Download de los acuerdos de liberalización del comercio a nivel nacional

ORGANIZACIÓN MUNDIAL
DEL COMERCIO
RESTRICTED
WT/CTE/W/171
20 de octubre de 2000
(00-4357)
Comité de Comercio y Medio Ambiente
EVALUACIONES AMBIENTALES (DE SOSTENIBILIDAD)
DE LOS ACUERDOS DE LIBERALIZACIÓN DEL
COMERCIO A NIVEL NACIONAL
Punto 2 del programa de trabajo
Nota de la Secretaría
1.
La presente nota se ha elaborado en respuesta a una solicitud formulada por el Comité de
Comercio y Medio Ambiente, en su reunión celebrada los días 5 y 6 de julio de 2000, relativa a una
recopilación fáctica de los diversos enfoques para las evaluaciones ambientales a nivel nacional
preparados hasta la fecha. Conforme a dicha solicitud, la presente nota se limita a las evaluaciones
realizadas por los Gobiernos Miembros de la OMC a nivel nacional con respecto a la liberalización
multilateral del comercio en el contexto del GATT/OMC.1 La nota es un primer intento por recopilar
información sobre este tema y podrá irse ampliando a medida que se realicen otras evaluaciones.2
2.
Sobre la base de los distintos enfoques para las evaluaciones ambientales, en la presente nota
se tienen en cuenta las siguientes consideraciones generales: i) ¿POR QUÉ decide un país realizar
una evaluación, es decir, cuál es el propósito de la evaluación y su importancia política? ii) ¿QUÉ está
sujeto a evaluación, es decir, cuáles son los efectos que serán objeto de estudio? y iii) ¿CÓMO se
establece el vínculo entre los efectos de la liberalización del comercio y el impacto ambiental, es
decir, de qué manera se pueden aislar los efectos del acuerdo comercial de otras influencias en el
medio ambiente?
3.
La presente nota está dividida en tres secciones: en la sección I se explican términos de uso
corriente y temas que se derivan de las consideraciones generales anteriores y sirven de marco al
debate. En la sección II se utilizan estos términos para describir las experiencias nacionales
adquiridas hasta ahora. En la sección III se consignan las fuentes de las evaluaciones nacionales que
figuran en esta recopilación.
I.
MARCO DEL DEBATE - TÉRMINOS Y TEMAS FUNDAMENTALES
A.
¿POR QUÉ REALIZA UN PAÍS UNA EVALUACIÓN?
4.
Existen hasta ahora dos tipos principales de razones en los que se fundamentan las
evaluaciones nacionales de la liberalización del comercio en el contexto del GATT/OMC: por un
1
La presente nota no abarca iniciativas regionales de liberalización del comercio, como, los estudios
realizados por los Estados Unidos y el Canadá con respecto al TLCAN, o por la CE con respecto al mercado
único, ni estudios a nivel nacional de programas de reestructuración interna dentro de los cuales la liberalización
del comercio es sólo una parte, como sucede, por ejemplo, con los Programas de Reajuste Estructural
auspiciados por el Banco Mundial.
2
La Secretaría asume plenamente la responsabilidad de cualquier omisión o error que pueda contener
el documento y está dispuesta a revisar la información a la luz de nuevos datos.
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lado, se puede hacer el intento por evaluar los efectos de un acuerdo comercial antes y/o en el curso
de su negociación, en cuyo caso se habla de una evaluación ex ante. La intención es incorporarla al
proceso de negociación para definir los resultados finales de manera que los posibles efectos
ambientales se refuercen si son positivos o se eviten cuando sean negativos. Este tipo de evaluación
también se puede utilizar con el propósito de iniciar, en una etapa temprana, deliberaciones amplias
sobre posibles medidas complementarias. Por otro lado, cabe la posibilidad de llevar a cabo una
evaluación en alguna fase de la aplicación de un tratado comercial ya concertado, en cuyo caso se
habla de una evaluación a posteriori. En este caso se evalúan los resultados del proceso de
negociación para saber si podrían tener consecuencias para las políticas ambientales nacionales o si
sería necesario adoptar otras medidas complementarias para potenciar las repercusiones ambientales
positivas o mitigar las de carácter negativo. Las evaluaciones ex ante pueden contribuir a determinar
las prioridades de un país, a tomar algunas medidas preventivas y, posiblemente, a modificar las
posiciones negociadoras adoptadas al inicio de un proceso. Sin embargo, los resultados de estas
evaluaciones pueden ser inciertos porque dependen de las predicciones sobre lo que podría ser objeto
de negociación. Las evaluaciones a posteriori se basan en los resultados concretos de una
negociación y no en meras previsiones. Con este tipo de evaluaciones se podría medir y analizar el
impacto ambiental ya observado durante la etapa de aplicación de un acuerdo comercial. Sin
embargo, como sucede con las evaluaciones ex ante, en el caso de las evaluaciones a posteriori queda
por resolver el problema analítico de aislar los efectos de un acuerdo comercial sobre el medio
ambiente. Los países pueden aprovechar los conocimientos adquiridos mediante evaluaciones a
posteriori como base para llevar a cabo otras evaluaciones ex ante en negociaciones futuras, o
viceversa. De este modo, las evaluaciones ex ante y a posteriori pueden formar parte por separado
del mismo proceso en lugar de constituir procesos totalmente separados.
B.
¿QUÉ ESTÁ SUJETO A UNA EVALUACIÓN?
5.
Son dos las categorías principales de efectos que se pueden examinar en una evaluación: los
efectos jurídicos y los efectos económicos. En el primer caso, con la evaluación se estudia si las
obligaciones implícitas en un acuerdo comercial en particular impiden o acarrean modificaciones de
determinadas reglamentaciones nacionales. Estos efectos reglamentarios del acuerdo comercial
podrían, a su vez, tener consecuencias para el medio ambiente. Desde una perspectiva económica se
examinan las modificaciones registradas en las corrientes comerciales y en la actividad económica en
general como resultado del acuerdo comercial. Estos efectos económicos podrían tener repercusiones
directas en el medio ambiente. Es poco probable que todas las medidas de un acuerdo comercial
llegaran a ejercer influencia en el medio ambiente. Como parte de un proceso de diagnóstico inicial y
determinación del alcance de las cuestiones en juego, se puede hacer el intento de establecer cuáles de
las medidas comerciales negociadas pueden quedar excluidas del análisis y cuáles exigen mayor
atención. Pudiera ser que algunas medidas comerciales tuvieran un impacto ambiental mayor que
otras o que tuvieran consecuencias para una esfera ya sujeta a tensiones. Las repercusiones
investigadas hasta ahora son de carácter sobre todo ambiental, aunque últimamente se ha propuesto
que también se incluyan otros elementos relativos a la sostenibilidad.
6.
También es importante saber qué procedimientos aplica un país para identificar tanto las
medidas comerciales como sus posibles repercusiones que podrían ser motivo de preocupación y a la
larga estar sujetas a una evaluación. Además, un país debe decidir si la evaluación de las
repercusiones habrá de circunscribirse al territorio nacional o si, por el contrario, deberá abarcar sus
efectos en otros países.
C.
¿CÓMO SE ESTABLECE EL VÍNCULO ENTRE LAS MEDIDAS COMERCIALES Y SUS EFECTOS?
7.
En lo relativo a los efectos jurídicos, se examina si las disposiciones específicas del acuerdo
comercial influyen en la capacidad del gobierno para reglamentar o legislar en esferas que
supuestamente tienen consecuencias para el medio ambiente. Los efectos económicos se subdividen,
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a su vez, en efectos de escala, efectos estructurales, efectos relacionados con los productos y efectos
tecnológicos: los efectos de escala guardan relación con el crecimiento inducido por el comercio y
con los resultados vinculados a una intensificación de la actividad económica y a mayores ganancias
financieras; los efectos estructurales provienen de cambios en la importancia relativa de algunos
sectores económicos como consecuencia de la liberalización del comercio y son un reflejo de la
evolución de un modelo de actividad económica más contaminante comparado con otro que lo es en
menor grado; los efectos tecnológicos son el resultado de cambios en los métodos de producción que
la liberalización del comercio propicia o permite y que pueden traducirse, por ejemplo, en diferentes
niveles de contaminación por unidad de producción; por último, los efectos relacionados con los
productos van aparejados a las modificaciones en las corrientes comerciales de productos
considerados por separado y con determinadas características ambientales.3
8.
Es importante que los efectos del acuerdo comercial se aíslen de otras variables que
intervienen y que podrían tener un impacto en el medio ambiente. La tarea consiste en establecer una
relación de causalidad entre la medida comercial, su efecto reglamentario o económico específico y el
impacto ambiental que puede llegar a tener. Tal vez convenga considerar otros factores contextuales
(por ejemplo, el crecimiento económico, la inflación, las políticas fiscales y monetarias y los tipos de
cambio) que pueden acarrear efectos aun si no existe un acuerdo comercial y, por ende, no se le
pueden atribuir a éste. Algunos de esos factores contextuales (por ejemplo, la concentración
industrial, la dinámica del mercado laboral o elementos de infraestructura) podrían influir y
condicionar la manera en que una medida comercial se traduce en una actividad económica y, por
último, en su impacto ambiental. Se puede recurrir a una serie de indicadores básicos para medir los
efectos sobre el medio ambiente. Podría suceder que, en ocasiones, fuesen necesarios varios
indicadores para describir un impacto ambiental en particular, por ejemplo, en la calidad del aire.
También podría ocurrir que un país no estuviera en condiciones de elegir el indicador que permitiera
detectar con mayor precisión un efecto sobre el medio ambiente, en cuyo caso podría elegir
indicadores por motivos prácticos, como la disponibilidad de datos o la facilidad estadística.
II.
EVALUACIONES AMBIENTALES A NIVEL NACIONAL
A.
CANADÁ
9.
Las experiencias del Canadá a nivel nacional abarcan un estudio de los efectos ambientales de
la Ronda Uruguay, efectuado en 1994, y una evaluación ambiental estratégica4 de una posible nueva
ronda de negociaciones comerciales en el marco de la OMC. Se describe a grandes rasgos el
procedimiento para realizar futuras evaluaciones ambientales sobre la base de la experiencia
adquirida; en la primera fase de la evaluación ambiental estratégica se llevó a cabo un análisis
retrospectivo del estudio de los efectos ambientales de la Ronda Uruguay de 1994. Tras su
publicación, se empezó a trabajar en el marco para las evaluaciones ambientales aplicable a las
negociaciones de la OMC.
10.
"¿Por qué?": El estudio de 1994 fue realizado en el Canadá al término de la Ronda Uruguay,
es decir, a posteriori. Su propósito principal era determinar el grado en que los resultados de la
Ronda Uruguay tendrían un efecto sobre la capacidad de reglamentación del Canadá en materia de
protección del medio ambiente. La evaluación ambiental estratégica, iniciada en 1999, persigue el
mismo fin. Está destinada además a lograr que los participantes canadienses en la negociación de
acuerdos comerciales tengan en cuenta cuestiones y preocupaciones relacionadas con el medio
3
Véase también OMC, Estudio Especial Nº 4: El comercio y el medio ambiente, Ginebra, 1999,
página 41, donde figuran otras referencias a los efectos económicos.
4
Conforme a la definición del Canadá, una evaluación ambiental estratégica es un proceso sistemático
para identificar y evaluar los efectos probables e importantes de una iniciativa sobre el medio ambiente.
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ambiente desde la etapa más temprana del proceso, es decir, antes de la concertación de los acuerdos. 5
Tiene también el propósito de hacer saber a los interesados que en el curso de las negociaciones
comerciales se examinan los factores ambientales. Una evaluación ambiental estratégica comprende
evaluaciones ambientales realizadas en las diferentes etapas de las negociaciones, es decir, antes del
inicio del proceso, en el curso de éste y al final. El resultado que se espera de una evaluación
ambiental estratégica es que la adopción de decisiones dentro del gobierno federal sea más abierta al
conseguir que en dicho proceso participen representantes de otras instancias gubernamentales, de la
opinión pública, el sector privado y las organizaciones no gubernamentales, y que redunde en una
mayor coherencia global de las políticas a nivel nacional. Se prevé que en el futuro se utilice el
informe final de la evaluación ambiental estratégica en cualquier examen a posteriori de un acuerdo.
11.
"¿Qué?": Como parte del estudio realizado en 1994 se examinaron varios Acuerdos de la
Ronda Uruguay. No se investigaron los efectos económicos; el Gobierno del Canadá se limitó a
analizar la relación entre las "normas" del comercio multilateral y las reglamentaciones nacionales.
Este planteamiento se refleja en el análisis retrospectivo del estudio de 1994 (la primera fase de la
actual evaluación ambiental estratégica) efectuado en 1999. En el análisis retrospectivo se establecen
cuáles fueron los efectos de carácter reglamentario de la Ronda Uruguay que efectivamente tuvieron
lugar entre 1994 y 1999. Se comparan sus conclusiones con las del examen de 1994 para confirmar
que el Canadá retuvo su derecho a reglamentar en la esfera de la protección del medio ambiente.
12.
En el proyecto de marco para las evaluaciones ambientales, que también fue elaborado como
parte de la actual evaluación ambiental estratégica, se especifica que el nivel y el alcance del análisis
dependerá de la naturaleza de cada acuerdo que se habrá de negociar y de la importancia de sus
posibles impactos ambientales. Se haría entonces una recapitulación de los resultados de los análisis
correspondientes a cada acuerdo para evaluarlos de manera integrada antes de la conclusión de una
nueva ronda de negociaciones de la OMC. En el marco se prevé no sólo el análisis de los efectos
reglamentarios, como el que se llevó a cabo en el estudio de 1994 y en su análisis retrospectivo, sino
que también se propone un análisis de las modificaciones registradas en las corrientes comerciales
(efectos tecnológicos y los relacionados con los productos) y en la actividad comercial (efectos de
escala y estructurales), así como de otras consecuencias especiales de ámbito local o regional en
esferas distintas de la capacidad reglamentaria.
13.
Como ocurrió con el estudio de 1994, la evaluación ambiental estratégica se ha encomendado
a un comité de evaluación ambiental integrado por representantes de todas las dependencias
gubernamentales pertinentes y coordinado por el Ministerio de Asuntos Exteriores y Comercio
Internacional. Aunque para el estudio de 1994 no se efectuaron consultas públicas oficiales, el
análisis de todo el abanico de preocupaciones ambientales planteadas por organizaciones tanto
gubernamentales como no gubernamentales en el curso de las negociaciones fue el elemento que
sirvió de guía para identificar los posibles efectos normativos y reglamentarios. Estas opiniones se
recabaron a través de contactos directos con organizaciones no gubernamentales o mediante un
examen de fuentes publicadas y de cartas recibidas de miembros del público. En lo referente al
proyecto de marco para las evaluaciones ambiental, se contó para su elaboración con una amplia
participación del público. En él se prevé que a lo largo de todo el proceso de evaluación se propiciará
la transparencia con la publicación oportuna de los documentos de debate y de los informes
pertinentes tanto en la Web como por avisos públicos. La participación del público se canalizará a
través de los mecanismos existentes, por ejemplo, grupos asesores establecidos, foros de debate en
línea y otros medios.
5
En la Directiva de 1999 del Consejo de Ministros relativa a la evaluación ambiental de propuestas
sobre políticas, planes y programas se estipula que se habrán de tener en cuenta los factores ambientales en las
propuestas de carácter normativo y reglamentario, incluidas las negociaciones en el marco de la OMC.
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14.
El estudio de los efectos ambientales de 1994 y el análisis retrospectivo de 1999 se centraron
únicamente en los efectos para el Canadá. En el proyecto de marco para las evaluaciones ambientales
futuras se reconoce que muchas cuestiones ambientales deberán examinarse en un contexto mundial
pero que, en vista de la escasez de datos y recursos, de asuntos vinculados a la soberanía y por razones
prácticas, el objetivo principal en este momento deberá ser la evaluación de las repercusiones
ambientales más probables y significativas de las negociaciones comerciales en relación con el
Canadá. Se han de considerar los efectos ambientales transfronterizos, regionales y mundiales
siempre que tengan consecuencias directas para el medio ambiente del Canadá.
15.
"¿Cómo?": En el estudio efectuado en 1994 se examinaron los efectos reglamentarios de
nueve acuerdos concertados durante la Ronda Uruguay de los que se pensó que podrían tener un
impacto ambiental. Dicho examen se centró en aquellas disposiciones que comprometían o
facultaban a los gobiernos a aplicar determinadas políticas. Había algunas hipótesis y expectativas
implícitas sobre la manera en que dichas políticas afectarían al medio ambiente. En el análisis
retrospectivo, se plantearon dos tipos de preguntas: en primer lugar, ¿cómo se ha traducido la
aplicación de nuevas obligaciones multilaterales en políticas nacionales y cuáles han sido sus efectos
sobre el medio ambiente?; y, en segundo lugar, ¿se vieron o no afectadas las políticas ambientales
nacionales por algunas disposiciones de la OMC, o fueron estas últimas impugnadas por otros
Miembros de la OMC con arreglo a uno de los Acuerdos objeto de examen? Se analizó asimismo si
la práctica de solución de diferencias había arrojado nuevos datos sobre la manera en que cabría
interpretar disposiciones pertinentes de los Acuerdos abarcados en relación con las cuestiones
ambientales.
16.
El proyecto de marco del Canadá es un primer intento por esbozar un proceso gradual que
permita realizar evaluaciones ambientales de negociaciones comerciales futuras. No se pretende que
tenga un carácter prescriptivo ni que constituya un método que sirva para todos los casos, sino que
habrá que adaptarlo y aplicarlo según la naturaleza particular del acuerdo que se vaya a negociar.
Para efectuar el análisis se sugiere un proceso dividido en cuatro etapas: en una primera etapa se
determinará el alcance del posible acuerdo y de su importancia económica global en el contexto del
Canadá. Esta etapa puede entrañar la identificación de los sectores que probablemente resulten
afectados, los cambios en el consumo de productos específicos, las exportaciones de recursos
naturales o los efectos en las normas y en las disciplinas relativas a las subvenciones. En una segunda
etapa se estudia el impacto ambiental de esos cambios económicos en sus diferentes modalidades;
así, por ejemplo, los cambios económicos podrían tener consecuencias para los compromisos
contraídos por el Canadá en el marco de acuerdos multilaterales sobre medio ambiente, para la
transferencia de tecnologías ecológicamente racionales, para los sectores de bienes y servicios
ecológicos o para aquellos proyectos que en el Canadá están sujetos a evaluaciones del impacto
ambiental a nivel del propio proyecto de que se trate. En la tercera etapa se evaluará la importancia
de los posibles impactos ambientales y con tal propósito se investigará, por ejemplo, la frecuencia y
duración del impacto, su ámbito geográfico, un alto nivel establecido de riesgo o su posible carácter
irreversible. También se presta atención a los impactos acumulativos. En una última etapa se diseñan
medidas de atenuación y mejora, entre las que cabe incluir nuevos programas de políticas o
modificaciones a los programas vigentes, como también esfuerzos de cooperación con otros países u
organizaciones. Se podría recomendar además que modificaran las posiciones negociadoras.
B.
COMUNIDADES EUROPEAS
17.
En 1999, la Comisión Europea adjudicó un contrato a un equipo independiente de la
Universidad de Manchester para que realizara una evaluación del impacto en la sostenibilidad de una
posible nueva ronda de negociaciones comerciales multilaterales de la OMC. En una primera fase,
que abarcó de mediados de julio a mediados de septiembre de 1999, se efectuaron estudios
monográficos y de publicaciones para elaborar una metodología que se utilizaría en la segunda fase.
En esta segunda fase, que duró de mediados de septiembre a mediados de noviembre de 1999, se llevó
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a cabo una evaluación preliminar mediante la aplicación de la metodología diseñada en la fase
primera. Actualmente se prepara la labor que se habrá de llevar a cabo en la tercera fase y que
entrañará evaluaciones sectoriales más detalladas y una depuración de la metodología de evaluación.
18.
"¿Por qué?": El objetivo principal de las fases primera y segunda de la evaluación del
impacto en la sostenibilidad era la elaboración de una metodología que abarcara los tres aspectos del
desarrollo sostenible es decir, los factores económicos, ambientales y sociales. Esta metodología se
aplicaría después a una gama de medidas que podrían formar parte del programa de una nueva ronda.
Con esta evaluación ex ante se buscaba realizar algunas evaluaciones cualitativas preliminares y
amplias de las repercusiones probables en el desarrollo sostenible e identificar asimismo posibles
medidas complementarias. La fase tres conservará el carácter de evaluación ex ante, pese a que no se
ha iniciado una nueva ronda; se realizará en forma paralela a las negociaciones y abarcará, como
mínimo, las negociaciones prescritas en los sectores de la agricultura y los servicios, si es que no
quedan comprendidas también otras esferas que puedan ser objeto de negociación.
19.
"¿Qué?": En el marco de la evaluación del impacto en la sostenibilidad se abordaron los
efectos económicos directos de los cambios en las corrientes comerciales en contraposición con los
efectos reglamentarios. Se utilizaron diversas metodologías de evaluación económica, ambiental y
social ya existentes a nivel de proyectos con el objetivo de integrarlas y lograr su transposición del
nivel de proyectos a un nivel normativo. En un proceso de diagnóstico inicial y determinación del
alcance del asunto de que se trataba, se procuró identificar cuáles eran los Acuerdos de la OMC y
otras esferas relacionadas con el comercio, por ejemplo, la facilitación del comercio, que se deberían
examinar en vista de sus efectos probables y significativos en la sostenibilidad. Se formularon
hipótesis sobre los cambios que diversos grados de liberalización podrían acarrear para las medidas
comerciales. A continuación se analizaron los efectos económicos vinculándolos a un conjunto de
indicadores de sostenibilidad. Por último, mediante un análisis de los recursos de mitigación e
intensificación, se propusieron mejoras para acrecentar el impacto global en la sostenibilidad,
incluidas medidas reglamentarias nacionales.
20.
Los resultados obtenidos en diferentes etapas de la evaluación, por ejemplo, los derivados del
diagnóstico inicial emprendido por el equipo de estudio, se presentaron en repetidas ocasiones al
público y a la Comisión Europea para conocer sus opiniones al respecto. Esta labor de consulta se
realizó en el contexto de contactos y reuniones no oficiales con organizaciones no gubernamentales, el
público en general y representantes de la Comisión, además de la publicación, en el sitio de los
contratistas en la Web, de las conclusiones del informe sobre la fase primera y de la lista de medidas
sujetas a la evaluación del impacto en la sostenibilidad. Para la tercera fase se va a depurar la
metodología mediante la incorporación de otros estudios pertinentes en curso y de los comentarios
que los interesados hayan formulado en lo referente a la evaluación preliminar. Las repercusiones se
han analizado sobre la base de tres grupos de países: la Unión Europea, los países en
desarrollo/menos adelantados y el mundo en su conjunto.
21.
"¿Cómo?": Se considera que, en un sentido metodológico, la evaluación del impacto en la
sostenibilidad previa a la reunión de Seattle es la primera en su tipo. En vista de lo ambicioso del
proyecto y de su gran alcance, sin olvidar los escasos datos disponibles y la falta de un programa
convenido para llevar a cabo las negociaciones, se había previsto que no fuera más que una
evaluación cualitativa preliminar. La evaluación del impacto en la sostenibilidad entrará en mayores
detalles en la tercera fase, que abarcará una depuración de la metodología para resolver algunas de las
limitaciones que fueron producto natural de un marco temporal limitado.
22.
La evaluación fue puesta en marcha mediante un diagnóstico inicial que permitiera establecer
cuáles de los acuerdos/esferas comerciales originalmente enumerados como sujetos a investigación
podrían quedar excluidos debido a que era poco probable que tuvieran repercusiones significativas.
En rigor, ninguno de esos acuerdos o esferas quedó excluido como resultado del proceso. En la etapa
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posterior en que se determinó el alcance de la cuestión, se estudiaron con mayor atención los
elementos de los citados acuerdos/esferas con el fin de que fuera mayor el número de factores
excluidos de la evaluación. Este proceso no se distinguía claramente de la evaluación preliminar
efectuada a continuación. Las dos etapas, entrañaban la definición de las relaciones de causa a efecto
y se siguieron con respecto a cada uno de los grupos de países y en relación con tres hipótesis en cada
caso, a saber, una hipótesis de referencia, una intermedia y una de liberalización, para registrar las
diferencias entre ellas en lo relativo a las repercusiones probables. La hipótesis de referencia
implicaba que, en lo relativo a la medida de que se tratara, no se llegaría a ningún acuerdo nuevo
(además de la aplicación de los compromisos de la Ronda Uruguay). La hipótesis intermedia
reflejaba la posición negociadora inicial de la CE, mientras que la hipótesis de liberalización suponía
una liberalización mayor y más acelerada y modificaciones sumamente limitadas de las medidas
vigentes destinadas a atenuar las repercusiones ambientales y sociales desfavorables. La evaluación
preliminar era una ampliación del proceso consistente en determinar el alcance de la cuestión por
cuanto versaba sobre las incertidumbres referentes a una mayor o menor importancia del impacto.
También se procuró evaluar repercusiones combinadas y para ello se tuvieron en cuenta efectos
adicionales indirectos, de reacción y acumulativos resultantes de las interacciones de las medidas
comerciales.
23.
Para el estudio se eligieron, sobre una base preliminar, nueve "indicadores básicos de
sostenibilidad", como renta media real, desigualdades basadas en el género y calidad del aire, que se
combinaron con "criterios de importancia", como alcance de las tensiones existentes o su naturaleza,
orden de magnitud, ámbito geográfico y duración del cambio. Se procedió entonces a determinar el
grado de importancia partiendo del supuesto de que la probabilidad de un impacto significativo
aumenta conforme se orienta el conjunto combinado de valores de los indicadores básicos hacia
direcciones especificadas debido a una cierta combinación de estos criterios. Este proceso produjo
como resultado final una escala numérica de cinco puntos para la clasificación de las medidas
comerciales de acuerdo con las repercusiones positivas y negativas de mayor o menor importancia o
absolutamente carentes de importancia. Las posibles repercusiones se describían en términos
generales, según la sugerencia derivada del examen de las publicaciones.
C.
ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA
24.
Los Estados Unidos llevaron a cabo un estudio a nivel nacional de los efectos ambientales de
los Acuerdos de la Ronda Uruguay, que fue publicado en agosto de 1994. Luego de que el Presidente
emitió la Orden Ejecutiva 13141 en noviembre de 1999, por la que los Estados Unidos se
comprometen a evaluar y analizar con cuidado el impacto ambiental de futuros acuerdos comerciales,
inclusive mediante exámenes escritos de algunos de los acuerdos comerciales principales, se elaboró
un proyecto de directrices para la aplicación de la citada Orden, que fue publicado en julio de 2000
con el propósito de recabar las opiniones del público. Se prevé que la versión definitiva de las
directrices estará lista antes de fines de 2000 y es probable que difiera del proyecto descrito en la
presente nota.
1.
Estudio de los Estados Unidos titulado: "GATT Uruguay Round Agreement: Report
on Environmental Issues" (Acuerdos de la Ronda Uruguay del GATT: Informe sobre
cuestiones ambientales)
25.
"¿Por qué?": En el estudio se expone la manera en que las consideraciones ambientales se
tuvieron en cuenta tanto en la negociación de los Acuerdos de la Ronda Uruguay como también en los
resultados de esas negociaciones, y se trata de evaluar los efectos probables de los Acuerdos en
diversas cuestiones relacionadas con el medio ambiente. El estudio se utilizó como un recurso para
informar al público y al Congreso sobre las cuestiones ambientales planteadas en el curso de las
negociaciones y sobre las deliberaciones del Gobierno en relación con los posibles efectos de los
Acuerdos en el medio ambiente. No todas las secciones están dedicadas a la evaluación del impacto
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ambiental. En las tres secciones que guardan relación con este asunto se hace un repaso a posteriori
de lo que fue objeto de negociación para los Estados Unidos y cuáles podrían ser las consecuencias de
ello para el medio ambiente.
26.
"¿Qué?": Con el propósito de ilustrar la manera en que se tuvieron en cuenta las
consideraciones ambientales en las negociaciones, en el informe de 1994 sobre cuestiones ambientales
figura una sección en la que se estudia un cierto número de disposiciones del texto Dunkel
relacionadas con el medio ambiente y se establece una comparación con el texto definitivo de los
Acuerdos de la Ronda Uruguay. Se describen las posiciones negociadoras de los Estados Unidos y se
ofrece asimismo una breve explicación de las preocupaciones ecológicas a las que se debió que los
Estados Unidos pugnaran por ciertas modificaciones en la negociación del texto. Se analizan diversas
disposiciones de algunos de los Acuerdos de la Ronda Uruguay en particular que podrían tener
consecuencias para las leyes y reglamentos ambientales de los Estados Unidos. También se estudian
los efectos económicos del crecimiento inducido por el comercio y los desplazamientos que se pueden
producir en lo relativo al comercio y las inversiones como consecuencia de los Acuerdos de la Ronda
Uruguay. Se establece una distinción entre los efectos económicos generales y los efectos en sectores
específicos, así como su impacto ambiental respectivo.
27.
El informe sobre la Ronda Uruguay fue elaborado por un grupo de trabajo interinstitucional,
coordinado por la Oficina del Representante de los Estados Unidos para las cuestiones comerciales
internacionales e integrado por todas las dependencias y oficinas pertinentes de la Administración
pública, la Agencia de Protección del Medio Ambiente, el Consejo de Asesores Económicos y el
Consejo sobre la Calidad del Medio Ambiente. Se solicitó además la colaboración del público, que
opinó sobre las preocupaciones ecológicas planteadas por la Ronda Uruguay. En el informe se
reprodujeron las observaciones recibidas y se incluyeron las respuestas correspondientes. El informe
se centra casi exclusivamente en los efectos registrados en los Estados Unidos y la única excepción
importante es un repaso de los efectos que la liberalización tiene sobre la tecnología y los servicios
ambientales en mercados regionales de importancia fundamental.
28.
"¿Cómo?": En el informe de 1994 sobre cuestiones ambientales se estudian por separado
algunos de los Acuerdos de la Ronda Uruguay desde el punto de vista de sus posibles efectos
reglamentarios. Se subrayan las disposiciones que podrían ser significativas para la protección del
medio ambiente y se explica la compatibilidad con diversas formas de reglamentación nacional. Un
elemento metodológico importante es la respuesta a los argumentos de los críticos en el sentido de
que ciertas actividades de los organismos reglamentarios nacionales se verían circunscritas como
resultado de algunas disposiciones. Se explica la manera en que los Estados Unidos negociaron una
fórmula para salvaguardar el derecho a reglamentar o para dejar establecido que en una posible
diferencia tendrían que darse determinadas condiciones antes de que una medida nacional específica
se considerara incompatible con un Acuerdo de la OMC. En diferentes secciones del informe se citan
ejemplos de reglamentaciones internas que son compatibles con las prescripciones de un Acuerdo de
la OMC.
29.
En el informe de 1994 sobre cuestiones ambientales también se examinaron los posibles
efectos económicos y su impacto ambiental, así como las distintas hipótesis y opciones disponibles
para hacer frente a posibles impactos ambientales desfavorables. A falta de datos económicos
fidedignos, no se intentó realizar una evaluación cuantitativa del impacto ambiental. Se examinaron
en cambio algunas hipótesis generales sobre las concatenaciones entre los efectos económicos
generales y el impacto ambiental y se abordó la cuestión de su pertinencia desde el punto de vista de
la aplicación de los resultados de la Ronda Uruguay. Se procede de manera similar en la siguiente
subsección del informe relativa a los efectos en los sectores de la agricultura, tecnología y servicios
ambientales, transporte, energía, minerales, fauna y flora silvestres y recursos pesqueros y forestales.
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2.
Proyecto de directrices relativas a la aplicación de la Orden Ejecutiva 13141: Aviso de
audiencia pública sobre el estudio de los efectos ambientales de los acuerdos comerciales
30.
"¿Por qué?": Mediante esta Orden Ejecutiva reciente se han institucionalizado los estudios
sobre los efectos ambientales de los acuerdos comerciales en los Estados Unidos. Estos estudios se
han de iniciar con la antelación suficiente para que en ellos se sustenten las posiciones negociadoras,
es decir, se trata de estudios ex ante, lo que no significa que sean una condición para la presentación
oportuna de propuestas de negociación en particular. Los estudios de los efectos ambientales sirven
también para establecer comunicación con el público; siempre que resulte viable, se darán a conocer
cuando aún se encuentren en forma de proyecto para recabar las opiniones del público, además de que
publicarán en su versión definitiva.
31.
"¿Qué?": Se examinarán los efectos tanto jurídicos como económicos. Los efectos
reglamentarios se describen como los efectos que los acuerdos comerciales pueden tener en las
reglamentaciones, leyes y demás compromisos vinculantes en materia del medio ambiente de los
Estados Unidos. Se sugiere una lista de diversos efectos económicos que deben ser objeto de examen,
como los cambios de escala, o cambios estructurales y tecnológicos que afectan a los productos,
procesos o sectores, a la distribución de productos, volúmenes y modos de transporte, etc. En un
proceso en el que se determina el alcance de las cuestiones significativas, éstas se habrán de
identificar y enumerar en orden prioritario a efectos de un análisis a fondo. Las cuestiones que no
sean importantes o que se hayan abarcado en estudios anteriores no son consideradas para un estudio
pormenorizado. La identificación de las cuestiones y el establecimiento de un orden de prioridad es
un proceso iterativo, en el que las posiciones negociadoras probablemente estarán sujetas a ajustes
continuos. A la hora de definir un orden de prioridad habrá que considerar la importancia relativa que
alguna cuestión en particular tiene para los organismos gubernamentales, la opinión pública
informada y/o los comités asesores, la disponibilidad de herramientas de análisis para realizar
evaluaciones del impacto ambiental y la existencia de sinergias con la labor efectuada en otras
instancias participantes en el proceso interinstitucional. Los estudios de los efectos en el medio
ambiente podrían modificarse en el caso de que las negociaciones desembocaran en un acuerdo
comercial con consecuencias para el medio ambiente que fueran sustancialmente diferentes de las que
se hubieran analizado en un principio.
32.
Cuando se inicia un estudio de los efectos ambientales, se trata de obtener dando las
observaciones del público al respecto como información sobre el alcance del estudio. La realización
de este tipo de estudios incumbe al Representante de los Estados Unidos para las cuestione
comerciales internacionales, por conducto del Comité Técnico de Política Comercial, que es el
mecanismo normativo interinstitucional básico sobre política comercial en los Estados Unidos. En el
plano operativo, se pedirá a los organismos ambientales que realicen análisis de asuntos
comprendidos en su esfera de competencia. Puede ser que estos análisis se traduzcan, en última
instancia, en instrucciones impartidas a negociadores con respecto a cuestiones específicas
relacionadas con un acuerdo comercial en particular que haya recibido el visto bueno de los
organismos públicos. Cuando se haya determinado que existen repercusiones ambientales
importantes (positivas o negativas), las opciones de respuesta podrán abarcar cambios en las
posiciones negociadoras y medidas adoptadas fuera del ámbito del acuerdo comercial. El grupo
encargado del estudio de los efectos ambientales, establecido en el marco del Comité Técnico de
Política Comercial, también podrá tratar activamente de entablar consultas con instituciones
académicas y de otra índole, así como con grupos interesados que posean la necesaria experiencia
técnica y en elaboración de modelos. En el documento final figurará un resumen de las opiniones del
público sobre un proyecto de documento de estudio.
33.
Los estudios de los efectos ambientales se centrarían, como preocupación primordial, en el
impacto dentro de las fronteras de los Estados Unidos. Una evaluación de las consecuencias
mundiales y transfronterizas sobre el medio ambiente está sujeta a determinadas consideraciones,
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como el ámbito y magnitud del impacto ambiental razonablemente previsible, sus consecuencias para
los compromisos internacionales de los Estados Unidos y para sus programas de cooperación técnica,
la disponibilidad de datos y herramientas de análisis pertinentes, consideraciones diplomáticas y la
disponibilidad de recursos públicos.
34.
"¿Cómo?": Es probable que para cada estudio se utilicen métodos analíticos cualitativos y
cuantitativos diseñados para cada caso en particular. Se deberán documentar las limitaciones de un
análisis que quepa atribuir a determinados supuestos e incertidumbres en los datos y metodologías.
Sin embargo, pese a que los planteamientos pueden variar, la uniformidad del proceso de examen se
logrará mediante documentos ajustados a un modelo y contenido uniformes. En los estudios de los
efectos ambientales se incluirá tanto un análisis de las consecuencias ambientales desde el punto de
vista reglamentario como el impacto ambiental que podría derivarse de los cambios económicos
directos que se hayan calculado como producto del acuerdo comercial. Con respecto al impacto
ambiental, se considera que la elaboración de modelos y otras técnicas similares son importantes
aunque no suficientes por sí solas. De esta forma se reconoce el problema que representa un análisis
global de las tendencias económicas amplias y un análisis más localizado del impacto ambiental. En
las hipótesis de referencia que se utilicen para comparar el impacto ambiental probable tanto con el
acuerdo comercial como sin éste, se habrán de tener en cuenta los cambios que podrían producirse en
la economía y en el medio ambiente aun en el caso de que no existiera el acuerdo comercial
propuesto.
35.
En el proyecto de directrices se pide que se tengan en cuenta no sólo las consecuencias
ambientales amplias sino también las resultantes de un análisis intuitivo, que en ambos casos suelen
vincularse a algunos cambios en los efectos económicos. Las modificaciones en términos de nivel,
intensidad, distribución geográfica y ámbito temporal de las variables utilizadas para hacer
mediciones del medio ambiente afectado servirán para comparar los valores de referencia y
determinar así la interacción de las repercusiones comerciales con las de otra índole en los entornos
ambientales pertinentes. Los organismos responsables del estudio de los efectos ambientales
examinarán las fuentes de datos y metodologías analíticas disponibles dentro y fuera de los Estados
Unidos y, con el fin de recabar las opiniones del público, se publicará una lista de las fuentes de
referencia que se actualizará según proceda.
III.
FUENTES
A.
CANADÁ
●
Department of Foreign Affairs and International Trade, Uruguay Round of Multilateral Trade
Negotiations: Canadian Environmental Review, Ottawa, 1994.
●
Department of Foreign Affairs and International Trade, Retrospective Analysis of the 1994
Canadian Environmental Review: Uruguay Round of Multilateral Trade Negotiations,
Ottawa, noviembre de 1999.
●
Department of Foreign Affairs and International Trade, Canada's Environmental Assessment
Framework for Trade Negotiations: Backgrounder, Ottawa, 2000.
●
Department of Foreign Affairs and International Trade, Canada's Draft Environmental
Assessment Framework for Trade Negotiations, Ottawa, septiembre de 2000.
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B.
COMUNIDADES EUROPEAS
●
Kirkpatrick, C., Lee, N., Morrissey, O., WTO New Round: Sustainability Impact Assessment
Study. Phase One Report, Institute for Development Policy and Management, and
Environmental Impact Assessment Centre, University of Manchester, 1º de octubre de 1999.
●
Kirkpatrick, C., Lee, N., WTO New Round: Sustainability Impact Assessment Study. Phase
Two. Main Report, Institute for Development Policy and Management, and Environmental
Impact Assessment Centre, University of Manchester, 18 de noviembre de 1999.
C.
ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA
●
Office of the United States Trade Representative, The GATT Uruguay Round Agreements:
Report on Environmental Issues, Washington, agosto de 1994.
●
Office of the United States Trade Representative, Accelerated Tariff Liberalization in the
Forest Products Sector: A Study of the Economic and Environmental Effects, Washington,
noviembre de 1999.
●
The White House, Office of the Press Secretary, Executive Order 13141: Environmental
Reviews of Trade Agreements, 16 de noviembre de 1999.
●
Office of the United States Trade Representative, "Request for Public Comment: Draft
Guidelines for Implementation of Executive Order 13141: Environmental Review of Trade
Agreements Notice of Public Hearing", in: Federal Register, Vol. 65, Nº 133, 11 de julio
de 2000: pp. 42743-42750.
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