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SPEECH/04/359
Joaquín Almunia
Miembro de la Comisión Europea responsable de los Asuntos
Económicos y Monetarios
Desafíos de la UE
Foro ABC
Madrid, 9 de julio de 2004
Introducción
Señoras y señores:
Es un placer estar hoy en Madrid, en el Foro ABC, para hablar de Europa. Muchas
gracias a los organizadores por su invitación, y a todos ustedes por su presencia.
Quiero trasladarles mi visión acerca de los desafíos que afronta la UE en estos
momentos, desde mi enfoque particular como Comisario encargado de los Asuntos
Económicos y Monetarios.
Pero los aspectos económicos no pueden analizarse desligados del contexto y de
la situación general que vivimos en Europa. Por eso, antes de pasar revista a la
situación de la economía de los países de la Unión y de señalar algunos de los
retos que nos aguardan en este terreno, me van a permitir que les exprese en
pocas palabras unas pocas ideas más generales sobre el momento que está
viviendo el proceso de integración europea.
Actual situación europea
En los últimos meses, la UE ha superado dos hitos de gran trascendencia: la
ampliación y la aprobación del proyecto de Constitución.
El pasado 1 de mayo se ha culminado con éxito la mayor ampliación de la historia
de la UE, al adherirse diez nuevos países, ocho de los cuales estaban hasta finales
de los años ochenta al otro lado del telón de acero. Desde un punto de vista
político, la ampliación ha supuesto un avance decisivo en la consecución de los
fines inherentes a la UE –la paz, la estabilidad y el progreso de todos los europeos
en un espacio de libertad y de respeto a los derechos humanos-, y ha eliminado la
última de las barreras de diversa índole que nos han separado a lo largo de la
historia, Y al mismo tiempo, Europa se ha convertido en el mayor bloque
económico mundial.
Casi simultáneamente, el 18 de junio se ha llegado por fin a un acuerdo entre los
25 Estados miembros respecto a la futura Constitución Europea. Ésta nos va a
proporcionar, a partir de su entrada en vigor, la capacidad necesaria para impulsar
nuevas políticas comunes –tanto en el plano exterior como en el interno- en
respuesta a las interpelaciones que nos dirige el proceso de globalización. Y
también nos va a permitir un mejor diseño institucional, y unas reglas más eficaces
para tomar decisiones.
Es verdad que ambos procesos, las negociaciones para la ampliación y las
discusiones en torno a la futura Constitución, han puesto de relieve también las
dificultades para que determinados aspectos de la idea de Europa arraiguen en el
sentimiento de nuestros ciudadanos. Todavía conviven, junto a la demanda de
“más Europa”, muchos recelos ante el hecho evidente de que, en el mundo global,
la vieja concepción de la soberanía nacional necesita ser revisada, pues muchas de
las funciones esenciales del Estado-nación deben ser ejercidas en común a escala
continental.
Las recientes elecciones al Parlamento europeo han mostrado que sectores
importantes de la opinión pública de los 25 países miembros, no se han sentido
motivados para participar en la votación de sus representantes en Estrasburgo,
aunque los eurodiputados tienen, en muchos ámbitos, un poder incluso superior al
de sus colegas de los parlamentos nacionales.
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Muchos ciudadanos son escépticos, pese a todo, respecto a la capacidad de la UE
de convertirse en un marco adecuado para la resolución de sus problemas. Echan
en falta la capacidad de liderazgo necesaria para dejarse convencer de las ventajas
que la UE les aporta. El contexto internacional añade una fuente adicional de
preocupación. El terrorismo, la situación en Oriente Medio, los problemas
medioambientales…, se han unido para crear en la opinión pública una sensación
de incertidumbre y de inseguridad, que se acentúa al contemplar en el interior de
cada uno de sus países cómo algunos desafíos importantes –el envejecimiento, la
inmigración, las consecuencias de los avances científicos o del cambio tecnológico,
…- no reciben respuestas claras y fiables.
Por eso, los avances históricos del proceso de integración no pueden hacer olvidar
que aún queda mucho camino por recorrer para que el proyecto europeo sea vivido
por cada uno de sus 450 millones de ciudadanos como algo propio, cercano, útil, y
dotado de tanta legitimidad política como el resto de las instituciones democráticas.
Una de las mejores maneras de acercar Europa a los ciudadanos es a través de la
economía. En la medida en que comprueben que la Unión Europea, sus políticas y
sus instituciones, sirven para aumentar el crecimiento, el empleo y el bienestar, se
sentirán identificados con eso que, a veces en términos despectivos, denominan
como “Bruselas”
En los últimos tiempos, hay que reconocerlo, ello no siempre ha sido así. Europa ha
aparecido como un alumno perezoso a la hora de adaptarse a los cambios y
aprovechar las nuevas oportunidades de crecimiento. Pero ahora empiezan a surgir
de nuevo razones para el optimismo, aunque no se puedan echar ya las campanas
al vuelo. La recuperación económica se ha iniciado en la UE meses atrás, y parece
cobrar vigor, apoyada por el buen comportamiento de la demanda externa.
Las previsiones publicadas en Abril por la Comisión hablan de un crecimiento del
1,7% para la zona euro en 2004, y del 2,3% en 2005. E incluso, de confirmarse en
este trimestre los datos que hemos conocido en el primer trimestre, nuestras
previsiones de otoño mejorarán las cifras de Abril, pese a las incertidumbres
derivadas del aumento de los precios del petróleo y del anuncio de subidas de tipos
en Estados Unidos.
Sin embargo, la tasa de desempleo sigue siendo elevada, pues no estamos
aprovechando adecuadamente el marco de la UEM para aumentar nuestro
potencial de crecimiento. Y también persisten otros factores de incertidumbre, que
nos invitan a reflexionar sobre la necesidad de profundizar en el proceso de
reformas económicas para conseguir un crecimiento sostenido de la UE.
A partir de estos trazos en los se combinan el optimismo y la prudencia, paso a
analizar los principales retos que deberá afrontar la economía de la UE.
Retos que afronta la economía de la UE
Es necesario recordar en primer lugar que Europa debe aumentar su potencial de
crecimiento mediante un incremento del empleo y la productividad, Al mismo
tiempo, hay que conseguir integrar plenamente a los nuevos Estados miembros en
la economía de la UE y lograr que sus niveles de renta converjan cuanto antes
hacia la media comunitaria. Lo cual no debe ser visto como una amenaza para los
países más ricos, sino como un elemento de dinamismo económico, del cual todos
los demás socios van a beneficiarse.
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Aumento del empleo y la productividad
El comportamiento relativo de la economía de la UE puede ilustrarse mejor,
comparándolo con el de la economía estadounidense. En los años sesenta y
setenta, los niveles de vida de la UE se acercaron rápidamente a los de los Estados
Unidos. Sin embargo, este proceso sufrió un estancamiento en los años ochenta.
Desde entonces, el PIB per cápita de la UE oscila en torno al 70% del de los
Estados Unidos.
Este mayor nivel de renta en Estados Unidos es el resultado de dos factores
principales:

En primer lugar, la tasa de empleo de los Estados Unidos es superior a la de la
UE. Además, las personas empleadas trabajan un mayor número de horas
semanales que las personas empleadas en la UE.

En segundo lugar, la productividad por hora trabajada en los Estados Unidos es
por término medio superior a la registrada en la UE.
De forma aproximada, se puede decir que la menor aportación del factor trabajo
representa alrededor de dos terceras partes de la diferencia en el PIB cápita, y la
menor productividad del trabajo, la tercera parte restante.
En este contexto, los dirigentes europeos decidieron en el Consejo Europeo de
Lisboa de marzo de 2000 adoptar una nueva estrategia para aumentar la tasa de
crecimiento sostenible de la economía europea. Esta estrategia incluía una serie de
reformas estructurales coordinadas encaminadas a elevar los niveles de empleo y
de productividad, reconociendo que únicamente pueden incrementarse si la
economía se apoya en unas políticas macroeconómicas sólidas.
En los años posteriores al inicio de la Estrategia de Lisboa, la UE ha alcanzado
importantes logros. Entre 1999 y 2002 se crearon seis millones de puestos de
trabajo, lo que se tradujo en un aumento de la tasa de empleo en cerca de dos
puntos porcentuales.
Por otro lado, se han realizado avances en algunas áreas importantes, que
contribuirán finalmente al aumento de la productividad:

Se han realizado progresos importantes en la aplicación del Plan de Acción
sobre Servicios Financieros, cuyo objetivo es la integración de los mercados
financieros europeos;

Se ha reforzado el papel de las autoridades de competencia;

Se están liberalizando importantes industrias de red; y

Ha aumentado considerablemente la tasa de difusión de Internet.
También podemos valorar positivamente, pese a las dificultades en la aplicación de
sus reglas, el funcionamiento de la gobernanza económica en la UE. El marco
presupuestario de la UE, establecido en el Tratado y en el Pacto de Estabilidad y
Crecimiento, ha contribuido a la estabilidad macroeconómica en la UEM y a
fomentar la contribución de las finanzas públicas al crecimiento y el empleo.
Un estudio de la Comisión ha calculado que, sin la UEM y sin el marco del Pacto de
Estabilidad y Crecimiento, los déficit presupuestarios primarios en la Unión habrían
sido un 0,9% del PIB superiores durante el periodo 1994-2003, y nuestra deuda
pública un 8% superior a la actual.
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Sin embargo, en una perspectiva más general, es necesario reconocer que los
avances no han sido suficientes.
En 2003, la ralentización económica afectó a la creación de empleo y, en parte
como consecuencia de ello, en 2005 no se alcanzarán los objetivos provisionales
de empleo establecidos para ese año. Además, debemos avanzar más en la
reducción de los niveles de endeudamiento, teniendo en cuenta, los nuevos retos
que el envejecimiento de la población planteará en un futuro próximo.
Integración de los nuevos Estados miembros
Las diferencias respecto de los Estados Unidos en los niveles de renta per cápita y
de productividad aumentan, si incluimos a los nuevos Estados miembros en la
comparación. Ello se debe a que, a pesar de los progresos realizados en los
últimos años, estos países sólo han alcanzado por término medio
aproximadamente la mitad de la renta per cápita de los Estados miembros de la
UE-15.
Resulta fundamental, por tanto, integrar plenamente a los nuevos Estados
miembros en la economía de la UE. Con el tiempo, ello ayudará a estos países en
su proceso de aproximación a las economías de los Estados miembros de la UE15.
Las reformas institucionales, jurídicas y económicas que están emprendiendo,
incentivados por la adhesión a la UE, contribuirán a reducir el diferencial de renta.
De hecho, la mayor confianza ya ha disminuido las primas de riesgo en los nuevos
Estados miembros. Esto contribuirá a atraer las inversiones extranjeras directas
necesarias para modernizar la economía y garantizar una financiación exterior
estable del déficit por cuenta corriente.
Además, los nuevos Estados miembros van a beneficiarse desde ahora de un
volumen considerable de fondos de la UE, como una clara señal del compromiso
de la UE de asistir a los nuevos Estados miembros en su proceso de aproximación
económica.
La ampliación también será positiva para los quince restantes Estados miembros,
aunque debido a las grandes diferencias de tamaño entre ellos y los diez nuevos
socios, el impacto macroeconómico será muy inferior.
Los efectos económicos se dejarán sentir más a nivel microeconómico. Los nuevos
Estados miembros se caracterizan por unos costes laborales comparativamente
bajos y esto plantea un reto en materia de competencia. La ampliación aumenta la
necesidad de los Estados Miembros de incrementar la productividad y la calidad de
los productos.
Respuestas a los retos planteados
¿Cómo afrontar el reto de aumentar el empleo y la productividad en la UE?
Abordaré esta cuestión bajo tres dimensiones.

En primer lugar, explicaré cómo la Estrategia de Lisboa pretende desarrollar las
reformas estructurales encaminadas a aumentar el empleo y la productividad.

En segundo lugar, expondré en líneas generales cómo la nueva constitución de
la UE puede contribuir a mejorar la coordinación de las políticas económicas en
la UE.

En tercer lugar, trataré de la forma en que podemos mejorar el Pacto de
Estabilidad y Crecimiento con objeto de garantizar mejor la estabilidad
macroeconómica.
5
Desarrollo de la Estrategia de Lisboa
En cuanto a la Estrategia de Lisboa, 2005 será el punto intermedio de su periodo
de diez años. El Consejo Europeo ha decidido realizar una amplia revisión de la
Estrategia, para reflexionar sobre la orientación global de las reformas y, en
particular, abordar la forma de mejorar su aplicación.
Para ello, en la primavera de 2004 invitó a la Comisión a establecer un grupo de
alto nivel presidido por el antiguo Primer Ministro holandés Wim Kok. Dicho grupo,
en el que participa el diputado socialista Antonio Gutiérrez, y que está asistido en
sus tareas por los servicios de la Comisión, tiene la misión de preparar antes de
finales de noviembre una evaluación de la Estrategia.
A mi entender, las razones de que la Estrategia de Lisboa no esté desarrollándose
satisfactoriamente son las siguientes:

Existe falta de compromiso político y de control mutuo a nivel de los Estados
miembros. Como sucede, a otro nivel, con el Pacto de Estabilidad
presupuestaria, fallan los mecanismos de gobernanza, puesto que quienes
adoptan los objetivos no actúan luego de manera coherente a la hora de
llevarlos a la práctica.

La Estrategia tiene demasiadas prioridades sectoriales, que desvían la atención
y los recursos de los principales objetivos de la Estrategia, como el fomento de
nuestro potencial de crecimiento.

Por último, pienso que debe mejorarse la estrategia de comunicación acerca de
los beneficios de las reformas. Debe incidirse en que las reformas estructurales
no constituyen un fin en sí mismas, sino que forman parte de una estrategia
global encaminada a mejorar los niveles de vida y el bienestar de los
ciudadanos europeos.
El grupo Kok puede realizar una importante contribución a la resolución de estas
cuestiones. En todo caso, está claro que debemos centrar nuestros esfuerzos en el
aumento del crecimiento económico. Ello significa actuar en los dos frentes de la
reforma económica: aumento del empleo y mejora de la productividad.
Y para ello, en los próximos cinco años deberían considerarse prioritarias las
siguientes cinco áreas:

Aceleración de la reforma del mercado de trabajo, en particular, la reforma de
los sistemas tributario y de prestaciones.

Mejora de la reglamentación de los mercados de productos y de trabajo,
incluyendo una evaluación de impacto.

Mejora de las condiciones marco para la inversión privada en I+D e innovación
y difusión de las tecnologías de la comunicación e información.

Mayor integración y liberalización del mercado, particularmente en el sector
servicios.

Modernización del Estado del Bienestar, que incluya la reforma de los sistemas
de pensiones y asistencia sanitaria, con vistas a prepararnos para hacer frente
a las repercusiones del envejecimiento de la población.
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La nueva Constitución de la UE
¿Qué impacto tendrá la nueva Constitución Europea sobre el actual marco de
coordinación de las políticas económicas?

En primer lugar, la Comisión ha obtenido el derecho de dirigir una advertencia
directa a los Estados miembros que, en su opinión, sigan una política
económica que sea incompatible con las Grandes Orientaciones de Política
Económica (GOPE) o pueda poner en peligro el funcionamiento adecuado de la
UEM. Esto constituye un útil refuerzo de los mecanismos preventivos para
estimular una mejor coordinación económica entre los países miembros.

En segundo lugar, la nueva Constitución amplía la lista de cuestiones sobre las
que el derecho de votación en el seno del Consejo EcoFin se restringe a los
ministros de la zona del euro. Por ejemplo, las decisiones que permitan a otros
países adherirse a la zona euro se basarán en una recomendación de la
mayoría de representantes de la zona euro en el Consejo.

En tercer lugar, al decidir sobre la existencia de un déficit excesivo, el Estado
miembro afectado será excluido de la votación. De esta forma se pondrá fin a la
situación actual en la que dicho Estado miembro es al mismo tiempo juez y
parte.
Además, está contemplada en la Constitución la posibilidad de dotar al Eurogrupo
de una presidencia estable, cuestión que ha sido tratada esta misma semana, y
que se podría llevar adelante antes incluso de la ratificación de la Carta magna. A
mi juicio, un Presidente estable del Eurogrupo trabajando en colaboración estrecha
con la Comisión constituye un escenario muy alentador.
Mejora de la gobernanza económica
El Consejo Europeo del mes pasado también invitó a la Comisión a presentar
propuestas encaminadas a mejorar la aplicación del Pacto de Estabilidad y
Crecimiento, y situando las reglas de disciplina presupuestaria en el contexto más
amplio de la estrategia de crecimiento de la Unión. Frente a quienes han declarado
una y otra vez la muerte del Pacto, los jefes de Estado y de Gobierno reiteraron su
plena vigencia, y pidieron a la Comisión la formulación de propuestas para mejorar
su eficacia.
La situación de las finanzas públicas de algunos Estados miembros es bien
conocida por todos. No es brillante, pero como he explicado anteriormente, es
mucho mejor de la que tendríamos sin nuestro marco de supervisión
presupuestaria.
Al mismo tiempo, la evolución del pasado año también ha sacado a la luz tensiones
acumuladas con el tiempo. Estas tensiones se materializaron con la denuncia
presentada por la Comisión ante el Tribunal de Justicia, relativa a la negativa del
Consejo EcoFin de 25 de noviembre de 2003 de aplicar a Francia y Alemania las
medidas recogidas en el Tratado y el Pacto de Estabilidad y Crecimiento relativas a
la corrección de sus déficit públicos excesivos. La decisión del Tribunal, que se
producirá el próximo martes, será de capital importancia con objeto de restablecer
la seguridad jurídica en este asunto.
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Conviene por todo ello que reflexionemos sobre la forma de reforzar el marco de
gobernanza económica de la UE. Nuestro enfoque ha sido cuidadoso y equilibrado
y debemos obtener un mayor consenso entre los Estados miembros antes de
presentar propuestas detalladas al Consejo. Mis ideas sobre la forma de avanzar,
que han sido aprobadas por toda la Comisión, se articulan en torno a los siguientes
elementos:
i) En el futuro, necesitamos centrarnos más en el nivel de endeudamiento y la
sostenibilidad durante el proceso de supervisión presupuestaria. Nuestro análisis
pone muy claramente de relieve que, sin una acción firme encaminada a modificar
la dinámica de la deuda, varios Estados miembros corren el riesgo de
insostenibilidad a largo plazo de sus finanzas públicas.
ii) Necesitamos crear más incentivos al saneamiento presupuestario durante los
periodos de crecimiento económico. Al no haber adoptado medidas apropiadas en
los años de fuerte crecimiento económico, algunos Estados miembros han
dispuesto de menos margen de maniobra para hacer frente al último periodo de
ralentización económica.
iii) Al definir los objetivos presupuestarios a medio plazo debemos tener en cuenta
las circunstancias específicas de cada país. Cada Estado miembro tiene un
diferente punto de partida y distintos problemas en su estrategia a medio plazo,
especialmente tras la adhesión de países con importantes necesidades de gasto.
Los países con bajos niveles de endeudamiento y unas finanzas públicas
sostenibles podrían tener un mayor margen respecto del criterio presupuestario de
proximidad al equilibrio o superávit.
iv) Al formular recomendaciones para la corrección de las situaciones de déficit
excesivo debemos tener más en cuenta la evolución económica. La Comisión
siempre ha basado sus análisis y recomendaciones en consideraciones
económicas, pero la experiencia de los cinco últimos años ha demostrado que, al
menos en algunos casos, la reglamentación puede haber sido demasiado
restrictiva y haber reducido nuestro margen de maniobra.
v) Por consiguiente, probablemente sea necesario volver a considerar algunos de
los plazos y disposiciones del procedimiento de déficit excesivo.
Queremos, en definitiva, mejorar la aplicación del Pacto de Estabilidad, para servir
mejor sus objetivos, mejorar la eficacia en su aplicación, y hacer que los
mecanismos de vigilancia presupuestaria refuercen su credibilidad.
Espero que este debate sobre la coordinación económica y presupuestaria sea
estimulante. Los numerosos contactos bilaterales que he mantenido con ministros
hasta la fecha me permiten ser optimista. Naturalmente estamos abiertos a nuevas
ideas que puedan surgir durante este proceso de consulta y formación de un
consenso.
Conclusiones
Acabo retomando una de las ideas que les expuse al comienzo de esta
intervención. La Unión Europea se encuentra en un punto crucial de su historia,
iniciada hace ya más de cincuenta años. Sus fronteras políticas casi coinciden ya
con las correspondientes a su historia y a su cultura comunes a lo largo de los
siglos.
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La guerra ha desaparecido de su territorio, las instituciones supranacionales se van
abriendo camino, el mercado único y la moneda común nos sirven de palanca para
aspirar a cotas de bienestar y de cohesión social que profundicen aún más un
modelo de sociedad envidiado por el resto del mundo.
La Constitución recién aprobada servirá como marco para consolidar y hacer
irreversibles esos logros. Pero, al mismo tiempo, los ciudadanos que comparten
esas aspiraciones necesitan sentir que lo europeo les es algo tan cercano y tan útil
como las instituciones democráticas por las que sienten más apego y más
confianza.
Y uno de los elementos más importantes a la hora de lograr esa sintonía es, sin
lugar a dudas, la capacidad que demuestre Europa -la Unión Económica y
Monetaria en concreto- para atender las aspiraciones y las necesidades de sus
gentes. El mercado único primero, y luego el euro, han supuesto pasos muy
importantes en esa dirección. Ahora se trata de conseguir aprovechar al máximo
las posibilidades de esos pasos ya conquistados para aumentar el crecimiento, el
empleo y el bienestar de los 450 millones de europeos.
Muchas gracias por su atención.
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