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CONSECUENCIAS SOCIALES Y LABORALES DE LA INTEGRACION
LATINOAMERICANAi
Armando DI FILIPPO
1. PLANTEAMIENTO GENERAL
En el presente escenario internacional de "regionalismos abiertos"
(Comisión Económica para América Latina (CEPAL, 1993), en que
los países latinoamericanos apuntan a acrecentar su competitividad
en el mercado mundial y a desarrollar un proceso de integración
que sea compatible con esta estrategia global, la armonización
institucional y jurídica de sus regímenes laborales y de seguridad
social es un componente importante de este tipo de estrategia.
Respecto de los marcos institucionales y los regímenes jurídicos, el
tema puede verse desde tres ángulos distintos.
El primer ángulo de análisis atiende a la necesidad de acrecentar la
competitividad internacional de las exportaciones latinoamericanas.
Al respecto se han intensificado los esfuerzos por reducir el costo
laboral que enfrentan los empresarios (requerimiento de
competitividad) sin menoscabar los derechos y garantías
conquistados por los trabajadores (requerimiento de equidad).
Este tema de la reducción de los costos laborales ha traído
aparejados dos tipos de consecuencias. Por un lado, ha generado
reclamos de presunto "dumping laboral" por parte de las economías
desarrolladas, y planteamientos de inclusión de una "cláusula
social" en la normativa del Acuerdo General sobre Aranceles
Aduaneros y Comercio (GATT). Por el otro, ha puesto en primer
plano las deficiencias de los sistemas de seguridad social vigentes
en la región, los cuales suelen encarecer injustificadamente los
costos del trabajo. Emerge así, un campo de análisis y debate en
torno a estos sistemas, que adquiere importancia para determinar la
competitividad de los países latinoamericanos, tanto respecto del
mercado mundial como en relación a los esquemas de integración
en los que participan.
También se plantea el conflicto entre una racionalidad económica
que busca acrecentar la competitividad con otra racionalidad
sociopolítica que busca preservar la equidad y los derechos
humanos.
El segundo ángulo de análisis examina los regímenes laborales en
su conjunto atendiendo a la necesidad de aumentar la
competitividad global y lograr una profundización sostenida de la
integración de los mercados regionales. Se requiere de una
transformación productiva que vaya diversificando la oferta
exportable sobre la base de la creación de complementariedades
recíprocas entre los países de la región. En muchos de ellos, esta
reconversión productiva requiere de una flexibilización de los
mercados laborales tendiente a aumentar la movilidad entre
empresas, ramas y sectores. También aquí se hace necesario
ecuacionar este objetivo con el del mantenimiento de los derechos y
garantías básicos de los trabajadores involucrados e implica una
consideración conjunta de las reglas de juego que puedan
considerarse aceptables.
El tercer ángulo de análisis atañe a la integración de los mercados
de trabajo. A medida que se alcancen estadios superiores de
integración regional -mercados comunes y uniones económicas- se
acrecentará la necesidad de legislar sobre los movimientos
migratorios de la fuerza de trabajo y sobre los derechos y garantías
de los migrantes entre países suscriptores de un mismo acuerdo de
integración.
Cada una de estas tres áreas temáticas genera un importante
campo de estudios y debates tendientes al logro de una creciente
armonización de instituciones y regímenes, la que resulta
imprescindible para un avance consolidado de la integración
regional en el largo plazo.
2. LA ARMONIZACION LABORAL Y SOCIAL EN EL EJE NORTESUR
Las preocupaciones de los países desarrollados respecto del
denominado "dumping laboral" son bastante recientes, a pesar de
que el bajo costo relativo de la fuerza de trabajo en los países en
desarrollo es una ventaja comparativa ampliamente reconocida
desde antiguo. Probablemente, las razones principales de esta
renovada preocupación sean tres: primero, las tendencias, que
aparentan ser crónicas, al
mantenimiento de altas tasas de desempleo en el mundo
desarrollado, y particularmente en Europa. Segundo, las nuevas
reglas de juego del comercio mundial sancionadas recientemente
en el GATT. Y tercero, las nuevas condiciones de la producción
internacional compleja (Conferencia de las Naciones Unidas para el
Comercio y el Desarrollo (UNCTAD), 1993).
Respecto del primer factor mencionado, la actual revolución
informática junto a los cambios en las formas organizacionales en
las empresas han generado un escenario turbulento e incierto en
materia de oportunidades de empleo. Este escenario se ha
agravado con las tendencias recesivas de las economías
desarrolladas, de las que está emergiendo Estados Unidos (EEUU),
pero que aún aquejan a Europa, sobre todo a la luz del derrumbe
económico de los regímenes planificados del Este. La preocupación
por este tema ha llevado al presidente de EEUU a plantear la
conveniencia de convocar una conferencia mundial sobre empleo,
aunque esta iniciativa aún se encuentra a nivel de propuesta.
Respecto del segundo de los factores mencionados, recientemente
en la Ronda Uruguay del GATT los países desarrollados se han
comprometido a desmantelar gradualmente sus diferentes sistemas
de protección, subsidio y regulación de mercados. Esto otorgará
fuerza a las ventajas comparativas derivadas del bajo costo de la
fuerza laboral por parte de muchos países en desarrollo.
El tercero de los elementos que tienden a explicar la preocupación
de los países desarrollados por las diferencias de costos laborales
no se plantea en el ámbito comercial, sino en el de los movimientos
de la inversión directa transnacional, cuya importancia en el
volumen y orientación final de las corrientes comerciales
internacionales ha crecido dramáticamente. Las estrategias
productivas de las empresas transnacionales incluyen la
localización de las fases de un proceso productivo en diferentes
regiones atendiendo a cierto tipo de ventajas específicas, entre las
que se cuenta el bajo costo de la fuerza de trabajo.
Los países del norte visualizan escenarios prospectivos en que se
reducen sus oportunidades de empleo, a medida que la economía
mundial se integra sobre estas nuevas bases. Sin embargo la
contradicción de fondo radica en los profundos desequilibrios que
registra el desarrollo de la economía mundial. Las acusaciones de
dumping laboral, y las demandas por la equiparación de los
derechos sociales no siempre consideran debidamente este punto.
Reclamar la imposición de estos derechos y garantías en niveles
comparables a los de los países desarrollados para países con un
precario desarrollo económico, social y político, resulta una
pretensión vana. Una parte fundamental de las ventajas
comparativas de estos países radica precisamente en el bajo costo
de su fuerza laboral.
Lo dicho hasta aquí se funda en consideraciones de racionalidad
puramente económica. Sin embargo, también gravita una
racionalidad sociopolítica fundada en la preservación de las
garantías individuales y sociales gestadas en el desarrollo de las
democracias occidentales. Así, es necesario distinguir, por un lado,
los reclamos relativamente infundados de los países desarrollados
por el bajo costo salarial de los países en desarrollo y, por el otro,
las flagrantes transgresiones que puedan verificarse a los derechos
y garantías sociales básicas. Las normas fundamentales a proteger
incluyen la prohibición del trabajo forzado, del trabajo de menores,
de las diferentes formas de discriminación en el disfrute de los
derechos y garantías sociales así como de las restricciones a la
libertad de asociación y de negociación.
Estas normas básicas están siendo incorporadas por medio de
cartas sociales en la Unión Europea (UE). También se ha discutido
la posibilidad de introducir una cláusula social en el marco del
GATT, que se haría efectiva al denunciarse su transgresión y podría
dar lugar a sanciones comerciales. Esto otorgaría una función
fiscalizadora adicional a la recientemente creada Organización
Mundial de Comercio (OIM). La actual fiscalización y vigilancia de
estas normas corre por cuenta de la Organización Internacional del
Trabajo (OIT) (CEPAL, 1994).
Los escenarios a considerar se están transformando continuamente
a medida que la presente revolución tecnológica sigue modificando
las formas actuales de producción y consumo. En consecuencia los
países en desarrollo harían bien en no jugar todas sus cartas a la
ventaja competitiva espúrea de su bajo costo laboral. Esta opción
no es socialmente sustentable a largo plazo y, además, será
inexorablemente superada por la aplicación de nuevas formas
organizacionales y nuevos procesos, especialmente los vinculados
a la informática y la biotecnología (CEPAL, 1990).
En el fondo se entrecruzan aquí dos racionalidades distintas. La
primera, una racionalidad económica -instrumental y cuantitativa-; y
la segunda, una racionalidad que podríamos denominar
sociopolítica -sustantiva y cualitativa- orientada a la defensa de los
derechos y garantías fundamentales.
3. LA ARMONIZACION LABORAL Y SOCIAL EN LA
INTEGRACION LATINOAMERICANA
También en América Latina el tema de la armonización laboral y
social adquiere importancia para el progreso equilibrado de los
procesos de integración en esta fase de regionalismo abierto
(CEPAL, Documento de Conferencia, 1993).
En primer lugar, desde el punto de vista del estadio a que están
llegando los actuales acuerdos de integración -áreas de libre
comercio y uniones aduaneras-, las diferencias de costo laboral
afectan de dos maneras diferentes los intereses de los países
miembros de esos esquemas. Por un lado, los afectan al incidir
sobre la competitividad de las exportaciones dirigidas al mercado
ampliado de que se trate. Por el otro, los afectan en su calidad de
receptores potenciales de inversiones transnacionales directas maquilas, zonas francas, puertos libres, etcétera- orientadas a
actividades o fases de agregación de valor, en las que resulte
especialmente importante contar con costos laborales más bajos.
Dada la importancia que ha adquirido la inversión directa
transnacional en la expansión del comercio mundial e
intralatinoamericano, este tema también ameritaría algún grado de
armonización en el comportamiento de las economías de América
Latina. Lo que se observa por ahora es una carrera acelerada hacia
una máxima liberalización de los regímenes que regulan la inversión
extranjera directa, en el contexto de las conversiones de deuda, de
las privatizaciones, de las zonas francas y de otras modalidades
orientadas a atraer este tipo de capitales.
En segundo lugar, la profundización, a mediano y largo plazo, de la
integración en los mercados de bienes y servicios requiere de una
diversificación en las ofertas exportables que promueva cierta
complementariedad recíproca. Este tipo de diversificación
complementaria se manifiesta por ejemplo en el desarrollo del
comercio intraindustrial donde adquiere sus mejores posibilidades.
De manera más general, la transformación productiva orientada a
ganar competitividad en los mercados regionales y mundiales
implica
reconversiones
tecnológicas
y
organizacionales,
acompañadas de una legislación laboral que no rigidice
innecesariamente dichos movimientos de fuerza de trabajo entre
empresas, ramas o sectores. Esta segunda temática se asocia no
sólo con la legislación laboral en su conjunto, sino también con la
recalificación de la fuerza de trabajo, y, por lo tanto, con una
importante área de cooperación asociada a la capacitación técnica
de los recursos humanos tanto en el ámbito empresarial como en el
laboral.
En tercer lugar, especialmente en los estadios superiores de
integración regional -mercados comunes y uniones aduaneras-,
emerge el tema de la integración de los mercados de trabajo,
estrechamente vinculado al de las migraciones internacionales de
fuerza de trabajo, en donde se revelan agudas contradicciones en la
situación de los migrantes entre su doble calidad de portadores de
fuerza de trabajo por una parte, y ciudadanos merecedores de
mínimos derechos y garantías laborales y sociales, por la otra.
En el resto de esta sección analizaremos someramente alguna
evidencia respecto de cómo se han manejado estos temas desde la
perspectiva de la integración latinoamericana. Prácticamente todos
los ejemplos corresponden al Cono Sur, y en especial a los países
que integran el Mercado Común del Sur (MERCOSUR).
La amplitud y complejidad del tema se pone de relieve al repasar la
agenda del Subgrupo de Trabajo número 11 establecido en el
MERCOSUR con el objeto de abordar las relaciones laborales, el
empleo y la seguridad social. La misma incluye el examen de las
siguientes cuestiones: las relaciones individuales y colectivas de
trabajo, el empleo y la libre circulación de los trabajadores, la
formación profesional, la salud y la seguridad social, los costos
laborales en el transporte terrestre y marítimo, los convenios con la
OIT, y en dicho marco, la carta de los derechos fundamentales de
los trabajadores.
3.1 Las diferencias relativas al costo laboral
El ángulo desde el cual pretende examinarse el tema planteado, es
el impacto de las diferencias salariales y de seguridad social sobre
la competitividad relativa de los productos exportados por los
diferentes países de América Latina, tanto los dirigidos a los
mercados de los países desarrollados como los tranzados en el
seno de los diferentes esquemas de integración. El costo laboral
total para las empresas, incorporado en el precio de los productos
que se exportan, tiene una importancia variable según la intensidad
de uso y el grado de calificación del factor trabajo correspondientes
a los productos de que se trate.
En general podría afirmarse que las exportaciones de los países en
desarrollo -incluso las manufactureras- tienen un mayor contenido
en trabajo y en recursos naturales que las exportaciones
provenientes de los países desarrollados. Entre las manufacturas
que, de acuerdo con las tecnologías aún vigentes en los países en
desarrollo, continúan haciendo uso intensivo del factor trabajo,
pueden citarse confección, textiles, calzado de cuero,
marroquinería, muebles, manufacturas de madera, plantas de
ensamble automotriz, autopartes, ciertos rubros de la industria
alimenticia y otros pertenecientes a la canasta familiar básica.
El costo laboral que interesa considerar para fines de la
competitividad internacional -cabe reiterarlo- es el que recae sobre
el empresario. Según cual sea el peso de la seguridad social, este
costo difiere del salario percibido por el trabajador. El término
seguridad social abarca los seguros sociales (pensiones de vejez,
invalidez, y supervivencia, así como enfermedad y maternidad,
riesgos ocupacionales y compensación por desempleo),
asignaciones familiares y programas de asistencia social y salud
pública (Mesa-Lago, 1993: 1).
En un estudio reciente
(FIEL, 1992: 290-291)
referido
al
MERCOSUR
se
presenta el cuadro
que se reproduce a
continuación,
cuyos
valores
están
expresados
en
dólares.
R. NETA
R. BRUTA
CUT
CTET
419,7
379,3
451,5
170,7
413,6
515,0
416,8
514,2
188,6
540,6
790,7
633,6
631,9
248,2
764,1
862,3
707,4
694,2
274,8
825,5
PAÍS
Argentina
Brasil
Chile
Paraguay
Uruguay
i
Publicado por el CENTRO DE FORMACIÓN PARA LA INTEGRACIÓN REGIONAL
TRAINING CENTRE FOR REGIONAL INTEGRATION (CEFIR) en compilación:
"La Coordinación de las Políticas Macroeconómicas en los Procesos de Integración"
DT 06 / 1994