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Para RDS 63
LA CONTRACCIÓN DEL ESTADO SOCIAL1.
Antonio Baylos
UCLM
SUMARIO: 1. Calificativos del Estado: en torno al Estado social. 2. El “modelo Europa”.
Duplicidades y desdoblamientos en la crisis. 3. La contracción del Estado social en las políticas
de austeridad frente a la crisis 4. La gobernanza económica en Europa: “de los derechos no se
vive”.
1. Calificativos del Estado: en torno al Estado Social.
El Estado es una forma que asume históricamente la comunidad política, coextensa con una
población y un territorio. El Estado es definido fundamentalmente no sólo por el sistema de
poder que éste organiza, sino por sus funciones en lo económico, lo social y lo ideológico. El
desarrollo de ese programa de normas y de decisiones, de políticas en plural, que afectan a
todos los ámbitos de la existencia individual, colectiva y social, se sustancia en un momento
constituyente, en el que se fija un cierto nivel de equilibrio en el sistema de poder – privado y
público – en el sistema económico capitalista, y se delimitan las alternativas y los proyectos de
cambio y de regulación social que se adhieren a los diferentes sujetos políticos y sociales que
actúan en una nación determinada. En la experiencia del siglo XX europeo, los Estados
nacionales se articulan sobre democracias de masa, basadas en el sufragio universal y en la
igualdad de sexos, y esa base democrática se radicaliza en la medida en que el principio
mayoritario base se hace coincidir con la exigencia de igualdad económica y social por parte de
las clases subalternas. Señalando así el trabajo, tradicionalmente el trabajo productivo, como
componente fundamental de la estructura de la sociedad, se llega a afirmarse, como en el caso
de la constitución italiana, que éste es un “principio constitutivo de la forma de estado”. Si el
trabajo productivo es la base de la producción social y además se reconoce como valor político
que informa el orden normativo del Estado y caracteriza así sus finalidades institucionales, se
trata por tanto de un concepto que se sitúa de forma polémica en un sistema económico
basado en la explotación del trabajo para la acumulación del capital privado que genera
profundas desigualdades en la sociedad. En esa tensión se registra “un movimiento de
liberación de las fuerzas del trabajo de la explotación de la que son objeto”2.
1
Este trabajo se ha realizado en el marco de la ayuda de movilidad para estancia en centros de
investigación extranjeros 2013 (Seniors – Salvador de Madariaga), Referencia PRX12/00505, en el
Departamento de Ciencia Jurídica de la Universidad de Florencia. Agradezco especialmente a la
profesora Silvana Sciarra por las facilidades dadas para la investigación en este período desde enero a
julio de 2013. Una primera versión de este texto se publicará como capítulo en el libro colectivo, dirigido
por F.J. Trillo Párraga, Razones laborales para la defensa de lo público, Bomarzo, 2013 (en prensa).
2
Son palabras de Costantino Mortati, en su conocido trabajo “Il lavoro nella Costituzione” (1954). Este
texto ha sido reproducido en el libro, dirigido por Lorenzo Gaeta, que recoge la jornada de estudio sobre
el mismo que se realizó en Siena, el 31 de enero del 2003, con una “re-lectura” del mismo a cargo de
Umberto Romagnoli. Cfr. L. Gaeta (Dir), Costantino Mortati e ‘Il lavoro nella costituzione’: una rilettura,
Milano, Giuffré, 2005.
1
Pero la realización de este proceso de subordinación en un “proyecto de acumulación infinita
del capital privado” era justamente el origen y la función del Estado liberal, especialmente
caracterizado como “Estado de derecho”. Por eso en un momento histórico, la noción de
estado de derecho se contraponía a la de estado social. El Estado de derecho se explica como
la forma que garantiza la expresión y la coordinación de las energías individuales que se
despliegan en el mercado para la obtención de la ganancia y la acumulación de riqueza, y en
ese contexto se garantiza la igualdad y la libertad formal y los derechos fundamentales como
esferas de no interferencia de la acción del Estado, con la ley como norma general y abstracta
que asegura certeza y continuidad al orden económico y social. Ese ordenamiento formal
escinde el espacio público y el privado, garantiza ante todo la individualidad económica,
enmascara una posición de dominio. El Estado de derecho en la concepción liberal es,
simultáneamente a su expresión de libertad, un aparato de dominación al servicio de la clase
burguesa, que se expresa en una doble línea de crear legitimidad y consenso de una parte, y
de aplicar la represión y garantizar la explotación por otra, lo que da lugar a su consideración
privilegiada como espacio normativo que “promueve” el progreso económico y la riqueza de la
sociedad capitalista, la autorregulación del proceso de acumulación del capital. Frente a este
esquema liberal, el Estado social afirma un ordenamiento formal que no está desconectado de
sus presupuestos materiales, y niega la capacidad de autorregulación del mercado como forma
de creación de riqueza y espacio de libertad y de igualdad. La noción significa la imposición de
una democracia económica, la socialización de los medios de producción y la transformación
de la base de la producción social. El Estado social regula de forma positiva e interviene
activamente sobre la realidad social para construir un orden social igualitario.
La alternativa política en el Estado social que incorporan las constituciones que derrotan a los
fascismos europeos era socialista. Nucleada en torno a la clase trabajadora, dotada de una
ideología democrática y antifascista, con una ética y una utopía fundada sobre el trabajo,
centrada en la gestión del poder económico y social capitalista, no en la naturaleza de este
poder3. Partidos y sindicatos se inscribían en esa misma línea en Italia como en Francia, y, tras
la desaparición de los últimos fascismos, en Grecia, en Portugal, en España. Lo que implica que
en la base de ese Estado Social hay una tensión conflictiva originada por la presencia del
movimiento obrero y su representación en el campo político – electoral y en el espacio social.
El Estado social implica por tanto la “fundación” de una subjetividad colectiva, “llevar a la
constitución toda una clase social”, que establece con el orden constitucional establecido y el
Estado constituido una relación tendencialmente crítica, en un proceso dialéctico de
superación de lo existente por una alternativa socialista4. Composición de clase en el marco del
afianzamiento de lo que se denomina fordismo o en torno a la figura del obrero-masa, y
alternativa socialista en el sentido de sustituir progresivamente el sistema capitalista por un
proyecto general de apropiación de la riqueza social desarrollando estructuras de contra-poder
en los espacios de enajenación y de explotación, privados y públicos, democratizando
materialmente por tanto las estructuras de poder públicas y privadas.
3
A. Negri, La forma Stato. Per la critica all’economia política della Costituzione, (1977), reimpreso en
edición de bolsillo, Baldini Castoldi Dalai editore, Milán, 2012, p. 33
4
U. Romagnoli, “Il lavoro nella costituzione”, Insight, http://www.insightweb.it/web/content/il-lavoronella-costituzione-italiana texto extraído de la “Clase en la calle” para la celebración del 1 de mayo de
2012 en la Plaza Mayor de Bolonia.
2
De este modelo constitucional que se extiende tras la derrota de los fascismos en Europa hay
varias versiones, pero en todas ellas se aprecia la revalorización de la democracia como
reacción frente a las experiencias fascistas o corporativistas. En torno al concepto de Estado
“democrático y social”, hizo también fortuna el que emplea la Constitución española,
importado de la Ley Fundamental alemana de 1949, Estado Social de Derecho5. La aceptación
de la “vieja” legalidad burguesa y su transformación en una legalidad democrática de base
pluralista rebajaría los términos de esta oposición entre “social” / “socialista” y “de derecho”.
No obstante, el término de Estado social es a la vez enormemente expresivo y decididamente
simbólico, comporta una doble dimensión de idealización y de incorporación, lo que significa
que al encarnar en esa noción la potencia social evocada de cambio y de transformación,
posibilita la sensación de que ambos pueden ser alcanzados en el devenir histórico mediante la
acción colectiva del sujeto político y social6. Y facilita la elipsis de las fuerzas políticas
enraizadas en el movimiento obrero respecto del modelo de estado construido en el llamado
socialismo real, el ejemplo soviético.
El Estado Social – y esa Constitución social – buscaba la unificación de la ciudadanía social y
política atribuyendo a los sujetos reales de las relaciones sociales una legitimación formal
tanto en la sociedad como en el Estado, predominantemente a través de la representación
colectiva de las figuras sociales del trabajo y de las personas que trabajan7. Por tanto se
configuraba como “programa” para la superación de la organización económica y social del
capitalismo y sus límites “de hecho” sobre la base de una legitimación democrática que
reconfiguraba el espacio público.
Pero esta definición política del Estado se contamina con otros modelos que difuminan esa
impronta socialista y democrática. Se trata de la superposición de la noción del Welfare State,
que implicaba una seguridad social universal, servicios públicos iguales para todos, pleno
empleo y salario suficiente para todos los ciudadanos, en el marco de una garantía formal de la
igualdad, de hegemonía de los intereses productivos y de corrección de los mecanismos del
mercado. El Estado de bienestar debe cambiar las fuerzas presentes en el mercado para
obtener, a través de la acción estatal, la seguridad social de los individuos, lo que se realiza no
sólo mediante prestaciones públicas que garantizan la suficiencia económica en casos de vejez,
invalidez, enfermedad, accidente de trabajo o desempleo, sino también mediante la
protección familiar, la asistencia sanitaria universal, las viviendas sociales. Ello unido a la
igualación de las posibilidades y capacidades de los individuos a través de un sistema público
de educación en todos sus grados, y la redistribución de la renta a partir de un sistema fiscal
progresivo. Un objetivo central, en este diseño, era desde luego la regulación del mercado de
trabajo y las políticas de empleo en la línea de conseguir un nivel suficiente de empleo, una
situación de pleno empleo. El bienestar lleva consigo asimismo el reconocimiento de la
autonomía colectiva y la acción sindical dirigida fundamentalmente a la mejora de las
5
C.M. Herrera, Los derechos sociales entre Estado y doctrina jurídica, Publicaciones Universidad del
Externado de Colombia, Bogotá, 2008, p. 138. La fórmula de la Constitución española – “España es un
Estado social y democrático de derecho” – pasó en los años 90 del siglo pasado a las nuevas
constituciones democráticas de América Latina (Colombia en 1991 y Paraguay en 1992, Ecuador en
1998, y Venezuela en 1999). Cfr. Ibidem, p. 50.
6
E. Balibar, Citoyen sujet et autres essais d’anthropologie philosophique, PUF, Paris, 2011, p. 320.
7
S. D’Albergo, Diritto e Stato tra scienza giuridica e marxismo, Sandro Teti ed., Roma, 2004, p. 126.
3
condiciones de trabajo y la elevación de la renta salarial, así como las facultades de presión y
de conflicto ligadas a estos procesos8.
En la recepción de estos modelos superpuestos se produce una cierta absorción de la
referencia directa del Estado Social al componente de clase que le sostiene en el elemento
más asistencial y estatalista que implica el modelo de Estado del Bienestar. Esta impregnación
coloca el centro de gravedad de la noción política en la acción del Estado y de su
administración, en las políticas que lleve a cabo, en detrimento del espacio de la autonomía
del sujeto colectivo que representa al trabajo asalariado en el espacio público y en la
dimensión económico-social. El Estado Social se lee por consiguiente como un instrumento de
desmercantilización de las necesidades sociales configurado a través de la articulación
eficiente de un amplio aparato de prestación de servicios y de prestaciones económicas, lo que
a su vez implica la atribución de posiciones jurídicas legitimadas en el uso o el acceso a tales
servicios o prestaciones en donde se difumina la referencia a la clase social9. Se trata de la
categoría de los derechos sociales, que se conciben como derechos “particulares” de ciertos
sujetos calificados por su posición social y económica, sujetos débiles con mayor
vulnerabilidad social10. Los derechos sociales se oponen a la concepción de los derechos
fundamentales como esferas de autonomía inmunes a la intervención estatal, como espacios
de autosuficiencia basados en la propiedad privada y su dinámica: libertad de comercio, de
industria y de trabajo. Exigen la presencia del Estado “intervencionista” comprometido con la
necesidad de las personas. Es el Estado quien debe proveer las necesidades insatisfechas e
inalcanzables por el mero esfuerzo individual de los ciudadanos. Por eso normalmente la
utilización del término implica una referencia directa a la actividad prestacional de los poderes
públicos, y más concretamente, se produce una identificación con la problemática del sistema
de protección social puesto en práctica en los distintos países de referencia o, en general, con
la cultura política del Estado Social.
Ocupa la posición central en este cuadro la noción del ciudadano a través del reconocimiento
de derechos que alcanzan rango constitucional y se definen como derechos sociales que en
gran medida se caracterizan por implicar una prestación material del Estado. Sanidad,
educación, seguridad social y vivienda son los elementos centrales de esta actividad estatal –
que puede ser asumida por otros entes públicos, como las regiones o los ayuntamientos - que
se configura como una obligación constitucional y legal, aunque frecuentemente asociada a los
condicionamientos materiales que le impongan las exigencias económicas y financieras. No
obstante, el reconocimiento positivo de los derechos sociales no los ha convertido en
expectativas plenamente exigibles frente al poder, o en instrumentos aptos para asegurar las
necesidades básicas y la autonomía de sus destinatarios11, aunque integran el contenido de la
8
G.A.Ritter, Storia dello Stato Sociale, Laterza, Roma-Bari, 1996 (traducción de Lorenzo Gaeta y Paolo
Carnevale) p. 21.
9
C.M. Herrera, Los derechos sociales…cit., p. 56
10
G. Pisarello, Los derechos sociales y sus garantías. Elementos para una reconstrucción, Trotta, Madrid,
2007.
11
G. Pisarello, Los derechos sociales y sus garantías…cit., p. 9 ss, como en la mayoría de los trabajos
sobre esta categoría de derechos, es importante destacar, como hace el autor, que si bien la vulneración
de los derechos sociales obedece sobre todo a las desigualdades de poder existentes en la sociedad, se
explica asimismo por la percepción devaluada que se tiene de ellos en relación con otros derechos
considerados fundamentales, por lo que el esfuerzo teórico se dedica a la crítica de algunos de los
4
ciudadanía social, que es garantizada institucionalmente por el Estado en su actividad
prestacional.
La sustitución del sujeto portador de la igualdad sustancial se difumina. En la constitución
española este proceso es evidente. En la fórmula del art. 9.2 CE, importada del art. 3 de la
Constitución italiana, se ha sustituido a los trabajadores por los ciudadanos en general. "Es
misión de la República remover los obstáculos de orden económico y social que, limitando de
hecho la libertad e igualdad de los ciudadanos, impidan el pleno desarrollo de la personalidad
humana y la efectiva participación de todos los trabajadores en la organización política,
económica y social del país", dice el art. 3.2 de la Constitución italiana y su réplica española
según la cual “corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la
libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas;
remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos
los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”. El componente igualitario se
sitúa por tanto en la esfera de la distribución, aunque los destinatarios - los sujetos de los
derechos sociales – son fundamentalmente trabajadores y trabajadoras “en cuanto tales”, es
decir, aunque no estén en “activo” con una inserción actual en el mercado de trabajo. En ese
espacio se debilita por tanto la conexión entre lo “social” y el trabajo productivo, y la cláusula
del Estado Social que se incorpora a la Constitución se aleja del área de la producción12. Es
decir, de la construcción progresiva de un equilibrio de poderes a través de la representación
colectiva de los trabajadores que se quiere emancipar del mercado y del contrato,
reafirmándose como contrapoder democrático en los lugares de trabajo y en la dirección del
mismo.
Ciertamente que esa contaminación permite lecturas superpuestas en donde la centralidad del
trabajo en la realidad social se resalte y se utilice como clave de las articulaciones normativas e
interpretativas del ordenamiento político y jurídico. Pero también permite entender la
progresiva condensación de la acción de reforma tendencialmente igualitaria sobre el área de
la prestación de los servicios públicos, dejando de lado el espacio de la libertad y de la igualdad
en el trabajo, es decir, la separación de las nociones que sustentan de la política de reformas
de la situación material en que se produce la explotación del trabajo. Ciertamente que eso
implica la “indiferencia” de la política de los partidos progresistas – socialdemócratas pero
también de la izquierda plural, en especial de cultura comunista o post-comunista, y de los
ecologistas - ante la “cuestión del trabajo”, la sumisión de esta política a los imperativos de la
gobernabilidad. De forma que tradicionalmente se ha pospuesto el problema de la abolición
de la explotación ante el más clásico de “la conquista” del Estado. “La temática de la liberación
del trabajo y la acción para cambiar la organización del trabajo han sido casi siempre relegadas
a un campo secundario de la acción política y social”13, es decir que el trabajo y los modos de
argumentos que dan cobertura a la tesis de la «minoría de edad» de los derechos sociales, ofreciendo
otros elementos para repensar sus garantías políticas y jurídicas desde una perspectiva genuinamente
democrática y participativa en diferentes niveles.
12
Aunque no es así en determinadas lecturas de la “cláusula social” desde perspectivas de progreso,
como en el caso alemán la realizada por W. Abendroth, que la refería a una redistribución de la
propiedad y muy especialmente a la codeterminación de la gestión de la empresa por parte de los
trabajadores. Cfr. C.M. Herrera, Los derechos sociales….cit., p.137-8.
13
B. Trentin, La ciudad del trabajo. Izquierda y crisis del fordismo, Fundación 1 de mayo / Bomarzo,
Albacete, 2013. Trentin lo señala de manera elegante al recordar que la búsqueda de la ampliación de la
5
organizarlo en los lugares de producción y en la sociedad ha sido una temática periférica en las
ideologías dominantes de los movimientos reformistas.
En el área cultural del sindicalismo, la consideración predominante del espacio estatal como
clave para la desmercantilización de las necesidades sociales ha tenido repercusiones
importantes. El sindicato concebido como “representante general” – y “oficial”, reconocido a
través de su verificación como representativo – del trabajo y de los trabajadores “en cuanto
tales”14, no se circunscribe a la negociación del salario, el tiempo de trabajo y las condiciones
de prestación de éste en un entorno delimitado por el empleo y la productividad de un lado y
la capacidad adquisitiva y la consolidación profesional de otro, en una relación contractual
enraizada en el llamado mercado de trabajo. Incorporando a su actuación una vertiente
“socio-política”, que se relaciona directamente con su capacidad de interlocución con el poder
público a través de los mecanismos de concertación o de diálogo social, interviene asimismo
en materias centrales de la distribución y de la seguridad social de los individuos, como
también en la educación y sanidad como escenarios de su actividad de representación y
defensa de los servicios públicos de interés general. Su actuación en ese lugar es muy
significativa porque pretende sustraer a la lógica del mercado y a la diferencia de renta la
satisfacción de necesidades sociales básicas y que la mayoría de la población –
mayoritariamente trabajadora – consiga acceder en condiciones de igualdad a bienes
relevantes socialmente. La impregnación sindical de esta reivindicación de un Estado Social
fuerte permite la actualización del enlace entre el trabajo y las articulaciones que éste genera
en la sociedad con la acción de los poderes públicos en el desarrollo de la disposición del
Estado Social. El sindicato tiene no obstante algunas dificultades al desplegar su acción en este
terreno. Una muy conocida es la de la convocatoria de la huelga en los llamados servicios
esenciales, en donde la autorregulación sindical funciona como una resolución de síntesis
entre los intereses de los trabajadores considerados en su doble posición social en contraste
entre ambas. Otra, no menos recurrente, la dificultad para el sindicato de conectar las
reivindicaciones de los empleados públicos y de las empresas que prestan servicios públicos
con las mejoras reales en la calidad y la extensión de éstos.
El Estado social es una constante compartida en el plano nacional de los ordenamientos
jurídicos democráticos europeos. Ciertamente que ese reconocimiento se acompaña de una
cancelación paulatina de la lectura de sus potencialidades y de sus capacidades concretas que
le comprometen en un proceso de “remoción de los obstáculos” que impiden la consecución
de la igualdad sustancial. Esta tendencia que debe guiar la acción del Estado tiene una relación
material directa con el trabajo y la explotación del mismo como base del proceso de
acumulación capitalista, pero precisamente este nexo se oculta o se suprime tanto en
términos de estrategia política de los partidos situados en la izquierda o en el centro-izquierda,
como en el dominio de la opinión pública construida cada vez de manera más uniforme y
sometida. Se propaga una consideración “interna” a la función que debe desempeñar el Estado
democracia – de las fronteras de la democracia política – se ha detenido en el umbral de la sociedad civil
y en los “lugares privados” de trabajo en los que se desarrolla, para una gran parte de la humanidad, un
trabajo subordinado y subalterno.
14
Porque a partir de un momento histórico, la clase obrera “se transformó en ‘clase general’
representativa de las exigencias sociales globales de una fase histórica” determinada, en palabras de C.
Mortati, il lavoro nella costitzione…cit., p. 16.
6
Social, la pura prestación de servicios. Por eso la forma predominante con la que se considera
este tema es la relativa a la articulación técnica del rendimiento del servicio, su eficacia, y la de
la permanencia o “sostenibilidad” del mismo, de su extensión y de su alcance, sobre la base de
la financiación posible.
El Estado social está obligado a mantener una serie de servicios públicos y a garantizar su
continuidad, además de asegurar la estabilidad de un sistema de seguridad social. La tutela de
las personas más vulnerables, de los sujetos más débiles, requiere la alimentación de una
economía de mercado que facilite la transferencia de rentas altas en solidaridad con las más
bajas y la contribución de los agentes económicos al mantenimiento del Estado social vía
impuestos y cotizaciones sociales. La creación por tanto de un sistema de empleo que
garantice un nivel de ocupación adecuada y suficiente para el sostenimiento financiero del
Estado social es un requisito imprescindible, que funciona en una doble dirección, como
condición de existencia de la protección social y como objetivo de ésta.
El Estado social constituye como se sabe un rasgo distintivo de las tradiciones constitucionales
de los estados miembros de la Unión Europea, de forma que se ha hablado de un “modelo
social” europeo como imagen característica de los ordenamientos jurídicos que lo
componen15. Permanece en el nivel estatal-nacional, no integra directamente el espacio
supranacional si no es a través del reconocimiento y la declaración de derechos sociales como
derechos fundamentales de los ciudadanos europeos a partir de la Carta de Niza transformada
en un anexo al Tratado de Lisboa con valor vinculante tras su ratificación en el 2007. Pese a la
ausencia notoria del trabajo como eje en torno al cual trabar el reconocimiento de posiciones
jurídicas de tutela en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea16, el catálogo
de derechos que ésta enuncia se ha celebrado como un eje virtuoso de la integración europea
del espacio de los derechos, que en una amplia medida – los relativos a la “solidaridad” –
remiten a la existencia de un Estado social dentro de los confines de los Estados miembros17.
Como también la existencia de la Convención Europea de Derechos del Hombre y la Carta
Social Europea, que extienden, por la vía del reconocimiento de derechos sociales y laborales
en ese espacio supranacional, el fundamento y la razón de ser del Estado social como forma
predominante de gobierno en Europa. A pesar de los “desfases” entre derechos sociales e
instituciones europeas y la inestabilidad del “modelo” que se dibujará en el apartado siguiente.
El enfoque a través del reconocimiento de los derechos “reforzado” a nivel nacional y a nivel
europeo – sin hablar ahora de las declaraciones universales – permite construir desde este
suelo que implica una garantía mínima de derechos sociales a nivel nacional, un punto de
referencia respecto al cual los derechos de prestación deben ser actuados, y,
simultáneamente, la obligación del Estado de satisfacerlos. En definitiva viene a ser la
conclusión de una línea de pensamiento muy extendida que revaloriza la proyección
internacional y universal de los derechos sociales como forma de vincular a los poderes
públicos nacionales y de hacer efectivo el contenido de aquellos. El problema sin embargo se
plantea en la medida en que el espacio supranacional se va consolidando conforme a unos
15
J. Aparicio, Introducción al Derecho Social de la Unión Europea, Bomarzo, Albacete, 2005
A. Cantaro, Il Diritto dimenticato. Il lavoro nella costituzione europea, Giappichelli, Torino, 2007.
17
E. Terradillos, “Los derechos fundamentales sociales en la Carta de Derechos Fundamentales de la
Unión Europea”, Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigración nº 92 (2011), pp. 54 ss.
16
7
imperativos contrapuestos a los que fundamentan el marco de referencia de los estados
nacionales, planteando por tanto un modelo de regulación en el que la esfera de lo social, el
espacio público y el mercado de bienes y de servicios, adoptan posiciones que desentonan o
difieren del cuadro regulativo que contenía clásicamente el Estado Social.
2. El “modelo Europa”. Desdoblamientos y duplicidades en la crisis.
El modelo que construye la Unión Europea como eje institucional de su actuación como sujeto
público en el espacio supranacional ambiciona garantizar de forma nítida la aplicación de las
libertades económicas del Tratado en el espacio económico de un mercado de bienes y de
servicios unificado monetariamente. Libertad de establecimiento, libertad de circulación de
mercancías y libertad de prestación de servicios bienes y capitales – libre competencia y libre
circulación como “reglas esenciales del sistema” que reproducen las antiguas libertades de
comercio y de trabajo - , son las bases que guían e igualan la acción de los organismos
europeos y que limitan por tanto las capacidades de los estados miembros, cuya soberanía en
aspectos fundamentales resulta transferida o delegada a la Unión. La dimensión social europea
se construye como un contrapeso derivado de la complejidad de las relaciones de mercado, de
la complicada estructura que revisten los sistemas económicos. Por eso el término ahora
utilizado en el art. I-3. del Tratado Constitucional es el de “economía social de mercado”,
expresión también importada del área política alemana y austriaca como fenómeno clave de la
programación económica de ambos países18 y que se quiere identificar con el par
“crecimiento” (económico) y “progreso” (social) que constituye lo esencial del “modelo
Europa”.
La dimensión social europea se manifiesta en la mayoría de sus expresiones como límite a la
libertad de empresa que funciona tanto desde el exterior de ésta como, preferiblemente,
dentro de la misma, introduciendo elementos de procedimentalización en la toma de
decisiones del empresario, y obligando a adecuar su acción a un marco general de igualdad en
las posiciones de acceso al mercado. En otros momentos, lo “social” se liga a la acción del
Estado que debe justificar sus decisiones – de tutela de los trabajadores mediante la extensión
de sus derechos o la protección del sistema de empleo nacional – sobre la base de razones de
orden público o de interés general. El propio Derecho del trabajo nacional se define por tanto
como atribución estatal, sin que se consideren plenamente relevantes en el plano jurídico los
marcos autónomos de creación de reglas colectivas, la acción sindical, sin perjuicio de la
referencia del art 4 TUE a la función que en los ordenamientos internos desempeñan el diálogo
social y la negociación colectiva.
En el ámbito europeo, por consiguiente, no hay Estado Social. Esta es una expresión de uso
limitado a su empleo en el plano nacional de los ordenamientos internos, y a su generalización
abstracta a través de las tradiciones culturales, políticas e ideológicas de éstos en el llamado
acervo comunitario. Su rastro debe seguirse de forma contradictoria. De una parte, como
18
De la que se ha subrayado su relación con el pensamiento “ordoliberal” alemán. Cfr. M.A. García
Herrera y G. Maestro, “Dirección económica y mercado en la Constitución europea”, Cuestiones
constitucionales nº 15 (2006), pp. 137 ss. Una exposición crítica que pone en relación el
“ordoliberalismo” de origen alemán con la evolución de la normativa europea, sobre la base de la
desregulación y la flexibilización, en C. Barbier, “Ordoliberalisme et économie sociale du marché: la voie
allemande de l’Europe?”, OSE Opinion Paper nº 10 (2012).
8
dimensión social del mercado interior europeo, situándose por tanto en una posición
complementaria de éste, que busca la armonización legislativa de las condiciones sociales y
laborales como forma de garantizar un equilibrio en el acceso al mercado y de reducir
paulatinamente las diferencias entre los diferentes países de la Unión que sean disfuncionales
a la consolidación de las libertades económicas centrales. De otra, como derechos sociales y
laborales reconocidos a los ciudadanos europeos en el marco de un cierto “cartismo” social
estructurado de forma yuxtapuesta y con diferentes grados de protección y de vigencia.
La reconstitución del mercado y de las libertades de empresa como eje del proyecto europeo
ha conocido ritmos y presencias diversas a partir del Tratado de Maastricht. Las políticas
sociales sufren un “cambio de paradigma” no sólo en sus contenidos, sino también en las
formas técnicas de regulación jurídica19. Con ciertas variaciones, sin embargo. La llamada
“estrategia de Lisboa”, ya en el nuevo siglo, ofrece una versión diferente de la que exhibe la
Unión Europea a partir del “Libro Verde” sobre la modernización del Derecho del trabajo y la
proclamación urbi et orbe de la “flexiseguridad”20. En esta dirección, que generará importantes
críticas tanto por parte de la doctrina laboralista como por los sindicatos europeos, no sólo se
producen algunos movimientos normativos de fomento del “privatismo” en los servicios, sino
que comparecen decisiones judiciales importantes que generan una re-interpretación de los
derechos sociales y colectivos reconocidos en el espacio europeo en clave restrictiva respecto
a cómo vienen desarrollándose en la tradición cultural de los diferentes estados miembros.
Con ello se alienta la fragmentación en diferentes niveles de los marcos de regulación de los
derechos de la ciudadanía social, y se impulsan serias limitaciones a las actividades del Estado
de intervención y control sobre el mercado y la actividad empresarial que repercute en un
impulso a la remercantilización de muchos servicios a la sociedad que se quieren sustraer a la
iniciativa pública.
Respecto de lo primero, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en algunos casos muy
conocidos y mucho más comentados doctrinalmente21, ha obstaculizado el ejercicio de las
facultades de autotutela colectiva como instrumento sindical para luchar contra la
19
E. Terradillos, “La modernización del Derecho Laboral en Europa a través del MAC: ¿la emergencia de
otro modelo social europeo?”, en J.P. Landa (Coord.), Estudios sobre la estrategia europea de la
flexiseguridad. Una aproximación crítica, Bomarzo, Albacete, 2009, pp. 39 ss.
20
Una visión crítica de la “flexiseguridad”, tanto respecto de la “defensa del estado social” como desde
la regulación del despido o del papel del sindicato, en los estudios de J.M. Servais, “El complicado
equilibrio de la promoción del crecimiento, el empleo y la competitividad con la defensa del Estado
social”, J. Pérez Rey, “La modernización del régimen del despido: el debate europeo” y A. Baylos, “El
lugar del Sindicato y de la acción sindical en la modernización del Derecho del Trabajo y de la
flexiseguridad en Europa”, en
J.P. Landa (Coord.), Estudios sobre la estrategia europea de la
flexiseguridad. Una aproximación crítica, Bomarzo, Albacete, 2009.
21
El impacto de las sentencias Laval y Viking en la doctrina laboralista europea ha sido impresionante. A
título de ejemplo, cfr. M. Rodriguez-Piñero y Bravo-Ferrer, “Libre prestación de servicios y derecho
colectivo del trabajo”, Temas Laborales Vol. II nº 100 (2009), pp. 517 ss; A. Baylos, “El espacio
supranacional de ejercicio del derecho de huelga y la restricción legal de sus capacidades de acción”,
Revista de Derecho Social nº 41 (2008), pp. 123 ss.; N. Castelli, “Derecho de huelga en el espacio
europeo y la propuesta de regulación Monti II”, Revista de Derecho Social nº 59 (2012), pp. 147 ss; J.P.
Landa y M. Moreno, “Una nueva encrucijada para el Derecho del Trabajo: la compatibilidad del ejercicio
de los derechos colectivos de la acción sindical con el respeto a las libertades fundamentales del
mercado interior [comentario de las Sentencias de la Gran Sala del TJE de 11/12/2007], Relaciones
Laborales nº 11 (2008).
9
deslocalización empresarial y el dumping social, y ha deslegitimado a los sistemas nacionales
de autonomía colectiva como creadores de reglas que protegen la libertad de desplazamiento
de los trabajadores asegurando un suelo de derechos equivalente al que gozan los
trabajadores y trabajadoras del país de destino22. La doctrina del TJ establece una
jerarquización entre libertades económicas y derechos fundamentales. Aquéllas son la regla y
éstos la excepción, que sólo puede afirmarse mediante la aplicación de un principio de
proporcionalidad en la medida y con los límites que éste imponga a su ejercicio23. Se trata de
una tendencia interpretativa extremadamente punitiva de las instancias sociales y colectivas
que sin embargo se contrasta con decisiones de otros tribunales también europeos, pero de
diferente origen, que efectúan una lectura de los derechos de huelga y negociación colectiva
no condicionados por su funcionalización a las libertades económicas de mercado24. El
“diálogo” entre los tribunales, las “voces” que éstos prestan a diferentes discursos25, se sitúan
todas en una dimensión supranacional, fuera por consiguiente del nivel que produce el sistema
jurídico nacional-estatal, pero con indudable repercusión en el mismo. El enfoque sobre los
derechos es aquí especialmente relevante como forma de recomposición de un cuadro
regulativo articulado a varios niveles, supranacional y nacional26.
Por su parte, la liberalización de servicios en el mercado interior y el libre establecimiento en
cualquier país europeo sobre la base del principio del país de origen, originó una importante
movilización social hasta concluir un texto en el que se reconocía – aunque con matices
importantes – el principio de territorialidad de la prestación laboral y el principio de igualdad
en las condiciones salariales y de trabajo, que se plasmó en la Directiva 2006/123/CE de 12 de
diciembre de 2006 relativa a los servicios en el mercado interior27. La liberalización de servicios
públicos y la preservación de elementos centrales del Estado Social respecto de la fuerza
inclusiva de la apropiación privada de la gestión de los mismos fue también un elemento
central en la discusión política y social sobre el modelo europeo de (re)liberalización social y
22
Casos Rüffert STJUE 3 de abril de 2008 y Gran Ducado de Luxemburgo, STJUE 19 de junio de 2008. Cfr.
G. Loy, “La tendencia antisocial de la Unión Europea”, Boletin Mexicano de Derecho Comparado, año
XLIV, nº 131 (2011), pp. 625 ss.
23
G. Bronzini, “I diritti dei lavoratori nelle carte europee dei diritti fondamentali: il ruolo della Cote di
Giustizia”, en S. Borelli, A. Guazzarotti y S. Lorenzini, I diritti dei lavoratori nelle carte europee di diritti
fondamentali, Jovene editore, Napoli, 2012, p. 20
24
Se trata de las sentencias del TEDH que condenan a Turquía por vulneración del derecho de
negociación colectiva y del derecho de huelga de los funcionarios públicos. Debe señalarse que en el
ordenamiento jurídico español no se han registrado a nivel jurisprudencial repercusiones sobre la
jurisprudencia Laval y Viking, mientras que si resultan respecto de la jurisprudencia del TEDH. Cfr. Mª F.
Fernández, “Libertad sindical en la doctrina del Tribunal Constitucional”, Revista de Derecho Social nº 55
(2011), pp. 25 ss.
25
S. Sciarra, “Un confronto a distanza: il diritto di sciopero nell’ordinamento globale”, Politica del diritto
a. LXIII, nº 1-2 (2012), pp. 213 ss.
26
Como puede comprobarse de las vicisitudes posteriores a los casos Viking y Laval que describe S.
Sciarra, L’Europa e il lavoro. Solidarietà e conflitto in tempi di crisi, Laterza, Roma-Bari, 2013, pp. 67 ss.
27
Como en el caso de Viking y Laval, la propuesta de Directiva de servicios Bolkestein generó una
importante producción doctrinal crítica respecto de la liberalización de servicios, la legalización práctica
del “dumping social” y la paulatina remercantilización de servicios que ésta imponía. Cfr. M. Llobera,
“La liberalización de los servicios en el mercado interior: “Directiva Bolkestein”, subcontratación y
movilidad transnacional de trabajadores”, Revista de Derecho Social nº 36 (2006), pp. 59 ss.
10
política que se ponía en práctica en Europa de manera decidida a partir del 200428. La plena
operatividad de las libertades económicas en el espacio unificado europeo compromete la
vigencia del ordenamiento laboral interno y los estándares de tutela que éste asegura. Éstos se
presentan como “obstáculos” al libre mercado, lo que puede provocar una “emulación a la
baja” por parte de las empresas que deslocalizan su producción a territorios menos regulados,
escasamente sindicalizados y con mayor diferencial salarial, de lo que hay numerosos
ejemplos29.
Pese a estos planteamientos fuertemente criticados en cuanto implicaban la plasmación de un
orden liberal anti-social30, el campo de juego que ofrecía la regulación jurídica en el modelo
Europa permitía lecturas alternativas31. Se seguía manteniendo una versión diferente de un
“orden de valores” en el nivel supranacional en donde la expresión “economía social de
marcado” y “cohesión social” delimitaban en positivo las políticas de la Unión Europea que
deberían tener en cuenta las “exigencias” de la promoción de un nivel de empleo elevado, la
garantía de una protección social adecuada, la lucha contra la exclusión social, un nivel elevado
de educación, formación y protección de la salud humana (art. 9 TFUE), la lucha contra la
discriminación (art. 10 TFUE), el impulso a un desarrollo sostenible (art. 11 TFUE). De esta
forma, podía encontrarse una relación de cooperación entre los diferentes niveles regulativos,
nacional-estatal y supranacional, que permitiese una cierta cooperación positiva entre ambos.
Es decir, era posible una lectura de la “constitución de mercado” europea que no se
confrontara en lo esencial con la “constitución social” que se asumía en los ordenamientos
jurídicos de los estados miembros, y en especial respecto de aquellas que se habían adoptado
tras la derrota o la caída de regímenes fascistas. Además, desde la perspectiva de los derechos,
se mantenía la negación de la relación de subordinación o de jerarquía entre los derechos
fundamentales y las libertades económicas, abandonada ya la perspectiva de la inmunidad de
los actos colectivos respecto de la legalidad comunitaria y la abstención de la UE por falta de
competencia en materia sindical y de derecho de huelga32. La correspondencia entre libertades
y derechos fundamentales requeriría por tanto un método de interpretación más cercano al
que se emplea en el análisis de los textos constitucionales “internos” de los países miembros
que establezca un equilibrio entre éstos orientado a valores y con límites recíprocos.
28
M. Rodriguez Piñero, “¿Un modelo social europeo o varios? Europa social y competitividad”,
Relaciones Laborales nº 2 (2007), pp. 97 ss.
29
A. Lo Faro, “Diritti sociali e libertà economiche del mercato interno: considerazioni minime in margine
ai casi Laval e Viking”, Lavoro e Diritto nº 1 (2008), pp. 63 ss; A. Lyon-Caen, “A proposito del dumping
sociale”, y A. Perulli, “Globalizzazione e dumping sociale. Quali rimedi?”, ambos en Lavoro e Diritto nº 1
(2011), pp. 7 ss y 13 ss., respectivamente. El caso emblemático de la amenaza de deslocalización de la
FIAT, y sus efectos sobre la regulación interna de las relaciones laborales, en L. Mariucci, “Perché il
modello proposto dalla FIAT va respinto”, en el blog de Pietro Ichino, 29 de diciembre de 2010,
http://www.pietroichino.it/?p=12052
30
Es obligado recordar a un estudioso comprometido como Massimo Roccella, uno de los juristas
italianos, prematuramente desaparecido, que más polemizaron con esta orientación de la Comisión
Europea dirigida por Barroso. M. Roccella, “L’Unione europea tra neoliberismo e dumping sociale”, en
Insight (2009), en la página web http://www.insightweb.it/web/content/l%E2%80%99unione-europeafra-neoliberismo-e-dumping-sociale . Cfr. U. Romagnoli, “Massimo Roccella, uno studioso civilmente
impegnato”, Lavoro e Diritto nº 2 (2011), pp. 233 ss.
31
U. Romagnoli, “La libertad según la Carta de Niza y en el Derecho del Trabajo”, Revista de Derecho
Social nº 45 (2009), pp. 11 ss
32
G. Bronzini, “I diritti dei lavoratori nelle carte europee di diritti fondamentali...”, cit., p.22
11
El argumento funcionaba también hacia el otro lado, en la medida en que en el plano estatalnacional se estaba elaborando un discurso que no solo liquidaba el valor central del trabajo
“en términos de cohesión social” sino que difuminaba la noción misma de ciudadanía social33 y
acentuaba la resignificación liberal y mercantilista de muchas de sus opciones políticas sobre la
base de la necesaria “armonización” europea o la adecuación de las estructuras normativas en
el nivel nacional-estatal a directrices y principios – guía que traducían los lemas vigentes en la
Comisión Europea en materia social y laboral, como fue el caso de la flexiseguridad. No se
trata por tanto de contraponer un modelo “social” de Estado y de ordenamiento jurídico
basado en el trabajo como el centro de la sociedad, de base nacional, a un modelo de
dirección económica de mercado con una dimensión social adyacente que se localiza en el
nivel supranacional europeo. Ambos espacios coexisten y se influyen recíprocamente,
contagiándose en una u otra dirección ideológica, de forma que en ambos niveles se abre un
territorio de debate y discusión de alternativas y de propuestas sobre la base de narrativas
diferentes34.
Esa misma ambivalencia es la que se percibe en las aportaciones doctrinales más reflexivas
sobre el entramado del derecho europeo y los ordenamientos nacionales en materia social. El
contraste entre la construcción del sujeto público europeo en torno al mercado y a la moneda
y la referencia fuerte del Estado social en el nivel de los ordenamientos nacionales, no se ha
abordado en términos alternativos ni excluyentes, sino a través de un proceso dialéctico de
integración de ambas esferas a través de lo que se podría denominar un constitucionalismo
cooperativo y de mecanismos de “integración interconstitucional”35. En este discurso, no
obstante, adquiere un papel relevante asimismo el cambio en la técnica regulativa y por
consiguiente todo el discurso sobre nuevas formas de producción del derecho a través de las
técnicas de soft law que imponen una cierta tendencia a la “des-normativización” de las
políticas europeas, en una vía que se define “experimental” y guiada por las consecuencias36
pero que a fin de cuentas desemboca sobre las formas de gobernanza europea y su déficit
democrático endémico.
Ese equilibrio inestable ante la dualidad constitucional supranacional se rompe sin embargo
con la crisis que vive la Unión Europea con especial virulencia a partir del 2010 que se ceba en
los países periféricos de la misma. Y la ruptura se produce por dos motivos, por la solución de
fondo que se maneja, hostil a la esfera pública del estado social y requiriendo su
adelgazamiento y reducción, junto con la privatización de los sectores de interés general (en
Grecia, pero también en Portugal, en todas partes donde existan) y por la reformulación de los
elementos políticos de fondo como condición para la recuperación económica. Es decir, la
introducción de reglas contrarias o anulatorias de la cláusula del estado social como forma de
contención del déficit público, jerarquizando de forma plena el gasto social de los estados al
equilibrio presupuestario de los mismos, alterado por la crisis financiera. Todo ello a partir del
desdoblamiento de la legalidad europea en la “ordinaria” – no empleada – y la derivada de la
33
Cfr. C.M. Herrera, Los derechos sociales…cit., p. 143.
Así, textualmente, A. Baylos y J. Pérez Rey, El despido o la violencia del poder privado, Trotta, Madrid,
2009, pp. 41-45 y 51 ss.
35
M. Barbera, “Diritti social e crisi del costituzionalismo europeo”, en S. Borelli, A. Guazzarotti y S.
Lorenzini, I diritti dei lavoratori nelle carte europee di diritti fondamentali, ...cit., p. 232.
36
M. Barbera, “Diritti social e crisi del costituzionalismo europeo”...cit., p. 231.
34
12
gobernanza económica, que es la vinculante y la que realmente se pone en marcha, mediante
una operación de rejuridificación que coexiste formalmente con un aparato normativo
prácticamente esterilizado y no utilizado, sustituido por otros mecanismos: la “troika” como
amalgama político-financiera y su participación directa en la producción de normas, la
anulación práctica de la función del parlamento europeo, la coordinación inter-gubernamental
como sustituto de un federalismo incierto37.
3. La contracción del Estado social en las políticas de austeridad frente a la crisis.
La orientación que encauza la política europea frente a la crisis financiera y económica se
inscribe en los parámetros económicos dominantes, íntimamente vinculados al poder
económico de las instituciones financieras, que por otra parte ha estado en el centro de la gran
crisis global del 200838. Es una afirmación muy extendida hoy, después de cinco años de crisis,
que las políticas adoptadas por la Comisión Europea y el Banco Central y los distintos
gobiernos de sus estados miembros han procurado de forma prioritaria el cobro de las deudas
contraídas a partir de la enorme sobrevaloración de los activos financieros e inmobiliarios de
aquellas instituciones, evitando su devaluación y socializando sus pérdidas a partir de ayudas
masivas de los gobiernos y de la UE a los bancos europeos, que a su vez han generado en éstos
enormes déficits fiscales39. Garantizar la solvencia de la banca ha determinado la crisis fiscal
de los Estados, lo que resulta especialmente claro en algunos supuestos, como el español40. Y
la necesidad de financiar en los mercados la deuda pública “soberana” ha agravado el
endeudamiento y reforzado la crisis fiscal, teniendo en cuenta que los Estados miembros de la
Unión se financian en los mercados de capitales, sin que puedan acudir a préstamos de sus
propios bancos centrales, y que las agencias de calificación definen en ese campo el riesgo
previsible para los compradores de la deuda en el ejercicio de sus derechos de cobro, con el
inmediato incremento de los intereses debidos41.
Este cuadro de problemas se aborda a nivel europeo mediante la política de austeridad fiscal,
reducción del gasto público y contracción del aparato institucional público – estatal en todos
los niveles en los que éste se estructura. En los casos complicados, que coinciden con las
economías en mayor dificultad de países periféricos europeos42, la incisividad de esta
37
Una crítica de este proceso visto desde la perspectiva española en A. Baylos, “La
desconstitucionalización del trabajo en la reforma laboral del 2012”, Revista de Derecho Social nº 61
(2013), pp. 19 ss.
38
J.R. Capella, M.A. Lorente, El crack del año ocho. La crisis. El futuro. Trotta, Madrid, 2009.
39
N. Alvarez Peralta, “La financiarización de las relaciones salariales en la zona euro”, en L.E. Alonso y
C.J. Fernández (Eds.), La financiarización de las relaciones salariales. Una perspectiva internacional,
FUHEM / La Catarata, Madrid, 2012, pp. 161 ss. Según datos de la Comisión Europea, las ayudas
estatales a los sectores financieros nacionales desde octubre de 2008 a octubre 2011 consistieron en 4,5
billones de euros (ibídem, p. 180).
40
A.Baylos y F.J.Trillo, “Social dimensión of European Union and the situation of the labour law in the
member states: the Spanish case”, ponencia en el seminario organizado por MEDEL, Europe in Crisis,
Düsseldorf, 25 y 26 enero 2013, p. 2 del original.
41
B. Medialdea, “Deuda, banca y recortes”, Anuario Fundación 1 de mayo, Madrid (2012), también en
http://www.vientosur.info/documentos/primero%20de%20mayo-1.pdf
42
Un análisis sintético sobre la economía española y las consecuencias negativas de las políticas
neoliberales en J. Banyuls y A. Recio, “Spain: a nightmare of Mediterranean neoliberalism”, en S.
Lehndorff (Coord.) A triumph of failed ideas – European models of capitalism in the crisis, EUI, Bruselas,
2012, pp. 199 ss.
13
orientación reductiva del sector público se acompaña de la transferencia de sectores enteros
de la producción y de los servicios al espacio del mercado, en un intenso proceso de
privatización y de remercantilización de una buena parte de los servicios públicos43. La gama
de estas transmisiones del sector público al privado es muy variada, pero todas ellas revelan
una “captura institucional” por la iniciativa privada de una extensa zona de la producción y de
los servicios en buena parte concomitantes con las funciones características del Estado social,
de la que se sirve el capital financiero para garantizar el cobro de las deudas44.
Los empleados públicos, las personas que prestan sus servicios en el sector público, son el foco
de atención de una política retractiva. La supresión de puestos de trabajo y la reducción de las
plantillas en los organismos públicos se acompañan de medidas legislativas que introducen la
regla del desequilibrio presupuestario como causa de extinción directa de la relación laboral o
como base de la supresión de la relación de servicios. Con mayor o menor intensidad, esta
presión a la disminución de los efectivos de empleados públicos es una exigencia impulsada
por las directrices de la Comisión y el Banco Central que se ha manifestado en Grecia de forma
desmesurada, pero también en Portugal, en Irlanda, en España45. La contención del déficit
exige en todo caso la imposición de una regla de congelación de plantillas y de amortización de
vacantes sin tasa de reposición de las mismas, regla que acompaña a los procesos de reducción
y restructuración de personal. Junto a ello, los salarios de los empleados públicos se reducen y
esta es la regla general en los países periféricos de Grecia, Portugal, España, Irlanda. En Italia la
regla es menos estricta y se traduce en la congelación de las retribuciones a partir de la
“suspensión” de la negociación colectiva y la prórroga automática de los convenios vencidos
en el empleo público.
Esta rebaja salarial continuada se expresa mediante su imposición unilateral por parte del
poder público, negando en la práctica el principio de negociación colectiva en el empleo
público que se hace depender de la libertad sindical46. La “gravedad” de la situación económica
es la excusa que se alega para negar principios constitucionales y mandatos internacionales. La
violación de la libertad sindical y de la negociación colectiva mediante las medidas anti-crisis
ha sido constatada por el Comité de Libertad Sindical de la OIT en el caso de las disposiciones
43
Una descripción de este proceso en el caso español, en N. Castelli y F.J. Trillo, “Relaciones públicoprivado o la privatización del interés general”, en F.J. Trillo (Dir.) Razones laborales para la defensa de lo
público, Bomarzo, 2013 (en prensa).
44
Así, explícitamente, en el caso griego, en donde la amputación de servicios públicos y de bienes
comunes se hace depender directamente del pago de la deuda y de sus intereses. Sobre la “captura
institucional”, N. Alvarez Peralta, “La financiarización de las relaciones salariales en la zona euro”…cit., p.
181.
45
Una referencia detallada sobre el peso del sector público en España en cuanto a su participación en el
PIB en el momento de iniciarse la crisis, en el 2008, así como la composición del gasto público y su
estructuración territorial, en A. Baylos y F.J. Trillo, “El impacto de las medidas anti-crisis y la situación
social y laboral: España”, Comité Económico y Social Europeo, Grupo de los Trabajadores, Bruselas, 2012,
p. 2.
46
Sin embargo el Tribunal Constitucional español ha referido el tema al examen del derecho de
negociación colectiva del art. 37.1 CE y al principio de jerarquía normativa, como “afectación” o
“modificación” de los convenios colectivos que puede ser efectuada por la legislación de urgencia, en el
decepcionante Auto de 7 de junio de 2011– ni siquiera una Sentencia – que rechaza la cuestión de
inconstitucionalidad planteada por la Audiencia Nacional frente a la imposición de reducciones salariales
a los empleados públicos en el RDL 8/2010.
14
emanadas por los gobiernos de Grecia47. En el caso de Portugal, el Tribunal Constitucional
determinó la inconstitucionalidad, por discriminatorio, de las continuas reducciones salarialesy
supresión de pagas extras a los funcionarios públicos48. Recientemente también el Comité de
Libertad Sindical de la OIT ha reafirmado la necesidad de garantizar el esquema básico del
diálogo social y los principios de consulta en él contenidos aun en situaciones económicas de
excepcional gravedad respondiendo a una queja de la federación de servicios a la ciudadanía
de CCOO sobre la primera norma de restricción salarial en el empleo público, el RDL 8/201049.
La política de austeridad se despliega en estos países vulnerando los derechos sindicales
básicos reconocidos como el núcleo de derechos fundamentales tanto a nivel global y
supranacional como en el plano constitucional de los estados nacionales afectados.
El tercer índice de estas políticas es la contención y reducción del gasto social. Este punto
colisiona directamente con los servicios públicos y el sistema de seguridad social que definen
las funciones centrales del Estado Social. Por ello ha resultado el campo predominante del
conflicto ciudadano que expresaba una fuerte resistencia a su contracción. Y ello pese a que el
“redimensionamiento” del Estado social que producen las políticas anti-crisis no parte de una
consideración alternativa a esta figura, sino de una observación que tiene que ver con los
límites a la extensión y a la permanencia de la misma. Se presenta por consiguiente como una
medida restrictiva necesaria en función de los parámetros de la excepcionalidad social a la que
lleva la crisis económica, y en ese sentido se explica el recorte en gastos sociales como forma
de equilibrar el déficit fiscal y lograr el equilibrio presupuestario. Sobre esta base se han
recortado las ayudas al desempleo y a la vivienda en Francia y en Alemania, así como las
ayudas sociales en los países periféricos, con especial incidencia en España a partir de la
cancelación en la práctica de las ayudas por dependencia, y se han hecho intervenciones
fuertes en materia de pensiones, recortando de hecho su alcance, congelando su cuantía y
retrasando la edad de jubilación. Los gastos en sanidad y en educación han sufrido recortes
muy notables en una gran parte de países europeos, desde Inglaterra a Alemania, pero con
especial intensidad en los países periféricos del sur de Europa.
La repulsa de la ciudadanía a estas reformas que reducen la protección social y las
prestaciones educativas y sanitarias han permitido ciertas oscilaciones en su regulación. En
materia de pensiones, la movilización social ha permitido que el cambio de gobierno haya
propiciado la derogación de algunas de estas medidas, como el retraso de la edad de jubilación
en Francia. En otros supuestos se procura una solución de consenso con los interlocutores
sociales para proteger la medida con una mayor legitimación política y social. En España, tras
la huelga general de septiembre del 2010 frente al gobierno del PSOE, la reforma del sistema
47
Caso 2820, 365º Informe Comité Libertad Sindical OIT, (2012), pgrfos. 950- 1003.
Cfr. Acordâo del Tribunal Constitucional 187/2013, de 5 de abril de 2013, que se puede leer en su
integridad en http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20130187.html. En agosto de 2013 el
Tribunal Constitucional portugués ha sido requerido en su función de constitucionalidad preventiva
sobre si la ley sobre la “recalificación de trabajadores de la función pública” que facilita el despido de
funcionarios públicos sobre la base de los compromisos del gobierno en la reducción del gasto público,
respeta los principios de "causa justa, despido, régimen de derechos, libertades y garantías y el
principio
de
protección
de
la
confianza".
http://www.7dias.com.do/index.php/noticias/146148/El_Constitucional_luso_evaluara_la_ley_que_faci
lita_la_salida_de_funcionarios#.Ugtla6xGOUk
49
Conclusiones del CLS de la OIT, 368º informe (2013), Caso 2918, pgrfos. 323-364.
48
15
de pensiones se negoció con los sindicatos en un acuerdo que conllevaba restricciones en la
protección junto con algunas contraprestaciones en la misma y que pese a ello originó una
fuerte contestación por parte de los movimientos sociales. El efecto – escudo que este
acuerdo de 2011 pretendía parece sin embargo desvanecerse ante un nuevo proceso de
revisión a la baja iniciado a partir del 201350. En otros países, como en Grecia, la devastación
del Estado social ha sido descomunal, y las medidas del gobierno no solo han provocado una
deslegitimación de los sujetos políticos clásicos y la inestabilidad de los gobiernos, sino
también la observación del Consejo Europeo de derechos sociales, cuyo dictamen de abril de
2013 concluye que las leyes aprobadas en 2010, 2011 y 2012 que reducen los regímenes
públicos y privados de pensiones vulneran los artículos 12.3 (derecho a la Seguridad Social) y
31.1 (Restricciones) de la Carta Social Europea.
La reducción del presupuesto en educación ha sido otro de los grandes terrenos de protesta.
En Francia como en Italia, el cambio de gobierno ha producido un cambio de orientación,
preservando la enseñanza y la investigación de una política de restricciones severas. En
España, por el contrario, la degradación del servicio público de educación ha sido una
constante del nuevo gobierno del PP, que desde su inicio se ha enfrentado a muy potentes
movilizaciones contrarias en todos los sectores de la enseñanza. Siempre en el caso español, la
descentralización de las competencias en materia de sanidad ha agravado la política de
restricción del gasto sanitario, acompañado de medidas claramente hostiles a la población
inmigrante. La privatización de la sanidad pública ha sido considerado como prioridad de la
acción de gobierno en algunas regiones, tendencia extravagantemente justificada por la crisis
y que ha sido respondida por una extensa y continuada movilización social de los profesionales
y de los ciudadanos. Esta resistencia ha dado lugar a acciones penales y a la suspensión judicial
de los actos normativos disponiendo la privatización de algunos hospitales en la Comunidad de
Madrid51.
En esa resistencia ciudadana se puede encontrar la huella del profundo arraigo en la cultura
política y social proveniente del siglo XX de la figura del Estado social. O, como diría el Tribunal
Constitucional español, del arraigo en la “conciencia social” de un nivel mínimo de garantía de
expectativas y de pretensiones colectivas que se regulan como derechos exigibles, no sólo en
el plano estricto de lo jurídico, sino en el campo más abierto de lo político. Plantea por
consiguiente la vigencia social de este complejo institucional al que se denomina Estado Social
y la conexión que éste tiene con el sistema democrático en su conjunto52. Los derechos
sociales se comprenden como derechos fundamentales, y se reivindican coherentemente en la
esfera de la redistribución, donde se está acostumbrado a plantear la temática redistributiva
50
Una síntesis orientada del proceso de cambio del modelo de pensiones públicas tras los proyectos de
reforma iniciados en el 2013, en J. L. Monereo y J.A. Fernández Bernat, “El factor de sostenibilidad en
España. ¿Un nuevo paso para el cambio silencioso del modelo de pensiones públicas?”, Revista de
Derecho Social nº 62 (2013), pp. 209 – 238.
51
http://www.publico.es/458710/el-tsjm-suspende-cautelarmente-la-privatizacion-sanitaria-en-madrid
“Los servicios públicos, además de cumplir con la función de atender necesidades sociales más allá de
las circunstancias económicas, políticas de las personas deben ser percibidos y reconocidos –puesto que
ya lo son- como contenido esencial de la ciudadanía y, por tanto, como una manifestación de la
obligación de los poderes públicos de remoción de las desigualdades”, N. Castelli y F.J. Trillo,
« Relaciones público-privado o la privatización del interés general”…cit., p. 16 del original.
52
16
del poder económico y social que sin embargo se consiente y se respeta en la esfera de la
producción. Que ambas están estrechamente soldadas y que la recomposición del poder
económico – financiero requiere simultáneamente trasferir los costes de la crisis a las clases
sociales que no la han generado, sometiendo a una contracción severa al Estado Social y
debilitando a los sujetos colectivos que representan al trabajo, se pone de manifiesto en esta
(gran) crisis. Un proceso que se encuadra en el marco regulativo general, como se sabe, de la
gobernanza económica europea, con características muy marcadas.
4. La gobernanza económica en Europa: “de los derechos no se vive”.
Las medidas que se hacen derivar de la política de austeridad – y que se han ido desgranando
en sucesivos instrumentos normativos internacionales inter-gubernativos en paralelo a la
legalidad constitucional europea – se centran en la contención del déficit público,
estableciendo una regla de general observancia consistente en un equilibrio presupuestario
muy estricto, cuando el déficit anual estructural de las administraciones públicas no supere
el 0,5 % del PIB nominal de un país determinado, con la precisión adicional de que si la deuda
pública es sensiblemente inferior al valor de referencia de 60 % del PIB, el límite del déficit
podrá fijarse en el 1 % del PIB. Esta disciplina presupuestaria debe además incluirse en sus
ordenamientos jurídicos internos, en especial a nivel constitucional. El camino institucional
seguido desde el “Pacto del Euro” de marzo del 2011, el “Mecanismo Europeo de Estabilidad”
de febrero del 2012, hasta el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión
Económica y Monetaria de marzo de 2012 – conocido como Fiscal Compact -, formalmente en
vigor a partir del 1 de enero de 2013 tras firmarlo Finlandia como duodécimo estado miembro
de la zona euro, establece un cuadro normativo en el que se fortalece el funcionamiento de la
unión económica y monetaria a través de una serie de mecanismos que caminan en paralelo a
la legalidad constitucional europea y adoptan formas de intervención que marginan al
Parlamento Europeo y deslegitiman las instituciones europeas53. Basado en un procedimiento
de coordinación básicamente inter-gubernativo bajo la dirección mixta financiera-política, no
se trata de un dispositivo excepcional que se crea sólo para superar los efectos de la crisis
sobre la zona euro, sino que se pretende permanente, y así el propio Tratado Fiscal Compact
prevé la incorporación del mismo en los Tratados de la Unión Europea hasta ahora vigentes. El
proceso continua, y en el documento “Hacia una auténtica Unión Económica y Monetaria”, de
diciembre de 2012, se establece la coordinación ex ante de las políticas económicas y
presupuestarias de los estados miembros, como condición necesaria para impulsar la
productividad, el empleo y el crecimiento y la financiación de la economía, creando
específicamente para la recapitalización de los bancos un “mecanismo único de supervisión”
como elemento clave para avanzar en la unión bancaria54, aspectos todos ellos analizados en el
Consejo europeo de junio del 2013, en donde se adelantó la propuesta de la Comisión de
presentar un plan para la coordinación “ex ante” de los planes de “las grandes reformas” de la
53
Cfr. S. Sciarra, L’Europa e il lavoro...cit., pp. 16-18.
http://www.consilium.europa.eu/homepage/highlights/council-agrees-on-single-supervisorymechanism?lang=es
54
17
política económica sobre la base de las directrices del Tratado de Estabilidad, Coordinación y
Gobernanza55.
Algunos de estos instrumentos ya en vigor son muy significativos. En especial el Mecanismo
Europeo de Estabilidad, que llama en causa no sólo a la Comisión y al Banco Central, sino al
Fondo Monetario Internacional en función del “Memorándum de entendimiento” que refleja
la gravedad del caso del Estado miembro y las medidas que deben adoptarse56, se deriva de la
modificación efectuada por la Comisión al art. 136 TFUE, según el cual “los Estados miembros
cuya moneda es el euro podrán establecer un mecanismo de estabilidad que se activará
cuando sea indispensable para salvaguardar la estabilidad de la zona del euro en su conjunto.
La concesión de toda ayuda financiera necesaria con arreglo al mecanismo se supeditará a
condiciones estrictas”. Este punto generó dudas respecto de la capacidad de vincular a un
Estado en la garantía y el apoyo financiero a otro sin la aprobación expresa del órgano
legislativo que expresa la voluntad popular y la soberanía nacional. Aunque el Tribunal
Constitucional permitió la firma del Tratado por Alemania, el texto de la sentencia no permite
una lectura según la cual hay una aprobación incondicionada a este tipo de mecanismos57. Lo
importante es destacar que este tipo de solidaridad para lograr la estabilidad monetaria y
económica de países europeos en crisis no se encuadra en el derecho primario de la Unión
Europea, sino que se somete a negociaciones y a compromisos intergubernamentales.
Naturalmente las nuevas formas de expresión y de vinculación de estos compromisos – el
“memorándum de entendimiento”, la “coordinación por fases” – ponen de manifiesto una
cierta hibridación de estas formas de producción de normas con la técnica regulatoria del
“método abierto de coordinación” 58(OMC), pero alejadas del control parlamentario europeo y
sin que en su propia configuración pueda tener lugar la apertura a la participación de los
sistemas colectivos de relaciones laborales o al consenso de fuerzas políticas de los estados de
origen59. En el campo estrictamente europeo, se abandona cualquier aproximación
“federalista” para actuar solamente en el marco de la inter-gubernamentalidad dirigida y
ordenada piramidalmente desde un mando centralizado político-financiero. Interviniendo
directamente sobre los ordenamientos internos nacionales, imponiendo reformas “severas” a
los mismos como condición de la ayuda y de la solidaridad, hace inútil el pluralismo político y
social que se imbrica con la soberanía política y democrática de un país determinado. Y, en el
otro lado, al ser un procedimiento trazado al margen de la legalidad “ordinaria” de la Unión,
tiende a prescindir de los vínculos que ésta impone a las políticas económicas, y muy
55
http://www.european-council.europa.eu/home-page/highlights/leaders-review-progress-instrengthening-economic-and-monetary-union?lang=es
56
Puede consultarse un ejemplo, de junio 2012 para España, en traducción provisional y no oficial,
http://www.trasversales.net/moutrad.pdf
57
S. Sciarra, “In and out of the crisis: Buliding on a European Social Method”, en J. Fejo, U. Neergaard,
A.T. Tvarno, G. Skovgaardolykke (Eds), Festskrift Liber amicarum ey amicorum en honour of Ruth Nielsen,
Jurist-Og Okonomtforbundest Forlag, Copenhage, 2013, p. 292.
58
Conocido por sus siglas en inglés, Open Method of Cordination (OMC), que llamó la atención de los
juristas como una forma peculiar de soft law con especial incidencia en la coordinación de las políticas
de empleo. Así, B. Caruso, “Il Diritto del lavoro tra hard law y soft law: nuove funzioni e nuove tecniche
normative”, WP C.S.D.L.E. “Massimo D’Antona”, nº 39/2005.
59
S. Sciarra, “In and out of the crisis: Buliding on a European Social Method”…cit., p. 293
18
especialmente a hacer compatibles estas medidas de solidaridad con el reconocimiento y la
garantía de los derechos fundamentales reconocidos a los ciudadanos de la UE.
Puede por tanto resumirse críticamente que los mecanismos de la gobernanza económica
están al margen del “método” legal europeo, se configuran como una forma de acción que
prescinde de la deliberación y decisión en espacios democrático-representativos, conforman
un procedimiento que expropia de forma muy neta la soberanía nacional de los estados en
dificultades económicas e imposibilita el pluralismo político, fragmenta los niveles de
protección social entre los diferentes países y comprime con carácter general el gasto social
que sostiene la función básica del Estado social, ignorando explícitamente la dimensión
jurídico-política de los derechos de los ciudadanos reconocidos a nivel europeo y a nivel
nacional. Pero es el método de gobierno más directo que se haya consolidado nunca en la
historia de la Unión Europea, una dirección centralizada que toma decisiones con relativa
rapidez y de forma fluida. Está generando un altísimo nivel de homogeneidad en la conducción
política de los países europeos, en especial los países periféricos con problemas de
financiación de su deuda soberana. Resulta un método de gobierno político a través de la
dirección centralizada de la política económica mucho más eficiente que el que diseña el
Tratado de Lisboa, más preocupado por una mayor participación y control del Parlamento
Europeo y por el principio de participación de los ciudadanos y de rendición de cuentas ante
los mismos – accountability – e inmerso en una noción institucionalmente no muy bien
definida de federalismo. Ha sido en ese sentido muy bien valorada como la forma de
gobernanza adecuada a la necesaria recomposición de la economía global y del patrón de
acumulación que ésta impone, donde la estabilidad respecto de las políticas monetarias y
económicas es una prioridad absoluta.
Esta legalidad supranacional propia que goza de unos niveles de coercibilidad extraordinarios
gracias al condicionamiento de los recursos financieros a la adopción de políticas económicas y
sociales predeterminadas está generando una situación de extrema desigualdad efectiva entre
los diferentes ciudadanos de la Unión Europea, el redimensionamiento a la baja o en ocasiones
el puro desmantelamiento del Estado social de los países endedudados, y el alejamiento claro
del principio de gobierno según el cual las decisiones adoptadas por el poder público deben
responder a los deseos e intereses de la mayoría de los ciudadanos. Lo que se denomina
“alejamiento” de los ciudadanos del proyecto de integración europeo y las “dinámicas
populistas” contrarias a estas políticas60, en realidad se corresponde con un formidable
proceso de movilización popular contra la aplicación de las medidas de la gobernanza
económica europea en cada uno de los países afectados a través de las llamadas “políticas de
austeridad”.
Sin embargo, la dirección central de este gobierno europeo no considera excesivamente
preocupante estos fenómenos de disenso social en incremento. En gran parte porque están
anclados en la dimensión estatal-nacional, sin que todavía adquieran una magnitud global, que
afecte con parecida intensidad a la mayoría de los estados de la Unión, pese a los esfuerzos
60
I. Molina, “Hacia una auténtica Unión Monetaria Europea: legitimidad democrática y rendición de
cuentas”, Real Instituto Elcano, 8ª Jornada “Europa a debate”, Madrid, 17 -05-2013
http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/
elcano_es/calendario/actividades/octava-jornada-europa-debate-elcano-2013
19
reales que el sindicalismo y los movimientos sociales han realizado para extender en el nivel
europeo sus protestas. Los países centrales del núcleo de la zona euro – Alemania, Holanda,
Austria y Bélgica – se benefician, junto con los países escandinavos principalmente de esta
“auténtica” unión económica y monetaria61. La crisis profunda de los proyectos
socialdemócratas europeos y la dependencia inversa de los mismos de los sectores de la
izquierda política, disminuyen la capacidad de resistencia en el plano supranacional, ante la
inseguridad respecto del proyecto europeo que se quiere defender. La opacidad de las
decisiones y el ritmo acelerado que mantienen, con vistas a blindar el marco de la
“coordinación de las grandes reformas económicas” hasta el 2014, facilita también esta
hegemonía de la conducción política financiera de la Unión y el aislamiento de la resistencia en
núcleos no influyentes. De esta forma, el Consejo Europeo de junio del 2013 se ha hecho eco
de las protestas ciudadanas y no sólo ha incluido como prioridad el desempleo juvenil62, sino
que ha afirmado la necesidad de reforzar la “dimensión social” de la Unión Económica y
Monetaria, “mejorando” la coordinación de las políticas sociales y de empleo, en donde “los
interlocutores sociales (empresarios y sindicatos) desempeñarán un importante papel”. El
incremento de fondos europeos en materia de empleo para los países periféricos parece ser
por el momento la única respuesta a estas “dinámicas” de movilización y de disentimiento63.
Por último, la gradación de la aplicación de las políticas de austeridad en cada país tiene un
sesgo diferente, como también el entramado social y político de los mismos. No es igual la
reacción en Grecia, en Portugal que en España o que en Italia, aunque tengan un mismo hilo
conductor.
En el diseño de estas políticas y en la fragmentación política y social que producen está
también una percepción muy extendida en los países centrales de la zona euro de que en los
estados miembros del sur de Europa se da un espacio público que cuenta con dos elementos
característicos. De una parte, se trata de sociedades en donde el antifascismo y el socialismo
han condicionado sus marcos constitucionales, permitiendo un amplio reconocimiento de
derechos sociales e institucionalizando a sujetos colectivos fuertes. Eso genera un poder
ejecutivo condicionado, que necesita frecuentemente recurrir al diálogo y al consenso para
afirmar sus políticas, y en donde los cambios o reformas de este marco se enfrentan a una
seria conflictividad. De otra parte, en la evolución de estos sistemas se instala una capa de
61
Los países del núcleo de la zona euro presentaron un modelo de crecimiento basado en las
exportaciones, con crecimientos modestos de la inversión, el consumo y el PIB, cuyos superávits
comerciales se destinaron a financiar las burbujas crediticias de los países periféricos. ”, N. Alvarez
Peralta, “La financiarización de las relaciones salariales en la zona euro”…cit., p. 175.
62
“Anticipando” seis mil millones de euros de los fondos estructurales de la UE al bienio 2014-2016, en
lugar de repartirse a lo largo de los seis años de duración, siendo las regiones en donde el desempleo
juvenil sea superior al 25% las primeras en recibir los desembolsos de esta operación. Ver la nota oficial
http://www.european-council.europa.eu/home-page/highlights/eu-leaders-agree-measures-to-fightyouth-unemployment?lang=es . De estos corresponden a España 1.900 millones de euros, según las
declaraciones de los responsables públicos.
63
Sin embargo, el presupuesto de la Unión Europea pactado para 2014-2020 reduce su cantidad, sobre
la base del impacto de la crisis, y pese a que el Parlamento juzgó insuficiente esa cantidad en febrero
2013, un acuerdo entre populares, socialistas y liberales permitió su aprobación en julio 2013, a cambio
de la introducción de una cláusula de revisión obligatoria en 2016 para adaptar el presupuesto a la
situación económica y flexibilidad para que el dinero sobrante de un año pueda gastarse el siguiente.
Cfr. http://www.europarl.europa.eu/news/es/headlines/content/20110429FCS18370/html/La-batallapor-el-presupuesto-de-2014-a-2020
20
dirigentes políticos paulatinamente erosionados por el clientelismo y la corrupción, que
gestionan ineficientemente los recursos públicos. En algunos casos, como en España, la mala
resolución de la estructura federal del estado hace que el poder central sea débil respecto del
de las regiones. Sin perjuicio de considerar la verosimilitud de esta percepción de unas élites
políticas corruptas e ineficientes en Italia o en Grecia, en Portugal o en España, lo cierto es que
forma parte de una narrativa de la crisis y funciona como justificación adicional de las políticas
del recorte y contención del gasto público en estos países64.
De esta manera se procede a una “tutela” de estas “situaciones difíciles” en los países
periféricos a través del gobierno económico directo de los mismos, reduciendo al máximo el
espacio de discrecionalidad de las decisiones a adoptar en el espacio nacional, generando un
estado de excepción de la constitucionalidad que debería aplicarse, sustituyendo el marco
normativo y político del país por el que se deduce de las decisiones centrales de la política
económica y social asumidas, con mayor o menor entusiasmo, por las élites gobernantes en
estos países. Esta situación de excepción tiende a ser permanente, puesto que los policy
makers que diseñan el marco general de la futura Europa unida entienden que es ineludible
producir un cambio del sistema político65, una reducción de sus márgenes democráticos y
participativos que se interpretan como potencialmente peligrosos porque pueden ser
utilizados como forma de retardar las necesarias reformas económicas, o bien, aunque se trate
de una eventualidad bastante improbable, de impulsar espacios políticos alternativos que
constituyan un proyecto asumido por la mayoría de estas sociedades que sea disfuncional al
mercado gobernado. Una contracción del Estado social, pero fundamentalmente una
retracción de la democracia y de los derechos de ciudadanía y la consideración de las
constituciones democráticas que surgieron de la derrota de los fascismos como un obstáculo a
la unidad económica europea.
Por tanto no se trata de poner en práctica un método de gobierno económico que de forma
excepcional gestione una situación de crisis, ni un conjunto normativo “especializado” en la
preservación de la unión económica y monetaria. Lo que se está diseñando es un espacio
normativo que reordena los sistemas de derechos que las constituciones de los estados
64
En un muy interesante documento de estudio de la Banca J.P. Morgan, los analistas de esta institución
plantean en estos términos el ajuste en el área del Euro, como una narrativa que se construye a través
de un viaje hacia una situación nueva en varios dominios, desde el de la soberanía nacional, ajustes de
competitividad, sistema bancario e inmobiliario, y reformas estructurales, hasta las reformas políticas
nacionales. Para este informe, la perspectiva alemana es decisiva en el diseño de esta salida de la crisis,
y los analistas subrayan que políticos y policy makers alemanes están pensando en una década de
ajustes en la que las reformas económicas nacionales deben implicar asimismo reformas políticas
profundas en los estados nacionales. Cfr. M. Barr y D. Mackie,“The Euro area adjustment: about halfway
there”,
Europe
Economic
Research,
J.P.
Morgan,
28
mayo
2013,
http://www.legrandsoir.info/IMG/pdf/jpm-the-euro-area-adjustment--about-halfway-there.pdf . El
documento ha tenido un cierto eco en medios alternativos y ha sido muy criticado precisamente por la
enunciación de la tesis de la inescindibilidad de la reforma política de las democracias sociales de los
países del sur de Europa como condición para el funcionamiento de la unión económica y monetaria.
65
Como señala el documento de J.P. Morgan citado en la nota anterior, “Al principio de la crisis
creíamos que estos problemas heredados del pasado se debían en gran parte al orden económico
reinante; sin embargo, se puso de manifiesto que hay problemas políticos que están profundamente
arraigados en los países de la periferia, que según nuestra opinión deben ser cambiados si la Unión
Monetaria se considera que debe seguir vigente”. Cfr. M. Barr y D. Mackie, “The Euro area
adjustment”…cit., p. 1
21
nacionales se han dado y que el cuadro institucional europeo reconoce con carácter general.
Se trata de adaptar el sistema institucional a nuevas condiciones y a nuevas concepciones de la
política y del derecho. El condicionamiento básico del sistema de derechos lo da la solvencia
del sistema financiero. “Respetemos los derechos, de acuerdo, pero convengamos en que de
derechos no se vive”, ha afirmado un portavoz de la mayor empresa de Italia en el contexto de
una discusión sobre el enraizamiento de la empresa en el país y la reactivación de la actividad
económica66. Lo que implica que el nivel de tutela y la extensión de los derechos se hace
depender del nivel de desarrollo económico y del equilibrio financiero, lo que por otra parte ha
sido una constante para determinar la reconfiguración de los sistemas de seguridad social y
afirmar la posibilidad de regulación regresiva de su alcance – rechazando la existencia de un
principio de progresividad en la protección social67 - como asimismo ha justificado el
contenido variable de los derechos de prestación por parte del Estado en función de los
condicionamientos financieros de su actividad.
No se discute pues sobre el tema clásico de la realización del contenido de los derechos
sociales y de su exigibilidad, sino que ahora el punto de observación se traslada a la
reconfiguración a la baja del estándar de protección y del contenido de los derechos
ciudadanos. Es por tanto un debate que vuelve a plantear los fundamentos constitucionales de
la democracia social más allá de la determinación de la figura del Estado social. Y que de forma
incorrecta se desliza hacia un falso enjuiciamiento. El que enfrenta la democracia social de los
países del sur con la construcción progresiva de una unión monetaria y económica europea.
Los derechos de ciudadanía social conforman la existencia social de estos países, y esa decisión
política corresponde al conjunto de la población de esos estados. Romper la subordinación de
este cuadro de libertades democráticas al ciclo de recomposición del capital financiero global
tras la crisis supone volver a poner la política en el centro de las relaciones sociales. Porque
contra lo que decía el dirigente empresarial italiano, son los derechos los que permiten vivir a
las personas como sujetos y como ciudadanos en la civilización de la que disponemos.
66
A propósito de la sentencia del Tribunal Constitucional italiano 231/2013 en la que declara
inconstitucional una parte del art. 19 del Estatuto de los trabajadores y señala el derecho de la
federación sindical que negocia convenios colectivos de rama a poder organizar la sección sindical y
ejercer sus facultades de acción en la empresa aunque no haya firmado el convenio colectivo aplicable a
la misma. Se trataba de la exclusión de la FIOM-CGIL de la empresa Fiat, que el TC italiano ha declarado
ilegítima. Cfr. “Il Manifesto”, 10-07-2013.
67
V.Abramovich, C. Courtis, Los derechos sociales como derechos exigibles, Trotta, Marid, 2002.
22