa de mortalidad y la mortalidad infantil, la desnutrición y la
malnutrición, siendo sus causas: la atención médica deficiente, déficit en
saneamiento ambiental, ausencia de disponibilidad de agua potable, sanitarios y
viviendas inapropiados, deficiente educación de los padres y de capacidad de
intervención de las organizaciones estatales y de la sociedad civil.
Un problema adicional lo constituye otro grupo de riesgo: el de las madres menores
de 20 años, no sólo en términos de salud materno-infantil sino también por el
problema social del embarazo adolescente. En los barrios suburbanos se estima que
alrededor del 30% de los nacimientos corresponden a este grupo.
Los indicadores de saneamiento ambiental tales como la disponibilidad de agua
potable y de servicio de desague cloacal a la red pública, tienen un impacto decisivo
en las condiciones y calidad de vida de la población y específicamente afectan los
niveles de mortalidad infantil y otros indicadores de salud como la prevalencia de
enfermedades infecciosas (diarreas, respiratorías, de piel, etc).
La cobertura de la población con servicio de agua potable domiciliaria o corriente es
limitada. Pero, la cobertura del servicio de desague cloacal es mucho menor. En
este último rubro la carencia es absoluta en los barrios con NBI.
La tasa de escolarización neta es absoluta, un 98% de los niños en edad escolar
acude hoy a la escuela primaria. Sin embargo el problema en los barrios
suburbanos no es de cobertura del servicio educativo, sino de calidad. La tasa de
repitencia y de sobreedad es mayor en estos barrios que la media. Se observa en
estos casos la “marginación por inclusión” o sea la permanencia en el sistema de
educación formal sin que se logre el acceso y el entrenamiento en la adquisición de
las habilidades básicas instrumentales que permiten el acceso al saber elaborado.
De todos modos, se estima que el 35% de los jóvenes mayores de 15 años no llegó
a completar la escuela primaria. Lo que nos remite a las condiciones del capital
humano del que se dispone aquí para fijar políticas de desarrollo local.
La educación pronuncia sus déficit, si nos referimos al nivel de rendimiento de los
alumnos, el cual es muy bajo en los barrios con NBI. Cabe mencionar, que
tradicionalmente, se ha tratado de mejorar la eficacia de la educación operando
sobre variables directamente ligadas a la oferta educativa. Pero se estima que el
60% del rendimiento diferencial obedece a factores extraescolares, entre ellos es
fundamental el “clima educacional del hogar” (promedio de años de estudio de los
adultos del hogar) que es uno de los factores que más incide en los logros
educacionales de los niños. Es relevante en general, el hacinamiento y precariedad
de las viviendas en el que viven los sectores con NBI, lo que les impide tener
lugares apropiados para una convivencia ordenada, y la privacidad, que reúna las
condiciones para el desarrollo intelectual de los niños en edad escolar.
Jefes de Hogar y Nivel de Educación Alcanzado en la Ciudad de Santa Fe.
1
2
3
4
5
6
7
8
Total
22
Jefes de hogar
17961 3640 1507 1819 7191 9954 2632 1216 1086
7
5
4
30
1 Primario Incompleto 2 Primario Completo 3 Secundario Incompleto4
Secundario Completo
5 Universitario o Terciario Incompleto 6 Universitario o Terciario Completo 7
Nunca Asistió
8 Desconocido
(*) Jefes de Hogar de Acuerdo al Nivel de Educación
alcanzado.Fuente y Año: Elaboración IPEC, sobre las bases del CNPV 1991
Repitencia y deserción escolar en los niveles primarios y secundarios según dependencia y
situación NBI.
Nivel, dependencia y NBI
Nivel
Nivel Secundario
Primario
Públic
Priva
Públic
Privad
o
do
o
o
Total NBI Total NBI Total NBI Total NBI
Repitencia
2646 S/D
422 S/D
S/D
S/D
S/D
S/D
Deserción
918*
S/D 473* S/D 1062*
(Desgranamiento)
*
*12% y 14% - ** 18%
Fuente y Año: Indicadores Educativos Año 1.998 - Ministerio de Educación de la Provincia de
Santa Fe
El círculo vicioso de la pobreza, no sólo compromete el “nivel” y la “calidad de vida”
en términos cuantitativos, sino que debilita la voluntad de pertenencia, la identidad
y con ello la confianza mínima necesaria para emprendimientos comunes (capital
social).
La calidad participativa y democrática de las organizaciones comunitarias es débil,
en la mayoría de los casos. Respecto de la historia mediata de las OSC, se podría
argumentar, que los procesos autoritarios debilitaron estas tramas asociativas
previas, (generadas en la etapa del Estado Social y la economía de industrialización
por sustitución de importaciones) y promovieron una especie de particularización o
privatización de la vida de las personas que las sustrajo de los espacios públicos,
proceso este último profundizado por la vigencia actual de una democracia con
ajuste que no puede satisfacer sus demandas y que hace aparecer a sus
instituciones como incapaces de obtener sus reivindicaciones, perdiendo así
credibilidad entre la gente.
Pero esto no termina aquí, las prácticas del “clientelismo” y el “punterismo” político
que aparecen inconfundiblemente ligadas a liderazgos autoritarios o paternalistas
de muchas OSC, profundiza la situación anterior y con ello la crisis de
representación. Esta crisis determina la vigencia de una democracia delegativa,
debilitada, aquella de la que los ciudadanos no participan, salvo para el momento
del funcionamiento de la institución electoral. Es relevante advertir que esta crisis
no sólo involucra a la macro-política, sino también a la micro-política o política
comunitaria y la vida de sus organizaciones. Clientelismo y liderazgos autoritarios o
paternalistas, reducen notablemente las posibilidades de estas organizaciones de
generar desarrollos territoriales sostenibles, de llevar adelante la gestión de
23
proyectos participativos y de ejercer el control o rendición de cuentas respecto a las
gestiones de los gobiernos del Estado y de las propias organizaciones.
Si bien este diagnóstico es compartido en general por cientistas sociales y políticos,
muy pocas han sido las iniciativas del Estado en sus diversos niveles (nacional,
provincial y municipal), que hayan producido un saber y un hacer orientados a la
reversión de este obstáculo que, aparece inexorablemente en el origen del fracaso
de los emprendimientos sociales, cuando estos pretenden superar el mero
asistencialismo. Si bien aparecen iniciativas territoriales participativas que apuntan
a modificar las condiciones del hábitat de los barrios suburbanizados, en el cual
toda transformación, por mínima que ella sea implica el marco de la acción
asociada, del trabajo conjunto, supone el desarrollo humano y el capital social que
multiplique las capacidades de convivencia, de asociatividad, de participación y
confianza mutua.
En la ciudad de Santa Fe se cuenta en la actualidad con 78 Asociaciones Vecinales
Barriales (AVB). Estas obtienen el reconocimiento municipal de su competencia
territorial y en general obtienen la personería jurídica (la tienen alrededor de 55) de
la fiscalía del Estado Provincial. La mayoría de estas organizaciones comunitarias (o
de base territorial) han nacido al calor de movimientos que han encarnado
demandas por reivindicaciones ligadas de subsistencia: líneas de electricidad y
alumbrado público, atención primaria de la salud, apertura y mejorado de calles y
veredas, servicios de agua corriente, educativos, titularización de lotes, etc. Junto a
estas organizaciones han aparecido numerosos grupos solidarios, dedicados a la
prestación de servicios sociales solidarios o voluntariado barrial (comedores, copas
de leche, roperos y costureros comunitarios, centros y actividades recreativas,
bibliotecas y centros de capacitación en computación, guarderías, cuidado de
ancianos y niños, etc.).
En esta trama se incluyen numerosas organizaciones de apoyo (técnicas) tanto en
temáticas infanto-juveniles, como ancianos, de genero, de educación no-formal, de
lucha contra la violencia social en todas sus formas, de lucha contra la drogadicción
y las enfermedades de transmisión sexual, de desarrollo urbano y desarrollo local
integral, así también han aparecido organizaciones ambientalistas y de lucha por
los derechos difusos y también vinculadas al ejercicio de la ciudadanía política.
Es destacable la presencia en la ciudad de numerosas experiencias de nuevos
movimientos sociales: de desocupados, de lucha contra el “gatillo fácil”, de
derechos humanos, de lucha contra la impunidad de la represión, de demandas
sociales de subsistencia, de lucha contra la contaminación, etc.
Este estallido organizacional se desarrolló fundamentalmente durante el período
1994-1999, al calor de políticas del gobierno nacional que junto a los gobiernos
provincial y municipal, estimularon la articulación de los intereses públicos con los
de la sociedad civil, a través de la gestión integral de proyectos comunitarios
compartida con los actores sociales locales. No obstante este desarrollo la vida
participativa de estas organizaciones no siempre a dispuesto de las condiciones
deseadas de participación y democracia que garantice la sostenibilidad de los
proyectos encarados y de las mismas organizaciones. Hoy muchas de ellas al
carecer del flujo de recursos y del tráfico de influencias políticas del que disfrutaron
en el período anterior se encuentran en crisis. No así aquellas que supieron
consolidarse basándose en la participación y en el ejercicio de liderazgos
democráticos.
24
6.5.- Fragmentación Urbana y Espacio Público.
El crecimiento urbano se expande con condiciones diferentes hacia la periferia.
Mientras que para un sector de la ciudad se puede afirmar una expansión más
“formal” (norte y este), en la que se observa previsión de servicios como resultado
de la presión de los actores involucrados, en particular de fuertes intereses del
mercado inmobiliario sobre las tierras no inhundables de la ciudad, para el otro
sector (toda la franja oeste de sur a norte), se puede afirmar la “informalidad” de
su expansión. En este último, la situación contrasta notablemente con el anterior,
“las condiciones de habitabilidad que proponen, las pautas de edificación utilizadas,
o el hecho de que respondan a una demanda canalizada a través del mercado
inmobiliario –en un caso- o a una demanda impulsiva que se manifiesta en
asentamientos irregulares –en el otro” (Plan Estratégico “Santa Fe S XXI”, 2001).
Es una constante que en la lucha por la apropiación del espacio urbano los sectores
con menores recursos sean “marginados” y ocupen espacios con carencia de todo
tipo de infraestructura. Esta condición social tiene en Santa Fe una consecuencia
muy concreta que determina una fuerte connotación negativa en la formación del
hábitat: los terrenos que ocupan estos vecinos son bajos e inhundables, lo cual
deteriora notablemente la vivienda y la calidad de vida en general, sino es
permanentemente atendida.
Pero el contraste no se reduce al escenario descripto, sino que la ausencia de una
estructuración continúa del territorio persiste y se ha profundizado en los últimos
años. Los asentamientos suburbanizados están asilados no sólo por la ausencia de
servicios sociales, de infraestructura básica, de capital humano y social sino por el
aislamiento territorial. Un intrincado sistema discontinúo (sin paso a niveles) de
vías férreas en desuso y sus terraplenes, una trama vial no desarrollada
suficientemente y medios de transporte que no entran a los barrios, así como la
ausencia de espacios públicos como substracto de la vida común de la población,
definen los quiebres en el territorio. Este proceso de fragmentación, de
segmentación urbana desarticula la ciudad, la escinde y divide y expresa en el
territorio las diferencias sociales contenidas en la “nueva cuestión social”.
Un problema grave en la mayoría de los asentamientos suburbanizados consiste en
el reducido desarrollo de infraestructura básica: (además de los servicios antes
citados), la mayoría de las calles son de tierra o no-pavimentadas con muy poco
mantenimiento. Las aguas servidas corren por zanjas mal trazadas junto a las
“veredas”, falta de veredas de material, ausencia de alumbrado público, de red de
gas natural, de extensiones de líneas eléctricas (la mayoría de los vecinos están
“enganchados” a la red, es decir, conectados clandestinamente), ausencia o déficit
graves de servicios de comunicación o transportes suficientes.
Carencia de infraestructura social: falta casi absoluta de espacios verdes y
recreativos, inadecuado número de dispensarios o postas de salud, de la cantidad y
calidad de escuelas aconsejable para la densidad de población correspondiente, de
clubes de barrio, de salones de uso comunitario, de centros de cuidados integral de
los niños y la ausencia de otros servicios como teléfonos, farmacias, comercios en
general, atención médica, bibliotecas públicas, etc.
A estos problemas claramente identificados con el deterioro de un medio ambiente
sustentable, se agrega un medio degradado por la falta de tratamiento de la basura
que circula como un vecino omnipresente por los barrios, como resultado no sólo de
la falta de un servicio apropiado, sino también por la necesidad de parte de la
población de estos sectores cuya economía de subsistencia se basa en el “cirujeo” o
trabajo de recolección de los residuos o desperdicios de otros sectores sociales y
territoriales de la ciudad, llevando la basura a sus barrios. Creando enormes
25
basurales que se queman a cielo abierto. A esto se suma la proliferación y el
vagabundeo de animales y chiqueros o porquerizos, instalados muchas veces en el
corazón de los barrios.
La vigilancia policial en estos barrios es casi nula. La violencia ha crecido a la par
del resquebrajamiento de las tramas solidarias. La drogadicción y el tráfico de
drogas, la prostitución y el tráfico de blancas, la presencia de armas y su portación
ilegal, han llegado a límites impensados y de la mano de ellos, el delito, la violencia
y la muerte como otro “vecino” muy allegado.
El espacio público o de uso común del conjunto de las comunidades barriales es en
ellos de muy baja calidad y de suma vulnerabilidad. Ya se han citado más arriba los
fenómenos de violencia, delito, prostitución, drogadicción y de degradación
ambiental. Fenómenos estos que se desarrollan en los “espacios públicos”, en las
calles de los barrios.
A esto le podemos agregar la densidad poblacional, el hacinamiento de las
viviendas, el mal aprovechamiento de los terrenos, la ausencia de espacios verdes
(plazas, parques), de árboles en las calles y de espacios recreativos. Al deterioro de
los frentes de las viviendas, a los pastos sin cortar (lo que junto a la basura
multiplica la presencia de roedores), al polvillo (cuando no llueve) o al barro
(cuando llueve) de las calles sin pavimentar, al efecto espectral de calles mal
iluminadas o sin iluminación, se agregan infinidad de pasadizos y senderos sinuosos
y angostos, a la vera de los cuales se levantan viviendas precarias y superpuestas,
en las cuales sus moradores padecen también el hacinamiento “público”, dada su
constante exposición que vulnera la intimidad.
La ausencia de infraestructura básica y social refleja que la percepción de lo social
instituida, reconoce de hecho una ciudad oficial, visible, y otra ciudad “oculta”,
invisible, opaca, sospechosa, casi clandestina, la ciudad de los pobres.
Abandonados a su suerte, la degradación de los espacios públicos en los barrios
suburbanizados, se transforma así en un “manantial” de violencia y promiscuidad,
con un poder entrópico que reproduce el círculo vicioso de la pobreza.
“Vivir o sobrevivir aquí se convierte en una fatigosa rutina. Obtener agua, hacer
fuego, respirar aire puro, conservar la salud, viajar, educarse, gozar del tiempo
libre, procurarse, en fin, aquellos elementos de la existencia cotidiana que definen
la tan mentada “calidad de vida”, pierden aquí la automaticidad o “naturalidad” que
es propia de los mismos en las áreas urbanas más privilegiadas” (Ozslak, O.
“Merecer la Ciudad”, 1991).
7.- POLÍTICAS SOCIALES EN TRANSICIÓN.
La caracterización de “políticas sociales en transición” desde principios del `90
responde a varios fenómenos que nos permiten contrastar esta afirmación:






Impredecibilidad y turbulencia del contexto global.
Cambios en los contenidos de las demandas sectoriales.
Ajustes o modificaciones permanentes en la asignación del gasto, en
particular en los últimos tres años.
Inestabilidad y crisis recurrentes de los elencos de gobierno de las políticas
sociales a nivel nacional a partir de 1999.
Fracturas en la continuidad de las políticas que permitan aprovechar las
oportunidades de mejora.
Nuevas modalidades de intervención estatal, de políticas universales a
focalizadas.
26


Alternativas a la focalización: distintas versiones de políticas de ingreso
ciudadano y articulación y coordinación de políticas.
Procesos de transformación, en el desarrollo de capacidades tanto técnicas
como
financieras,
para
enfrentar
las
nuevas
responsabilidades
jurisdiccionales (especialmente en los municipios).
El gasto público alcanzó en la Argentina en 1999 al 33,21% del PBI en tanto que el
gasto público social representó en el mismo año el 20,97% del PBI. En otras
palabras actualmente el gasto público social representa una gran proporción del
gasto público total ya que casi dos tercios del gasto público es gasto social mientras
que en 1980 representaba la mitad del gasto público. En términos monetarios y en
1999 el gasto social alcanzaba a $ 61.609 millones “La política social argentina
experimentó una intensa descentralización en el último cuarto de siglo. Por tal
motivo los sistemas de prestación de servicios de salud, educación y vivienda
descansan hoy en las administraciones provinciales. El gobierno central gerencia el
sistema nacional de jubilaciones y pensiones, el PAMI y un conjunto de programas
(focalizados) destinados específicamente a los sectores de menores recursos” (A.
Isuani, 2001).
Se puede inferir de la significación del gasto social que como afirma Esping
Andersen (1993), la importancia del mismo no es indicativa del contenido de
bienestar que las políticas sociales pueden obtener en su sociedad. Hoy, después de
las transformaciones de los años ’90, las políticas sociales se hallan también en
transición, no sólo en su formulación y contenidos, sino también en el debate
teórico. Los cambios precedentemente enunciados no nos permiten ya, asignarles
un contenido ligado al “deber ser”, como aquellos que las vinculaba a la función de
garantizar un mínimo de calidad de vida de modo universal.
Así, el análisis ha derivado hacia el estudio de sus funciones dentro del andamiaje y
de las distintas fases de desarrollo del sistema capitalista. Investigadores como
Claus Offe o Gosta Esping Andersen, las identifican más que por sus contenidos
vinculados al “deber ser”, a una funcionalidad cambiante ligada a crear y recrear las
condiciones del mercado de trabajo en un marco de legitimidad, estabilidad y
efectividad del sistema capitalista.
El rol de las políticas sociales está constitutivamente condicionado por la necesidad
de compatibilizar, las presiones derivadas de las necesidades sociales ligadas a la
reproducción del trabajo y a la satisfacción de las necesidades humanas con la
dinámica sistémica de la reproducción ampliada del capital en cada una de sus
fases. La dimensión, las características y los contenidos que en cada caso pueden ir
tomando las políticas sociales, depende fundamentalmente de la especificidad de
cada proceso, de las condiciones que generan y con las que se responde a cada
“compatibilización” en sociedades concretas.
Durante los años ’90, en la Argentina, una vez instalada la crisis del empleo a
tiempo completo, permanente y protegido; derivada de la combinación entre las
transformaciones vinculadas a la nueva productividad y al desmontaje de los
sistemas de seguridad y protección social afines a la etapa anterior, la tendencia
fue a reemplazar las políticas sociales universales por políticas sociales selectivas
(orientadas fundamentalmente a la pobreza estructural), y compensatorias. Estas
políticas, que según Rolando Franco (1997) constituyen un paradigma “emergente”,
frente a la anteriores denominadas en su trabajo como “dominantes”, se
caracterizaron por:

Institucionalidad: Frente al monopolio estatal de las políticas
dominantes. Mayor descentralización. Con la participación de una
27







multiplicidad de actores que participan de su gestión integral: estatales,
privados (mercado), filantrópico (ONGs), informal (flia.).
Lógica de la toma de decisiones: Frente a la modalidad burocrática y de
arriba-abajo de las políticas dominantes, vinculadas a la oferta y al
procedimiento, la políticas emergente se caracterizan por buscar
resultados y partir de la demanda (asignación competitiva de proyectos,
el usuario propone, se propone aprovechar la capacidad de innovación de
la sociedad, etc.).
Financiamiento: Frente al financiamiento estatal de la oferta de las
políticas
dominantes
las
emergentes
proponen:
cofinanciación
(responsabilidad, el que puede debe pagar) y subsidio de la demanda
(creación de cuasi-mercados).
Objetivo buscado: Políticas dominantes: universalismo de la oferta
(homogénea, alto costo-bajo impacto, favorece a los más informados y
organizados). Políticas emergentes: universalidad de la satisfacción (se
tratar de abordar desigualmente situaciones socialmente desiguales =
más a quienes más necesitan)
Criterios de prioridad y expansión del sistema: Políticas dominantes:
universalidad, ampliación progresiva de arriba hacia abajo, de los grupos
más informados y organizados hacia los menos informados y
organizados. Políticas emergentes: focalización, primero los más
necesitados, lo pobres.
Población objetivo: Políticas dominantes: clase media y grupos
organizados. Políticas emergentes: pobres.
Enfoque: Políticas dominantes: en los medios (infraestructura social,
gasto corriente). Políticas emergentes: en los fines, en los impactos
(magnitud de los beneficios del usuario en relación con los objetivos
buscados.
Indicador utilizado: Políticas dominantes: gasto público social. Políticas
emergentes: relación costo-impacto.
La política social correspondiente al “modelo emergente”, se ha reducido en la
consideración de la sociedad, más allá de las caracterizaciones de los expertos,
a su condición de políticas “focalizadas”. Las políticas focalizadas se caracterizan
frente a las universales o aquellas políticas sociales “que se diseñan en beneficio
de todos los habitantes, sin importar sus características personales, económicas
y sociales”, por su selectividad de un sector de la población: los sectores con
indicadores de pobreza. “Focalizar es concentrar los recursos en los que más los
necesitan, esto requiere la identificación de las personas que serán elegibles
para participar de un programa social” (SIEMPRO, 1999).
La focalización puede estar centrada (aunque en general combinando esta
clasificación), siguiendo la tipificación del SIEMPRO en:




La demanda, en esta la selección se realiza sobre los potenciales
beneficiarios directos. Ejemplos de estos programas son el ASOMA,
PRANI, FONAVI, LUSIDA, UNIDOS, etc.
La oferta, no se realiza sobre la población sino sobre las instituciones que
prestan los servicios. Ejemplo: Plan Social Educativo, PAMI Geriátricos,
etc.
El territorio o grupos sociales, se basa en la diferenciación de áreas
territoriales o grupos poblacionales relativamente homogéneos que
presentan una alta incidencia de pobreza. Ejemplo: PROAME, PROAMBA,
PROMEBA, Atención a Grupos Vulnerables.
En la autofocalización, programas cuyo beneficio resulta atractivo sólo
para beneficiarios potenciales. Ejemplo: aquellos servicios utilizados sólo
28
por sectores de la población, en particular los pobres de los cuales se
autoexcluye el resto de la población: servicios hospitalarios.
La nueva institucionalidad que en el complejo contexto actual, las políticas
sociales demandan, se vincula a su especificidad de compatibilizar las
necesidades y demandas sociales con la dinámica de acumulación capitalista de
la etapa. Esto supone eficacia y eficiencia en la solución de los problemas, de
manera tal que el sistema sostenga, aún dentro de la contradicción que le es
consustancial, su legitimidad. El circulo virtuoso tan caro de resolver para el
sistema capitalista, entre: eficacia (capacidad de resolver los problemas),
eficiencia
(hacerlo
con
los
menores
costos
posibles),
legitimidad
(reconocimiento de su validez) y estabilidad; hoy se encuentra bajo sospecha
para la sociedad.
A partir de 1995, con la presencia del Lic. Eduardo Amadeo al frente de la
recientemente creada Secretaría de Desarrollo Social de la Nación, se comenzó
a llevar adelante un proceso de transformación en la gestión de las políticas
sociales en la Argentina. Este proceso no fue homogéneo, pero implicó la
incorporación de nuevas modalidades de intervención que convivieron a veces
fragmentariamente, a veces asociadas a las políticas focalizadas que ya venían
imponiéndose desde años atrás. Las novedades consistieron en:







La ejecución de políticas ligadas a la promoción social, desde una
perspectiva que tendía a incorporar capacidades a los sectores
sumergidos por la pobreza estructural más allá de la clásica concepción
de la pobreza como resultado de problemas de ingreso o materiales.
Acento en el desarrollo de capital humano tanto como social.
Actualización e incorporación de capacidades profesionales y técnicas a
la gestión de los programas.
Sistemas de actualizados de información, monitoreo y seguimiento de las
políticas.
Fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil y promoción de
sus redes.
Participación comunitaria a través elaboración y ejecución de proyectos y
movilización de recursos propios asociados a los estatales.
Ejecución de las políticas y programas mediante acuerdos, concertación
y procesos asociativos con las áreas sociales de los gobiernos
provinciales y municipales.
No obstante no se alcanzaron a desarrollar con plenitud los mecanismos
participativos. Por un lado porque las instancias institucionales y políticas tanto
nacionales como subnacionales no desarrollaron todas las consecuencias de la
nueva perspectiva, conviviendo con prácticas clientelares y particularistas que
no se alcanzaron a revertir. Por otro, porque la disociación y las contradicciones,
entre una política económica y laboral con efectos no deseados en cuanto a la
generación de oportunidades arriba descripta y las novedades de una política
social orientada al desarrollo de capacidades como factor de remoción de la
pobreza, no permitieron trascender con este modelo de participación, a pesar
de las virtudes que este en sí mismo posee, a una práctica social que se
desenvolvió desde las “puertas del barrio hacia adentro” (Cardarelli y Rosenfeld,
1998), contrastando con la participación económica y social del modelo del
Estado Social y la economía mercado-internista.
Las políticas sociales “emergentes” no han aún desarrollado respuestas
satisfactorias: la sociedad de tres velocidades lo ejemplifica rotundamente. Pero
las causas económicas, laborales y de la reforma estructural asociadas a la
situación contextual descripta, no agotan las manifestaciones actuales de la
29
cuestión social y su relación con la política social. Sino que ellas se encuentran
potenciadas a partir de la gestión que asume en 1999, por:








El contenido de las decisiones adoptadas y su valoración de las experiencias
anteriores que, han negado por un corte abrupto, la continuidad y la
oportunidad de mejora de la gestión de la política social.
Supresión de numerosos programas, despidos masivos e indiscriminados y
“castigos” a profesionales experimentados y probados, reduciendo la
capacidad instalada de RRHH calificados para la gestión integral de políticas
y programas sociales.
Ruptura de la cadena de mandos de la estructura, que le confieren al Estado
racionalidad (eficacia y eficiencia) a la hora de la toma de decisiones y
ejecución de las mismas. Esto dificultó el acceso de los beneficiarios a los
programas en el conjunto del territorio nacional, (Amadeo, E, 2001) (ej:
retraso e ineficacia en la distribución de los programas nutricionales).
La inestabilidad y crisis constantes del gabinete social (cinco ministros en
dos años).
La permanente modificación de las estructuras de gobierno de la política
social (Transferencias de unidades y subunidades de un ministerio a otro,
supresión y creación de nuevas unidades y subunidades, duplicación de
estructuras, incluso de ministerios o jurisdicciones!).
Las modalidades de la gestión nacional a partir de 1999 (profunda
compartimentación entre las unidades de organización y los programas,
enfrentamientos internos, luchas por la “sobrevivencia” de las
organizaciones, clientelismo y particularismo en relación con los
beneficiarios, etc.).
Abandono de programas de fortalecimiento de la sociedad civil (Ej:
Fortalecimiento de la Sociedad Civil, Desarrollo juvenil y de componentes
promocionales en distintos programas de asistencia como el PRANI y
ASOMA).
Las limitaciones para de consensuar, articular y coordinar acciones
conjuntas con provincias y municipios de signo político distinto al de la
administración central incluso del mismo signo.
En estas condiciones la política social parece estar cada vez más lejos de superar la
brecha que sigue ensanchándose entre los excluidos y el resto de la sociedad.
8.- DESARROLLO LOCAL, MUNICIPIOS Y POLÍTICAS SOCIALES.
Lo que marca la diferencia entre un territorio y otro, es la condición que cada uno
tenga para favorecer la coordinación de los distintos recursos y potencialidades
locales, poniéndolos al servicio de la resolución de los problemas de la comunidad.
Esto resalta el carácter del desarrollo local en el sentido que, este se realiza desde
el propio territorio hacia afuera y no a la inversa y ratifica la idea “pensar global,
actuar local”, que constituye el fenómeno de lo “glocal”. Lo que también destaca la
necesidad de contar con sociedades locales capacitadas respecto de la necesidad de
generar espacios de mayor protagonismo, concertación, consenso y colaboración de
la comunidad.
Se puede afirmar que:

La concepción del territorio como mero espacio físico, trasciende en el desarrollo
local a una concepción más "viva", donde es entendido como el lugar de
intercambio y redistribución, de encuentro entre lo público y lo privado, con
oportunidades, diversas y cambiantes.
30

Las especificidades locales conducen a reconocer la existencia de diferentes
modelos de desarrollo local. El desarrollo local tiene un carácter
fundamentalmente endógeno.

La asunción por las colectividades locales de un mayor protagonismo en el
despliegue de sus potencialidades de desarrollo, refuerza la sociedad civil y la
convierte en sujeto activo de un desarrollo económico y social más sostenible,
equilibrado y autónomo.

El principal desafío para una municipalidad, provincia o región es, pues, saber y
ser capaz de movilizar las potencialidades existentes en su territorio. Esto es lo
que marca la diferencia: favorecer el desarrollo es ser capaz de coordinar los
distintos factores y potenciales locales.

Estos factores deben articularse sinérgicamente, identificando aquellos que
tienen mayor incidencia para potenciar el desarrollo integral. Potenciar las
iniciativas locales ligadas al reforzamiento del sentido de pertenencia a la
comunidad política local como condición del surgimiento de proyectos colectivos
y a la promoción del capital social y humano, del crecimiento económico, del
desarrollo científico-tecnológico, del acceso a la información, son las funciones
del gobierno local capaces de catalizar la combinación de estos factores en el
territorio y potenciar las capacidades distintivas del mismo.
8.1.- Escala Municipal y Estructuración del Territorio:
Tratando de distinguir las particularidades de cada municipio podemos considerar la
cantidad de habitantes que posee, la forma en que se relaciona con la sociedad civil
y con el mercado, el desarrollo organizacional de la sociedad civil y el de su cultura
asociativa, las capacidades técnicas de estas organizaciones y de los gobiernos
locales, la composición social de cada municipio, etc. Todos estos aspectos serán
decisivos a la hora de la toma de decisiones, tanto para los gobiernos locales, como
para las distintas organizaciones civiles.
Municipios
Rurales
Habitante
s
Hasta 2.000
Población
dispersa
o
con
muy
Estructura reducida
ción del
trama
territorio urbana.
Ausencia
o
muy
poco
desarrollo
OSC.
Municipios
Chicos
Municipios
Grandes.
Ciudades
Intermedi
as.
De 2.000 a De 10.000 a De 100.000
10.000
100.000
a
250.000
Diferencia:
Casco
Se pierde la
casco
urbano
“cercanía”.
urbano
consolidado. Mayor
(ciudad
“Sensación
identidad
cabecera)
de
barrial que
de la zona cercanía”:
municipal.
rural.
favorece
procesos
asociativos.
Desarrollo
Mayor
Soc.
civil
de org. de desarrollo
compleja y
base
de las OSC: articulada
(clubes,
Org.
Com, en
redes.
vecinales,
Org. de Ap., Mayores
grupos
Asoc.
de posibilidade
solidarios,
Afinidad,
s
para
etc.)
Fund, Univ. gestión
asociada.
Areas
Metropolita
nas
Más
de
250.000
Recepción
inmigración.
Gente q vive
en un Mcipio.
y trabaja en
otro.
Igual
a
ciudades
intermedias.
A
lo
que
suma
procesos
asociativos.
con ciudades
vecinas.
31
No
hay
equipos,
ni
distribución
Capacidad de funciones.
técnica.
Incipiente
presencia de
equipos
técnicos
capacitados
y
de
diferenciació
n de roles.
Capacidad.
Técnica.
Equipos
para
las
distintas
áreas
de
gobierno.
Fuerte
dependencia
Relacione de
las
s políticas provincias y
referentes
políticos.
Fuerte
dependencia
del gobierno
provincial.
Cierta
autonomía
política.
y
diferencias
polítpartidarias.
Muy
deficient.
Sin capacidad
de
presión
para
la
obtención de
recursos.
Deficiente.
Muy
reducida
capacidad
de
presión
para
la
obtención de
recursoso.
Cierto
acceso a la
información
sobre
recursos.
Informaci
ón.
Nuevas
demandas.
Mayor
capacidad
técnica.
Equipos de
gobierno
para
las
distintas
áreas.
Mayores
problemas
en el área
servicios en
gral.
Trato
directo con
el
gob.
nacional
y
expresiones
polít. nac.,
con relativa
autonomía
de los gob
prov.
Fuerte
acceso
a
información
y
mayor
capacidad
de presión
para
obtención
de recursos.
Igual
ciudades
intermedias.
Pero mayor
necesidad.
de
racionalizaci
ón de áreas
metropolitan
as.
Asociación
con
otros
municipios.
Igual
a
ciudades
intermedias,
con
gran
autonomía
de los gob.
prov.
Igual
a
ciudades
intermedias.
Cierta
autonomía
en la gestión
de recursos.
Fuente: “¿Cómo analizar la gestión social municipal?”. Autores: Norma Cohen y D. Arroyo. Programa
Fortalecimiento de la Sociedad Civil (PFSC).
8.2.- Aspectos del Desarrollo Local:
“La especificidad de la perspectiva del DL consiste en perseguir una solución
endógena que va más allá de la mera dimensión económica. El enfoque tradicional
del desarrollo buscaba atraer inversión/empleo, público o privado, desde el
exterior. Así, se acentuaba el síndrome de dependencia...el desarrollo endógeno
persigue explotar energías, competencias y recursos locales respondiendo a las
necesidades de la población del área” (DelNet, OIT. 1998), incluyendo la atracción
de recursos externos a la misma.
El DL, tiene una dimensión social y cultural. Es un proyecto común que genera un
arco solidario, retiene sus recursos humanos, permite resistir a presiones
económicas y sociales del exterior. Por lo que todo proyecto de desarrollo ligado al
DL debe ser enraizado localmente, debe identificar la dimensión estratégica de sus
capacidades distintivas y articular los distintos sectores en función de estas,
favoreciendo el clima emprendedor, abriendo canales de comunicación en la
sociedad civil, activándola, partiendo siempre de sus realidades. Todo lo cual
implica: movilización, concertación, consenso y pensamiento estratégico.
32
Podemos distinguir tres aspectos de un desarrollo local integral, los que se implican
y se autorrefieren:
1.- Desarrollo Político-Institucional Local: En el marco de la identidad de cada
proceso de desarrollo local, la sociedad civil, el mercado y el Estado van
produciendo instituciones para regular sus relaciones, procesar las demandas y
ejecutar las políticas, cuya característica y perfil se van definiendo a partir de la
especificidad de cada proceso local.
2.- Desarrollo Económico Local: Como los otros este aspecto del desarrollo local
depende de la iniciativa para poner en marcha y aprovechar los recursos propios y
promover microemprendimientos, la pequeña y mediana empresa, la generación de
empleo, el desarrollo científico-tecnológico capaz de potenciar los factores
enumerados y estrategias para su articulación y facilitar la radicación de capitales
de origen externo a la localidad.
3.- Desarrollo Social Local: Consiste en el crecimiento sostenido de iniciativas
locales orientadas al desarrollo personal, la participación, la organización y la
asociatividad comunitarias, o la promoción del capital humano, social y las redes,
mediante las que se incrementen las acciones de la comunidad, destinadas a
identificar problemas y alternativas de solución disponiendo activamente de sus
recursos.
Llegados aquí y en el marco de la relación políticas sociales dominantes/políticas
sociales emergentes, podemos distinguir las políticas de desarrollo local respecto de
las políticas productivas o económicas, y las de asistencia o promoción social, con
relación a la participación de los diversos actores, en cada una de ellas.
Gobierno
local.
Políticas
Asistencia.
Políticas de
Producción
Políticas
Promoción.
P. Desarrollo
Local
Industria.
Comercio.
Producción
rural
Organizacio
nes de la
Sociedad
Civil
Vecinos
Activos y
OSC.
X
X
X
X
X
X
Vecinos
Pasivos.
X
X
X
X
Fuente: “¿Cómo analizar la gestión social municipal?”.. Autores: Norma Cohen y D. Arroyo. Programa
Fortalecimiento de la Sociedad Civil (PFSC).
Tanto las políticas sociales de promoción como las de asistencia pueden gestionarse
en cualquiera de los dos modelos antes citados (dominante y emergente). Las
políticas de asistencia son aquellas que el municipio brinda con el objeto de resolver
un problema inmediato, por lo general de subsistencia. Las regula una lógica no
participativa, en la que el beneficiario permanece pasivo y una vez prestado el
servicio o brindado el bien, el usuario tiende a permanecer o volver a la situación
previa a la prestación. Por esto a nivel municipal y como lo ilustra el cuadro
anterior, el gobierno local es el que da y los vecinos pasivos son los que reciben (N.
Cohen y D. Arroyo, 1999).
Por el contrario en las políticas sociales de promoción, tanto el gobierno local como
los beneficiarios (vecinos activos, organizaciones de la sociedad civil, grupos
solidarios, etc.) juegan un rol activo, ambos pueden definir las políticas, programas
33
o proyectos o participar de su ejecución y desarrollar capacidades que incorporan
modificaciones que no estaban en el punto de partida. Para que los municipios
puedan llevar adelante este tipo de políticas deben haber desarrollado capacidad
técnica y política y haber resuelto eficazmente la asistencia que resuelve las
necesidades básicas (N. Cohen y D. Arroyo, 1999).
En las políticas de desarrollo local integral intervienen la mayor cantidad de actores
con iniciativas. Estas políticas suponen una sociedad activada por actores capaces
de interactuar mediante la búsqueda de consenso, participación, concertación,
colaboración. Los actores involucrados son: el gobierno local (primer sector), el
mercado (segundo sector) y la sociedad civil (tercer sector). Las políticas de
desarrollo local se proponen un desarrollo sustentable y sostenible que permita
neutralizar las amenazas, potenciar las fortalezas, superar las debilidades y
aprovechar las oportunidades. En lo social consiste en lograr la integración social en
el marco de un proyecto que privilegie la promoción de la persona humana y del
capital social.
8.3.- Modelos de Gestión para el Desarrollo Local:
Podemos clasificar los diversos modelos de gestión con los que pueden operar los
gobiernos locales, respecto del desarrollo local. Estos modelos de gestión no se dan
necesariamente en sentido “puro”, ni tampoco de un modo excluyente. Es factible
que si bien en gral., se puede asignar uno de estos modelos como predominante en
un gobierno local, se combine en diversas áreas u organismos del mismo con otros.
En general, se puede establecer que en una gran mayoría de los municipios,
conviven tres formas de gestión del desarrollo por parte de las administraciones
locales:



La gestión directa (centralizada).
La gestión indirecta (descentralizada).
La gestión de tipo asociativo (gestión asociada).
Conviene señalar que la diferencia esencial entre gestión directa e indirecta del
desarrollo local reside en los niveles de participación de la administración local en la
gestión del desarrollo (incluida la implementación de los proyectos de desarrollo
concretos).
Podemos decir por tanto que:


Nos encontramos ante gestión directa, cuando el riesgo tanto a nivel de las
decisiones como de la implementación es asumido directamente por la
administración local por sí misma o mediante entidad instrumental suya.
Nos encontramos ante gestión indirecta cuando las autoridades locales, aun
manteniendo su responsabilidad política sobre las acciones de desarrollo,
transfieren la responsabilidad de la implementación de las acciones al sector
privado o asociativo.
En general, la gestión operativa del desarrollo local tiende a tener las
características de un modelo de gestión mixto: el territorio combina
mecanismos operativos de gestión directa por parte de las administraciones
y de gestión indirecta con una importante implicación del sector privado y
asociativo.
34

Modelo de gestión de tipo asociativo.
Dada la complejidad de la gestión del desarrollo local, cada vez más se ponen
en marcha y se utilizan modelos de gestión que permiten la asociación y la
colaboración entre las administraciones locales y las organizaciones de la
sociedad civil. Así también se implementan gestiones entre varios municipios e
incluso se pueden combinar, la administración supralocal y las organizaciones
representativas de los principales actores socioeconómicos.
Estos nuevos modelos de gestión pueden:



Tener carácter informal, cumpliendo funciones de coordinación y consultivas, sin
dar lugar al nacimiento de una nueva entidad (Ej.: Consejos de desarrollo, de
promoción).
Estar basados en formas de colaboración de base contractual (para actuar
conjuntamente en la gestión de servicios públicos locales o para implementar
proyectos de interés común durante un periodo de tiempo determinado). (Ej.:
Mesas de concertación)
Dar nacimiento a una nueva entidad que asocia a una o varias administraciones
públicas y a varias organizaciones representativas de los principales actores
socioeconómicos.
9.- El Capitalismo Nómada y la Relación Políticas Sociales/Crecimiento
Económico. La Dimensión Local.
Mucho se ha insistido, en la caracterización de la crisis del Estado Social, sobre el
divorcio entre las políticas sociales y las económicas. El rasgo básico de la
transformación estructural del mercado mundial en su etapa de globalización,
consistió en la hegemonía de empresas “nómadas” en las que la circulación
planetaria de mercancías se ligó al predominio del capital financiero.
La internacionalización del capital pasó de cierto equilibrio y complementariedad
(intercambio interramos) que predominaba en la etapa del crecimiento
autocentrado a una competencia intrarramos que vulneró los mecanismos de
intervención de los Estados Nacionales. De la mano de los cambios tecnológicos y
de las nuevas modalidades de acumulación, estos capitales lograron desactivar las
fronteras de las economías nacionales y transformaron sus capitalismos. Este
predominio provocó la crisis de las políticas de pleno empleo, de homogeneidad
salarial y de la desmercantilización de las necesidades humanas y del mundo del
trabajo como una de las condiciones del consumo y el desarrollo del mercado
interno, íntimamente ligadas a las políticas sociales en la etapa pasada.
El proceso de universalización que se preveía en la primer modernidad, cuyo
resultado se pronosticaba como un progreso sostenido e integral en todos los
aspectos, se frustró. En lugar de aquel, la globalización de estos capitales ha
impreso una competencia que desarticula la sintonía entre crecimiento económico y
desarrollo social y simultáneamente vincula las alternativas de desarrollo a los
territorios locales en relación estrecha con el proceso global.
A la apertura económica, Argentina sumó la convertibilidad de su moneda y el lugar
de predominio que el dólar terminó ocupando en el imaginario colectivo. Implicó no
sólo el quebranto de empresas productivas con el impacto previsible en las
condiciones materiales de vida de los trabajadores, sino que también sumó a sus
efectos, la perdida de la identidad nacional y del proyecto común que expresa la
moneda propia como expresión del grado de desarrollo estructural alcanzado. Un
país que no se reconoce en su moneda nacional no puede identificar ni expresar sus
intereses colectivos.
35
El predominio del dólar tuvo un alto poder de desagregación económica, pero
también social y cultural. La moneda expresa la perfomance económica de una
sociedad. En el caso del dolar estadounidense, una estructura económica asociada a
una mayor productividad, resultado de la densidad científico-tecnológica vinculada
al mundo de la producción y del trabajo, que el capitalismo argentino está lejos de
alcanzar. Este abismo, en el marco de la apertura económica, terminó con
numerosos sectores del capitalismo nacional, incapaces de sostener la competencia
con el nivel de productividad norteamericano y de otros países que son la base
territorial de despegue del capital transnacional nomadizado, incluso con algunos de
mercados emergentes como China, Taiwán, Corea, etc.
Los efectos de la apertura económica indiscriminada y el abandono del rol estatal
en relación con el crecimiento centrado en sí mismo del país, se tradujeron en las
reformas estructurales arriba citadas. Los fenómenos asociados consistieron en la
crisis de representación y confianza generalizada respecto a la dirigencia en su
conjunto, en la vigencia de una democracia débil y delegativa, en la fragmentación
y exclusión social con elevados grados de anomia en los que se tradujo la crisis de
la comunidad política nacional, la perdida de valores y normas a los cuales
imputarles un proyecto común.
La crisis de la desmercantilización de las necesidades humanas y del mundo del
trabajo, como consecuencia de las nuevas características de la dinámica capitalista,
modificó las intervenciones estatales. Las políticas sociales de sesgo universal y el
monopolio que el Estado Nacional tenía sobre las mismas, se desengancharon de la
dinámica económica y emergieron nuevas condiciones para el desarrollo, ahora más
vinculadas a la dinámica local-global.
El poder de amenaza del sector del trabajo se debilitó trascendentalmente frente al
capital. El Estado Nacional como expresión del equilibrio y el control sobre la
reproducción de un capitalismo basado en la expansión salarial se deterioró y sus
políticas de crecimiento, de planificación del desarrollo a escala nacional se
vulneraron. En la Argentina las reformas estructurales no hicieron más que
ajustarse a este fenómeno. El Estado Central resignó su intervención aún en
aquellos espacios para los que podría haberse dado políticas activas y dejó
expuesto el conjunto de su territorio a las modalidades de expansión del
capitalismo nómada.
En este contexto las políticas sociales se han ido retirando de la composición de la
política salarial (salario solidario o social), que en el modelo anterior le permitía
multiplicar el poder adquisitivo de los sectores del trabajo, incrementando el
consumo y sosteniendo el crecimiento económico autocentrado. Que el Estado
Central se haya desdibujado con la transformación estructural, es sinónimo entre
otras manifestaciones de que el mundo del trabajo dejó de expresarse a través de
él, dejó de formar parte de un pacto que esta jurisdicción estatal garantizaba a
través de sus políticas, un pacto capital-trabajo al que le eran inherentes efectos de
equidad e igualdad social regulados por el Estado Nacional. Vinculado a este
fenómeno, afirma Esping Andersen “No hay duda de que la desmercantilización ha
sido un asunto tremendamente discutido en el desarrollo del Estado de Bienestar;
para el mundo del trabajo, ha sido siempre prioritaria. Cuando los trabajadores
dependen por completo del mercado, es difícil que se movilicen para acciones
solidarias. Puesto que sus recursos reflejan las desigualdades del mercado.
Aparecen las divisiones entre los que están dentro y los que están fuera, haciendo
difícil la formación de movimientos obreros y debilita la autoridad absoluta de los
empresarios. Justamente por esta razón es por la que los empresarios se han
opuesto siempre a la desmercantilización” (1993).
36
En este contexto se produjo la quiebra masiva de PYMES y en algunos casos la
capitulación de la voluntad política y empresarial del capitalismo productivo o
industrial argentino. El nuevo rol del Estado Central (reformas estructurales
mediante) se redujo a garantizar los equilibrios macroeconómicos mediante ajustes
cíclicos y a ir a la saga de los efectos sociales negativos de estas políticas,
recogiendo los heridos o apagando incendios. Cada vez más lejos de una demanda
social que se multiplica, el Estado Nacional no ha instrumentado decisiones
transformadoras y/o superadoras de la pobreza y de la caída de significativos
sectores medios en el empobrecimiento y la vulnerabilidad.
Los ajustes cíclicos lejos de efectos reparadores, han generado una recesión
sostenida entre 1998 y principios del 2002, amenazando en línea directa a la
actividad productiva interna, a la recaudación y a los mismos equilibrios
macroeconómicos buscados, tanto como a la calidad y oportunidades de vida para
la población. Aumento del déficit fiscal y creciente deterioro de la gobernabilidad
tanto de la economía como de la sociedad han ido de la mano. Las
transformaciones estructurales, la recesión y la crisis de representación, junto a la
globalización han empujado la crisis del Estado Nación hacia las jurisdicciones
subnacionales (provincias y municipios) y esta se expresa de un modo contundente
en la nueva relevancia de los territorios locales para el desarrollo.
Las políticas sociales antes de sesgo universal, centralizadas, sectoriales han dado
lugar un proceso de descentralización y horizontalidad. Estas políticas, han
establecido una nueva relación con el territorio de la mano de la focalización o la
selección de los beneficiarios de sus programas privilegiando a la población con
NBI. Abandonando al trabajo como factor de asignación, el nuevo paradigma define
como criterios de asignación a la fijación de parámetros que de un modo u otro
terminan conjugándose con el emplazamiento territorial de los beneficiarios a nivel
local. Pero, la matriz compensatoria de los objetivos que estructuran estos
programas, nunca alcanza para que los pobres accedan a la igualdad de
oportunidades con los otros sectores sociales.
En este esquema, los municipios de cualquier escala se encuentran con la
municipalización de los problemas sociales y económicos y con una penuria
significativa de recursos de todo tipo para hacerles frente. La percepción es que las
políticas sociales pueden entrar por la senda del desarrollo, en la medida que la
actividad económica se complemente con ellas. Sólo, en la medida que un
desarrollo integral, asumido como estratégico por la comunidad integre políticas
sociales y económicas, será posible pensar en una verdadera promoción
comunitaria que supere la fragmentación de los programas sociales actuales.
Las comunidades locales tienen tres escenarios posibles:
1.- Dejarse arrastrar pasivamente por los cambios.
2.- Reaccionar frente a los efectos negativos de las transformaciones.
3.- Adelantarse a los cambios y descubrir nuevas oportunidades de acuerdo a sus
capacidades y a sus oportunidades.
La tercera posibilidad implica recrear las condiciones endógenas para la proyección
del territorio local, como expresión de las nuevas relaciones entre capital-trabajosociedad civil y Estado. Estas acciones se orientan a convertir el territorio en
competitivo a partir de la articulación y promoción de sus ventajas en capital
humano y social, en dotación de recursos científico-tecnológicos, en recursos
naturales y emplazamientos geopolíticos, en comunicación, en capacidad de gestión
estatal y del sector privado en el desarrollo de encadenamientos o clusters
productivos (desde la microempresa y las PYMEs hasta las grandes empresas) y en
la internalización por el conjunto de una nueva institucionalidad que refleje y
potencie un proyecto común.
37
Desarrollar las capacidades que pueden distinguir al territorio implica un
involucramiento del gobierno local capaz de definir políticas destinadas a promover
las iniciativas de los actores y catalizar los procesos asociativos que los potencien,
incluyendo los intermunicipales. La formación de capital humano y social es de
relevante importancia en las políticas vinculadas a estrategias que se proyectan
desde la recuperación de la voluntad política que contiene todo proyecto común.
Las capacidades distintivas de un territorio generan desarrollo cuando combinan
educación, salud, desarrollo urbano, participación en las organizaciones de la
sociedad civil, creación y sostenimiento de redes sociales y capacidad de rendición
de cuentas con crecimiento económico y transformaciones político-institucionales
orientadas a disponer la acción del gobierno local en función de una situaciónobjetivo que exprese los valores, la identidad y los intereses imputables al mismo
territorio como ámbito de realización colectiva.
En este marco, los gobiernos locales deben garantizar la gestión integral de sus
políticas de desarrollo, mediante la obtención de capacidad técnica y de autonomía
política para la toma de decisiones que condiga con esta nueva función
gubernativa, ya no meramente administrativista de la etapa anterior. El cambio de
modelo apuntado, implica no sólo la transformación de la estructura estatal y del
estilo de gestión, sino la esencia misma de la forma de acumulación política antes
ligada a la resolución de problemas básicamente vinculados a los servicios y la obra
pública municipal, combinado con prácticas particularistas o no formales, noinstitucionales. En el ámbito de las políticas sociales estas características se
expresaron a través de la asistencia y aún del asistencialismo, rayano muchas
veces en el clientelismo.
Apostar al crecimiento económico a nivel local implica considerar la rentabilidad
desde una perspectiva económica pero también social. La lógica del crecimiento
endógeno sólo puede partir de la propia comunidad social, de sus necesidades y
potencialidades para obtener la acumulación deseada, mientras que “la lógica del
capital financiero (y del productivo de tipo monopólico u oligopólico) desvirtúa la del
desarrollo endógeno o territorial” buscando sólo rentabilidad inmediata. En esta
tarea la presencia del gobierno local es relevante dado que estos procesos “tienen
objetivos públicos, comunes a la comunidad territorial”. “Es decir, allá donde lo
público (local) tenga una menor presencia mayor será la prevalencia de intereses y
lógicas exógenas y menor la obtención de metas y objetivos endógenos o de
desarrollo local” (DelNet, 1999), lo que no implica renunciar a los aportes e
inversiones externos al territorio sino crear las condiciones para incorporarlos al
propio desarrollo. Esto implica:






Compatibilizar objetivos y recursos públicos y privados.
Fomentar la participación de la sociedad civil.
Concentrar esfuerzos en inversiones que permitan aumentar la competitividad
del territorio, mejorando su posición global.
Promover un cambio de valores capaz de considerar al capital humano y al
social como factor decisivo de estas capacidades distintivas.
Crear externalidades positivas entre las que las políticas sociales constituyen un
componente inseparable de la reproducción ampliada del capital a nivel local.
Reconocer al espacio público estatal y no-estatal como el ámbito en el que se
promueven y definen iniciativas capaces de acondicionar la sociedad local
(capacidades laborales, educativas, salud, integración social, estructura urbanoambiental, desarrollo de redes), para desenvolverse en las nuevas condiciones
de desarrollo.
La actividad económica a nivel local demanda nuevas formas de financiamiento:
sociedades de capital riesgo, ahorro de proximidad, cofinanciación público-privada a
38
través de los “cheques servicio”, microcrédito, ahorro de proximidad. Todos estos
mecanismos suponen capacidad asociativa y esta se promueve y fortalece con
tecnologías sociales apareadas a las iniciativas económicas.
Esta tecnología social es vital para mejorar la calidad de las tramas de la economía
informal, del autoempleo, de la promoción de nuevos yacimientos de empleo y en
general de la economía social.
También el desarrollo de las PYMES y la radicación de grandes empresas suponen
capacidades instaladas en el territorio que no devienen sólo de la propia dinámica
del capital sino de los “subsistemas de flanco” (políticas sociales que adecuen la
sociedad a las nuevas condiciones de desarrollo) (Offe,C. ). Subsistemas que sin
estar regidos por los mecanismos del mercado lo hacen posible.
Las agencias de desarrollo local, las incubadoras de empresas, los centros de
servicios a empresas, los centro de innovación (parques tecnológicos), el apoyo y
acompañamiento a nuevos proyectos empresariales, etc., todas iniciativas
vinculadas al desarrollo de las PYMES, deben estar ineludiblemente unidos a la
tecnología social y a la promoción social local en vistas de las ventajas distintivas
del propio territorio.
Respecto de las grandes compañías nomadizadas, la movilidad global de estos
capitales las disocia o autonomiza del territorio local. Sin embargo mientras estas
puedan reproducir sus condiciones altamente competitivas, la aseguran al
desarrollo local un efecto multiplicador que bien aprovechado puede disminuir la
vulnerabilidad del territorio. Para esto el interés estratégico del desarrollo local
debe considerar generar capacidades que permitan promover competitividad en las
PYMES, dado que estas y sus trabajadores siempre se hallan expuestos a la
competencia de la productividad de empresas externas al propio territorio.
Respecto de los servicios, esta claro que muchos de estos tienen una naturaleza
“cautiva”, es decir no se pueden o es difícil brindarlos desde otra parte (servicios
domésticos, educación, administración estatal, salud). Sin embargo la eficiencia de
la prestación de estos servicios hacen a la eficacia global de la economía local.
Sin políticas sociales capaces de transformar la proletarización pasiva (PEA que
queda fuera de competencia laboral por obsolescencia de sus certificaciones, lo que
incluye educación, salud, disciplina laboral, nutrición, etc.) en proletarización activa
y duradera (voluntad de concurrencia al mercado en condiciones de logro y
permanencia), el desarrollo integral se torna inaccesible. Para revertir esta
situación y adelantarse a la misma, son necesarias iniciativas públicas locales tanto
de origen estatal como no-estatal asociadas, dado que este acondicionamiento no
se podría nunca gestionar sin trascender el sector privado.
10.- Coordinación y Articulación de Políticas Sociales a Nivel Local.
En el marco del proceso de municipalización de los problemas antes analizado,
parece obvio afirmar que son los gobiernos locales aquellos a los que les va de suyo
el mayor peso en la coordinación y articulación de las políticas sociales que se
ejecutan en su territorio. Esto se justifica por su jurisdicción territorial, por el
conocimiento y cercanía de los problemas y por su interacción directa con la
sociedad en la que llevan adelante la prestación de los servicios. Pero no obstante
estas condiciones los gobiernos locales están aún lejos de cumplir su cometido.
El primer obstáculo que encontramos es la falta de capacidad y de tradición técnica
en la gestión de políticas públicas sociales, más allá de ciertos mecanismos de
ejecución de la asistencia regular (de reparto) a los grupos sociales en situación de
pobreza y a la intervención frente a situaciones de emergencia o catástrofe.
39
Los denominados municipios rurales y chicos no cuentan con la suficiente
diferenciación administrativa y técnica y en virtud de esto dependen
sustancialmente de las instancias provinciales y nacionales. Pero, no sucede lo
mismo con municipios grandes, ciudades intermedias y áreas metropolitanas, las
que en general cuentan con estructuras burocráticas tanto maquinales como
profesionales que no han adquirido la flexibilidad necesarias para desenvolverse en
un medio turbulento e impredecible, frente a problemas novedosos. A esta carencia
en el desarrollo de capacidades técnicas se agrega el déficit crónico de recursos
económicos-financieros.
Estas debilidades, se podrían ir superando con políticas del Estado Central y de las
provincias orientadas a instalar los recursos y capacidades ausentes. No obstante si
bien este es un problema en general presente en las iniciativas de los gobiernos,
estas adolecen de algunas limitaciones hasta ahora no superadas. La voluntad
ambigua que se percibe en la ejecución de estas decisiones remite por un lado a la
penuria de recursos siempre presente y por otro a la presencia de un doble
discurso: mientras se anuncian medidas de coordinación y articulación, en la acción
concreta se reproducen las prácticas tradicionales. ¿Cuáles pueden ser los motivos
de la brecha entre lo declarado y lo que efectivamente se logra?
a.- Una tradición para la cual, tanto la toma de decisiones como su ejecución ha
estado invariablemente ligada a la administración nacional.
b.- Los intereses organizacionales que en su lucha por la sobrevivencia pretenden
seguir monopolizando el manejo de objetivos y recursos. En razón de ello llevan
adelante una suerte de sabotaje a las iniciativas de coordinación y articulación que
puedan reducir sus autonomías.
c.- Ausencia de liderazgos políticos capaces de innovar y asegurar una política de
coordinación y articulación que supere los intereses jurisdiccionales y
organizacionales, imprimiendo nuevas prácticas a la gestión pública de las políticas
sociales a nivel local. El nuevo tipo de liderazgo implica la capacidad de brindar una
orientación estratégica de mediano y largo plazo a la acción, mancomunadamente
con sectores de la sociedad civil y el mercado.
d.- La puja interjurisdiccional que se disputa la población objetivo como clientela
política. Este fenómeno es evidente en muchas capitales de provincia, en las que
aún gobiernos del mismo signo político, ya sean de Nación o de la provincia
disputan la relación con los beneficiarios a los municipios. Apareciendo en la
superficie una suerte de desgarramiento del territorio entre estas jurisdicciones, lo
que en la ejecución de las políticas ataca de un modo fulminante la racionalidad de
las mismas.
e.- Los programas “enlatados” que bajan de Nación o de las provincias a los
municipios, sin considerar los problemas del territorio dignos de ser priorizados en
función de un desarrollo local integral. Estos “menús” de programas terminan
muchas veces, desarticulando las iniciativas locales de las estrategias propias para
la resolución de sus problemas.
f.- La debilidad de las organizaciones de la sociedad civil local necesarias para
aportar a la gestión integral de las políticas sociales y con ello a la rendición de
cuentas de las autoridades y entidades en general vinculadas a la gestión de las
políticas sociales.
g.- La naturaleza normativa, voluntarista y vertical de estos intentos. Productos de
la elaboración de gabinete llevada adelante por técnicos que responden a un
modelo de gestión directa o centralizada de las políticas sociales. Reproduciendo
vicios de la planificación normativa, de la decisión de tipo racional en la que un sólo
actor resuelve como un “decisor universal” atribuyéndose el conocimiento de la
situación y la capacidad de modificarla, sin contar con la participación de la trama
de actores involucrados. A su vez y como por un embudo la ejecución de estas
40
políticas se “baja” siguiendo el modelo de arriba-abajo (top-down) que supone un
contexto estable, una realidad no contradictoria y recursos inagotables.
h.- Focalizaciones e intervenciones que se deciden a partir de la oferta, en muchos
casos sin un cabal conocimiento de la realidad social local, efectuadas desde la
Nación o las provincias sobre mapas de la pobreza o indicadores desactualizados.
i.- Limitada concreción de iniciativas de asociación intermunicipales, las que
permitirían optimizar la explotación de los recursos, emprender procesos de
desarrollo conjuntos en el marco de la globalización o de la macro-región,
convertirse en polos de poder capaces de armonizar con el poder central y las
provincias estrategias de desarrollo con expectativas sinérgicas, en las que las
política sociales coordinadas y articuladas jugarían un rol decisivo a la hora de
preparar la población para su desenvolvimiento en las nuevas estrategias.
¿Cómo revertir estas tendencias? La clave de la coordinación y articulación de las
políticas sociales está en el territorio local, en sus gobiernos, en los efectores de las
políticas, en sus beneficiarios y en la gestión asociada que estos puedan llevar
adelante. Pero utilizar esta clave implica incorporarles capacidades y recursos y en
esto la tarea del Estado Nacional y de las provincias es decisiva, en la medida que
ellas mismas asuman hacia el interior de sus propias organizaciones un cambio
cultural destinado a superar intereses burocráticos y políticos que hasta ahora
conspiran contra la coordinación y articulación de las políticas sociales.
Un modelo de gestión asociada de las políticas sociales debe involucrar al conjunto
de los actores teniendo al gobierno local como conector estratégico en su territorio
y a los gobiernos nacional y provinciales como socios en la tarea de
acondicionamiento de la sociedad y de las estructuras organizacioneles de los
gobiernos locales, para desenvolverse en las nuevas condiciones. Podríamos afirmar
que, una prestación eficaz y eficiente de las políticas sociales exige que el lugar
social y económico de la cita sea el territorio local. Una cita que haga de él, un
nuevo espacio público de conjunción de los factores de poder político y de los
factores de la producción. Hacia él deben concurrir los distintos actores: los que
vienen del mismo territorio (autoridades locales, funcionarios de las áreas sociales
municipales, técnicos o núcleos operativos de los programas, beneficiarios,
empresas) y los que vienen de la provincia y de la Nación e incluso de organismos y
empresas
internacionales
(autoridades,
funcionarios,
gerentes
sociales,
empresarios y capacitadores), dispuestos a funcionar en un espacio horizontal,
promoviendo redes de consenso, concertación y colaboración.
Una de las tareas ineludibles y sostenida debe consistir en una “apertura
programática”, consistente en la redefinición de los programas y proyectos que se
vienen ejecutando y su incorporación en un nuevo “menú”, en función de las líneas
estratégicas definidas a partir de un diagnóstico efectuado asociadamente desde el
territorio. Este diagnóstico debe tener por finalidad identificar los problemas
socialmente relevantes, sus actores y a su vez organizar la demanda.
En este nuevo paradigma la participación de una sociedad civil fortalecida y de un
empresariado comprometido y con iniciativas de riesgo que funcionen
mancomunadamente con el gobierno local, se torna decisiva. La identificación de
respuestas con capacidad multiplicadora de resolución de problemas (sinergia) y
adecuación a las nueva pautas del desarrollo, es una tarea asociada, orientada a
promover las capacidades distintivas que el territorio local puede llegar a
desenvolver, en el marco de una economía y una sociedad en la que la dinámica
local-global involucra directamente a regiones y ciudades.
Otra vez la gestión de programas destinados a la promoción de capital humano y
social se torna relevante, dado que inevitablemente estos se convierten en los
programas soportes necesarios para la sostenibilidad de programas finales
41
orientados al desarrollo local. Estos programas (al igual que los demás) deben
independizarse de la capacidad de lobby de las organizaciones de la sociedad civil y
de las empresas, que invariablemente se convierten en sus permanentes
beneficiarias alentadas por el clientelismo político y la ausencia de instituciones que
regulen su relación. Deben adquirir un grado de institucionalización viable a través
de una evaluación que, suponga no sólo la presencia de un registro único de
beneficiarios, sino también la elaboración de un mapa de actores acordes en cada
caso con las estrategias de desarrollo propuestas.
En este contexto la coordinación y articulación de las políticas sociales, debe
pensarse en función de estrategias de desarrollo que permitan una respuesta
positiva a la pregunta enunciada más arriba, respecto a si los programas
focalizados actualmente vigentes promueven la superación de la pobreza o son sólo
un paliativo que la disciplina y reproduce. Es en este marco que las políticas
sociales son consustanciales con las políticas de crecimiento económico, no hay una
sin la otra cuando se trata del desarrollo local. Cuando se supera el divorcio entre
políticas sociales y políticas económicas es cuando se deja de trabajar sobre los
síntomas de la pobreza para pasar a trabajar sobre sus causas (D. Garcia Delgado,
2000).
Estos propósitos exigen de suyo un liderazgo político de nuevo cuño (innovador,
promotor, capaz de trabajar en equipo, de descentralizar, de generar masa crítica,
de promover alternativas estratégicas, de comunicar, de generar consensos y
acciones mancomunadas entre Estado-sociedad civil-empresas-ciudades de la
región e incluso organismos internacionales). Así también es necesaria, la
transformación organizacional del Estado, la adquisición de capacidades técnicas en
sus diversas unidades de organización, el trabajo en equipos interdisciplinarios y la
producción de conocimiento fiable (diagnósticos, estadísticas, mapas de actores,
evaluaciones, etc.). Todo esto mediado por mecanismos comunicacionales
institucionalizados que mantengan actualizada la participación en la acción
mancomunada, el sentido de pertenencia a un proyecto común de la comunidad
local y de una Nación que sepa promover y reconocerse en estos esfuerzos que le
pertenecen, la benefician y se confieren sentido recíprocamente en la medida que
abren un horizonte de realización.
Hoy, gestionar desde el gobierno local es enraizar estrategias en la sociedad civil y
en el crecimiento económico. Sólo estrategias acertadas identificadas
mancomunadamente pueden construir nuevas alternativas para el desarrollo y ser
capaces de recuperar la comunidad política, el destino común, no sólo local sino
también nacional. Inconfundiblemente estas estrategias suponen la articulación y
coordinación de los recursos, de políticas sociales con políticas sociales y de
políticas sociales con políticas económicas, como factor transformador de las causas
de la pobreza.
Estas estrategias generan sus propios recursos, los organizan en función de sus
líneas de desarrollo, le confieren a los distintos actores una apertura de futuro y al
Estado en todas sus jurisdicciones “autonomía enraizada” o capacidad de gestionar
integralmente políticas que articulen tramas o redes vinculadas a la situación
objetivo deseada y lo tengan como su conector estratégico. La autonomía enraizada
supone políticas activas o intervenciones que le permitan al Estado su capacidad de
interpretar los intereses comunes de la Nación y de sus jurisdicciones subnacionales
y llevarlos a cabo mediante intervenciones puntuales y precisas orientadas por las
líneas estratégicas de desarrollo identificadas. Teniendo al territorio local como
pivote, como ámbito de conjunción en los términos arriba aludidos, la coordinación
y articulación de políticas sociales y económicas se torna en un factor decisivo a la
hora de remover las causas de la pobreza y de definir un futuro común.
42
11.- POLÍTICAS SOCIALES LOCALES Y CONFIGURACIÓN ORGANIZACIONAL.
Es de relevante importancia destacar, que las transformaciones estructurales
descriptas a lo largo de este trabajo han impactado en todas las jurisdicciones
estatales, de manera tal que demandan nuevas configuraciones organizacionales.
Estas alternativas envuelven también a la gestión integral de las políticas sociales
en relación con la autonomía y las estrategias enraizadas arriba propuestas y las
capacidades necesarias para concretarlas.
El tradicional andamiaje burocrático de tipos maquinal y profesional del Estado,
cuyo sesgo procedimentalista caracterizó a su estructura hasta entrados los años
’80, estaba y está preparado para resolver problemas previsibles con soluciones
estandarizadas, en un contexto estable. Pero la característica turbulenta e
impredecible de los nuevos escenarios define constantemente otros problemas de
índole novedosos, imprevistos, muy condicionados por las características
territoriales en las que surgen y por la relevancia y los recursos de sus actores
específicos. La particularidad de cada uno de estos problemas impide la aplicación
de soluciones estandarizadas. Por lo que las capacidades de las burocracias
tradicionales quedan a mitad de camino para intervenir en estas nuevas
condiciones con posibilidades de éxito.
Otra cuestión que se agrega a la anterior y profundiza su trascendencia es el
proceso de burocratización que acosó o acosa a las instituciones del Estado Social.
Se entiende por él, el hecho de que las organizaciones terminaron actuando más en
función del propio desarrollo, de la propia supervivencia, que en función de la
satisfacción de las demandas de los usuarios. En cierto modo de espaldas a los
beneficiarios, las organizaciones estatales terminaron más abrazadas a sus propias
necesidades que a los objetivos y necesidades que proclamaban venir a satisfacer.
Esta caracterización involucra a todas las áreas estatales, pero se hace más
evidente por lo inmediato de los problemas en las áreas sociales y en particular en
de los gobiernos locales.
Frente a estos cambios, a la necesidad de llegar más eficazmente a los
beneficiarios, con particularidad en el plano social, en el que el contexto y la
posición de los actores tanto estatales como civiles es sumamente dinámica, se
torna necesario responder a problemas siempre novedosos con soluciones también
novedosas y creativas.
Esta imposibilidad de preformatear las respuestas, (los productos, los resultados, el
proceso de trabajo, las capacidades de los trabajadores que intervienen, etc.),
conlleva las nuevas metodologías de división y coordinación del trabajo. Estas
reclaman el trabajo en equipos interdisciplinarios, formado por RRHH flexibles y
susceptibles de responder a una coordinación del trabajo en la que predomina el
ajuste mutuo o una coordinación permanente tanto a través de los canales formales
como de los canales informales de funcionamiento y comunicación, a los que les es
consustancial disponer del recurso y el equipamiento de la nueva tecnología
informática y de comunicaciones. La gestión por programas, por objetivos, el
presupuesto cero, el presupuesto participativo, la planificación estratégica, la
planificación participativa comunitaria, etc., son algunas de las herramientas de las
nuevas modalidades de gestión.
Durante la gestión Amadeo, en el ámbito de las políticas sociales (así como en otros
ámbitos de la gestión del Estado Nacional), se llevaron adelante políticas de
modernización que supusieron la incorporación de estas capacidades. La inercia de
estas iniciativas permaneció hasta la nueva gestión presidencial, si bien ya había
perdido su impulso originario. En este contexto, habiendo el Estado Nacional
avanzado en esta cuestión, los estados provinciales y municipales se encuentran en
43
general rezagados en sus procesos de transformación, más aún los últimos. Los
municipios van avanzando muy lentamente en la adquisición de estas capacidades,
tanto en lo que se refiere a capacitaciones de personal como a equipamiento y
fortalecimiento institucional en general.
No obstante, la demanda por la necesidad de aprestar las capacidades estatales
subnacionales, como condición de la coordinación y articulación de las políticas
sociales, se instala intermitentemente en las agendas de gobierno y en las agendas
de sus diversas jurisdicciones y organizaciones. Esto tanto a nivel de los decisores
políticos como del funcionariado de carrera. Es un reclamo generalizado la
necesidad en las áreas sociales de redimensionar el presupuesto, de llevar adelante
un proceso de fortalecimiento institucional que incluya: capacitación del personal,
planificación estratégica institucional, articulación y coordinación de políticas
sociales municipales con las de otras jurisdicciones estatales y con otras
organizaciones del propio gobierno local mediante la gestión por programas. Así
también se demanda de las estructuras municipales vinculadas al área social una
relación más fluida y superadora con la sociedad civil, incorporación de recursos
tecnológicos, etc. ¿Por qué entonces no se logra? Algunas razones pueden ser las
siguientes:
1.- Porque este es un proceso largo en el tiempo e incipiente aún en sus
realizaciones que va obteniendo logros aún no del todo visibles.
2.- Porque si bien en algunos casos puede estar la decisión, no abundan los
recursos tanto humanos como financieros para llevar adelante la transformación.
3.- Porque aún presente en la agenda, este problema no es percibido como
prioritario por algunos decisores, en más de una ocasión desbordados por las
demandas coyunturales.
4.- Por un contexto cultural y político contradictorio respecto a la cuestión. Esta, no
deja de entrar y salir de las agendas, es apoyada por unos pero a la vez resistida
por otros decisores y funcionarios de línea muy apegados a prácticas anteriores que
no han adquirido conciencia de las necesidades actuales para la gestión de las
políticas sociales, ya sea porque no las terminan de entender o porque perciben una
amenaza ante los cambios o ambas cuestiones a la vez.
12.- Planificación Estratégica y Políticas Sociales a Nivel Local.
Las políticas sociales municipales, consisten en las tomas de posición o los modos
de intervención del gobierno local frente a los problemas sociales que se le
presentan con la pretensión de resolverlos.
Estas tomas de posición generan a su alrededor la articulación de una serie de
actores. Aquellos que están involucrados o afectados por la cuestión y que en lo
concerniente al desarrollo local pueden provenir de tres sectores: 1er. sector,
público o estatal, entidades públicas con fines públicos (la toma de decisión); 2do.
sector, entidades privadas con fines de lucro o privados (empresariado); 3er sector,
entidades de origen privado con fines públicos o de bien común (organizaciones de
la sociedad civil). Debemos tener en cuenta que cada uno de estos actores concurre
a la escena provisto de su propia posición frente al problema sobre el que trata de
incidir.
En un contexto como el actual, en el que los problemas que se presentan al
municipio son cada vez mayores en calidad y cantidad (problemas sociales,
económicos, de desocupación, de seguridad, etc.), a los que debe atender desde
una situación presupuestaria muy limitada, la necesidad de efectuar el gasto de una
manera eficaz y eficiente y a la vez satisfacer las demandas es más urgente que
nunca. Todo esto se combina en un marco multiactoral inestable y complejo.
44
El planeamiento estratégico es una herramienta para ayudar a resolver esta
cuestión. Porque supone la participación de los actores involucrados en un contexto
turbulento e impredecible, aportando a la delimitación del camino a seguir para
solucionar los problemas, mediante su participación, viabilizando una gestión
integral más acertada y las correcciones y ajustes necesarios producidos a tiempo.
El planeamiento estratégico:
 Parte del principio de que todo poder es compartido, es decir supone la
participación de una multiplicidad de actores.
 Al dar participación a los diversos actores sociales del territorio en la fijación de
los objetivos a corto, mediano y largo plazo, reduce los riesgos de los cambios
de criterios producidos por los cambios de liderazgos políticos.
 No se confunde con un diseño normativo. Es sólo un compromiso con la acción
cuyo diseño puede ser modificado siempre que la realidad lo indique.
 Aplicado al territorio trata de establecer una serie de objetivos sobre su
desarrollo y definir las actuaciones que permiten alcanzarlos, teniendo en
cuenta el comportamiento del entorno tanto local como externo.
 Se concentra en los temas seleccionados como prioritarios, considerando la
disponibilidad de recursos.
 Analiza las fortalezas y debilidades y las oportunidades y amenazas del
territorio.
 Se orienta a la acción con énfasis en los resultados prácticos.
 Busca un camino entre el problema y su solución, permite superar obstáculos,
relacionando el presente con el futuro.
 Gestiona el cambio de modo sistemático.
El planeamiento estratégico parte de un diagnóstico que consiste en el análisis de la
situación inicial que coincide con la situación actual de un problema o de los
problemas en el territorio, considera lo que sucedería si no se interviene y como se
modificará la situación si se intervine estratégicamente para lograr la situación
deseada (imagen objetivo). Así podemos imaginar un camino, una de cuyas
cabeceras es la situación inicial y la otra la situación deseada u objetivo. La
planificación estratégica consistirá en llegar de una cabecera a la otra.
12.1.-Planificación Estratégica y Desarrollo Local.
La planificación estratégica que se orienta al desarrollo local supone un análisis y
una concertación en los que participen el conjunto de los actores locales,
identificando las áreas problemáticas o temáticas, los actores, los objetivos, las
líneas estratégicas, los problemas, alternativas, programas y proyectos concretos
de acción para lograr los objetivos que se proponen en el territorio.
En la Unidad Didáctica 5 del Programa DelNet de la Organización Internacional del
Trabajo (1999) se afirma que “Durante largo tiempo, promover el desarrollo local
se entendía como favorecer y apoyar distintas iniciativas locales de desarrollo: la
suma de estas iniciativas crearía por sí misma un cambio en el entorno y una nueva
dinámica de desarrollo”. Sin embargo, este planteamiento inicial con relación al
desarrollo local no daba respuesta satisfactoria a algunas cuestiones esenciales:



La importancia de tener una visión holística o totalizadora del desarrollo del
territorio.
La necesidad de tener una visión y unos objetivos del desarrollo de nuestro
territorio compartidos por los actores socio-económicos y, por la sociedad civil.
La necesidad de generar estrategias que faciliten el actuar local desde una
perspectiva global, es decir, teniendo en cuenta los contextos nacionales e
internacionales.
45

La necesidad de establecer criterios que posibiliten decidir de forma adecuada
las prioridades y la asignación de recursos.
La planificación estratégica del desarrollo local comenzó pues a ser introducida
como instrumento capaz de proporcionar respuestas a este tipo de temas clave.
En la actualidad, la preparación e implementación de planes estratégicos es, sin
lugar a dudas, uno de los ejes centrales de cualquier política de desarrollo local
“coherente, participativa y sostenible”.
12.2.- Concepto de Planificación Estratégica y el Desarrollo Local.
En este contexto, la planificación estratégica a nivel local puede definirse como
un modo sistemático de gestionar el cambio y de crear el mejor futuro
posible para el territorio. Es un proceso creativo para identificar y realizar las
acciones más importantes, teniendo en cuenta los puntos fuertes y débiles, y los
retos y oportunidades futuras.
La planificación estratégica aplicada al territorio local trata de establecer una serie
de objetivos, a medio y largo plazo, sobre la organización del desarrollo del
territorio y definir aquellas actuaciones que permitirán alcanzar los objetivos
teniendo en cuenta el comportamiento probable del entorno tanto local como
externo.
Las características principales del proceso de planificación estratégica a nivel local,
según DelNet (1999), son las siguientes:
1. Se concentra en los temas seleccionados como claves y prioritarios.
2. Considera explícitamente la disponibilidad de recursos.
3. Analiza los puntos fuertes y débiles del territorio en relación con su propio
desarrollo.
4. Contempla los grandes acontecimientos y cambios que están ocurriendo
fuera del entorno estrictamente local (a nivel nacional o internacional).
5. Se orienta a la acción, con un fuerte énfasis en los resultados prácticos.
El entorno de nuestras ciudades, provincias, departamentos y regiones se ha
modificado drásticamente durante la pasada década. Desequilibrios demográficos,
obsolescencia de las infraestructuras, pérdida de empresas y empleos, dificultad
para equilibrar gastos e ingresos públicos, etc., son algunos de los rasgos que
identifican esas transformaciones.
Enfrentadas a esos problemas, cuya solución no puede producirse de la noche a la
mañana, algunas comunidades locales han reconocido la creciente necesidad de la
planificación estratégica para poder tener una dirección a largo plazo y un marco
operativo a corto plazo. La planificación estratégica ayuda a los líderes locales a
determinar hacia dónde debe encaminarse la comunidad local, a identificar los
recursos que necesita para llegar a dicho punto y a desarrollar los planes de acción
a largo y corto plazo requeridos para alcanzar los objetivos propuestos.
Puesto que la mayoría de las comunidades locales no disponen de recursos
suficientes para poder solucionar todos los problemas con los que se enfrentan es
de gran importancia poner la atención en los problemas vitales para su futuro. Las
técnicas de planificación usuales, como el presupuesto anual, tienen un escaso
valor en ese contexto. Es necesario un enfoque más amplio, a más largo plazo y
más estratégico para la gestión.
El interés de la planificación estratégica reside en que provee criterios de forma
sistemática y está concebida para gestionar recursos limitados y para abordar
46
temas claves para la vitalidad económica y social de una comunidad a medio y
largo plazo.
La planificación estratégica pone en tensión el pasado, la situación presente y el
futuro frente al cual disminuye las incertidumbres en aras de un desarrollo integral
y sostenible. Es un proceso es que involucra a actores políticos, sociales y
económicos en la definición de objetivos y en la implementación de acciones
orientadas a lograrlos. Es un instrumento metodológico que facilita la construcción
de una imagen integrada de la comunidad y la concertación en la toma de
decisiones (DelNet, 1999).
El ciclo de las políticas públicas en sus diversos momentos (agenda, formulación,
adopción,
implementación
y
evaluación),
las
nuevas
configuraciones
organizacionales, la coordinación y articulación de políticas públicas, la
identificación de estrategias de desarrollo, el rol del territorio local y su carácter
multiactoral en las nuevas condiciones del desarrollo, encuentran en la planificación
estratégica una proceso y una herramienta que les conferirle viabilidad.
La planificación estratégica presta recursos instrumentales para brindarle al Estado
en cualquiera de sus jurisdicciones, la capacidad de redefinir el espacio público con
la participación de las organizaciones de la sociedad civil y del mercado. La
capacidad crítica que incorpora a partir de los espacios participativos que supone,
propicia mayor precisión en la identificación de fortalezas y debilidades,
oportunidades y amenazas para el desarrollo local.
La identificación multiactoral de las capacidades distintivas del territorio son
decisivas a la hora de generar estrategias de desarrollo. La planificación estratégica
va propiciando la concertación de los actores a partir del primer momento en que
se apresta a realizar el diagnóstico. Si como se afirmaba anteriormente, en el
territorio se consuman la coordinación y articulación de las iniciativas de sus
actores, la planificación estratégica se convierte en sus sucesivos momentos
(diagnóstico o explicativo, normativo, estratégico, táctico-operacional), en el
proceso que constituye la mesa de convergencia de los agentes del desarrollo local.
Tal vez la condición preponderante para obtener los logros que la planificación
estratégica promete en la resolución de los problemas sociales y económicos a nivel
local, consiste en preservar el espacio participativo. Reafirmar su condición
multiactoral a través tanto de los cambios contextuales como de la propia posición
de los actores, redefiniendo y ajustando en función de ello: objetivos, líneas
estratégicas de desarrollo, recursos, programas y proyectos. Esta es su diferencia
sustancial con la planificación tradicional normativa o los planes directores de las
ciudades.
Su pertinencia multiactoral y su enraizamiento territorial la convierten no sólo en
una herramienta metodológica sino en un proceso al calor del cual, se pueden ir
generando prácticas participativas, democráticas y nuevas institucionalidades.
Nuevas reglas de juego que los cambios estructurales de la década del ’90 (nueva
división del trabajo entre Estado y sociedad civil y entre las distintas jurisdicciones
estatales y sus efectos de crisis de representación, ciudadanía de baja intensidad,
“particularismo” y nuevo clientelismo) no alcanzaron aún a producir.
La planificación estratégica es un marco propicio para el empoderamiento de lo
social o la aparición de una autoridad social capaz de darle relevancia a la
problemática. Facilita condiciones favorables para la coordinación y articulación de
las políticas sociales y de estas con las económicas, en la medida que articula a
actores cuyos propósitos e intereses coinciden con distintos factores orientados a
confluir en aras del desarrollo común. En este marco los actores económicos
47
comprenden que el desarrollo social hace a las condiciones de acumulación del
capital y los actores sociales (áreas sociales de gobierno, OSC, nuevos movimientos
sociales, etc.) que deben predisponer sus capacidades para generar crecimiento
económico y empleo.
La concentración de la planificación estratégica en temas clave propicia la
concertación respecto de la unidad de concepción y de acción de los actores. Así,
también facilita la participación catalizadora (estratégica) del Estado, para la que
este debe propiciar configuraciones organizacionales capaces de hacerlo más eficaz
y eficiente en su accionar y concretar a través de sus intervenciones o políticas
activas la “autonomía enraizada” que potencie el desarrollo.
12.3.- La Planificación Estratégica de Ciudades:
De la mano del proceso de globalización y del fenómeno de lo “glocal”,(globallocal), la configuración más difundida de la planificación estratégica es la de la
planificación estratégica de ciudades. Las ciudades, han adquirido una nueva
relevancia como protagonistas a escala macro-regional y mundial. A partir de sus
fortalezas y potencialidades, son capaces con mayor flexibilidad y participación que
el Estado Nacional de aprovechar las nuevas oportunidades. “Las ciudades han
comenzado a ser espacios privilegiados de articulación de las realidades nacionales
con la global... En este sentido la planificación estratégica puede convertirse en un
instrumento clave para asociar a la comunidad y comprometerla con esas metas del
desarrollo local; para identificar oportunidades y amenazas para un desarrollo
sostenido y equitativo, y para ser generadora de una nueva institucionalidad” (D.
Garcia Delgado, 2000).
La planificación estratégica de ciudades, si bien propicia la selección de objetivos de
intervención y temas clave identificados por el conjunto, supone un ámbito
multiactoral y multiproblemático de acción, abierto a una intervención, determinada
por el conjunto de los actores, en todos los aspectos de la vida ciudadana. Esta
condición le da a los actores sociales y económicos un ámbito incomparable de
proyección al futuro. Con ello las posibilidades de reconvertir y asociar las políticas
sociales y económicas en función del desarrollo integral y por lo tanto de la
superación de las condiciones de pobreza que los programas sociales actuales
parecen sólo contener y reproducir.
La tres debilidades más notorias de la planificación estratégica de ciudades en
Latinoamérica, están vinculadas a sus actores básicos. La planificación estratégica
da por supuesto el insumo de la participación de la sociedad civil, del mercado y del
gobierno local, considerándolos decisivos para la concreción de sus logros. Sin
embargo en la Argentina, esta participación no termina de urdir un entramado de
calidad entre los tres sectores aludidos.
 Lejos de contar con una sociedad civil fortalecida, esta se caracteriza por su
fragmentación y el escaso desarrollo relativo que presenta en la mayoría de las
ciudades
(vía
clientelismo,
particularismo,
liderazgos
autoritarios
o
paternalistas, ausencia de participación en las OSC, etc.) y la mantiene a
distancia de la condición deseada.
 En cuanto al mercado, la planificación estratégica, necesita de capitalistas
emprendedores, dotados de la creatividad y el riesgo empresarial. Las ciudades
necesitan para sus estrategias de empresarios capaces de ligar el proceso de
acumulación con el desarrollo social, entendiendo el interés público de estos
procesos que los involucran. Sin embargo no es ésta, en general, la
característica distintiva del empresariado argentino muy propenso a las
franquicias y la protección estatal.
 Respecto de los gobiernos locales su convivencia con este tipo de planificación
no deja de presentar notables tensiones. Muchas de las convocatorias a los
48
planes estratégicos de ciudades han estado más amparadas en una estrategia
vinculada a la imagen política que a un verdadero compromiso con la ciudad. Y
aún en los casos de mayor compromiso, muchos de los funcionarios del
gobierno no se apropian de una metodología que para ellos termina
“metiéndoles los actores por la ventana”, inflando la demanda y complicando la
gestión. Por otra parte son mayoría los decisores que cuestionan la pertinencia
de un proceso que excede los tiempos de la gestión y no se capitaliza
políticamente en ella, agravándose esta evaluación en tiempo de crisis y de
penuria presupuestaria.
12.4.- La Planificación Estratégica Institucional:
Una alternativa a la planificación estratégica de ciudades consiste en la planificación
estratégica institucional. Esta planificación estaría orientada por el interés
estratégico de la gestión de gobierno, legitimada por el voto popular. Consistiría en
una apuesta a la planificación estratégica, pero reduciendo la convocatoria y la
participación a los actores sociales y económicos más relevantes para las políticas
propuestas por el gobierno. En este caso se reducirían las resistencias de los
gobiernos locales y se mejoraría la calidad de la trama en función de los objetivos
propuestos. Aunque esta ventaja sería contrarrestada por la disminución en el
caudal participativo, esta se vería compensada por la legitimidad de las iniciativas
del gobierno local consagrada en las elecciones.
¿Qué rol puede cumplir la planificación estratégica en este proceso?
 Identificación de los problemas relevantes facilitando técnicas apropiadas al
gabinete y/o a las diversas unidades de organización.
 Investigación o acopio de conocimientos e insumos en general para la toma
de decisiones.
 Elaboración del mapa de actores involucrados, sus posiciones, intereses y
relevancia o poder de influir en el problema (facilitando una toma de
decisiones que permita consolidar, desarrollar, redefinir, etc., la alianza
social que es sostén del gobierno).
 Facilitar la comunicación y la articulación con el gobierno local de los actores
identificados como relevantes
 Elaboración de las alternativas posibles de intervención. (aportando técnicas
de análisis de política pública que hagan más predecibles los objetivos
propuestos y faciliten la toma de decisiones).
 Facilitar técnicas para la gestión integral de políticas, programas y proyectos
(identificación y priorización de los problemas, formación de la agenda,
elaboración, ejecución y evaluación de la política), permitiendo una mayor
racionalidad en el uso de los recursos (económico-financieros,
organizacionales, etc.) en relación con los objetivos.
 Propiciar la eficiencia del gasto mediante el empleo de técnicas orientadas a
promover redes que articulen a actores de otras jurisdicciones estatales, la
sociedad civil y el mercado con los diversos momentos de la gestión de las
políticas adoptadas.
 Hacer más eficaces o pasibles de alcanzar la resolución de los problemas (y
con ello los logros políticos) en la medida que la sociedad civil y el mercado
(sus actores juzgados relevantes) se involucren en los diversos momentos
de la gestión integral de las políticas.
 Colaborar a definir momentos de participación ciudadana y procesos de
rendición de cuentas que involucren a la sociedad civil y al mercado.
Tanto en la planificación estratégica de ciudades como en la institucional, es
decisiva para el éxito del plan, la convocatoria a un equipo conformado por
profesionales con la suficiente formación técnica, mística de trabajo, rigor en la
49
tarea interdisciplinaria, flexibilidad política y experiencia, capaces de generar las
condiciones para el acuerdo entre la multiplicidad de actores e intereses.
Estas condiciones son decisivas para los ejes sociales y económicos de los planes
estratégicos, en los que la multiplicidad de actores, de posiciones e intereses, los
hacen de una resolución sumamente compleja hasta crear las condiciones para los
consensos y la colaboración necesarias. Más aún si como se supone, el ámbito de
estos planes es de relevancia excluyente para la coordinación y articulación de
políticas y un mejor aprovechamiento de los recursos que compromete la sociedad
en la búsqueda de alternativas para su futuro.
13.- La Cuestión del Ingreso Ciudadano.
Mientras los efectos de una realidad tan compleja como la descripta hasta aquí no
dejan de producirse, las fracturas en el mercado de trabajo parecen impedir la
construcción de una institucionalidad pública capaz de dar lugar a una satisfacción
de las necesidades humanas en el marco de un ejercicio pleno de la ciudadanía
para los diversos sectores sociales, y a la vez recrear las condiciones para la
expansión de un capitalismo competitivo, integrado y pujante. Esta imposibilidad
parece insuperable si las alternativas para una nueva institucionalidad de lo social
se siguen retrotrayendo al mundo del empleo protegido. En las actuales condiciones
una hipótesis digna de atención que aparece en la escena, es la de que para
reconstituir la dinámica del trabajo y del crecimiento económico sostenido y
ampliado, es necesario garantizar el acceso del ciudadano a bienes, servicios e
ingresos por afuera del mundo del trabajo protegido y/o rentado, como factor para
recrear sus condiciones de existencia.
Frente a esta situación, se comienzan a proponer en la Argentina iniciativas ligadas
al ingreso ciudadano, a la renta mínima de inserción, a la garantía de un ingreso
social mínimo universal, etc. Iniciativas que desenganchan el sistema de
satisfacción de las necesidades humanas del mercado de trabajo formal y ligan el
ejercicio de la ciudadanía a las políticas públicas sociales. Es decir, que el
fundamento de estas iniciativas esta en la intencionalidad de garantizar la
satisfacción de las necesidades humanas y el ejercicio de la ciudadanía,
“desatándolo” de la economía y ligándolo exclusivamente al Estado. Desde esta
óptica el ciudadano tendría satisfecha sus necesidades independientemente de su
situación laboral.
Una primera serie de preguntas que surgen en relación con el ingreso ciudadano
(IC) en sus diversas alternativas es:
a.- ¿Cómo prever el equilibrio en la implementación del ingreso ciudadano, entre el
principio solidario y la responsabilidad social de las personas beneficiarias del
mismo? Una posibilidad a la mano pareciera ser la distinción entre programas
condicionados y no condicionados. Pero, ¿será suficiente?
b.- ¿Cómo marginar el riesgo de que este ingreso no consista en un recurso
mediante el cual el Estado vaya a asalariar la exclusión (separando la cuestión
social solidaria de las eficacia y eficiencia de la economía de mercado, propuesta
por el mismo neoliberalismo a través de Milton Friedman) y que por lo tanto en vez
de reducirla la consolide?
c.- En este caso y suponiendo que las transformaciones sociales y económicas
exigen una política social de ingreso social cuyo protagonismo fundamentalmente
sea fiscalista ¿no es otra de sus precondicones que ella se oriente hacia la
reconstitución del mundo del trabajo?
Otra pregunta, orientada a los fundamentos “filosóficos” de esta propuesta y a su
definición semántica, es: ¿Desde la perspectiva del IC, la exclusión y la pobreza es
una consecuencia del ingreso? Seguramente, la respuesta será que no, que la
50
pobreza es un problema complejo, multicausal, pero está claro que en su definición
y en las alternativas que esta respuesta supone, el ingreso es la cuestión que
predomina, la que ordena y subordina el conjunto de los otros factores (educación,
capacitación, salud, etc,).
Pero qué sucede si definimos la pobreza y la exclusión como causa y consecuencia
de la carencia o privación de capacidades. ¿Las alternativas y/o el orden e
importancia de los factores serán los mismos? Es posible pensar que las
alternativas se modificarían y multiplicarían, aún combinando los mismos factores.
Otro objetivo de la política de IC es terminar con la fragmentación, la multiplicación
y superposición de programas sociales producida por la focalización predominante
en los años ’90. Esta critica se orienta a dar cuenta de la ineficacia e ineficiencia de
las políticas sociales focalizadas. Pero otra pregunta que aparece, es:
¿Aún en el caso de que a menor cantidad de programas haya mayor capacidad de
resolver los problemas (eficacia) y mejor empleo y aprovechamiento de los
recursos (eficiencia), esto garantiza la reversión de la exclusión y sus lastres?
Por otra parte, ¿La garantía de un ingreso social básico, genera el desarrollo de
capacidades necesarias a los sectores excluidos y vulnerables para salir de la
situación que los caracteriza?
13.1.- LA EDUCACIÓN COMO PIVOTE DE LA JUSTICIA SOCIAL:
La alternativa puede consistir en articular programas focalizados (alimentarios,
salud, vivienda, capacitación laboral a jefes y jefas de hogar desocupados, etc.) que
permitan distinguir la particularidad de los sectores o grupos sociales, las
situaciones territoriales concretas, los mapas de actores locales y sus capacidades
instaladas, con una política social unívocamente universal de relevancia estratégica
que los englobe y de sentido, una política de justicia social y promoción de la
persona humana como la educación.
¿Por qué la educación?
En sentido ético-político:
1.- Porque es la única actividad que puede sacar lo mejor de nosotros mismos.
2.- Porque sabiamente, es lo último que los padres, aún aquellos en situación de
caída social libre, están dispuestos a resignar. Lo que implica que abordar esta
cuestión es un modo de recuperar el sentido.
3.- Porque recuperar el sentido, apropiarse de un horizonte de realización, significa
recuperar la existencia de una comunidad política a la cual imputarle los valores e
intereses que nos permitirán proyectarnos hacia el futuro.
4.- Porque garantizar la educación de sus hijos es el proyecto más valorado tanto
por las familias como por la comunidad en su conjunto.
5.- Porque su realización, bajo una matriz adecuada y flexible, es la única que
puede conferirle a los distintos sujetos individuales y colectivos igualdad de
oportunidades.
En sentido práctico, “útil”:
1.- Porque el capital humano es la mejor inversión social.
2.- Esta inversión hará a de la sociedad argentina una sociedad capaz de competir
internacionalmente, si se la vincula a un proyecto de desarrollo integral (desarrollo
social + crecimiento económico + nueva institucionalidad).
3.- Porque permitirá internalizar reglas de juego válidas y universales (capital
social) que garanticen el crecimiento económico con equidad, es decir con trabajo
para todos y una mejor distribución, con participación-rendición de cuentas.
51
4.- Porque sacará a los niños de la calle e impedirá el trabajo y la explotación
infantil.
5.- Porque el desarrollo integral basado en este política, se constituirá en la única
alternativa viable para superar a mediano plazo la caída de bastos sectores medios
y del trabajo (NP), para los que no hemos tenido respuestas como sociedad.
La idea o el supuesto básico, es: no que la educación (como “contraprestación” o
condición) gire alrededor de la asignación o ingreso ciudadano, sino que el ingreso
social gire alrededor de la educación. Es: si hay educación hay ingreso y no, si hay
ingreso hay educación.
La estrategia es, la educación como liberadora de capacidades que permitan
superar la pobreza y la exclusión y no solamente el ingreso como generador de una
demanda agregada que puede quedar embretado en reproducir una sociedad de
distintas velocidades sino se incorporan estas capacidades.
Dando por descontado que este planteo supone la educación pública y gratuita en
todos sus niveles, avanzaremos brevemente sobre cómo realizarla:
A través de asignaciones universales a jefes o jefas de hogar desocupados que
garanticen y promuevan una carrera estudiantil en condiciones de equidad social
para sus hijos, desde la concepción del niño hasta la universidad. Sumando a ello
programas focalizados “soportes” (alimentarios, salud, capacitación a jefes/as de
hogar desocupados, estimulo al desarrollo económico local, etc.) capaces de
compensar las asimetrías sociales que restrinjan las oportunidades educativas.
Esta política permitiría, mediante subsidios, combatir la pobreza estructural en sus
causas, además de promover la actividad económica a nivel local y dinamizar el
mercado interno. Por otra parte, podría evitar la profundización de la caída de los
nuevos pobres, dado que propiciaría el ingreso de sus beneficiarios en cualquier
momento de sus carreras estudiantiles. Es decir un joven que no puede terminar
sus estudios secundarios o universitarios, etc.
El rol del Estado Nacional será relevante porque sólo su presencia garantizaría la
universalidad de la misma, por la necesidad de cubrir el conjunto del territorio,
compensando las diferencias o heterogeneidades locales para su ejecución. Pero los
roles de las provincias y de los municipios serán tan decisivos como el de la Nación,
porque este plan necesitará de un profundo conocimiento del territorio y su
población que sólo tienen los municipios como principales agentes de asignación y
control, así también necesitará de la capacidad compensatoria y de monitoreo que
tienen las provincias.
a).- Condiciones para el Ingreso (a acordarse y ejecutarse con los
municipios):



Familias con un ingreso per capita menor a un techo localmente estimado.
Tener hijos en gestación y/o en edad preescolar, escolar o universitaria.
Evaluación de las condiciones de carencia de los potenciales beneficiarios
(previa determinación de pautas a nivel local).
b).- Permanencia de los Beneficiarios en el Plan (contraprestaciones o
condicionalidades):
El fin en todas estas contraprestaciones es romper los mecanismos de reproducción
de la pobreza y alentar el desarrollo personal, el capital humano y el social.
 Participación de los padres en las reuniones de elaboración de los proyectos y
de ejecución del Plan a nivel de cada unidad académica o escuela.
52



Asistencia sistemática y buen desempeño de los alumnos matriculados en el
sistema de educación pública.
Participación de los adultos sin trabajo de cursos de formación y capacitación,
vinculados al mismo programa u otros cuyos contenidos están relacionados a la
generación de empleos o promoción de la economía social.
Participación de los adultos en tareas comunitarias y formación de redes.
c.- Tiempo de Permanencia en el Plan.
Estará dado por el avance en la escolaridad, por la superación de los obstáculos
propios del proceso de enseñanza-aprendizaje. En este sentido se pueden brindar
estímulos como: aumentar el valor de la beca de un año a otro aprobado. Abrir una
caja de ahorro a nombre del niño para brindarle un premio a fin de año (Ver
programa PROGRESA - México).
d.- Programas Soportes del Plan.
Así también, para que el acceso a esta renta mínima tienda a garantizar igualdad
de oportunidades, supondrá el acceso de los beneficiarios a otros componentes o
programas de esta política. Estos programas que se diseñarán en función del
proceso educativo serán en general selectivos y focalizados:









alimentarios.
acceso al sistema público de salud
planes de viviendas populares por autoayuda. y desarrollo urbano
política de tierras y garantía de servicios
asignaciones familiares, en particular a los ancianos
red pública de formación y capacitación profesional
fortalecimiento de las OSC.
fortalecimiento institucional de los gobiernos locales
promoción de microempresas y PyMEs.
Esta política se propondría revertir el déficit educativo, el de ingreso y el de
ciudadanía a mediano plazo y largo plazo. Articulada del modo arriba enunciado a
programas sociales compensatorios y al crecimiento económico, debe constituirse
en la alternativa estratégica para superar la exclusión y la pobreza.
Se podría afirmar que los programas de índole compensatorios, no serían en este
proyecto mecanismos reproductores de la pobreza, en la medida que la
universalidad de los propósitos educativos generan promoción social.
La penuria presupuestaria conspira contra la implementación de una política social
de estas características. Pero en perspectiva de futuro, la “beca escolar” cruzada
con los programas focalizados expuestos, puede asignar y requerir los mimos
recursos previstos en algunas de las propuestas que hoy circulan, pero con un costo
de oportunidad a largo plazo evidentemente menor. Obviamente también esta
política se puede financiar por tramos y/o gradualmente.
Relación Nación – Provincias – Municipio en la Gestión Integral de la
Política:
Nación:
La nación fija prioridades y distribuye recursos compensando desigualdades en el
punto de partida, produce innovaciones y brinda capacitación.
Provincia:
Define prioridades y las articula con Nación: propone el presupuesto y lo ejecuta,
atendiendo al rol de compensador de las diferencias en el propio territorio.
53
Municipio:
Ejecuta la política en el territorio a partir de la detección de la necesidades y la
modaliza de acuerdo a ellas.
Respecto de la cuestión políticas con o sin condiciones, se optaría en todos los
casos sin excepción por buscar figuras condicionadas que viabilicen la relación entre
el principio de responsabilidad y el de solidaridad.
Una escuela sin olor guizo, con olor a libros, en la que los padres dejen sus hijos,
sin otra necesidad que la de educarse, es condición insoslayable de una sociedad de
iguales. La educación es el medio más eficaz de distribución equitativa del ingreso y
el principal factor de integración social a mediano plazo, pero para que esta cumpla
su cometido debe estar acompañada sistemáticamente por los programas
focalizados arriba citados.
La educación junto con la satisfacción de las otras necesidades humanas que la
hacen posible, es el escalón excluyente de entrada al mundo del trabajo digno.
Como en los orígenes de la Argentina moderna, debemos una vez más, aunar el
mundo de la educación (Sarmiento y Estrada) y el mundo del trabajo, del sistema
de necesidades y la cultura (Alberdi).
Pero nada de esto será posible si los municipios no avanzan sobre sus carencias en
la capacidad tanto técnica como política para definir sus posiciones frente a los
problemas sociales. Una política como la propuesta supone una reforma del Estado
tanto a nivel nacional como subnacional, pensando en este objetivo.
14.- Conclusiones.
La cuestión de la nueva relación capital-trabajo, alrededor de cuya modalidad en la
etapa del Estado Social y de matriz Estado-céntrica se tejió el desarrollo de las
instituciones de las políticas sociales, es de la mayor trascendencia en su
proyección sobre las posibilidades de la persona humana y de la comunidad política
en esta etapa del país.
El proceso de globalización y de “nomadización” del capital ha determinado su
nueva relación con los territorios nacionales y locales, con los Estados y con las
sociedades civiles. En lo económico, ha ligado a las alternativas locales con los
escenarios mundiales o macroregionales a través del libre mercado, desarticulando
el modelo anterior en el que el crecimiento estaba centrado en el propio territorio,
en el que la dinámica de la economía mercado-internista estaba atada a la
capacidad de la demanda, íntimamente asociada al pleno empleo y al nivel salarial.
En lo político ha redefinido el rol del Estado Nacional que, en el modelo anterior
operaba como agente de la equidad promoviendo las instituciones del pleno empleo
y políticas sociales y económicas que garantizaban las capacidades del mercado de
trabajo y el pacto social.
En contraste con aquella etapa, hoy el Estado, asume un papel de promotor del
crecimiento económico y de catalizador de los procesos de desarrollo, en el marco
de exigencias de “productividad” y eficacia que limitan su autonomía y lo pueden
someter a ajustes permanentes del gasto público y a la deserción de su función en
relación con los intereses comunes que impactan de un modo trascendente en la
cuestión social.
Las relaciones económico-sociales antes muy ligadas a una política salarial de las
empresas industriales que promovían el consumo de sus propios productos y a la
intervención estatal mediante su presencia empresaria y reguladora, fueron virando
54
hacia una relación capital/trabajo cada día más librada a la economía de mercado, a
la economía abierta.
El nuevo capitalismo y el nuevo rol del Estado en la Argentina van definiendo una
proyección novedosa de la sociedad civil, con fuerte relevancia de organizaciones
ligadas a los territorios locales (organizaciones de base, organizaciones de apoyo,
fundaciones, instituciones intermedias), en lugar del predominio de las
organizaciones de masa y asociaciones de afinidad de tipo sectorial y centralizadas,
íntimamente vinculadas al mundo del trabajo, que predominaron en el modelo
anterior determinando la dinámica de la acción colectiva y constituyéndose en una
de las patas de las instituciones sociales junto al Estado y a las empresas.
Con este proceso se conjugó la crisis de las instituciones políticas, vinculada a una
nueva hegemonía social y económica. Una democracia débil, con ajustes o políticas
de austeridad económicas permanentes, que renegaron de la tradición plesbicitaria
y movimientista de la democracia en Latinoamérica. La democracia comenzada en
1983, se reveló asociada a una etapa de desarrollo del capitalismo mundial en
general y argentino en particular, en el que el capital financiero apareció fijando las
reglas de juego, condicionando las funciones del Estado Nacional, el contenido de
su agenda.
La presencia de un sujeto histórico capaz de una comprensión universalizante de
las diferencias, de una experiencia dadora de sentido tanto de la praxis social como
del conocimiento en función de la superación de las condiciones históricas, de la
toma de consciencia respecto de sus intereses, también entró en crisis. Como
resultado de este complejo proceso modernizador, la constitución de los sujetos,
tendió a negar su dimensión histórica y su capacidad de cambio.
Dos perspectivas del desarrollo se enfrentaron. Una, que respondió al
“aggiornamiento” de aquella concepción por la cual el conjunto de nuestras
sociedades debía alcanzar las vías del desarrollo, recorriendo las etapas de
transformaciones que el crecimiento económico ha descripto en los países
centrales. En esta visión, las comunidades y gobiernos locales, desprovistos de
competencias, de recursos y de capacidad técnica, tenían asignado un papel
“pasivo” y el desarrollo se “lograría” por decisiones de los “centros” hacia las
periferias. El bien común y la justicia social dependían entonces de la perspectiva y
de las decisiones de estos centros.
Esta visión centralizada del desarrollo, hoy es solidaria de una “vía” que, según
Amartya Sen (A. Sen, 1997), se hace sobre la base de la acumulación de capital
físico, económico y financiero, como determinantes del desarrollo. Supone la “teoría
del derrame” o del goteo y tiene un estrecho parentesco con el pensamiento único
de corte neoliberal. La pregunta ineludible es, si en las condiciones actuales de
hegemonía del capital financiero sobre el productivo de tipo industrial, es previsible
un crecimiento real en términos duros que en algún momento genere el efecto
distributivo o por el contrario al decir de Fitoussi (J.P. Fitoussi, 1999), el único
crecimiento en estas condiciones es un “crecimiento blando”. Un crecimiento por
debajo de las posibilidades o potencialidades de la economía real sometida el rigor
fiscal, monetario y cambiario, con el que se beneficia el capital financiero.
Este predominio, definió en la Argentina un modelo de crecimiento que conjugó la
reconversión productiva y la incorporación de tecnologías de punta con énfasis
exportador en los comodities (materias primas y productos intermedios con poco
valor agregado), de la mano de políticas monetarias y cambiarias que dañaron
severamente al capital industrial orientado al mercado interno y con ello la
integración social de las ciudades. Muy pocas empresas industriales altamente
competitivas sobrevivieron, junto al peso significativo que fueron adquiriendo los
55
servicios privatizados. En cuanto al Estado, este no pudo detener su déficit ni
terminar de redefinir su perfil, ha ido a la zaga de los problemas desencadenados
por los costos sociales y económicos de este proceso.
Como alternativa, aparece otra vía para el desarrollo, la que se lleva adelante
actualmente en numerosas experiencias de países emergentes, consistente en
privilegiar como condición del crecimiento económico y de desarrollo integral, la
formación del capital humano y social. Esto supone crecimiento con equidad y
considera decisivas las condiciones locales para el desarrollo que las ciudades y
regiones puedan definir.
La perspectiva del desarrollo local comienza a difundirse entre nosotros con fuerza
y consenso a fines de los ’90, y considera estrategias a partir de la puesta en
marcha de recursos endógenos. Aún, en un desarrollo que incorpore fuertes
componentes externos al propio territorio, este último debe tener condiciones que
lo hagan potencialmente competitivo, atractivo y esto supone una sociedad con
pautas de funcionamiento e instituciones estables, previsibles. En el marco de las
cuales la coordinación y articulación entre las políticas sociales y económicas a nivel
local encuentren su lugar.
Una condición inalienable para obtener los logros que la relación local-global puede
deparar, es la recuperación de los rasgos básicos de una comunidad política local y
nacional que pivotée sobre las ciudades como espacio de articulación. Una identidad
que exprese las capacidades distintivas del territorio local, generando proyectos en
los que se considere la necesidad de promover una sociedad integrada con reservas
suficientes de capital humano y social, una sociedad fundada en la justicia y la
libertad para el conjunto de sus miembros, en la que la superación de la privación
de las capacidades o de la pobreza de lugar al desarrollo de sus potencialidades.
Hacia estos fines parece encaminarse la propuesta (¿la apuesta?) del desarrollo
local integral.
La recreación de la ciudad como “polís”, como comunidad política, es una
manifestación inevitable de las transformaciones mundiales que se articula con
estrategias como la redefinición de un nuevo rol para el Estado y la comunidad
política nacionales (y macroregionales), con una nueva perspectiva del crecimiento
económico y de la promoción social arraigada a nivel local. Se hace necesario
gestar un modelo de intervención social con una fuerte presencia local como factor
de diseño, articulación, coordinación y asignación de políticas que confluyan en la
persona humana, en la familia y en la comunidad, para definir una nueva matriz de
realización de la justicia social.
El territorio local se revela como factor de coordinación y articulación de las
políticas sociales y las económicas, a la vez que genera una nueva institucionalidad.
Se constituye en un espacio de anclaje y encuentro entre los actores de origen
externos al territorio tanto públicos como privados y de los actores con
asentamiento territorial pertenecientes al gobierno local, a la sociedad civil y al
mercado. Así, también puede ser el factor de recuperación y de nueva proyección
de la identidad nacional articulada a partir de la conjunción de intereses y valores
comunes que conjugue su territorio como mediador entre la dimensión nacional y la
global.
El gobierno local puede proyectarse en este nuevo escenario a través de una
“autonomía enraizada” (P. Evans, 1996) que le permita llevar adelante su rol
catalizador o estratégico de los procesos sociales y económicos, vinculándose con la
sociedad civil y el mercado en aquellos espacios de intervención que le permitan
promover alternativas sinérgicas desde su condición de conector estratégico. Las
políticas activas que el gobierno local y las otras jurisdicciones estatales pueden
56
llegar a gestionar asociadamente en este proceso, cuentan para su mayor eficacia
con la posibilidad de ajustar las configuraciones organizacionales a las nuevas
exigencias de gestión, de emplear la planificación estratégica de ciudades o la
planificación estratégica institucional y técnicas de mejora de los procesos
administrativos orientados todos ellos a recrear las capacidades estatales para
funcionar en los procesos asociativos a nivel local.
La alternativa del ingreso social se presenta como uno de los items de la discusión,
en el que pareciera destacarse un sesgo que pone el acento en la pobreza como
una cuestión determinada por problemas de ingreso y no de privación de
capacidades. Este dilema frente a los fundamentos de la pobreza es universal, pero
si caracteriza a algún territorio con sobrados fundamentos es a Latinoamérica,
donde si bien la pobreza actual tiene que ver con los procesos de transformación
del mundo del trabajo, también se vincula a un fenómeno estructural de arrastre
histórico en el que la privación de capacidades es nota prioritaria.
Así también, el ingreso social corre el riesgo de desprender a la economía de su
responsabilidad social y a hacer virar el acceso a los bienes y servicios para la
satisfacción de las necesidades humanas, hacia la órbita estrictamente estatal, lo
que expone a la sociedad al riesgo de perder al mundo del trabajo como factor de
dignificación y promoción humanas.
Frente a ello se propone aquí una política social universal como la educación, la que
articulada con programas focalizados y compensatorios (alimentarios, salud,
capacitación laboral a jefes/as de hogar desocupados, etc.), pueda transformar la
matriz de las políticas sociales de los años ’90 hacia un horizonte de integración
social, de transformación de las condiciones de la pobreza en nuevas oportunidades
de igualdad y justicia social, orientadas a recuperar el trabajo como factor de
asignación y distribución de la riqueza. A su vez esta propuesta, en la medida que
dota a las políticas sociales de un objetivo estratégico a largo plazo, ordenaría la
racionalidad del sistema y el gasto de un modo distributivo.
Afirmábamos en la Introducción que la pregunta a la que este artículo se proponía
aportar elementos de juicio es la de si, como lo expresa Silvia Duschatzky (2001)
“Los programas sociales, en el mejor de los casos, son sogas de auxilio, jamás
pasaportes a las oportunidades sociales, económicas y culturales que ofrece –
aunque más no sea la visibilidad- el nuevo orden mundial” o si por el contrario
contienen gérmenes de promoción e integración social, capaces de comenzar la
reversión de los efectos negativos de los cambios de las últimas décadas,
aportando a la realización de la justicia social y de la persona humana mediada por
los territorios locales.
Al cabo del recorrido realizado hasta aquí y a partir de la concepción que considera
como de mayor relevancia y factibilidad para el análisis de políticas públicas, una
correcta formulación del problema, es que podemos reformular y precisar esta
pregunta en un árbol de tupido follaje:



¿Las líneas focalizadas de acción, constitutivamente ligadas a la intervención en
los territorios locales, que proponen los programas sociales con la pretensión de
reparar los efectos negativos del modelo, son acaso, resultados del corrimiento
de la cuestión de la pobreza a los márgenes de la política?
¿Simultáneamente a la claudicación circunstancial de la misión liberadora de la
política que las presentes tendencias en las políticas sociales parecen indicar, no
implica esto también resignar su significación a un ámbito técnico?
¿La intervención en una sociedad que profundiza su tendencia a la
fragmentación no exige una intervención política que subordine la técnica como
condición de la reversión de esta tendencia?
57








¿El fortalecimiento de las condiciones endógenas del desarrollo no implica, si la
relavancia de la política se considera decisiva para la promoción de la persona
humana como prioridad, recuperar el rol del Estado Nacional como garantía de
la igualdad de oportunidades para el conjunto del territorio, teniendo como
espacio de articulación los territorios locales?
¿Mediada las condiciones de una vida buena para el pueblo, por la globalización
y su contrapartida de lo local (glocal), no será necesario desde esta última
dimensión pasando por el Estado-Nación y los bloques regionales, tratar de
desarrollar una actividad política que se reapropie del sentido universalista (un
orden mundial progresivamente más justo y de mayor libertad para la persona
humana) de la política mediante estrategias como la de la educación que la
viabilicen?
¿La gestión integral (diseño, implementación y evaluación) de las políticas
sociales en el ámbito local, no implica el desarrollo de programas que actualicen
capacidades, tanto en la esfera civil como en las áreas estatales específicas, que
permitan intervenir frente a problemas cambiantes con respuestas creativas y
novedosas?
¿La definición de organizaciones estatales eficaces y eficientes en el área social
a nivel local, no exige una voluntad política del decisor capaz de absorber y
valorar como propios la información, el conocimiento y las prácticas del personal
de planta, promoviéndolo y potenciando su propia capacidad para fijar líneas de
desarrollo estratégico de su área e ir definiendo una autoridad social con más
recursos de poder?
¿Sacar a la pobreza y a los sectores populares de la postración y marginalidad
actual, llevándolos a un nuevo equilibrio de fuerzas con otros factores de poder,
no implica una voluntad para definir un modelo de intervención social a nivel
nacional y regional que vincule a las políticas sociales con una nueva cara del
capitalismo, más ligada a la producción y menos subordinada al capital
financiero?
¿Las estrategias de desarrollo local no implican también una determinación de
su política destinada a influir en el ámbito central del poder político, correrse del
rol de “beneficiario” pasivo de las decisiones del poder central del que no debe
considerarse un mero apéndice a partir de que la Nación necesita asociarse a
los municipios para la ejecución de sus políticas de un modo eficaz y eficiente?
¿Un nuevo liderazgo político a nivel local, no debería promover la constitución
de subjetividad en la sociedad civil y en sus propios espacios organizacionales,
capaz de correrlos de una posición en la que resultan actores pasivos,
objetivados, cosificados, y promover sus capacidades para influir en las
decisiones a partir de un análisis que proyecte sus intereses junto al resto de los
actores?
¿Herramientas como la planificación estratégica, el análisis de política públicas,
el análisis organizacional, etc., no exigen una permanente reformulación y
desarrollo teórico que actualice su capacidad de intervención y los adecue a las
cambiantes realidades locales?
58
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