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Documento de Trabajo No. 1
Espacio y poder
Darío I Restrepo, junio de 2012
Este trabajo sustenta la tesis según la cual es necesario introducir la
dimensión espacial para comprender tanto la economía como la política
económica, la evolución de las funciones y formas del Estado, así como las
pugnas alrededor del sistema político. Nuestro objetivo es persuadir a los
investigadores sociales que estudian el poder en sus manifestaciones
económicas, políticas e institucionales, así como a los activistas que
agencian programas alternativos, sobre la imposibilidad de entender el
poder por fuera de sus configuraciones espaciales. En consecuencia
pensamos que tampoco debieran formularse programas alternativos
contenidos estrechamente en los entramados espaciales hegemónicos, ya
que estos no son neutros, ni meros lugares en donde ocurren los
acontecimientos, son un componente de los dispositivos organizadores de
la dominación.1
Dimensiones espaciales del poder
Consideremos el sistema político. Las instituciones políticas, sus reglas,
así como todo el sistema político es un conjunto de racionalizaciones
alrededor de las soberanías, los derechos y los deberes políticos. Sobre qué
se decide en el espacio público político, quién, cuando, bajo que reglas y
con qué grado de incidencia; tales son las variables del poder político que
1.
Una bella y persuasiva demostración de esta tesis la desarrolla Marta Herrera a
propósito del siglo XVIII colombiano. Los españoles emprendieron infructuosos
intentos por reducir a los indios chirimías y demás de las sabanas caribeñas,
para lo cual debían destruir las formas de ocupación dispersa y móvil del
territorio por tales pueblos indios bravos e indómitos. Para dominar era necesario
“reducir”, es decir, conglomerar para vigilar, controlar y castigar. Herrera, Marta
(2007), Ordenar para controlar. Ordenamiento espacial y control político en
las llanuras del Caribe y en los Andes centrales Neogranadinos. Siglo XVIII,
La Carreta Editores / Universidad de los Andes, Medellín.
siempre establecen mapas de validez y de estructuración espacial. Por
ejemplo, en donde se eligen o no se eligen mandatarios locales o del nivel
intermedio y con cuales prerrogativas mandatarias sobre su territorialidad,
son cuestiones que concentran todas las relaciones de poder entre ámbitos
espaciales: el nacional, el intermedio y el local. De esta manera se definen
las prerrogativas que ordena el alcalde y los grados de mando del ejecutivo
nacional en el ámbito local. Cambiando de lugar hacia las cámaras
nacionales importa si estas se configuran con un criterio de representación
territorial o poblacional. Es decir, si todas las entidades territoriales tienen
los
mismos
representantes
independientemente
de
la cantidad
de
habitantes, o por el contrario si la representación nacional se logra
mediante la expresión de la mayoría de individuos del censo electoral. La
representación proporcional de los territorios en la nación equilibra la
incidencia política de cada territorio en la promulgación de leyes y la
adopción de presupuestos públicos nacionales. En cambio, cuando la
representación nacional está configurada con base en el número de
personas votantes, los territorios más poblados, que suelen ser los más
desarrollados, concentran la asignación de cargos, determinan las políticas
públicas y la ejecución de los presupuestos nacionales en los territorios
dominantes. De esta manera se crean y recrean colonialismos internos y
se distribuyen de manera diferencial los poderes políticos entre territorios
de una nación. También existe la posibilidad de tener dos cámaras
nacionales, una configurada por el principio de la representación territorial
y la otra por la representación individual, o una combinación entre ambos
principios de representación como en Colombia, aunque en este caso con
un claro sesgo a favor de la representación individual. No debe sorprender
entonces que la mayoría de representantes y senadores colombianos
provengan de Cundinamarca, Bogotá, Antioquia y Valle y que a la vez allí
se concentre la mayor cantidad de población, inversión pública y privada,
así como de dichas entidades territoriales han sido los ministros y
presidentes en la historia nacional. El estudio de la especialidad del
sistema
político
bastaría
como
aproximación
para
desentrañar
la
construcción histórica de los poderes en la historia de los países, tanto los
políticos como también los económicos.
¿Qué distingue a una danesa de una colombiana?, unos derechos y
deberes de ciudadanía que están determinados por las leyes y sistemas
políticos de cada país. Nada parece más evidente que esta anomalía. Los
derechos ciudadanos no son universales, sino locales, anclados en los
Estados nacionales, los cuales con el tiempo han construido pactos y
reglamentaciones sobre los derechos de los extranjeros y migrantes en
territorios de acogida, así como también hemos pactado entre Estados
nacionales derechos universales que debieran imperar en todo lugar.2 La
lucha por los derechos globales y por la ciudadanía global no es otra
entonces que la batalla por construir la espacialidad mundial como lugar
de derechos para todos.3 Esta, quizás la pretensión más elevada de las
reivindicaciones políticas contemporáneas, es en sentido estricto una
aspiración espacial. O dicho lo anterior de manera más precisa: la
realización de los derechos humanos sin discriminación alguna de tiempo,
lugar y modo, aspiración que nació con “la modernidad”, solo puede
lograrse cuando su vigencia tenga irrestricta plenitud planetaria.
Pasemos
ahora
administración
a
la
administración
pública.
Por
definición,
la
pública es la materialización de un poder administrado
sobre personas que están en los territorios. En Bogotá más del 60% de las
unidades prestadoras de servicios de salud se encuentran concentradas en
el norte de la ciudad. Esto implica para los habitantes del sur
desplazamientos más largos y costosos, así como mayor tiempo para llegar
2.
Sassen, Saskia (2010), Territorio, autoridad y derechos. De los ensamblajes
medievales a los ensamblajes globales, Katz editores, Madrid.
3. De esta aspiración participa la Organización Internacional de Trabajo –OITcuando promueva a escala planetaria el “trabajo decente”, las Naciones Unidas en
la promoción de los derechos humanos a escala global, o Green Peace respecto de
los derechos de la naturaleza.
al lugar de atención. Más aun, ahora sabemos, en particular en una
ciudad como Bogotá, -como en todas las grandes capitales del Tercer
Mundo y cada vez más del primero también-, que las distancias que
separan a las personas de los servicios implican mucho más que costos
materiales, en la medida en que crean distancias simbólicas, barreras de
acceso
cultural
y
estéticas;
literales
fronteras
entre
mundos.
La
administración segmentada fragmenta las oportunidades, acerca los
derechos para algunos y construye espacialmente la lejanía de su goce
para la mayoría. La discriminación como los derechos se distribuyen
territorialmente generando y manteniendo la marginalidad a raya,
acercando los servicios, los placeres y la seguridad a algunos y reservando
a otros una vida de precariedad administrada. El Grupo de Protección
Social –GPS- del Centro de Investigaciones para el Desarrollo –CID- de la
Universidad Nacional aplicó un análisis de equidad a la gran encuesta de
calidad de vida en Bogotá.4 ¿Qué encontramos en este estudio? Qué existe
una relación directa entre gradiente de clase social, menores riesgos de
sufrir quebrantos de salud y afectación de la calidad de vida por
enfermedad o calamidad. Al tiempo, entre más se asciende en el escalafón
social mayores factores de protección, prevención y tratamientos se tienen
en caso de necesidad. Entre más alta la posición de clase de la persona
más seguridad en las calles y barrios, mejor infraestructura privada y
pública, mejores seguros de salud, con más y mejores especialistas que
practican un volumen mayor de exámenes preventivos. Además como ya se
advirtió, la posición de clase asegura la cercanía de los servicios y
especialistas a los lugares de residencia y trabajo. La pertenencia a la clase
social alta determina una mayor esperanza de vida, menores riesgos de
accidentes de trabajo y, en caso de catástrofe, menos riesgos de quedar
lisiado de por vida. Por otra parte, la clase social también determina las
4.
Ver entre otras publicaciones, Restrepo, Darío I., editor, (2007), Equidad y
salud. Debates para la acción, Universidad Nacional de Colombia / Secretaría de
Salud de Bogotá, Bogotá.
barreras de protección contra las calamidades. Mejores seguros de salud
brindan mejores tratamientos, aportan drogas de mejor calidad y en la
cantidad necesaria medicadas por mejores especialistas, cuando no por
equipos médicos que colectivizan sus saberes para la atención de
pacientes con quebrantos. Es decir que las personas adineradas y con
buenos patrimonios concentran menores riesgos y más protecciones ante
la salud, la enfermedad y la calidad de vida. En el otro extremo de la
gradiente social ocurre exactamente lo contrario. Los desprovistos de
fortuna concentran todos los riesgos, trabajos precarios, mal pagos,
inestables y sin contratos que garanticen seguridad en los ingresos. Los
barrios atraen la inseguridad y los desplazamientos al trabajo recorren
mayores distancias en las que se enfrentan a riesgos de seguridad y
accidentalidad. Los factores de vulnerabilidad se concentran en la
población pobre al punto que en la última década se ha asimilado pobreza
con vulnerabilidad, es decir, con riesgos de súbito deterioro patrimonial,
de la calidad de vida, de los ingresos y de la salud.5 Los barrios de pobres
son los de los lisiados, accidentados frecuentes en el trabajo y la calle. Al
mismo tiempo, son inobjetables las evidencias que demuestran como la
clase social determina los precarios niveles de protección. Las clases bajas
tiene
seguros
de
salud
menos
buenos,
con
planes
incompletos,
enfermedades prohibidas para pobres, están sometidos a tratamientos
truncados, a la negación de exámenes y medicamentos y al hacinamiento
en los hospitales públicos. La pertenencia a la clase social baja determina
claramente una mayor exposición a múltiples riesgos con instrumentos de
protección más precarios. El punto que queremos señalar en este trabajo
es que estas diferencias de clase se organizan en el espacio. Existe una
perfecta correspondencia entre la distribución social de riesgos y
protecciones con la segmentación territorial de las clases, los servicios y
5.
Holzmann, Robert y Jorgensen, Steen. (2000) Manejo Social del Riesgo: un
nuevo marco conceptual para la protección social y más allá, Documento del
Banco Mundial, Washington.
los seguros. Por lo tanto, a pesar de la evidente popularidad de hablar en
términos de la división de la sociedad en clases, nosotros consideramos
más pertinente considerar la división socio territorial de las clases. La
introducción de la dimensión espacial al análisis de las clases sociales no
es un mero surplus de sentido que enriquece el concepto de clase social,
sino constitutivo de la creación y reproducción de las clases sociales. Para
decirlo de otra manera, la creación de las diferencias de clase es al tiempo
la creación de la separación de sus territorios, es la emergencia de
distancias en el habitar y el trasegar, es la construcción de un orden
espacial que consagra, defiende y reproduce las diferencias de clase. Toda
la presencia del Estado y de la administración no son otra cosa que la
concreción de los grandes aparatos de discriminación espacial entre las
clases. De la misma manera, la reivindicación de una extensión universal
(socio territorial) de servicios para toda la población en cuanto a derechos
a la salud, la educación, la vivienda y un ingreso básico de ciudadanía6 se
confunde con la pretensión del logro de una igualdad en la ciudadanía
social. Por lo tanto, la lucha por extender los derechos sociales no puede
ser otra que aquella por una cobertura territorial uniforme para toda la
población sin discriminación por territorio, género, clase o etnia.
Hasta ahora la conclusión es la siguiente: el espacio no es solo el lugar
donde ocurren las cosas, es el lugar a través del cual se organizan las
discriminaciones
y
las
oportunidades;
la
política
siempre
define
espacialmente los derechos y los deberes; y la configuración espacial de la
administración siempre configura la repartición de derechos, protecciones
. Muchos han contribuido a la persuasión, la construcción y la implementación
de esta idea fuerza, entre ellos queremos resaltar al argentino Lo Vuolo que desde
hace décadas se dedica a la promoción de esta idea. Ver por ejemplo: Lo Vuolo,
Rubén Mario y Barbeito Alberto (1995), Contra la Exclusión: La Propuesta Del
Ingreso Ciudadano, Centro Interdisciplinario para el Estudio de las Políticas
Públicas -CIEPP-, Buenos Aires. 342 pp.
6
y riesgos. En este sentido, el Estado es un gran organizador y reproductor
de las diferencias socio territoriales entre las clases.
Pasemos ahora a la economía. La economía siempre es espacial.
En la
Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional, como en la
mayoría de las facultades dedicadas a esta disciplina, se habla todavía en
términos genéricos de la ley de oferta y demanda, de la elasticidad de
precios, del crecimiento del PIB, de la tasa general de empleo o de la
informalidad laboral. Ninguno de estos conceptos tienen vigencia por fuera
de su materialidad territorial, no solo porque ocurren en algún sitio, sino
porque el entramado territorial en donde ocurren explica su vigencia o
invalidez, si intensidad relativa, tanto como los factores que la producen.
En la década del 80 y 90 en Colombia fue mayor la tasa de rentabilidad y
las utilidades de las empresas que los niveles de ahorro, consumo e
inversión. ¿Significa entonces que no es cierta dicha correspondencia que
tanto han predicado los economistas durante el siglo XX y lo que va
corrido de este?. No necesariamente, lo que pasó es que en esas décadas la
tasa de interés en los Estados Unidos fue alta y muchos capitalistas
exportaron sus excedentes monetarios, mientras prefirieron endeudarse en
el mercado nacional a menores tasas de interés. Cuando el valor del dinero
subió en Colombia los excedentes inundaron las arcas del sector financiero
en vez de la economía real. Por lo tanto, la relación entre rentabilidad del
capital, ahorro, consumo, inversión y flujos monetarios entre sectores
económicos no obedece a ninguna ley general que escape a las relaciones
económicas y políticas en el espacio. ¿Por qué la intensa emisión
monetaria emprendida por las autoridades de la reserva federal de los
Estados Unidos desde que desprendieron el dólar de su convertibilidad en
oro en 1971 no se ha traducido en una inflación correspondiente en ese
país? ¿Acaso es invalida la tesis monetarista entre el incremento del
circulante monetario y la inflación?7. La respuesta a nuestro juicio es
porque los Estados Unidos exportaron la inflación durante los años 70 y
80 y después forzaron-exportaron un severo ajuste en los niveles de gasto
y consumo en países del Tercer Mundo para contraer la inflación general
causada por su exportación de capitales. La correspondencia entre
cantidad de moneda e inflación no es entonces “generalmente válida”, por
lo menos no se cumplió durante los últimos 40 años en los Estados
Unidos, y no lo hizo porque desplegó una estrategia espacial que anuló su
efecto nacional, pero lo trasladó de sitio. Mi conclusión entonces es que no
hay economía que no sea economía geográfica. Cuando uno afirma que el
PIB de Colombia creció en promedio en un 4.0% en la última década no
debiera ignorar que más del 65% está concentrado en Bogotá, Cali y
Medellín y sus áreas de influencia, que no siquiera en sus departamentos,
sino en la Sabana de Bogotá, los municipios vecinos a Cali y el Valle de
Aburrá. A través del tiempo unos departamentos crecen y otros decrecen.8
Algunos crecen ligados a la economía minera, es decir aquella actividad de
extracción de recursos naturales para la cual el capital, el trabajo y la
tecnología vienen de afuera de la región y hacia afuera van sus excedentes.
La concentración regional del PIB y la extensión tentacular en el territorio
de la agroindustria, la minería y las grandes plantaciones diseñan la
arquitectura del colonialismo interno, el cual alimenta los centros
nacionales e internacionales de los flujos de poder. Las relaciones
económicas siempre articulan y desarticulan los territorios, generan
jerarquías geográficas, así como dinámicas “endógenas” o “dependientes” y
7.
“[…] la inflación es siempre y en todas partes un fenómeno monetario en el
sentido de que es y sólo puede ser producida por un aumento más rápido de la
cantidad de dinero que de la producción. Sin embargo, existen muchas razones
posibles del crecimiento monetario, incluyendo descubrimientos de oro, la
financiación de los gastos gubernamentales y el financiamiento del gasto
privado.” Friedman, Milton (1992), La Economía monetarista, Editorial Gedisa,
Barcelona, Pág. 29
8. Restrepo, Darío I., (2008), Transferencias y equidad. Datos para un debate.
Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia y el Desarrollo
Territorial –RINDE-, Bogotá.
centros articuladores de las actividades conectadas a través de múltiples
escalas. El mapa de la geografía económica es aquel de las relaciones entre
centro y periferia a nivel internacional y en cada país. Por este motivo el
estudio de la dimensión espacial de la economía ayuda a superar el
fetichismo que trata de leyes económicas abstractas universales como
designios de la ciencia y la naturaleza, para despejar la vista a los
entramados en los que se trenzan los poderes económicos y políticos en el
espacio.
La vigencia actual del ordenamiento espacial
La configuración espacial de la política, el Estado y la economía están
sometidas a grandes transformaciones desde la década del 80 del siglo
pasado, entre las cuales los llamados procesos de globalización y
descentralización son los fenómenos más vistosos. El Estado nacional
habría sido el principal “ensamble” de la autoridad y los derechos dentro
de los territorios de las naciones durante el siglo XX. Ahora comparte
dichas capacidades con agentes privados (empresariales, sociales y
políticos) que no tienen en la nación, ni en el Estado, su único lugar desde
el cual actúan, sino que lo hacen desde otras arenas transnacionales y
locales, muchas de ellas bajo una lógica privada y social más que formal y
estatal.9 Nosotros compartimos esta constatación de Saskia Sassen, en la
medida en que la coincidencia temporal de procesos de descentralización y
globalización indican una reconfiguración espacial del poder, o para
expresarse en la terminología de la bonaerense-holandesa: la cartografía
multi escalar de los circuitos del poder está en plena mutación. No podría
ser de otra manera en tiempos de crisis. David Harvey advierte que ante el
agotamiento del modelo de acumulación desde los años 70 los agentes más
importantes del capitalismo central despliegan una serie de estrategias
espaciales para resolver el problema de la sobre acumulación financiera
9.
{Sassen, Saskia (2010), Territorio, autoridad y derechos. De los ensamblajes
medievales a los ensamblajes globales, Katz editores, Madrid.
que no logra tasas de rentabilidad adecuadas.10 Es en los momentos de
crisis que se exacerban las características de los amarres espaciales que
configuran el poder económico, político y administrativo por lo que la crisis
siempre aparece como un problema espacial; y su solución no podrá sino
plantear un nuevo ordenamiento territorial de los fundamentos de la
producción, la circulación y el consumo. Procesos que, en el decir de
Harvey, transforman el actuar del imperialismo y explican la exacerbación
de la depredación a escala planetaria desde los años 70 bajo la forma de
guerras por el petróleo, la competencia voraz desatada alrededor de la
apropiación de los recursos naturales y las masivas privatizaciones, a
precios desvalorizados, de los grandes activos estatales.11 En la nueva
geografía económica cambian los balances entre clases nacionales y
transnacionales, las alianzas al interior de los Estados, las pugnas sociales
y territoriales por los excedentes que circulan en los países, buena parte
del
paisaje
productivo
y
del
habitar,
la
geografía
urbana,
las
infraestructuras, las relaciones entre el campo y la ciudad y la
configuración misma de lo “urbano” y lo “rural”. Nosotros estamos de
acuerdo con las tesis de Harvey pero consideramos que el desbarajuste del
orden espacial es más profundo aun, al abarcar todo el orden político
contenido dentro de los Estados nacionales dentro de un intenso sacudón,
dando lugar, entre otros fenómenos, a un cuestionamiento de la estructura
centralizada
de
los
Estados
nacionales,
fueren
estos
federales
o
10.
Adscribimos aquí a los análisis de David Harvey mediante los cuales explica
las estrategias necesariamente espaciales de solución a la crisis de sobre
acumulación del capital. Ver por ejemplo la compilación de artículos {Harvey,
David (2007), Espacios del capital. Hacia una geografía crítica. (2001), (Madrid:
Akal).} En particular el capítulo 15: La geopolítica del capitalismo.
11.
Harvey, David (2004), El nuevo imperialismo,: AKAL, Cuestiones de
Antagonismo, p. 170. Particularmente el capítulo IV: “La acumulación por
desposesión”. Madrid
unitarios.12 Dicho desbarajuste implica re negociaciones de poder entre
niveles territoriales dentro del Estado, tanto procesos de descentralización
política como re-localizaciones productivas y nuevos balances de poder
económico
entre
territorios
dentro
de
las
naciones.
La
segunda
especificidad de nuestro aporte respecto de la contribución de Harvey es
que el resultado espacial no se explica solo a partir de la lógica de la
acumulación, sino de las pugnas socio territoriales al interior de la
reestructuración de las relaciones capitalistas y del Estado. No es una
lógica la que explica, -la del capital como si este fuera un sujeto con
intención-, sino un conflicto, o más bien una multiplicidad de conflictos
que provocan y literalmente se desatan con la doble crisis de la
acumulación y del contenedor del Estado nacional.
Durante el siglo XX, en particular desde la década del 30 hasta mediados
de la del 70, se habrían “estabilizado” ciertas relaciones entre economía,
política e instituciones. Algunos llamaron a esta época el modelo fordista
de acumulación para los países centrales y fordismo periférico para los
dependientes.13 Un régimen de acumulación basado en la industrialización
al interior de los espacios nacionales se compaginó con una fuerte
intervención estatal sobre la economía mediante la política fiscal,
comercial, monetaria y externa, y con la responsabilidad estatal en la
reproducción del trabajo a través del desarrollo de una seguridad social
con base en la asalarización. Economía, política económica y social se
articularon a través de instituciones con gran incidencia estatal y de
regulaciones centralizadas. La estabilización de dichos equilibrios dio
lugar, después de la segunda guerra mundial, a la ilusión de que el
capitalismo había superado las contradicciones internas autodestructivas.
12.
Restrepo, Darío I., (2001) Reestructuración capitalista, formas de organización
espacial del Estado y nuevas prácticas políticas, La otra política, Fundación
Friedrich Ebert de Colombia – Fescol -, Bogotá.
13. Lipietz, Alain (1985), Mirages et miracles. Problèmes de l’industrialisation
dans le Tiers-Monde, La Découverte, Paris. Pp 188
También alimentó los análisis estructurales que desde la sociología, las
ciencias políticas y la economía crítica aminoraron la incidencia de la
acción humana, el azar, la incertidumbre y las contradicciones inestables
del sistema capitalista, para privilegiar el estudio de las grandes
estructuras estables y auto reproducentes. En América Latina dicho
ensamblaje fue conocido bajo el nombre de Modelo de Substitución de
Importaciones – MISI -, para los que pusieron el énfasis en el modelo
económico del equilibrio general, o como el Estado cepalino, desarrollista y
populista para los que apreciaron la importancia de los sistemas políticos
y las funciones estatales en la estabilidad social, económica y política del
sistema. En dicha “fase de acumulación del capital”, o periodo de
regulación, las relaciones espaciales tendieron a estabilizarse al punto de
parecernos naturales. La política territorial se convirtió en una iniciativa
sectorial de carácter relativamente marginal. En la década 70 regresa la
importancia de “lo territorial” ligada a un conjunto de iniciativas para
“ampliar e integrar” los mercados nacionales hacia más territorios,
recursos naturales, personas y actividades económicas. Superar la
estrechez de los mercados nacionales para ampliar la expansión territorial
de los mercados, el Estado y los sistemas de integración institucional
fueron objetivos cumbres que marcaron el fin de una época. Para superar
la crisis de acumulación se pusieron en marcha dispositivos que
integraron la dimensión espacial en los diagnósticos, tanto como en el
portafolio
de
intervención.
La
estabilidad
constatada
por
los
estructuralistas y regulacionistas había empezado a sucumbir. Nuevos
diagnósticos y propuestas se pusieron en marcha contrariando de manera
frontal toda apelación a una necesaria intervención del Estado para
superar la crisis. Por el contrario, de la mano de la ideología neoliberal se
introdujo la creencia de que la intervención del Estado era el problema, la
protección
de
los
mercados
nacionales
de
la
libre
competencia
transnacional una manifestación crasa del pasado que se oponía al
desarrollo del mercado y de la civilización. La forma centralizada de la
administración pública y sus empresas participaban también de un
sistema de organización territorial que contrariaba la vigencia plena de las
leyes del mercado.
La ideología neoliberal no será el único dispositivo programático con
diagnóstico y alternativas de solución a la crisis económica y de
legitimidad estatal, pero si la más fuerte en incidencia sobre las elites de
América Latina durante un par de décadas. Deberá, sin embargo, actuar
con otras lecturas, intereses y estrategias que se disputan nuevos
ordenamientos espaciales de la economía, la política y las instituciones.
Para decirlo de una manera más completa: desde la década del 70 en
Europa, 80 en América Latina, 90 en Europa del Este y 2000 en los países
africanos se ha desatado una pugna por redefinir las relaciones entre
centros y periferias al interior de los Estados nacionales. Lineamientos del
orden espacial neoliberal han permeado la mayoría de formas de
organización interna a la administración pública de los países, pero dichos
ordenes están lejos de ser únicos, completos e in-cuestionados. Por el
contrario, están sometidos a muchas presiones: étnicas, nacionales,
sociales, políticas y empresariales. Incluso en los países que con mayor
juicio han implementado la doctrina neoliberal en el manejo de la
economía y el diseño de la arquitectura espacial del Estado subsisten
confrontaciones por ordenamientos alterativos, así como además, una
miríada grande e importante de usos, intereses y sentidos diferentes al
interior de los ordenamientos dominantes.
Pugnas por ordenamientos territoriales descentralizados
El poder siempre se materializa de manera espacial por lo tanto las luchas
por el poder, cuando rebasan la mera administración del orden vigente,
siempre vehiculan propuestas de organización espacial antagónicas. En
este orden de ideas, la llamada descentralización (regionalización,
provincialización, comunitarización, estatuto de autonomía) es un terreno
en disputa. El neoliberalismo es un jugador muy fuerte en el rediseño de la
arquitectura espacial del Estado buscando aquella que mejor exprese el
imperio de las leyes del mercado14. De 7 maneras debiera servir la
descentralización
a
este
macro
propósito.
En
primer
lugar,
la
descentralización de los aparatos de la administración pública, de los
grandes sistemas de salud, educación, reforma agraria, construcción de
vivienda participan de un debilitamiento de la fuerza sindical. La
transferencia de funciones y empresas de política social a los municipios y,
mejor
aun,
a
las
“unidades
prestadoras
de
servicios”,
logra
la
fragmentación de los sindicatos entre tantos interlocutores territoriales y
empresariales autónomos se logren. En segundo lugar, la transferencia de
responsabilidades
empresariales
hacia
abajo
ha
sido
mecanismo
igualmente efectivo en forzar y necesitar la privatización de parte
crecientes de las funciones y empresas descentralizadas. En tercer lugar,
administraciones locales, responsables ante sus electores de un mayor
volumen
de
funciones
que
determinan
el
bienestar,
acuden
inevitablemente a un alza de tarifas e impuestos para complementar
recursos públicos con los cuales responder a la presión social. Se logra así
una socialización de los costos de las políticas sociales básicas que fueron
cedidas mientras que la gran tributación al capital, la renta y los
patrimonios sigue concentrada en el nivel central. En cuarto lugar, la
descentralización ha servido de palanca para el desarrollo de un
interesante mercado para el sector bancario. En efecto, hasta los años 70
el crédito público y privado se concentró en las grandes y pocas urbes
centrales de América Latina. En cambio, la transferencia de importantes
recursos del presupuesto nacional a los gobiernos locales ampara la
colocación de volúmenes interesantes de créditos amparados en vigencias
futuras de transferencias. En quinto lugar, la cesión de recursos y
14.
En otro lado desarrollamos en extenso la historia del dispositivo programático
neoliberal de descentralización: Restrepo, Darío I (2012), Ajuste estructural,
política social y función de los gobiernos locales, 1980 – 2005. Una mirada crítica
a la ortodoxia. Mimeo universidad Nacional de Colombia, Bogotá
funciones ha permitido el desarrollo empresarial privado alrededor de los
nuevos mercados territoriales de la administración pública. En sexto lugar,
la “tercerización” de la función pública, es decir, la sub contratación de las
políticas, programas y proyectos con agentes privados ha forzado una
gigantesca conversión empresarial de organizaciones, asociaciones y
liderazgos sociales y políticos; las cuales compiten, -unas organizaciones
socio empresariales contra otras-, por los contratos públicos y de la
filantropía. La contractualización y mercantilización de las relaciones
sociales es un objetivo de la mayor importancia que la arquitectura
descentralizada de los contratos con la administración pública facilita. En
séptimo y último lugar, con la arquitectura descentralizada se persigue
crear
comunidades
participantes
en
la
ejecución
y
control
a
la
administración pública; comunidades que además participan de la
financiación de los costos de sus propios servicios y demandas. El tamaño
óptimo del Estado y del gasto público sería aquel que las comunidades
autogestionadas estuvieran en condiciones y de decidir y pagar libremente.
Lejos
está
el
neoliberalismo
de
jugar
solo
en
la
cancha
de
la
reestructuración espacial del Estado. Una fuerza insurgente desde abajo
se ha expresado en muchos países con la capacidad de incidir en la
legislación, la construcción de instituciones, los sistemas políticos y los
usos de las funciones y recursos descentralizados. Tales fuerzas no tienen
una vocería única ni un cartel de intelectuales enquistados en las agencias
multilaterales y en las principales universidades norteamericanas, cosa
que sí ocurre con los ideólogos y tecnócratas neoliberales. No por ello
dejan de escribir los trazos de sus exigencias y estrategias. Nos referimos
por ejemplo a los movimientos cívicos colombianos de la década del 70 y
80 de finales de siglo. Cientos y miles de habitantes de pequeños poblados
emprendieron paros, marchas y tomas para protestar en contra del
sistema centralista que los excluía tanto de los servicios básicos de la
política social de calidad, como de las oportunidades de generación estable
de ingresos, tales como la infraestructura, el crédito, las centrales de
acopio, el transporte, la investigación en ciencia y tecnología, el apoyo a
mercados, productos, procesos y activos regionales desperdiciados. Tales
movimientos se agitaron desde la periferia del sistema, desde los territorios
al margen del desarrollo del mercado y del Estado de enclave, padeciendo
además una precaria representación política en las esferas centrales donde
se asignan los recursos. Las leyes de descentralización colombiana de la
década del 80 asumirán la mitad de sus demandas, aquellas referidas a la
elección de mandatarios locales, mecanismos de participación ciudadana
en la administración pública, ejercicios de planeación territorial y de
cabildos abiertos, y otros mecanismos de participación, control y veeduría
sobre el gasto y la política pública.15 La fuerza de la insubordinación social
no alcanzó a afectar la descentralización del modelo económico que
constituía
la
segunda
mitad
de
las
exigencias,
al
lado
de
la
descentralización del sistema electoral por abajo y de la política social
básica. Ya en la década del 90 el sujeto social padecerá una doble tenaza.
Por una parte, su ilusionada institucionalización dentro del “poder local” y,
por la otra, sufrirá todo el rigor de la guerra sucia ascendente del ejército
nacional, los paramilitares y la guerrilla, la última de las cuales también
comprometió
la
autonomía
popular
dentro
de
las
estrategias
de
confrontación militar. De muchas maneras se sigue expresando el anhelo y
la demanda por rebasar el corsé de una descentralización de la política
social que busca que los beneficiarios participen de los costos de las
políticas públicas básicas. La socialización de las decisiones sobre los
recursos naturales estratégicos se insertó dentro de la legislación
colombiana, bajo la figura de la “consulta previa”. Tampoco cesan los
pedidos de políticas estatales de apoyo a la economía popular y el
desarrollo económico local. En la exigencia de la descentralización del
15.
Restrepo, Darío I. (2006), Economía política de las estructuras espaciales del
Estado en Colombia, Historias de descentralización. Transformación del
régimen político y cambio en el modelo de desarrollo, América latina, Europa
y EUA, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá.
modelo de desarrollo se confrontan dos lógicas, una tendiente a sistemas
económicos locales con base en la economía regional y otra de enclave,
apalancada en los grandes proyectos de inversión, la mega explotación de
los recursos energéticos y mineros, y las plantaciones de la agroindustria.
Consideramos ahora el caso de Bolivia, país en el cual la insurgencia
social por un ordenamiento territorial alterno al diseño neoliberal es aun
más fuerte. En cabeza del movimiento indígena se reclama con fuerza
desde la década del 80 el reconocimiento de los “pueblos y comunidades
originarias”. Lenguas, autoridades y derechos propios imperantes en sus
territorios ancestrales fueron al fin reconocidos desde mediados de la
década del 90, para pueblos despojados de su dignidad desde el comienzo
de la colonización española. El orden territorial indígena no es solo una
particularidad del “modelo de descentralización” boliviano, tampoco una
mejora de la democracia liberal que reconoce a una minoría, ni una
ampliación de la economía de mercado basada en la propiedad privada. La
autonomía reclamada por los indígenas es una que pide reconocimiento de
la propiedad colectiva sobre la tierra y los recursos del suelo y subsuelo.
Las autoridades reclamadas no conocen el principio de la representación
liberal ni de la elección individual, sino el principio de la rotación de los
mandatarios, la asamblea para la toma de decisiones y el reclamo de lo
social como estandarte superior de derecho a lo estatal u organizacional16.
Independientemente de un juicio de valor sobre la superioridad o
inferioridad entre la democracia liberal y las prácticas socio-políticas
indígenas, cualquiera reconocerá su distancia y la diferencia radical en las
propuestas de ordenamiento descentralizado del poder entre unos y otros.
La descentralización se ofrece hacia los municipios en un caso y se exige
hacia las comunidades en el otro; se le fija el límite de la política social en
la estrategia neoliberal y se anhela al manejo de los recursos naturales
16.
Fernández, Marta Cabezas (2005), Bolivia: tiempos rebeldes. Coyuntura y
causas profundas de las movilizaciones indígena-populares, Revista de
Antropología Iberoamericana, No 41 16.
estratégicos en la causa indígena; una busca extender el mercado privado,
mientras la otra extraer las decisiones públicas de la competencia entre
particulares y de las relaciones mercantiles; el neoliberalismo avanza en la
mercantilización de la tierra, los bosques y los recursos naturales y los
pueblos indígenas lograron extraer del mercado inmensos territorios, hoy
prohibidos de ser enajenados, subdivididos y vendidos.
El caso boliviano es un ejemplo límite, como aquellos que usó Sigmund
Freud, el cual permite apreciar de manera superlativa aquello que ocurre
en otras naciones más “normales”, solo que de forma menguada, más sutil
y difícil de leer. El punto sobre el que llamamos la atención aquí es que los
ordenamientos descentralizados del Estado, -en Colombia y Bolivia como
también en Ecuador, Brasil o Uruguay- hacen parte de la exigencia de
movimientos sociales y populares, de base rural o urbana, que pugnan por
una apropiación social del poder político, administrativo y económico. Una
conquista del poder por el soberano exige, desde esta frontera, un
ordenamiento espacial del poder antagónico al del neoliberalismo que
impulsa el Banco Mundial.
Podríamos continuar el ejercicio de mostrar otras fuerzas sociales que
agencian diseños completos de ordenamientos territoriales distintos a los
del Banco Mundial, o de manera más moderada, solo prácticas y
exigencias parciales. Por ejemplo, el movimiento cívico popular de Santa
Cruz de la Sierra en Bolivia, liderado por los gremios empresariales, el cual
demanda autonomía regional17. Retener partes del excedente generado por
la exportación de gas y una mayor discreción para elegir autoridades,
legislar en su región y vincularse libremente con el mercado internacional,
17.
Molina, Carlos Hugo (2008), El movimiento cívico frente al proceso de
descentralización y autonomía, 1994 - 2006, IUED / Cepad / editorial El País,
Cochabamba.
son aspiraciones de un empresariado regional pujante18. No aspiran estos
a subir los impuestos o tarifas regionales para financiar su política social y
la administración pública, sino a financiar todo ello con las rentas de
hidrocarburos. Tampoco consienten un sistema impositivo importante o
una abierta competencia nacional o internacional. Anhelan más bien un
control político y administrativo de las fuentes de riqueza, además aspiran
construir un entorno que controle para ellos las variables de distribución
ganadora de excedentes. Los agentes del mercado no son neoliberales que
creen en la libre competencia, sino en prácticas de control de mercados y
ganancias. En este caso, el ordenamiento espacial exigido se parece al
promovido por los neoliberales en algunos asuntos, diverge en otros y se
confronta en asuntos centrales. Se parece en aquello de la responsabilidad
de cada quien en sus asuntos, diverge en la defensa del nivel
departamental para articular el poder y lo servicios, mientras los
neoliberales apuestan por los municipios y
las unidades básicas
empresariales de servicios. Y están más lejos aún en cuanto al control
empresarial y gremial de las rentas regionales y la financiación rentista de
la administración y los servicios, en vez de un régimen abierto de
competencia y de precios al consumidor para el pago de sus bienes y
servicios públicos.
El investigador norteamericano Kent Eaton afirma la existencia de dos
fuerzas conducentes a procesos de descentralización desde los sistemas
políticos. Unas provienen de abajo hacia arriba, bottom-up, y las otras
desde arriba hacia abajo, bottom-dawn19. Ejemplo de la emergencia de las
fuerzas políticas territoriales que exigen y logran arañar cuantiosos
recursos, autonomía política y competencias públicas a las estructuras
18.
Eaton, Kent (2011), Conservative Autonomy Movements: Territorial Dimensions
of Ideological Conflict in Bolivia and Ecuador, Comparative Politics, Volume 43,
number 3 291 - 310.
19. Eaton, Kent (2004), Politics beyond the capital. The design of subnational
institutions in South America, Stanford University Press, Stanford, California,
267.
nacionales serían Brasil y Uruguay; nosotros podríamos agregar Colombia.
Para Eaton, Chile y Argentina serían casos en los que la iniciativa de
descentralizar se toma desde arriba debido a acomodos en relaciones de
poder en el centro. La delegación de algunas funciones y recursos hacia
abajo tendría el fin de ganar gobernabilidad nacional y crear nuevas
relaciones de fuerza entre poderes políticos que se expresan en la arena
nacional. Dentro de esta tipología podríamos agregar a México. Más allá de
la ideología neoliberal, o de las exigencias de la globalización sobre los
Estados nacionales, o de la presión de los movimientos sociales o
empresariales, el norteamericano llama la atención sobre factores
relacionados a la estructura de los sistemas y partidos políticos. Unos se
habrían construido históricamente de manera más fragmentada y
descentralizada que los otros; bien porque no hubieren existido partidos
centrales fuertes (Brasil), bien por que dichos partidos habrían tenido que
pactar constantemente con las fuerzas dominantes en los territorios
(Colombia), o bien porque la base de los partidos nacionales sea ella
misma regional (Uruguay). En estos casos, cuando circunstancias
históricas (que el autor no explica) debilitan los arreglos centrales del
poder, los sistemas descentrados facilitan la dinamización de proceso que
exigen retornos de poder hacia lo territorial. En cambio en otros países la
existencia de muy fuertes partidos políticos nacionales centralizados
(Argentina, Chile y México) hace que sea desde la nación en donde se
expresan las más importantes fuerzas, intereses y estrategias. En virtud de
las
pugnas
centrales
se
pueden
eventualmente
usar
reacomodos
territoriales que llamamos descentralización. Los grados, formas e
intensidad de las reformas de descentralización estarían entonces
determinados por tramas históricas de larga duración, a través de las
cuales se construyen las identidades, los lugares de expresión de intereses
políticos y sociales, y las relaciones de poder inter espacial que organizan
la expresión de clases sociales e ideologías.
De este aparte concluimos que la descentralización no es “un modelo”,
sino un terreno en disputa en el que confluyen estrategias ideológicas,
intereses sociales y étnicos, así como condicionantes históricos de larga
duración en su emergencia contemporánea y su evolución.
Descentralización y democracia
¿Participa
la
descentralización
necesariamente
de
estrategias
de
democratización de los sistemas políticos y facilita la redistribución del
ingreso en los países? ¿Es la estructura descentralizada, “ella misma”, más
democrática que la centralizada y son equivalentes en contendido político
las demandas por mayor descentralización.? A todas estas preguntas la
respuesta es: no necesariamente, por una consideración epistemológica
básica. Las cosas, en este caso la forma de organización descentralizada de
ciertas funciones estatales, no tienen un significado perenne a través de la
historia. Lo que ellas expresan está determinado en cada periodo histórico
en relación con el régimen de acumulación, el sistema político, las luchas
sociales y las confrontaciones ideológicas. Los significados de los
fenómenos son relacionales, es decir, emergen y se debaten en relación con
una multiplicidad de variables históricas. En palabras del geógrafo
brasilero Milton Santos20:
“Desde el punto de vista geográfico, lo que hay que tener en cuenta es la sucesión de los
sistemas y no la de las variables o sub-sistemas aislados. El espacio se define por una
combinación integral de variables y no por una o varias por muy significativas que sean.
Cada variable está totalmente desprovista de significado fuera del sistema al que
pertenece […] Incluso, a partir del cambio del conjunto, del todo, los cambios cualitativos
adquieren una expresión real, es decir, cada variable pasa a tener en relación con las
demás variables, un significado diferente. La gran lección a la que se llega es que, en cada
periodo histórico, el valor de una misma variable se altera.” (p. 224)
Además, como consideramos arriba, en cada momento histórico se
estabiliza una forma de organización espacial que consideramos entonces
20.
Santos, Milton (1990), Por una geografía crítica, Por una geografía nueva,
Espasa Universidad, Madrid, 171 – 236
natural. Pero, al escudriñar de manera más profunda descubriremos
pugnas entre ordenamientos espaciales antagónicos, en particular de
manera más álgida en momentos en que no se ha estabilizado una forma
dominante. E incluso al interior de una forma relativamente estable no
podemos sino constatar la efervescencia de múltiples usos, racionalidades
e intereses en conflicto dentro de la forma espacial dominante. Nosotros
partimos de una crítica radical al fetichismo de las formas, es decir al
pensamiento que otorga a una forma de organización espacial contenidos
unívocos y permanentes. Partimos, por el contrario, de reconocer
significados hegemónicos pero cuestionados, usos dominantes pero no
siempre
predominantes,
predominantes
pero
formas
atravesadas
espaciales
por
los
quizás
dominantes
conflictos21.
Lo
que
y
la
epistemología sistematiza la historia enseña. El general Pinochet practicó
una radical descentralización en la década del 70 y 80 con dos fines
principales22.
Una
regionalización
para
organizar
la
intervención
económica y la administración pública a imagen y semejanza de los
cuarteles
militares.
estamentos
sociales
Una
a
municipalización
la
administración
para
integrar
pública
local
diferentes
mediante
mecanismos de participación ciudadana por corporaciones y estamentos.
El ordenamiento territorial de la dictadura fue pieza clave del nuevo orden
económico y político, de la desaparición de los partidos políticos y los
sindicatos, a la vez que sirvió a los propósitos de la privatización de
empresas estatales locales. En la Colombia de la década del 80 la
descentralización, -en tanto elección de alcaldes, transferencia de recursos
21.
Un análisis que otorga contenidos políticos unívocos a una forma de
organización descentralizada con base en provincias y otro que deriva la forma
descentralizada de la reestructuración capitalista a la que le es completamente
funcional, se encuentran respectivamente en: Borda, Orlando Fals (2000), Acción
y Espacio. Autonomías en la nueva República, Tercer Mundo Editores /
Universidad Nacional de Colombia, Bogotá, p. 99. Moncayo, Víctor Manuel (2004),
El Levietán derrotado, Grupo Editorial Norma, Bogotá, p. 387.
22. Tetelboin, Carolina (2003), La transformación neoliberal del sistema de
salud. Chile: 1973 - 1990. Reformas de primera generación, Universidad
Autónoma Metropolitana, México, D.F, p. 267.
y cesión de competencias-, se adoptó dentro de la “Apertura Democrática”
del presidente Belisario Betancur. Institucionalizar lo social y crear bases
institucionales para la inserción del movimiento guerrillero a la vida
política fueron razones de fondo que llevaron a las elites políticas a
emprender el camino de una profunda descentralización. La asamblea
constituyente de finales de los 80 en Brasil adoptó la más radical
descentralización de fines de siglo en el continente latino americano. La
insurgencia de las clases populares, movimientos cívicos, urbanos
regionales y campesinos confluyeron en la lucha por la apropiación de los
poderes locales como ejercicio de democracia. Hacía pocos años la
dictadura brasilera agonizante de finales de los 70 había descentralizado
recursos y competencias hacia los gobiernos estaduales con el fin de
“comprar” adhesiones al régimen político en barrena. En la Bolivia de la
década del 90 la descentralización se adoptó al tiempo que un gigante
paquete de privatizaciones de empresas estatales. De “Leyes malditas”
fueron calificadas tales iniciativas por los sindicatos en la medida en que el
ordenamiento descentralizado se inscribió claramente en una estrategia de
debilitar la administración estatal, privatizar activos y trasladar costos de
servicios a los ciudadanos. Y así sucesivamente se pueden multiplicar
ejemplos que ilustran usos y contenidos hegemónicos de los procesos de
descentralización en los países en diferentes momentos. Empero, no se
debe olvidar que en cada una de dichas circunstancias varias estrategias
de ordenamientos espaciales se confrontaban, así como usos alternativos
de las formas espaciales así reformadas.
En Colombia, como en muchos otros países de América Latina, la
descentralización de recursos durante más de 20 años ha esparcido el
gasto social básico, pero se mantiene una gran desigualdad en la
concentración social y territorial de los ingresos totales, expresada en
términos del coeficiente Gini y del PIB inter-regional23. En cambio en el
mismo periodo otros países como Brasil han combinado una acrecentada
transferencia de recursos hacia los gobiernos locales con el achicamiento
de la desigualdad social y territorial. No existe entonces un efecto
necesario y en un solo sentido entre descentralización y equidad.
Para finiquitar estas apreciaciones debe llevarse la crítica contra el
fetichismo de las formas al de las palabras mismas. Es decir que bajo un
mismo mote como el de “autonomía”, “regionalización”, “participación” o
“soberanía” no se quiere decir lo mismo. El significado estratégico de los
reclamos espaciales depende de quien los enuncie, en qué circunstancias y
con qué propósitos. Varios ejemplos. En Colombia no tiene el mismo
significado el reclamo de autonomía y la creación de las Entidades
Territoriales Indígenas por el movimiento étnico, que aquel amenazado por
los para-políticos de la costa Caribe; o en boca de 6 gobernadores del sur
del país durante el gobierno de Andrés Pastrana que levantaron la
consigna de la autonomía regional para articular planes de desarrollo y de
paz en regiones perdedoras del centralismo, la globalización y las múltiples
guerras. De la misma manera, no tiene el mismo significado el reclamo de
la soberanía fiscal en boca de los neoliberales que persiguen el alza de
impuestos locales, que en los voceros de los movimientos regionales
brasileros que aspiran a una mayor incidencia en la adjudicación general
de los recursos públicos a manos de los gobiernos locales. El airado
reclamo de autonomía por los movimientos empresariales conservadores
del Oriente boliviano dista mucho de aquel de los pueblos, comunidades y
organizaciones sociales e indígenas de ese país. Los unos defienden la
propiedad privada, la internacionalización del espacio económico interior,
la democracia representativa liberal y el liderazgo político de los gremios
23.
Restrepo, Darío I., (2007), La descentralización en América Latina: 20 años
después, 20 años de la descentralización en Colombia: Presente y futuro, Red
de iniciativas para la gobernabilidad, la democracia y el desarrollo territorial –
RINDE-, Bogotá.
del capital. Los otros defienden la apropiación colectiva de la tierra y sus
recursos, una industrialización nacional de los hidrocarburos y la defensa
de las prácticas societales de base en la toma de decisiones sobre la vida
colectiva. No solo el proceso de descentralización es un terreno en disputa,
la palabra misma está cargada de antagonismos; los de siempre: entre
dominación y emancipación, entre privatización y socialización del poder.