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LA CONSTITUCIÓN DE LA AGENDA Y EL CICLO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS.
Por Miguel Anselmo Bitar
1.-INTRODUCCIÓN.
Existe un enfoque del análisis político en el que las políticas públicas o estatales, entre ellas las
sociales, se convierten en un indicador del modelo estatal existente, de su proceso de
transformación y de sus relaciones con otros actores sociales y políticos. En este análisis, el
Estado y sus organizaciones se convierten en el actor principal. Se trata de acceder al análisis
del Estado a través de las políticas públicas, partiendo tanto del análisis de la agenda de las
instituciones territoriales que la ejecutan, como del análisis de la agenda gubernamental y de
sus macro-políticas a las cuales aquellas están vinculadas, comprendiendo mediante ellas,
cómo el Estado contribuye a la reproducción del sistema de dominación en el que está inserto.
Pero este enfoque de índole estrictamente "estatal", no es el único a través del cual nos
aproximamos a las políticas públicas, sino que contamos con otra matriz a la que los
especialistas denominan "enfoque de proceso", por el que se trata de entender la política
pública y/o social como un proceso decisorio que va desplegando acciones, procesos
inteligentes y tecnologías. Mientras que el enfoque anterior es eminentemente descriptivo y
explicativo, este está más ligado a la acción. Es un enfoque que no se concibe a sí mismo, sino
es influyendo en la práctica concreta de los actores sociales y políticos. Desarrollando, una
investigación aplicada para la toma de decisiones, la que se expresa en el ciclo de políticas
públicas, en sus diversos momentos: agenda-formulación-adopción-implementaciónevaluación. Estos momentos del ciclo se distinguen analíticamente, pero en la práctica se
autoimplican e influyen, de manera tal que en ella se redefinen permanentemente.
Pero, basta pensar que este saber aparece asociado al planeamiento estratégico, a la gestión
por objetivos, al gerenciamiento de excelencia, al rediseño del Estado, al surgimiento de
organizaciones adhocráticas, etc. (Bitar, M. 1999), para comprender que el mismo se desarrolla
al calor del proceso de transformación de la relación Estado/sociedad gestada durante el
período del Estado Social. Los "grandes planes políticos" ligados al planeamiento normativotecnocrático y sus fracasos, la crisis fiscal, el proceso de burocratización, la supuesta
descinsentivación del trabajo y la inversión, las prácticas clientelares, etc., fenómenos
considerados como productores de la crisis del Estado Social, no dejan de ocultar que su
problematización responde a una nueva percepción de la realidad "construida" desde el
ejercicio de la nueva hegemonía del capital financiero, aliado a los sectores más concentrados
de la producción y al proceso de globalización al que están vinculados.
Si bien de esta afirmación se desprenden sospechas legitimas respecto de estos "saberes", no
menos legitima parece ser la convicción de que ellos están "habiéndoselas" con la necesidad
de "abrir la caja negra" que nos presenta el nuevo escenario, de reconocer sus leyes y por lo
tanto de estructurar las condiciones de las nuevas praxis sociales, políticas y profesionales.
Seguramente el contenido final de las mismas dependerá del debate, la confrontación y por
qué no de la lucha ideológica que a su alrededor se libre, pero lo que no parece sensato es
negar el poder estructurador que tienen estos saberes respecto de las prácticas actuales.
Negarlo, es quiza, desconocer uno de nuestros desafíos, dado que ellos están incluidos en las
"cajas negras" de las que nosotros tenemos que hacernos cargo, porque es conociendo su
contenido que podremos operar una transformación más profunda en la realidad social, que
aquella a la que estos saberes están vinculados. Tal vez frente a este desafío podríamos
pensar, a modo de ejemplo, en cómo el "desarrollo de la comunidad" terminó desencadenando
su reconceptualización, una nueva síntesis que se produjo en la praxis de los años '60/'70.
Frente a la pregunta: ¿Por qué, en general, no se consiguieron los objetivos, que la
planificación normativo-tecnocrática determinaba en cada caso? La respuesta desde el saber
dominante es: porque pretendimos ajustar la realidad a los objetivos y no los objetivos a la
realidad, porque no tuvimos en cuenta que esta era cada vez más cambiante, más
impredecible, más turbulenta, y más compleja la trama de actores. Si analizamos esta
respuesta en sus dos partes, podríamos refutar que, si se trata en todos los casos de ajustar
los objetivos a la realidad será muy difícil operar otra transformación que trascienda la mera
reproducción de las condiciones de dominación existentes y con ello el horizonte de un cambio
se alejaría con cada intento. Pero respecto de la segunda parte: ¿Podemos con seriedad negar
que el contexto es cada vez más inestable e impredescible? ¿Podemos negarnos a reconocer
que las tramas multiactorales vuelven más compleja la resolución de los problemas?
¿Podemos desconocer que las políticas estatales contienen contradicciones que responden a
una sociedad cada vez más heterogenea y fragmentada y que por lo tanto los objetivos claros,
la administración ideal y el entorno estable que suponía el Estado Social y sus prácticas, se
han modificado? Si esto es así, no podemos dejar de abordar el conocimiento de saberes que
se han desarrollado en relación con estas cuestiones. No podremos dejar de "pasar" por ellos
si pretendemos superarlos.
En función del argumento anterior es que en este artículo abordaremos la producción del
"problema socialmente relevante" (Ozslak y O"Donnell, 1984) y el primer momento del análisis
del ciclo de políticas públicas: la constitución de la agenda.
(Dado la extensión definida para esta publicación es que, la transferencia a ejemplos concretos
que puedan permitir su visualización en el ejercicio del trabajo social quedan librados al lector.
Pero podemos afirmar que su comprensión permite la crítica y la obtención de herramientas
para aportar a su praxis, tanto a nivel de las instituciones territoriales como gubernamentales).
2.- "CONTEXTO DE DESCUBRIMIENTO".Para encaminarnos hacia el objeto de este artículo, comenzaremos abordando sucintamente
dos problemáticas que nos facilitarán la comprensión de su "contexto de descubrimiento". Ellas
son el proceso social y la constitución de lo público y el proceso político y la constitución de la
estatidad.
A lo público, podemos entenderlo como las esfera en la que la sociedad se representa sus
intereses comunes e instrumenta acciones o gestiones para su resolución. Pero cuyo contenido
está permanentemente redefinido a partir de la relación de fuerzas o los recursos que las
distintos actores sociales hagan jugar a su favor. Así, lo que hoy consideramos un "bien
público" mañana puede no serlo, vaya como ejemplo el caso de la estatización de empresas en
los años '40 y su privatización en los '90. ¿Qué cambió? Cambió la fuerza social hegemónica y
con ello el contenido de lo que la sociedad percibía como el "bien público" o simplemente "lo
público", lo de interés común. Cambio la percepción de los problemas y las cuestiones de las
que la sociedad a través de la opinión pública, los partidos políticos, las organizaciones de la
sociedad civil y el Estado a través de sus instituciones se ocuparon. Estos cambios, no pueden
leerse sin atender a su vez a la modificación de la hegemonía como principal factor
constituyente del contenido de las políticas estatales.
Pero, ¿por qué el Estado? Porque el Estado como "componente político de la relación de la
dominación en una sociedad territorialmente determinada" (O'Donnell, G. 1984), objetiva en sus
instituciones o aparatos estatales, las tomas de posición que frente a los problemas o crisis
sociales, permiten la reproducción de la relación social básica . Para esto, el Estado, invoca la
representación de la voluntad del conjunto de la comunidad, la representación de lo público en
su mayor grado de realización y cuenta con el poder del monopolio de la coerción para hacer
cumplir esta voluntad. Por lo que sus decisiones o tomas de posición ante los problemas,
tienen mayor grado de generalidad y obligatoriedad que la de cualquier otro actor social.
El Estado, mediante sus políticas, no sólo es garante de la reproducción del sistema, también
lo organiza, lo articula. ¿Cómo?
a) Formalizando las relaciones sociales, mediante la institucionalización del derecho, como
expresión jurídica de las mismas. (Ej.: consagración de la propiedad privada, la igualdad ante la
ley, los derechos civiles, políticos, sociales, etc.)
b) Poniendo límites negativos a las consecuencias socialmente destructivas de su reproducción
ampliada del capital. (Ej.: leyes antimonopólicas, leyes de protección del trabajo, procesos de :
mercantilización/desmercantilización del trabajo, etc.)
c) Organizando el consenso. (Creando un "arco solidario" o sentido de pertenencia la Nación, el
pueblo, promoviendo valores compartidos, etc.)
d) Acondicionando el contexto social (educación, salud, vivienda, etc.). En este último rol
encontramos el origen de las políticas sociales, en su condición de ser la manera estatal de
efectuar "la transformación duradera de obreros no asalariados en obreros asalariados", de
promover en los trabajadores, la voluntad para concurrir al mercado a vender su fuerza de
trabajo y las habilidades necesarias para mantenerlos dentro del sistema (Offe, C. 1992).
¿Qué es lo que le permite al Estado cumplir con este rol de organizador, articulador y garante
de las relaciones de dominación social? Que el Estado es ese tercer actor social que surge
entre los dos actores sociales básicos: el capitalista y el trabajador. En el proceso de
surgimiento del Estado capitalista, así como el obrero es despojado de los medios de
producción, el capitalista es expropiado de los medios de la coerción. ¿Quién se apropia de
ella? El Estado.
La relación social capital/trabajo queda entonces libre, en lo posible, de cualquier injerencia en
las leyes del mercado por un agente extraño a él. El Estado va garantizar el cumplimiento de
las normas que permiten la convivencia en una sociedad desigual, asimétrica. Para ello,
monopoliza la coerción y dispone de una racionalidad que no es ni capitalista, ni obrera, en
sentido concreto (individual), sino que es una racionalidad más general, que le permite
convertirse en arbitro. Un arbitro ciertamente parcial, que inclina la cancha, dado que reproduce
una relación desigual, pero que permite que se siga jugando el partido, cuando las relaciones
sociales aparecen de algún modo amenazadas, agrietadas. Frente a las "crisis" o "grietas" en
el funcionamiento del sistema, el Estado toma, en general, posiciones, medidas para superar la
amenaza. Estas tomas de posiciones son las políticas públicas o estatales. Las situaciones
frente a las que las toma, son los problemas socialmente relevantes que en la medida que se
incorporan a su espacio de atención se convierten en cuestiones.
3.- EL PROBLEMA SOCIALMENTE RELEVANTE.Según O'Donnell (O'Donnell, G. 1984), el sesgo u orientación de las instituciones estatales
hacia la reproducción de la sociedad, se manifiesta en dos ocasiones:
a) En las tareas rutinarias de la administración pública. (Tejido habitual y poco visible de las
decisiones, de sostén y organización de la sociedad, sostenido por la actividad burocrática y la
vigencia del derecho).
b) Respuestas a situaciones percibidas como problemas o crisis.
Qué es un problema?
- La diferencia entre el estado actual y el estado ideal.
- La relación o distancia entre el obstáculo y su objetivo.
- La brecha o distancia entre lo que se desea como salida o resultado de un proceso y la salida
o resultado que efectivamente produce.
Los problemas, pueden ser definidos desde fuera o desde dentro del aparato estatal, pero
siempre los actores sociales involucrados lo deben percibir como tal. Se infiere, que no
cualquier necesidad se convierte en problema, sólo lo logra aquella que es interpretada como
tal por los actores sociales con recursos de poder, capaces de imponerlas al interés común, a
la agenda pública, entonces se vuelven problemas socialmente relevantes, los que para
transformarse en cuestiones deben ingresar a la agenda política o estatal.
Por lo tanto, los problemas que entran en la agenda estatal, lo logran como resultado del
replanteo constante de la lucha en las mismas bases del sistema de dominación social. Es el
resultado de las relaciones de fuerza, de las luchas y las contradicciones sociales entre los
actores involucrados y de ellos con el Estado, lo que abre, posterga o excluye el ingreso de un
problema socialmente relevante a la agenda del Estado.
Toda cuestión tiene una génesis histórica que puede responder a las siguientes preguntas:
- Quién y cómo problematizó el asunto?
- Quién, cómo y cuándo lo convierte en cuestión?
- Sobre la base de qué recursos y alianzas? Con qué oposición?
- Cuál es la definición inicial de la cuestión?
Como afirmamos, frente al problema, el Estado, trata de resolverlo mediante las políticas
públicas que consisten en: "Un conjunto de acciones u omisiones que menifiestan una
determinada modalidad de intervención del Estado en relación a una cuestión que concita la
atención de las sociedad civil" (Oszlak y O'Donnell, 1987). Pero sí como también afirmamos,
sólo logran convertirse en cuestiones, aquellas que son interpretadas por actores con recursos
de poder capaces de imponerlas a la agenda pública, es porque el problema para ser tal
requiere, primero, ser percibido y tornado relevante por algún actor, para luego ingresar a
alguno de los niveles de la agenda estatal.
Ahora, la lucha política, la relación de fuerzas a la que hacíamos mención es de tal relevancia
que condiciona la misma definición semántica del problema y esta depende a su vez de la
percepción que cada actor tiene del problema. Esto es de tal importancia que, cada vez
predomina más la certeza de que se producen muchos más errores como consecuencia de la
errónea definición de un problema, que como resultado de ofrecer malas soluciones a
problemas bien planteados (Subirats, J. 1989). Podemos concluir hasta aquí que cada cara o
faceta del problema vuelve más compleja su estructuración, pero al mismo tiempo abre nuevas
oportunidades. A su vez, afirmar la existencia de "facetas del problema", nos lleva a la
deducción que los problemas que generan la formación de las políticas públicas, son casi
siempre interdependientes, es decir, nunca es un sólo problema.
Los problemas son artificiales en el sentido de que responden a una decisión voluntaria de
existan y se resuelvan y no tienen vida al margen de los individuos y grupos que los definen. El
problema, es subjetivo o intersubjetivo, por lo que su reconocimiento demanda un proceso de
construcción social. La primera reflexión que lo expuesto merece es que, los problemas no
están allí afuera esperándonos, que no existen los problemas objetivos. Ellos dependen de la
percepción y de la acción de sus protagonistas.
El rol del trabajador social parece insinuarse con claridad: en el ejercicio de su profesión, este
se puede constituir en analista de los problemas sociales, en animador y constructor de los
mismos. Tanto el conocimiento y la investigación, como la acción estructurante que esta
función implican, el trabajador social la desarrolla junto a los sectores populares. Desde esta
situacionalidad le corresponde participar de la gestión integral de resolución de los problemas
sociales, es decir, de su investigación, definición, alternativas de solución y de la formulación,
adopción, implementación y evaluación de las políticas públicas.
3.1.- LAS VÍAS DE SOLUCIÓN DEL PROBLEMA.La dimensión subjetiva del problema, más aún en las cuestiones sociales, propicia la
participación de los distintos actores. De la misma manera que esta participación implica
muchas definiciones del problema, también implica muchas soluciones. Es posible que la
participación de los diversos actores generen más interrogantes, más discusiones, pero
también una gama de soluciones muy diversas y seguramente mayor sustentabilidad.
La manera de plantear el problema debe ser instrumental, es decir que posibilite la intervención
para la mejora. Implica ligar la definición del problema con la toma de decisión. Dada la
subjetividad del problema y la participación de múltiples actores, ligar la definición del problema
con la toma de decisión implica meterse en un laberinto. Frente al que la cuestión no será
ignorarlo suprimiendo a los actores y/o sus posiciones sino formularlo correctamente. (Subirats,
J. 1989). Para esto el planeamiento estratégico viene en nuestra ayuda, aportando técnicas
que nos permiten identificar y priorizar los problemas. A partir de estas técnicas podremos
obtener un orden en este laberinto de problemas.
A partir de este momento, se compararán las alternativas de solución y se irá construyendo el
laberinto en el que se colocan las distintas vías de salida. En definitiva se tratará de una toma
de decisiones, de escoger entre distintas alternativas de solución, contando con las técnicas
apropiadas.
3.2 LA CUESTIÓN Y LA TOMA DE POSICIÓN DEL ESTADO Y DE LOS OTROS ACTORES
SOCIALES.Cuando, frente a las cuestiones, el Estado toma posición a lo largo del tiempo, van a ser
generalmente más de una de sus agencias las que se impliquen en ellas, lo que hace que la
toma de decisiones no sea nunca unívoca, ni homogénea, ni permanente, dado que aunque
supongan cierta direccionalidad, los intereses de las diversas organizaciones estatales y de sus
beneficiarios van a determinar una distinta percepción de los problemas, sus definiciones y
alternativas.
Frente a la "cuestión", el Estado, aparece como un actor más en el proceso social. Aunque
complejo y contradictorio, su toma de partido puede ser por acción: Iniciar la cuestión, hacerse
cargo y legitimarla; profundizarla, moderarla, bloquearla. O por omisión: Dejar que se resuelva
en la arena privada, esperar a que se definan los actores involucrados, no salir de la omisión
por considerarlo lo mejor para el régimen (Subirats, J. 1989).
Que las "cuestiones" afecten a actores no-estatales objetiva o subjetivamente, no implica una
correspondencia necesaria y una toma de posición de todos ellos. Puede ser por distintos
motivos que no actúen: falta de conciencia, de recursos, naturalización del problema,
amenazas, cooptación. Pero otros se pueden hacer cargo e incluso ir pasándose la posta en
los distintos momentos del ciclo de la política pública. La intervención de estos actores más el
Estado, describe un proceso social complejo. Las estrategias de acción de los actores está
muy vinculada a sus recursos y a sus expectativas respecto al comportamiento de otros
actores. Aquí se presenta el pensamiento de tipo estratégico y supone un análisis de fortalezas
y debilidades y de oportunidades y amenazas explícito o implícito que realizan los actores.
Podemos hablar de la interacción entre los actores involucrados, en el sentido de que la acción
o inacción de uno es resultado de la acción o inacción de otro y de la predicción de la
respuesta probable de los distintos actores. Es tan complejo el entramado de actores estatales
y civiles involucrados frente a una "cuestión", que una vez que la toma de decisión produce
resultados es difícil establecer que proporción de cambio es atribuible a cada uno. De todas
maneras podemos afirmar la importancia de la toma de posición estatal por la condición
coactiva y por su nivel de generalización siempre mucho mayor que la de los otros actores.
Estos atributos convierten sus políticas en nudos o conectores de importancia siempre
estratégica frente a los problemas socialmente relevantes.
Además de los efectos de los procesos sociales o contextuales hasta aquí analizados la
inclusión de una cuestión en la agenda y la posterior toma de decisión genera impactos en las
mismas organizaciones estatales. Estos efectos pueden ser:
- Horizontales: Toma y reajuste de posiciones de otras agencias o unidades administrativas con
las que compite o se articula.
- Verticales: Aprestamientos para los procesos de distribución de competencias y asignación de
recursos a unidades formalmente dependientes de la que adoptará la decisión (Ozslak y
O'Donnell, 1987).
4.- LA AGENDA PÚBLICA O ESTATAL.Afirmábamos que cuando los problemas adquieren una relevancia social significativa y el
Estado se ocupa de ellos se incorporan a su agenda como cuestiones a ser resueltas. Por lo
que debemos inferir que la agenda está constituida por aquellas cuestiones que entran dentro
del espacio problemático estatal, es decir de aquellos problemas a los que el Estado en
diversos niveles y/o poderes le presta consideración o atención.
Cuando consideramos el hecho de que algunos problemas ingresen a la agenda y otros no y
que esto se puede deber a diversos motivos, por ej.: falta de recursos, falta de legislación, falta
de voluntad política, ausencia de la adecuada presión política o social, o de los medios de
comunicación, ausencia de liderazgo, etc. Resulta evidente que nos encontramos frente a una
competencia entre cuestiones, ante las que los poderes públicos establecen prioridades,
otorgando la condición de problemas públicos o "cuestiones" a algunos temas y a otros no.
Aquí nos encontramos frente a un nuevo nivel contextual. Ya no se trata del proceso que rodea
a cada "cuestión" o cómo ella debe ser resuelta, sino también del que determina qué
cuestiones se deben resolver.
Son muchos los problemas (sin pretensión de ser exhaustivos) que pueden originar que las
cuestiones ingresen a los distintos tipos o niveles de la agenda del estado:
- Los cambios tecnológicos. (Ej.: Nuevos procesos de trabajo, etc.)
- Las demandas de grupos políticamente activados. (Ej.: Demandas de genero, ecologistas,
homosexuales, etc.)
- La evolución de los valores sociales.(Ej.: valoración de la violencia, la estabilidad económica,
etc.).
- La amenaza de crisis o crisis. (Ej.: Situación de la pobreza en los cordones suburbanos de las
grandes ciudades, etc.)
- Las condiciones económicas cambiantes. (Ej.: Hiperinflación, crisis de las economías
regionales, etc.)
- La voluntad política de un líder fuerte.
- - La presión de los medios de comunicación. (Ej.: caso Cabezas).
Estos factores se pueden combinar para encaramarse en la agenda pública. La agenda nos
muestra cual es la percepción de los poderes públicos acerca de lo que se debe hacer o
resolver. Se pueden distinguir en este sentido dos momentos: uno acceder a la agenda, el otro
mantenerse en ella. En general, los analistas organizacionales nos indican que acceder a la
agenda y decididas determinadas partidas presupuestarias y recursos humanos, resulta
complicado hacer desaparecer ese problema del programa de actuación público, dadas las
tendencias sobre incrementalismo y expansión de las organizaciones burocráticas complejas.
Así en gral. detectaremos muchos temas recurrentes y pocas novedades, en las agendas
estatales.
No obstante el nivel de crisis o amenaza que un tema alcanza, determina su posicionamiento
en la agenda o en diversos niveles de la agenda estatal. Para lo que conviene distinguir entre
las agendas:
1.- Sistémica: un cierto conjunto de problemas percibidos por distintos actores de la sociedad
civil y distintos actores del Estado, de los cuales solamente una parte de ella se transforma en
"cuestiones".
2.- Gubernamental: Las del máximo nivel de gobierno por ej. el ejecutivo nacional o provincial
hasta el nivel de secretarías.
3.- Institucional: del nivel de subsecretario o directores para abajo (aquí se incluyen las
instituciones territoriles).
4.- Organizacional: aquel campo problemático que hace al funcionamiento interno de las
organizaciones y que no está ligado inmediatamente a la administración de la agenda, a la
decisión de políticas, etc. pero que hace a la eficacia y eficiencia de la organización (ej.
capacitación de los rrhh, selección, división y coordinación del trabajo).
Los mecanismos frente a la relevancia de la cuestión pueden ser de:
- Desplazamiento: la perdida de estatus de una cuestión pública a mano de otra cuestión que
adquiere mayor relevancia y la relega en la agenda. Por ej. caso del cólera: en un momento del
mayor pico de la amenaza, el problema se encaramó en los primeros lugares de la misma
agenda presidencial y del Ministario de Salud. Luego aparecieron otros problemas que lo
fueron relegando hasta desaparecer de estos niveles de decisión.
- Expansión: Es el opuesto al caso anterior. La "cuestión" adquiere status en vez de perderlo.
La crisis que provoca refuerza su importancia y convoca a diversas áreas de actuación pública,
incluso la presidencial. Sería el caso del cólera en su momento de mayor amenaza.
- Transformación: hace referencia al cambio de situación a partir del cual se modifica la
relevancia del problema. En el caso del cólera con el correr del tiempo y normalizada la
situación, se derivó hacia una Comisión y hacia las instituciones encargadas de implementar la
campaña. Es decir pasó de la agenda gubernamental a la agenda institucional.
Esta situación es dinámica y turbulenta y puede volver a modificarse.
Tres pueden ser los papeles que el gobierno o el organismo decisor o institución del caso
pueden adoptar:
- Dejar que transcurra el tiempo adoptando un papel más o menos pasivo frente al
problema.(alrternativa pluralista).
- Impulsar o reforzar determinada visión del problema, rol más activo.
- Actuación previsora del organismo decisor ante un posible agravamiento o surgimiento de una
crisis. Rol anticipador.
En la dinámica de formación de la agenda, podemos distinguir tres características generales:
- Valorar el grado de apoyo que el tema o cuestión puede concitar. (Ej.si se incorpora el tema
de la discriminación a las minorías, qué apoyo se puede tener y qué oposición).
- Valorar su significación, su nivel de impacto sobre la realidad social. (Ej. qué comportamiento
y modificación en las conductas puede tener el hecho de que se incorpore a la agenda el tema
de las minorías sociales).
- La viabilidad de la solución anticipada o previsible. (Ej: estimar los recursos que permitirían
afrontar las actividades y ser eficaces).
Todo lo señalado remarca la dimensión intersubjetiva de estas cuestiones, lo que no simplifica
su resolución, sino que la complejiza en la medida que distintos actores se involucran en la
cuestión. De lo que se deduce el carácter en gral. incrementalista de las políticas. Pero la
relación con el tiempo puede permitir anticipar las cuestiones y con ello generar cambios a
largo plazo que trasciendan el incrementalismo. Así podemos hablar de Agendas:
- Incremental: aquella que se desarrolla sobre la base del mismo tipo de resolución actualizada
de una misma cuestión, con poca capacidad innovadora y poca presición en los objetivos,
aunque en gral. con efectos claros. (Ej. política de bacheo municipal, políticas de nutrición
infantil, etc.).
- Modernizadora: aquella más innovadora que supone plantearse las cuestiones vinculadas con
los cambios actuales. Supone mayor racionalidad que la anterior en la formulación de sus
objetivos y mayor caudal de voluntad política. (Ej. capacitación del personal en las nuevas
tecnologías de gestión. Obras de infraestructura municipal para enfrentar los desafíos del
Mercosur, reforzamiento de la sociedad civil).
- Futuro: la que contiene las cuestiones que se pueden prever a largo plazo, como resultado de
las tendencias actuales. (Ej. problemas de desarrollo urbano y desocupación que pueden
generar las obras de infraestructura actuales como el puente Rosario-Victoria).
5.- CONCLUSIÓN.
Podríamos afirmar la existencia de tres niveles de contexto, que determinan o influyen sobre la
percepción, definición y acción frente a cada problema:
- El del juego de los problemas socialmente relevantes y su ingreso a la agenda.
- El de la relación y competencia de las diversas cuestiones una vez ingresadas a la agenda.
- El de la estructura social.
Hasta aquí hemos discurrido acerca de los dos primeros. Pero estos, aunque tienen su
dinámica propia, no se agotan en ella. Dado que es en el último nivel de contexto, el más
global, complejo y agragado, en el que los diversos actores van delimitando o percibiendo sus
problemas y disponiendo sus recursos para enfrentarlos o resolverlos.
En este contexto global, las organizaciones del Estado, trascendiendo su inercia burocrática y
el interés meramente organizacional, se vinculan al conflicto social, a los intereses dominantes,
desafiantes y reprimidos (Bronw y Erie, 1984).
El ciclo de políticas públicas parte y se realimenta en todos sus momentos de los insumos y la
dinámica que este último contexto genera.
Las políticas públicas deben dar respuestas a crisis o problemas que se caracterizan como una
situación colectiva en la se presentan contradicciones y rupturas, plenas de tensiones y
desacuerdos, que hacen que los individuos y grupos vacilen acerca de la línea de conducta
que deben adoptar, porque las instituciones quedan en "cierto" suspenso o inclusive, algunas
veces, desfasadas con relación a las nuevas posibilidades que ofrecen los intereses y las ideas
que surgen del cambio, sin que sea posible, sin embargo, pronunciarse claramente sobre la
justeza y eficacia de las nueva vías. Esta incertidumbre caracteriza también, como lo
afirmábamos en la introducción, al estado de la cuestión, respecto del grado del saber que
tenemos sobre la crisis actual y a la necesidad de "abrir esa caja negra" para avanzar en las
repuestas más apropiadas para una nueva praxis, superadora.
Si un problema social es una significativa discrepancia entre un standar de deseabilidad y una
realidad observada, es trascendente para su percepción y definición, el momento en el que se
supera para los sujetos involucrados, el margen de tolerabilidad de dicha discrepancia. Es
decir, que es a partir de este margen de tolerabilidad rebasado, cuando se constituye el
consenso de que la situación debe corregirse mediante la acción colectiva. Es aquí cuando el
problema se torna socialmente relevante y cuando el Estado podrá hacerlo objeto de su
intervención.
Seguramente, el trabajo social, con su acción e investigación, tanto en las bases de la sociedad
como en la superestructura estatal, tendrá mucho que aportar a esta compleja dinámica y al
conflicto de sus interpretaciones en el marco de los procesos sociales actuales.
6.- BIBLIOGRAFÍA.
O'Donnell, G.: "Apuntes para una Teoría del Estado" en Oszlak, O. compilador: "Teoría de la
Burocracia Estatal". Paidos. Bs. As. 1984.
Offe, C.: "Contradicciones del Estado de Bienestar". Alianza. Madrid. 1992
Brown y Erie: "Poder y Administración: Paradigmas Alternativos para el Análisis de la
Burocracia Estatal" en Oszlak compilador Op. Cit.Mintzberg, H.: "Diseño de Organizaciones Eficientes". Ateneo. Bs. As. 1997.
Oszlak y O'Donnell: "Estado y Políticas Estatales en América Latina: Hacia una Estrategia de
Investigación" en Revista Redes. Bs. As. 1987.
Subirats, J.: "Análisis de Políticas Públicas y Eficacia de la Administración". I.N.A.P. Madrid.
1989.
Bitar, M.: "La Política de Descentralización Educativa". Univ. Nac. de Rosario. 1999.