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Procurador General
Bogotá, D.C. 9 de noviembre de 2011
Señores
MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
E. S. D.
Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra el
Legislativo 03 de 2011 y la Ley 1473 de 2011.
Actor: HUMBERTO DE JESÚS LONGAS LONDOÑO.
Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA.
Expediente D-8690.
Concepto 5244
Acto
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2°, y 278,
numeral 5°, de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la
demanda que presentó el ciudadano HUMBERTO DE JESÚS LONGAS
LONDOÑO contra el Acto Legislativo 03 de 2011 y la Ley 1473 de 2011, los
cuales se citan textualmente:
ACTO LEGISLATIVO 03 DE 2011
(1 de julio de 2011)
Diario Oficial No. 48.117 de 1 de julio de 2011
"Por el cual se establece el principio de la sostenibilidad fiscal."
ARTÍCULO 1o. El artículo 334 de la Constitución Política quedará así:
La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este
intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos
naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y
consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para
racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y
territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la
calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un
ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como
instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado
Social de Derecho. En cualquier caso el gasto público social será prioritario.
El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los
recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las
personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al
conjunto de los bienes y servicios básicos. También para promover la
productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.
La sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y Órganos del Poder
Público, dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica.
El Procurador General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, una
vez proferida la sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones
judiciales, podrán solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal,
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Concepto 5244
cuyo trámite será obligatorio. Se oirán las explicaciones de los proponentes
sobre las consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como
el plan concreto para su cumplimiento y se decidirá si procede modular,
modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar
alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se afectará el
núcleo esencial de los derechos fundamentales.
PARÁGRAFO. Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna
circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o
judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos
fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva.
ARTÍCULO 2o. El primer inciso del artículo 339 de la Constitución Política
quedará así:
Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y
un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la
parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo
plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las
estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y
ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones
públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales
programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de
los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco
que garantice la sostenibilidad fiscal.
ARTÍCULO 3o. El primer inciso del artículo 346 de la Constitución Política
quedará así:
El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez
días de cada legislatura. El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones
deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de
sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo.
ARTÍCULO 4o. El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su
promulgación.
LEY 1473 DE 2011
(julio 5)
Diario Oficial No. 48.121 de 5 de julio de 2011
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se establece una regla fiscal y se dictan otras
disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. OBJETO. La presente ley tiene por objeto expedir normas
que garanticen la sostenibilidad de largo plazo de las finanzas públicas y
contribuyan a la estabilidad macroeconómica del país.
ARTÍCULO 2o. ÁMBITO DE APLICACIÓN. Las disposiciones de la
presente ley se aplicarán a las cuentas fiscales del Gobierno Nacional
Central, de acuerdo con la metodología que para tal efecto defina el Consejo
Superior de Política Fiscal - Confis.
ARTÍCULO 3o. DEFINICIONES. Únicamente para los efectos de la
presente ley, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
a) Balance Fiscal Total: Es el resultado de la diferencia entre el ingreso total
y el gasto total del Gobierno Nacional Central, de acuerdo con la
metodología que para tal efecto defina el Confis;
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b) Ingreso Total: Equivale a la suma del ingreso estructural y los ingresos
provenientes por efecto del ciclo económico, los efectos extraordinarios de la
actividad minero-energética y otros efectos similares;
c) Gasto Total: Corresponde a la suma del gasto estructural y el gasto
contracíclico;
d) Balance Fiscal Estructural: Corresponde al Balance Fiscal Total ajustado
por el efecto del ciclo económico, por los efectos extraordinarios y transitorios
de la actividad minero-energética y por otros efectos de naturaleza similar.
Equivale a la diferencia entre ingreso estructural y gasto estructural del
Gobierno Nacional Central;
e) Ingreso Estructural: Es el ingreso total del Gobierno Nacional Central, una
vez ajustado por el efecto del ciclo económico y los efectos extraordinarios de
la actividad minero energética y otros efectos similares;
f) Gasto Estructural: Es el nivel de gasto consistente con el ingreso
estructural, en las condiciones establecidas en la presente ley;
g) Gasto Contracíclico: Gasto temporal que contribuye a que la economía
retorne a su senda de crecimiento de largo plazo, según se autoriza en el
artículo 6o de la presente ley.
ARTÍCULO 4o. COHERENCIA. La regla fiscal se materializa a través del
Marco Fiscal de Mediano Plazo. El Plan de Inversiones del Proyecto de Ley
del Plan Nacional de Desarrollo, el Marco de Gasto de Mediano Plazo, El
Plan Financiero, el Plan Operativo Anual de Inversiones y el Proyecto de Ley
de Presupuesto General de la Nación, deben ser consistentes con la regla
fiscal, contenida en el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
ARTÍCULO 5o. REGLA FISCAL. El gasto estructural no podrá superar al
ingreso estructural, en un monto que exceda la meta anual de balance
estructural establecido.
El déficit estructural del Gobierno Nacional Central no será mayor a 1% del
PIB a partir del año 2022.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. El Gobierno Nacional seguirá una senda
decreciente anual del déficit en el balance fiscal estructural, que le permita
alcanzar un déficit estructural de 2,3% del PIB o menos en 2014, de 1.9%
del PIB o menos en 2018 y de 1.0% del PIB o menos en 2022.
ARTÍCULO 6o. GASTO CONTRACÍCLICO. El Gobierno Nacional podrá
llevar a cabo programas de gasto, como política contracíclica, cuando se
proyecte que en un año particular a tasa de crecimiento económico real
estará dos puntos porcentuales o más por debajo de la tasa de crecimiento
económico real de largo plazo, siempre y cuando se proyecte igualmente una
brecha negativa del producto. Este gasto contracíclico no puede ser superior
a un 20% de dicha brecha estimada.
Este gasto será transitorio y se desmontará completamente en un período
de dos años, siendo requisito que en el primer año de dicho período la
economía debe registrar una tasa de crecimiento económico real igual o
superior a su crecimiento económico real de largo plazo.
El Confis definirá la metodología de cálculo de la brecha del producto, el
monto del gasto contracíclico y la trayectoria de su desmonte, considerando
la evolución de la brecha del producto y de la situación económica en
general.
ARTÍCULO 7o. El artículo 8 de la Ley 179 de 1994 quedará así:
“Sostenbilidad y estabilidad fiscal. El presupuesto tendrá en cuenta que el
crecimiento del gasto debe ser acorde con la evolución de los ingresos de
largo plazo a estructurales de la economía y debe ser una herramienta de
estabilización del ciclo económico, a través de una regla fiscal”.
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ARTÍCULO 8o. MARCO DE GASTO DE MEDIANO PLAZO. El Marco de
Gasto de Mediano Plazo contendrá las proyecciones de las principales
prioridades sectoriales y los niveles máximos de gasto, distribuidos por
sectores y componentes de gasto del Presupuesto General de la Nación para
un período de 4 años. El Marco de Gasto de Mediano Plazo se revisará
anualmente.
El Gobierno Nacional reglamentará el Marco de Gasto de Mediano Plazo y
definirá los parámetros y procedimientos para la cuantificación del gasto y
la forma como concurrirán los órganos que hacen parte del Presupuesto
General de la Nación. Cada propuesta de presupuesto de gastos deberá
proveer la motivación, cuantificación y evaluación de los programas allí
incluidos.
ARTÍCULO 9o. El literal d) del artículo 3 de la Ley 152 de 1994 quedará
así:
“d) Consistencia. Con el fin de asegurar la estabilidad macroeconómica y
financiera, los planes de gasto derivados de los planes de desarrollo
deberán ser consistentes con las proyecciones de ingresos y de financiación,
de acuerdo con las restricciones del programa financiero del sector público y
de la programación financiera para toda la economía que sea congruente
con dicha estabilidad. Se deberá garantizar su consistencia con la regla
fiscal contenida en el Marco Fiscal de Mediano Plazo”.
ARTÍCULO 10. Adiciónese un parágrafo al artículo 6 de la Ley 152 de
1994, así:
“Parágrafo. El Plan de Inversiones del Proyecto de la Ley del Plan Nacional
de Desarrollo deberá guardar consistencia con la regla fiscal contenida en el
Marco Fiscal de Mediano Plazo”.
ARTÍCULO 11. EXCEPCIONES. En los eventos extraordinarios que
comprometan la estabilidad macroeconómica del país y previo concepto del
Confis, se podrá suspender temporalmente la aplicación de la regla fiscal.
ARTÍCULO 12. INFORMES. El Gobierno Nacional, en junio de cada año,
rendirá un informe detallado a las Comisiones Económicas del Congreso de
la República, en el que se evalúe el cumplimiento de la regla fiscal del año
inmediatamente anterior, contenida en el artículo 5 de la presente ley.
Este informe acompañará simultáneamente la presentación del Marco Fiscal
de Mediano Plazo.
ARTÍCULO 13. CUMPLIMIENTO. En cualquier caso de incumplimiento de
la regla fiscal, el Gobierno Nacional deberá explicar detalladamente y
mediante el informe de que trata el artículo anterior, las razones del
incumplimiento y fijar metas y objetivos tendientes a asegurar el
cumplimiento de la misma.
ARTÍCULO 14. COMITÉ CONSULTIVO PARA LA REGLA FISCAL. El
Gobierno Nacional consultará un Comité de carácter técnico independiente
que se pronunciará sobre los siguientes temas:
a) La metodología y definición de parámetros básicos requeridos para la
operación de la regla fiscal;
b) Las propuestas que formule el Gobierno sobre cambios metodológicos
para la definición de la regla fiscal;
c) El informe de cumplimiento de la regla fiscal que el Gobierno debe
presentar ante las Comisiones Económicas del Congreso de la República, de
conformidad con el artículo 12 de la presente ley;
d) La suspensión de la regla fiscal de que trata el artículo 11 de la presente
ley.
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El Comité estará conformado por representantes de los decanos de las
facultades de Economía de diferentes universidades del país, por miembros
de centros de investigación, por expertos y consultores de reconocida
trayectoria e idoneidad y por los presidentes de las comisiones de asuntos
económicos del Congreso de la República. En ningún caso los
pronunciamientos del Comité Consultivo para la Regla Fiscal serán
vinculantes. El Gobierno Nacional reglamentará la forma de selección de los
miembros del Comité, así como el funcionamiento del mismo.
PARÁGRAFO. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público publicará la
metodología, las estimaciones, los detalles técnicos del diseño de la regla
fiscal, los cuales deben ser consistentes con las metas, límites y
características establecidas en la presente ley, así como las cuentas fiscales
del Gobierno Nacional Central en los términos del artículo 2 de la presente
ley. Los cambios a la metodología deben hacerse públicos, junto con su
justificación técnica.
ARTÍCULO 15. El artículo 15 de la Ley 179 de 1994 quedará así:
“Fondo de Ahorro y Estabilización Fiscal y Macroeconómica. Créase el
Fondo de Ahorro y Estabilización Fiscal y Macroeconómica, como una
cuenta sin personería jurídica, cuyo objeto es contribuir a la estabilidad
macroeconómica y fiscal del país.
El Fondo se constituirá con los recursos provenientes de los superávits
totales del Gobierno Nacional Central, sus correspondientes rendimientos y
por los aportes extraordinarios que determine el Gobierno Nacional. Sus
recursos solo podrán destinarse a la amortización de la deuda pública, a los
gastos extraordinarios para atender los eventos de que trata el artículo 11
de la presente ley y a la financiación del gasto contracíclico. En ningún caso,
el monto anual del desahorro destinado a financiar gasto contracíclico podrá
ser superior al 10% del saldo del Fondo a 31 de diciembre del año anterior.
El Gobierno Nacional reglamentará el funcionamiento, administración
operación e inversión de los recursos del Fondo y podrá incorporarlos al
Presupuesto General de la Nación.
El Fondo de Ahorro y Estabilización Fiscal y Macroeconómica y sus
rendimientos serán administrados por el Banco de la República, mediante
contrato suscrito por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que solo
requerirá para su validez y perfeccionamiento las firmas del Ministro de
Hacienda y Crédito Público y del Gerente del Banco de la República y su
publicación en el Diario Oficial.
Dichos recursos serán girados por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional al Banco de
la República con la periodicidad que se determine en el contrato.
El capital del Fondo y sus rendimientos se invertirán en activos externos de
acuerdo con los términos y condiciones que se pacten en el contrato de que
trata el presente artículo”.
ARTÍCULO 16. NORMAS ORGÁNICAS. Los artículos 4, 7, 8, 9, 10 y 15,
son normas orgánicas.
ARTÍCULO 17. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. La presente ley rige a
partir del 1o de enero de 2012 y desde su entrada en vigencia deroga todas
las normas que le sean contrarias.
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Concepto 5244
1. Planteamiento de la demanda.
El actor considera que el Congreso carece de competencia para dictar el
Acto Legislativo 03 de 2011, pues estima que el principio de sostenibilidad,
en tanto límite para los derechos fundamentales, los derechos humanos,
la administración de justicia, la autonomía territorial, sustituye la
Constitución. Algo semejante dice de la competencia que este acto
legislativo atribuye al Procurador General de la Nación y a los ministros.
Aduce que el principio de sostenibilidad fiscal implica una desmejora en la
calidad de vida de las personas, pues no da solución plena a sus
necesidades insatisfechas y compromete sus derechos. En sus palabras:
El principio de sostenibilidad fiscal impuesto en el Acto Legislativo Nº 03 de
2011, demandado, en lugar de mejorar la calidad de vida de los habitantes,
la desmejora ostensiblemente, porque elimina la efectividad de este derecho
al no dar solución plena a las necesidades insatisfechas de salud,
educación, saneamiento ambiental, como lo requiere el artículo 366 de la
Constitución Política de Colombia, el artículo 25 de la Declaración Universal
de los Derechos Humanos, y el artículo 11 de los Pactos Internacionales de
Derechos Económicos y Políticos, así como el Protocolo facultativo de este
último, aprobados por Colombia en la Ley 74 de 1968.
La garantía de efectividad de los derechos, consagrada en le artículo 2º de
la Constitución, desaparece con la imposición del principio de sostenibilidad
fiscal, por cuanto, en aras de este principio, se pueden modificar, modular o
diferir los efectos de las sentencias que declaren la garantía y protección
efectiva de los derechos de las personas.
El actor considera también que la Ley 1473 de 2011, en cuanto es
consecuencia del Acto Legislativo 03 de 2011 y, por tanto, desarrollar el
principio de sostenibilidad fiscal por medio de la regla fiscal, incurre en las
mismas vulneraciones que se predican de éste. En sus palabras:
Es decir, que el Acto Legislativo Nº 03 de 2011, demandado, que introduce
el principio de sostenibilidad fiscal en la Constitución Política de Colombia, y
la Ley 1473 de 2011, demandada, que regula la regla fiscal para garantizar
dicho principio constitucional de la sostenibilidad fiscal, conforman una
unidad normativa, porque regulan el mismo tema, la sostenibilidad y
estabilidad fiscal; el primero, por norma constitucional y la segunda, por
norma legal. Pero ambas, norma constitucional y norma legal, conforman la
unidad normativa. Por lo tanto, los efectos de constitucionalidad del Acto
Legislativo Nº 03 de 2011, demandado, afectan inexorablemente los efectos
de constitucionalidad de la Ley 1473 de 2011, demandada.
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2. Problema jurídico.
Corresponde establecer si el Congreso de la República, al establecer el
principio de sostenibilidad fiscal, incurrió en algún vicio en el proceso de
formación del Acto Legislativo 03 de 2011 y, en particular, si esta reforma
se enmarca dentro de los presupuestos de la teoría de la sustitución de la
Constitución. Corresponde, además, determinar si existe unidad de
materia entre este acto legislativo y la Ley 1437 de 2011, de tal suerte que
lo que se decida sobre la constitucionalidad del primero afecte de manera
necesaria lo que se debe decidir sobre la constitucionalidad de segunda.
3. Análisis Jurídico.
Es menester advertir que el Ministerio Público, en el concepto rendido
dentro del trámite del Expediente D-8616, analizó una demanda contra el
Acto Legislativo 03 de 2011, dentro de cuyo problema jurídico se puede
enmarcar la que ahora es objeto de análisis. El problema jurídico
planteado en esa oportunidad fue:
Corresponde establecer si el Congreso de la República, al reformar la
Constitución Política para establecer el principio de sostenibilidad fiscal,
incurrió en algún vicio en el proceso de formación del Acto Legislativo 03 de
2011. En particular, procede verificar si esta reforma se enmarca dentro de
los presupuestos de la teoría de la sustitución de la Constitución, al afectar
la noción de Estado Social y Democrático de Derecho, con garantía plena de
los derechos humanos y del gasto público social destinado para este
propósito.
En vista de esta circunstancia, el Ministerio Público se remite al aludido
concepto, que es el número 5219, en el cual se dijo lo siguiente:
Es menester advertir que la demanda sub examine se presentó dentro del
término previsto en el artículo 379 Superior, por lo cual no se configura el
fenómeno de la caducidad de la acción. En efecto, el Acto Legislativo 03 de
2011 se promulgó el 1 de julio de 2011 y la demanda se presentó ante la
Corte el 6 de julio de 2011, es decir, 5 días después.
Al revisar el contenido de la demanda, se aprecia que el actor se centra en
un único vicio en el proceso de formación del Acto Legislativo 03 de 2011, el
cual enmarca dentro de la teoría de la sustitución de la Constitución. Para
ilustrar su dicho, alude a la noción de Estado Social de Derecho, a los fines
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esenciales del Estado, a los derechos fundamentales y a sus mecanismos
de protección.
La teoría de la sustitución de la Constitución ha sido planteada y aplicada
por la Corte en numerosas providencias, en especial en las Sentencias C542 y 1040 de 2005. Según esta teoría, si bien el Congreso de la República
tiene competencia para reformar la Carta, no tiene competencia para
sustituirla, valga decir, para modificar su estructura o su identidad.
A juicio de la Corte, se entiende que hay sustitución, subversión o
derogación de la Carta Política cuando el poder reformatorio se desborda e
invade el ámbito de las libertades de los ciudadanos; cuando la autonomía
funcional de dicho poder se desborda y afecta el funcionamiento o
competencia de otras ramas u órganos del Poder Público, sea reduciendo o
limitando su capacidad de acción o decisión, o concentrando el Poder
Público en alguna de sus ramas u órganos, en contra del equilibrio
estructural y funcional del mismo en materia de independencia y
autonomía; y cuando la identidad axiológica fundacional de la sociedad,
consignada en la Constitución, se modifica en una forma trascendente,
desmesurada, contraria o negativa.
Es decir, se presenta sustitución de la Carta, parcial o total, cuando la
Constitución, antes de ser reformada, aparece opuesta o totalmente
diferente al contenido del acto reformatorio, al punto que ambas resultan
incompatibles. En la práctica, esto se determina mediante el ejercicio
comparativo o de contraste entre la identidad axiológica de la Constitución
de 1991 frente a lo que resulta o contiene el acto que se reputa reformatorio,
lo cual debe conducir a demostrar o que se mantiene la Carta en cuanto se
refiere a su identidad, o que surge, de hecho, una nueva carta, contraria a
la de 1991. Al respecto dice la Corte, en la Sentencia C-1040 de 2005, lo
siguiente:
El juez constitucional cuando deba enfrentar un problema de
sustitución de Constitución: primero, es necesario establecer cuáles
son los elementos esenciales que definen la identidad de la
Constitución; y, segundo, cómo puede una reforma llegar a ser
realmente una sustitución de la Constitución
(…)
Tercero, el concepto de sustitución refiere a una transformación de tal
magnitud y trascendencia, que la Constitución anterior a la reforma
aparece opuesta o integralmente diferente a la que resultó después de
la reforma, al punto que ambas resultan incompatibles. La
jurisprudencia ha aludido a sustituciones totales y a sustituciones
parciales y ha sostenido que el reformador tampoco puede introducir
sustituciones parciales entendiendo por tales aquellas en las cuales un
eje definitorio de la identidad de la Constitución sea remplazado por
otro opuesto o integralmente diferente.
Dentro de este contexto, es menester analizar en concreto si el Congreso de
la República, al aprobar el Acto Legislativo 03 de 2011 se limitó a ejercer su
competencia, o si la desbordó y, por ende, sustituyó la Constitución. Para
este análisis es indispensable establecer con claridad el contenido y el
alcance del principio de sostenibilidad fiscal, como se hace en los siguientes
párrafos.
El Proyecto de acto legislativo 016 de 2010, que a la postre se convertirá en
el Acto Legislativo 03 de 2011, fue presentado por el Gobierno en la Cámara
de Representantes. En este proyecto se concibe la sostenibilidad fiscal como
una medida de control del gasto público social destinado a la realización de
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los fines del Estado social de derecho, mediante la satisfacción de los
derechos sociales y económicos a través de conjuntos o paquetes de bienes
y servicios básicos predeterminados normativamente, según lo que al
respecto determine el Congreso de la República en los planes de desarrollo y
los presupuestos. Esto significa que sólo se satisface lo aprobado en los
planes de desarrollo y los presupuestos para el conjunto o paquete de
bienes y servicios predeterminado, y únicamente hasta el monto de los
recursos disponibles. La razón de esta medida de control es ordenar el
excesivo gasto público en materia social, causado especialmente por la
satisfacción de las necesidades individuales como consecuencia de la
protección de derechos fundamentales. Para constatar lo que se dice del
proyecto, es relevante traer a cuento su texto y su exposición de motivos, los
cuales aparecen publicados en la Gaceta del Congreso 451 de 2010, en los
siguientes términos:
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 016 DE 2010 CÁMARA.
por el cual se establece el derecho a la sostenibilidad fiscal para
alcanzar los fines del estado social de derecho.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°. El artículo 334 de la Constitución Política quedará así:
“La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este
intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos
naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución,
utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y
privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir, en un
marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida
de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los
beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.
El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a
los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las
personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso
efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos. También para
promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de
las regiones.
La sostenibilidad fiscal es indispensable para alcanzar los fines del
Estado Social de Derecho. Por lo tanto, es un derecho de todos y es
deber de todas las ramas y órganos del poder público colaborar
armónicamente, dentro de sus competencias, para hacerla efectiva.
El Congreso de la República, al determinar el alcance concreto de los
derechos sociales y económicos consagrados en esta Constitución,
deberá hacerlo en tal forma que asegure la sostenibilidad fiscal con el
fin de darles, en conjunto, continuidad y progresividad”.
Artículo 2°. El primer inciso del artículo 339 de la Constitución Política
quedará así:
“Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte
general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden
nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos
nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal
a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la
política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el
gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos
plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión
pública nacional y la especificación de los recursos financieros
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requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la
sostenibilidad fiscal”.
Artículo 3°. El primer inciso del artículo 346 de la Constitución Política
quedará así:
“El gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros
diez días de cada legislatura. El presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de
un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al plan nacional de
desarrollo”.
Artículo 4°. Este Acto Legislativo rige desde su publicación.
De los honorables Congresistas,
Oscar Iván Zuluaga Escobar
Ministro de Hacienda y Crédito Público.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
(…)
Como puede observarse, se trata de un amplio y noble enunciado de
derechos sociales y económicos, que el Estado tiene el deber de promover,
proteger o hacer efectivos en el marco del Estado Social de Derecho. No es
extraño, por ello, que para dar contenido práctico a ese postulado, el artículo
350 de la Constitución Política haya querido que una parte especial de la
política fiscal se organice dentro del concepto de “gasto público social”, y
que todo lo que con él se relaciona haya recibido prioridad sobre los demás
gastos que reciben apropiaciones en el presupuesto público.
Sin embargo, pese a la importancia del “gasto público social”, el compromiso
de las autoridades con el Estado Social de Derecho no se agota, de ninguna
manera, en el terreno de las apropiaciones presupuestales. Parte sustancial
de ese compromiso consiste, también, en defender la capacidad adquisitiva
de la moneda, para que el ingreso que los colombianos obtienen con su
trabajo o por subsidios de las autoridades, pueda servirles, efectivamente,
para atender sus necesidades y lograr sus aspiraciones. Es incompatible
con el Estado Social de Derecho la tolerancia con una moneda que pierda
valor constantemente, que crea una ilusión temporal de bienestar destinada
a esfumarse en un alza de precios, escasez o desempleo.
En el proyecto en comento, es posible colegir dos tendencias o intenciones.
La primera: la sostenibilidad fiscal es una función y una responsabilidad a
cargo del Gobierno Nacional, que consiste en la eficiente provisión de gastos
y de su financiamiento, con un riguroso control en la ejecución de los
mismos. En este escenario, no se aprecia reparo alguno a la reforma, pues
tales propósitos son aceptables en términos constitucionales y no implican
sustitución de la Carta. Aprovechar de la mejor manera posible los escasos
recursos públicos, para proveer los gastos necesarios para preservar los
cometidos del Estado y los derechos de los individuos, de manera acorde
con su dignidad, es un objetivo plausible que debe predicarse no sólo del
gasto público social sino de todo el gasto público.
La segunda: la sostenibilidad fiscal es una herramienta para someter la
realización del Estado Social y Democrático de Derecho, en la práctica, a la
prestación de una serie de bienes y servicios básicos, relacionados
únicamente en los paquetes o conjuntos que al respecto defina el legislador
y a sus correspondientes asignaciones de recursos previstas en los planes y
en los presupuestos. Tanto los planes como los presupuestos introducen
unos límites máximos de gasto público social para el suministro de bienes y
servicios. En este escenario, la reforma presenta notables complicaciones. Si
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bien es razonable pensar o querer que el Estado Social y Democrático de
Derecho se realice de manera organizada y con sujeción a los parámetros
de la racionalidad económica, de ello no puede seguirse, sin que sufra
menoscabo la estructura de la Constitución, que estos parámetros son
límites máximos que en ningún caso pueden ser superados. Y no puede
seguirse, porque la garantía de los derechos de los individuos, en especial si
se trata de derechos fundamentales, entre los cuales está la vida en
condiciones dignas, etc., debe ser plena, y no limitada a la disponibilidad de
los recursos. La posibilidad de acudir a la acción de tutela para prevenir que
ocurra un perjuicio irremediable, da cuenta de la urgencia y de la necesidad
de proteger un derecho fundamental, que no puede ser postergada en el
tiempo o matizada en su contenido, sólo por razones de racionalidad
económica.
Los derechos fundamentales, al igual que la existencia humana, están
sujetos a una serie de contingencias y de riesgos que, a pesar de los
esfuerzos que se hagan, escapan a la planeación y a los presupuestos. Una
persona no puede saber con anticipación si sufrirá o no un accidente; si ese
accidente será tan grave que comprometerá su existencia digna; si en vista
de las circunstancias se requiera una acción inmediata para evitar un
perjuicio irremediable; y si la asistencia del Estado será necesaria. La mera
circunstancia de que existan límites máximos no implica que la tragedia que
puede vivir cada persona, o varias de ellas, pueda encajarse dentro de tales
límites.
La sostenibilidad fiscal, en tanto límite máximo para la garantía de los
derechos fundamentales, parecería vaciar de contenido la cláusula de
Estado Social y Democrático de Derecho, al despojarla de lo social y de lo
democrático, pues la garantía de los derechos fundamentales es limitada,
ya que sólo cubre hasta donde los recursos disponibles lo permitan.
Además, esta institución, así entendida, podría llevar a hacer nugatorio el
derecho fundamental de acceder a la justicia, pues si bien las personas
pueden acudir ante los jueces, lo que ellos decidan puede incumplirse en la
realidad, si se excede dichos límites máximos. Sin embargo, el parágrafo del
artículo 1° del Acto Legislativo 03 de 2011, impide esta segunda tendencia o
intención, ya que garantiza que al interpretar el principio de sostenibilidad
fiscal, “bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza
administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal
para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar
su protección efectiva”. Este parágrafo permite afirmar que la reforma sub
examine no implica la sustitución de la Carta.
Si bien es encomiable, como ya se dijo atrás, que se busque la eficiencia en
el gasto público, lo cual implica un riguroso control a gastos innecesarios, a
sobrecostos, a prácticas corruptas, etc., por no hablar de mayores controles
tributarios a la elusión y a la evasión, de ello no puede seguirse la limitación
de la garantía de los derechos fundamentales de las personas. El Ministerio
Público, como vigilante del cumplimiento de la Constitución, las leyes, las
decisiones judiciales y los actos administrativos, y como garante de las
garantías y de los derechos, no puede aceptar este escenario de la
sostenibilidad fiscal. Y no lo puede hacer, porque este escenario vaciaría de
contenido la cláusula de Estado Social y Democrático de Derecho, que es
uno de los pilares estructurales de la Constitución, a la que define y da
identidad. Por ello, el parágrafo en comento constituye un elemento
imprescindible para interpretar el principio de sostenibilidad fiscal.
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Procurador General
Concepto 5244
En relación con la Ley 1473 de 2011, es menester revisar el contenido de
la exposición de motivos del Proyecto 112 de 2010, Cámara, que aparece
publicada en la Gaceta del Congreso 738 de 2010, en la cual se dice:
Acogiendo el principio de sostenibilidad fiscal, no sólo como un deber del
Estado, sino también como un derecho de los colombianos, el presente
proyecto de ley tiene como objetivo sentar las bases para que el Legislador
adopte en los planes de desarrollo y en las normas presupuestales las
reglas que estime pertinentes con el fin de proteger la sostenibilidad fiscal
de la Nación, y define los responsables del cumplimiento de dichas reglas.
Este Proyecto de Ley Orgánica sigue los mismos principios y se anticipa a
los objetivos del Proyecto de Acto Legislativo por el cual se establece el
derecho de los ciudadanos a la sostenibilidad fiscal como condición para
alcanzar los fines del Estado Social de Derecho. Este derecho contribuye a
proteger todos los demás y darles continuidad bajo las diferentes
condiciones que enfrente la economía. De este derecho se deriva el deber de
todas las Ramas y Órganos del Poder Público para que sus decisiones sean
acordes con la sostenibilidad fiscal.
Si el objeto de la ley en comento es el de expedir normas que garanticen la
sostenibilidad de largo plazo de las finanzas públicas y contribuyan a la
estabilidad macroeconómica del país, lo cual tiene una correlación directa
con lo regulado en el Acto Legislativo 03 de 2011, su constitucionalidad
debe analizarse a partir de lo previsto en el parágrafo del artículo 1° de
éste, bajo el entendido de que tanto al momento de interpretar como al de
aplicar la ley, ninguna autoridad administrativa, legislativa o judicial,
podrá invocar la ley para menoscabar los derechos fundamentales,
restringir su alcance o negar su protección efectiva.
4. Conclusión.
Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte que declare
ESTARSE A LO RESUELTO en el Expediente D-8616, y que declare
EXEQUIBLE la Ley 1473 de 2011, por el cargo analizado y bajo el
entendido de que tanto al momento de interpretar como al de aplicar la
ley, ninguna autoridad administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar
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Concepto 5244
la ley para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance
o negar su protección efectiva.
Señores Magistrados,
ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO
Procurador General de la Nación
LJMO/JD Contreras B.
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