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Primer Congreso Latinoamericano de Historia Económica
CLADHE
Cuartas Jornadas Uruguayas de Historia Económica
PONENCIA
Los funcionarios públicos en el Uruguay del siglo XX:
¿Expansión de funciones o burocratización?
Magdalena Bertino- Ulises García Repetto
[email protected] - [email protected]
Área de Historia Económica del Instituto de Economía, Facultad de Ciencias
Económicas y de Administración
Universidad de la República, Montevideo. Uruguay.
1
INDICE
INDICE ......................................................................................................................... 2
Introducción ...................................................................................................................... 3
1. La mirada historiográfica sobre el crecimiento del empleo público ............................ 4
2. La Metodología ............................................................................................................ 8
2.1 Funcionarios y cargos. ............................................................................................ 8
2.2 La naturaleza de los cargos ..................................................................................... 8
2.3 Disparidad de la información sobre la Administración Central y sobre el conjunto
de la Administración Pública ........................................................................................ 9
2.3.1 Información sobre funcionarios de la Administración Central ..................... 9
2.3.2 Información sobre funcionarios de las Empresas Públicas y de las
Intendencias ............................................................................................................ 10
2.4. Estimaciones realizadas ....................................................................................... 11
3. Evolución del Empleo Público .................................................................................. 11
3.1 El total de funcionarios del Sector Público ......................................................... 11
3.2 Los funcionarios de la Administración Central ................................................... 13
3.3 La expansión de la educación ............................................................................... 14
3.4 Los gobiernos departamentales ........................................................................... 15
3.5 Las Empresas Públicas ......................................................................................... 16
4. El empleo público y los modelos de acumulación en el siglo XX ............................. 17
5. Reflexiones finales .................................................................................................... 21
6. Fuentes y bibliografía ................................................................................................. 22
1) Fuentes ................................................................................................................... 22
2. Bibliografía ............................................................................................................. 23
2
LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS EN EL URUGUAY DEL SIGLO XX:
¿EXPANSIÓN DE FUNCIONES O BUROCRATIZACIÓN?
Introducción
El debate referido a la “reforma del Estado” en el Uruguay siempre se ha dado
en torno a temas como la eficiencia de la burocracia, el derecho a la inmovilidad y el
considerado excesivo número de funcionarios públicos. Este último, además de
constituirse en la variable de ajuste en los intentos de achicar el tamaño del Estado que
se instrumentaron desde inicios de la década de los ’90, ha sido un tema recurrente a lo
largo del siglo XX, al punto que se le puede considerar como un fenómeno de larga
duración en la historia del país. Esta concepto adquiere especial relevancia si se
entiende que el incremento del funcionariado se encuentra íntimamente relacionado con
la evolución económica del Uruguay y la incapacidad de la estructura productiva para
absorber toda la oferta de trabajo.
El empleo público habría sido una solución funcional al desempleo estructural
de la economía uruguaya, basada en la producción pecuaria para la exportación y en la
gran propiedad. Especialmente funcional al modelo de desarrollo agro-exportador, pero
también una opción válida a efectos de paliar la carencia de empleo cuando se produjo
el agotamiento de la industrialización por sustitución de importaciones y el
estancamiento económico del país hacia fines de la década cincuenta. Esta última
solución, pese a que no se manifestara claramente ni por las autoridades ni por los
partidos políticos mayoritarios, fue la que resultó viable hasta principios de los ’90,
momento en que las políticas neoliberales de achicamiento del Estado, reducción del
Gasto y eficiencia comienzan a primar.
Desde la Revolución Francesa los aparatos estatales han experimentado una
permanente expansión y un incremento de sus funciones y de su presencia en la
sociedad y en la economía. Este protagonismo se evidencia en su papel como regulador
de la actividad económica, como productor y como responsable del bienestar de la
sociedad distribuyendo el ingreso por medio del gasto público o la recaudación
impositiva. Este importante desarrollo hace que el Estado deba dotarse de funcionarios
capaces de cumplir con las múltiples funciones asumidas.
También en Uruguay la ampliación de actividades determinó el incremento de la
burocracia, transformando al Sector Público en un influyente agente económico
demandante trabajo a lo largo del siglo, en especial a partir del momento que comienza
a abandonar su calidad de “juez y gendarme” y extiende su accionar a la esfera social y
a las actividades financieras y productivas.
La pregunta central que se plantea es si los períodos de crecimiento acelerado
del funcionariado público se correspondieron con las expansión de las funciones del
Estado o si en determinados períodos y circunstancias, el incremento fue independiente
de dicha expansión, impulsado por razones de clientelismo o por la necesidad de crear
empleo público ante la retracción de la actividad privada.
Por otra parte, se busca detectar las relaciones y la funcionalidad de la evolución
del empleo público y las actividades que se desarrollan, con los modelos de
acumulación y sus correspondientes regímenes fiscales, identificados en el Uruguay del
3
siglo XX. Se espera contribuir con este estudio sobre el empleo público a la discusión
emprendida en el ámbito del estudio de las finanzas públicas, alrededor de la hipótesis
sobre la existencia de un régimen fiscal correspondiente al primer batllismo y que se
extiende hasta los años treinta; otro, que alcanza su apogeo en el período “neobatllista”,
funcional con la estrategia de “crecimiento hacia dentro” inducido por el Estado, que se va
diluyendo en los años sesenta y uno final, que se extiende desde principios de los años
setenta y se profundiza durante los noventa, signado por la liberalización económica y la
intención de reducir el papel del Estado en la economía.
El trabajo se estructura de la forma siguiente: En la primera sección se realiza
un breve recorrido sobre el estado del arte.
En la segunda se describen las dificultades metodológicas derivadas de la falta
de información homogénea sobre el tema, en particular en dos aspectos: la relación
entre cargos presupuestados y ocupación pública y la escasa información para la mayor
parte del período sobre funcionarios de intendencias y de empresas públicas.
En la tercera sección se analizan las series construidas, con especial énfasis en la
relativa a la ocupación pública total en una mirada de largo plazo y la ecolución en los
distintintos subsectores del sector público: Administración Central, Empresas Estatales
e Intendencias. Se busca identificar los períodos en los que se producen los mayores
crecimientos en la ocupación pública, buscando respuestas a la pregunta del título,
expansión de funciones o burocratización.
En la cuarta sección se organiza la información sobre la ocupación pública en
tres grandes grupos: la vinculada a las funciones primarias del Estado, la que se
relaciona con el gasto social y la que se dirige al fomento y regulación de la economía
así como a la propia actividad económica del Estado, incluyendo las empresas públicas.
Se aspira a lograr relacionar los énfasis en estas actividades con los modos de
acumulación y los regímenes fiscales identificados a lo largo del siglo. A su vez, se
relaciona el número de funcionarios públicos con variables relativas a la evolución
social y económica del país, por ejemplo: la población total y el PBI.
1. La mirada historiográfica sobre el crecimiento del empleo público
La presencia y el protagonismo de Estado en el caso uruguayo es “una tendencia
de larga duración de la historia uruguaya, que puede rastrearse desde su época
colonial”1. Aún así, la evolución del Sector Público en el Uruguay no ha merecido un
profundo estudio ni por parte de la historiografía ni por parte de otras ciencias sociales.
Este limitado interés se evidencia en la carencia de serie confiables relativas a la
cantidad de funcionarios públicos, el capital humano y su ubicación en el aparato del
Estado. Esta carencia fue señalada por Reto Bertoni, al sostener que:
“Desde el punto de vista empírico. Es necesario trabajar mucho más en
la confección de series confiables que permitan estudiar la evolución del
empleo público en el largo plazo. Es imprescindible trabajar
1
Nahum, B.: “Las Empresas Públicas Uruguayas: origen y gestión”, pág. 13.
4
desagregando información, de manera de poder establecer distintos
escenarios de crecimiento del funcionariado: discriminar el
comportamiento de la Administración Central (y dentro de ella las
diferentes reparticiones), los Gobiernos Departamentales y las
Empresas Públicas para dirigir miradas específicas al desempeño de
estos ámbitos del Sector Público. Sólo así es posible avanzar en posibles
correlaciones e incluso hipótesis de causalidad. Sólo así puede
pretenderse instrumentalizar algún tipo de medida de eficiencia y
productividad”.2
El tema comienza a analizarse a partir de la década del cincuenta, cumpliendo la
prensa de opinión un destacado protagonismo en la presentación del tema 3. El primer
censo de funcionarios públicos (27 de agosto de 1969) fue un momento fundamental en
que se captaron datos estadísticos seguros relativos a su número, destino, capital
humano y condiciones de vida (vivienda, asistencia médica, etc.).
El incremento de los funcionarios ya había sido criticado por Julio Martinez
Lamas , justo cuando comenzaba a procesarse el “gran salto adelante” de mediados de
siglo XX. Este autor, desde una posición contraria a las políticas batllistas que
priorizaban el desarrollo urbano y la industrialización, señalaba que el aumento del gasto
público no sólo era superfluo e innecesario sino que se conseguía castigando a los
sectores ganaderos, verdaderos sectores productivos del país.
4
“Existe una causa fundamental, de orden social, que impulsa a extender
el gasto público. Él es, así, en cierto modo, una necesidad general, y
reposa, por tanto, en una causa superior. El gasto superfluo, perjudicial
por innecesario, no es tal para la idea que lo mantiene y alienta; idea
que, en esencia, consiste en creer que el Estado debe dar trabajo a los
desocupados y costearlo con los recursos del impuesto”.5
Repasando los distintos trabajos que han incursionado en el análisis del empleo
público como objeto de estudio desde distintos enfoques (históricos, sociales, etc.) en
general han centrado su atención en el período comprendido entre 1910 y 1970,
momento en que se produce la ampliación de la esfera de acción del Estado y
consecuentemente se incrementa el funcionariado.
Desde un enfoque de historia económica se ha señalado que un primer empuje
en el aumento de los funcionarios públicos se constata en las dos décadas comprendidas
entre 1910 y 19306. Este incremento respondería a un aumento de la funciones del
Estado y a posibles intenciones electorales del partido de gobierno, en especial a
mediados de la década de los ’20, en que constatan un aumento de casi un 100% entre
1925 y 1928 en los efectivos del Ejército. Según se pudo constatar en la presente
investigación entre dichos años no se produce dicho incremento, que si se dio en el
primer lustro de la década de ’10. Este error respecto de los años ’20 correspondería a
dificultades en la lectura de los datos que surgen en las fuentes.
Bertoni, R.: “El Estado Empleador: Evolución del empleo público en Uruguay (1870-1990)”, pág. 5
(trabajo inédito/ 2004).
3
Quijano, C.: “Semanario Marcha”, nº 694 y 699 de 1953, nº 966 de 1959 y nº1237 de 1964.
4
Martínez Lamas, J. Riqueza y Pobreza del Uruguay (1946).
5
Idem, pág. 340.
6
Bertino, M. y otros: “La Economía del Primer Batllismo y los años veinte, Historia Económica del
Uruguay”, tomo III, pág. 395 y ss..
2
5
A su vez, autores como Aldo Solari y Rolando Franco7 y Benjamin Nahum8,
estudiando la creación y evolución de las empresas públicas incursionan colateralmente
en el tema de los funcionarios públicos. Ambos trabajos -al igual que el de Roque
.Faraone y el de Nestor Campiglia9- registran un aumento de funcionarios del orden de
73% entre los años 1930 y 1932, justo en el momento en que se percibe en el país las
consecuencias de la Gran Depresión. En estos autores nuevamente se observan las
dificultades en el manejo de fuentes y los errores en que se puede incurrir al considerar
datos de distinta índole.
En efecto, si bien es cierto que en la Administración Central los funcionarios
presupuestados podrían ser aproximadamente 30.000 para el año 1930, estos no se
incrementaron a 52.000 para el año 1932. En todo caso esta última cifra correspondería
a todo el Sector Público (incluyendo Gobiernos Departamentales y Empresas del
Estado). Según nuestro estudio cauntitativo sobre fuentes, y ajustándo el análisis
solamente a la Administración Central, el aumento del funcionariado entre estos años
fue escasamente del 8,1%10, siendo la tasa acumulativa anual en estos años de 2%,
guarismo ajustado a la tasa acumulativa anual de crecimiento de los 25 años anteriores
que se ubicó en el orden del 1,7%.
Para Solari y Franco el gran crecimiento de la burocracia se procesa hacia
mediados de siglo, siendo funcional al modelo de crecimiento aplicado (ISI):
“El "gran salto adelante" tuvo lugar durante el período de posguerra... el
aparato estatal como un todo comenzó a ser utilizado como mecanismo de
redistribución del ingreso, con lo que se consiguió que importantes
sectores de la población se integraran a la sociedad y al consumo;
asegurando paralelamente la subsistencia del sistema sociopolítico
imperante”11.
En opinión de Benjamín Nahum, esta política de inclusión practicada desde
mediados de la década del ’40 se prosigue luego que se manifiestan los primeros síntomas
de la inflación y el estancamiento productivo. En esta instancia el Estado asumió su papel
de empleador ante el estancamiento de la economía uruguaya:
“El progresivo estancamiento de la economía uruguaya desde
mediados de la década de 1950, contribuyó a agudizar el problema,
porque el Estado debió absorber una mano de obra que no necesitaba,
ante el fracaso del resto de la economía en proporcionar empleo
suficiente a los nuevos contingentes humanos que accedían al mercado
de trabajo. El clientelismo político (basado en el puesto público a
cambio del voto) también reforzó esta tendencia y terminó por
Solari, A. y Franco, R.: “Las empresas públicas en el Uruguay: Ideología y Política”.
Nahum, B.: “Las Empresas Públicas Uruguayas: origen y gestión”.
9
Campiglia, N.: “Estatismo y Burocracia”.
10
Se contabilizó la información del Presupuesto General de Sueldos y Gastos de los años 1928 y 1932 y
se estimaron funcionarios cuyos sueldos se pagan con dinero asignado a “partidas globales y jornales”,
arribándose al siguiente numero de funcionarios públicos para la Administración Central: 33898 y 36.652,
respectivamente.
11
Idem. p. 71.
7
8
6
protagonizarla al poner la gestión del Estado (y sus empresas) al
servicio casi exclusivo de intereses político-partidistas-electorales” 12.
En la línea de esta interpretación, en cuanto a considerar al empleo público
como a forma de solucionar los problemas de desocupación, se encuentran los trabajos
de Roque Faraone13, y Nestor Campiglia14.
Por su parte el economista Hugo Davrieux15, estudiando la evolución del gasto
público entre los años 1955-1984, destaca la incidencia del continuo aumento del empleo
público en el Gasto. Si bien parte de dicha incremento se deba a la expansión de los
servicios sociales –en especial, la extensión de la educación secundaria-, también habría
existido un sobredimensionamiento del empleo público por encima de las necesidades de
la administración, haciéndolo cumplir una finalidad que le era ajena. Esta política de
empleo público y aumento del Gasto se agudiza en la década del ’60, aún cuando el sector
público –funciones y organismos- se mantuvieran sin cambios significativos. Entonces,
para este analista, la explicación a largo plazo del incremento burocrático deben buscarse en
la imposibilidad de la actividad privada para poder emplear la oferta de trabajo existente,
cumpliendo el Estado, a través de la salarización y las prestaciones de la seguridad social,
una función de amortiguador de las tensiones que pudiera provocar el desempleo, pero
atentando contra un funcionamiento más dinámico y eficiente del espacio estatal:
“Esa política de contratación de personal, así como la política de retribuciones y
otras normas que regulan a los funcionarios públicos, tuvieron, a su vez, efectos
negativos que se prolongan hasta el presente para el funcionamiento del aparato
estatal”.16
Por último, el economista Martín Rama17, analizando el estancamiento de la
economía uruguaya desde mediados de los ’50 hasta fines de los ’60, le atribuye el
progresivo debilitamiento del poder decisorio del Estado en beneficio de los actores
privilegiados de la etapa ISI: los sindicatos, los industriales y los empleados públicos. Más
concretamente, sostiene que la “pérdida de autonomía se dio en beneficio de grupos
sociales que se habían desarrollado como resultado del propio proyecto innovador del
Estado”18.
Para Rama el “proyecto innovador del Estado” iniciado e impulsado desde la
presidencia por Jose Batlle y Odoñez (1903-1907 y 1911-1915), no presuponía una gran
burocracia. Esta se irá incrementando a medida que sucesivas instancias políticas, que
tendrán como protagonistas a los partidos políticos mayoritarios (Partido Colorado y
Partido Nacional), se resuelvan en arreglos institucionales traducidos en normas
constitucionales y leyes que aseguran la coparticipación en el gobierno y la potestad de
designación de funcionarios públicos. Esto determinó el continuo aumento de la
burocracia, en especial a partir de mediados del siglo XX cuando “la ola de populismo
que se abatió sobre el Uruguay”19.
12
Idem. p. 66
Faraone, R.: “De la prosperidad a la ruina”, Montevieo, 1987.
14
Campiglia, N.: “Estatismo y Burocracia” y “Montevideo: población y trabajo”.
15
Davrieux, H.: “Papel de los Gastos Públicos en el Uruguay: 1955-1984”.
16
Idem. pág. 52.
17
Rama, M.: “Crecimiento y Estancamiento Económico en Uruguay”.
18
Idem, pág. 199.
19
Idem, pág. 202.
13
7
2. La Metodología
Este trabajo se ha dirigido a reconstruir la información sobre la evolución del
número de funcionarios y la naturaleza de los cargos ocupados en el sector público de
Uruguay a lo largo del siglo XX. El mayor esfuerzo se ha dedicado a la construcción de
series sobre la evolución del número de funcionarios, en su totalidad y también en
forma desagregada cuando fue posible.
La primer interrogante que se planteó al comenzar la investigación se refería a la
posibilidad de compatibilizar la información obtenida para los primeros setenta años
del siglo, con la recabada para las últimas décadas. Las dudas se referían a la disparidad
de la información en dos aspectos: por un lado la casi inexistencia de datos sobre la
totalidad de la ocupación pública hasta que se realizó el Primer Censo de Funcionarios
Públicos en 1969, limitándose la información a los cargos presupuestados. Por otro, a
que hasta esa fecha la información sobre los distintos sectores de la Administración
Pública se encuentra para muy pocos años, contándose con series relativamente
continuas sólo para los cargos de la Administración Central y de los organismos que
hoy se denominan “organismos del Artículo 220”. Estas disparidades de información
pueden implicar el riesgo de atribuir a tal o cual causa, supuesto saltos en el crecimiento
de la ocupación, debido a la yuxtaposición de datos que no son comparables.
La construcción de una serie de funcionarios del sector público presenta grandes
dificultades, que, para mayor comprensión, pasamos a describir:
2.1 Funcionarios y cargos.
La información de los presupuestos y demás fuentes se refieren a los diferentes
cargos. El número de éstos no es sinónimo del de funcionarios, puesto que se
encuentran con frecuencia funcionarios que ocupan más de un cargo (especialmente en
la educación y en la salud, pero un poco en toda la administración). Por lo tanto, los
cargos ocupados son más que los funcionarios existentes. Desde mediados de los
ochenta la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSC), estimó el número de
funcionarios como los cargos ocupados menos el 7 %, relación que se deriva del
número de cédulas de identidad registradas en relación a los cargos ocupados. También
existe diferencia entre el número de cargos ocupados y el total de cargos (vacantes).
2.2 La naturaleza de los cargos
Una dificultad más importante radica en que los cargos cuya retribución está
prevista por el Presupuesto Nacional de Gastos, que son los cargos presupuestados, no
se corresponde con la totalidad de cargos públicos y por lo tanto con la totalidad de los
funcionarios que empleaba el Estado. La otra parte es muy difícil de estimar. Estaba
formada por los contratados, que ocupaban cargos cubiertos por partidas globales, los
jornaleros y otras categorías.
8
La principal fuente disponible, los presupuestos generales de gastos, sólo
establecen el número de cargos presupuestados. Para algunos años cincuenta y sesenta
existen estimaciones sobre la totalidad de los funcionarios realizadas por la Comisión de
Inversión y Desarrollo Económico (CIDE) y por Carlos Quijano en la revista “Marcha”.
El Censo de funcionarios de 1969, realizado por la flamante Oficina Nacional de
Servicio Civil (ONSC), clasificó a los funcionarios de todo el Sector Público por la
naturaleza del cargo, resultando que el 73 % eran cargos presupuestados y el 23% se
ubicaban en las otras categorías.
A partir de 1977, El Servicio de Planificación, Coordinación y Difusión de la
Presidencia (SEPLACODI), sucesor de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto
(OPP) durante la dictadura, suministra información sobre la ocupación en la
administración pública, sin desagregar entre presupuestados y las otras categorías de
funcionarios. De todas formas, comparando sus datos con los de las Memorias de
Usinas y Teléfonos del Estado (UTE) que realizan la desagregación, se puede concluir
que engloba a la totalidad de los funcionarios.
Finalmente, a partir de 1985 las publicaciones de la ONSC presentan
información continua sobre la ocupación pública total y en algunos años desagregada
según la naturaleza de los cargos. Desde los años noventa incluye también a los
ocupados en la Administración Pública que no revisten la categoría de Funcionarios
Públicos: becarios, Contrato de Obra, etc. La aparición de estas categorías se vincula
con la promulgación en 1990 de la Ley Nº 16.127 que prohibió la designación de
nuevos funcionarios (con las excepciones del caso).
Como puede observarse, el principal problema para estimar el número total de
funcionarios de la Administración Pública se ubica en algo más de la primera mitad del
siglo.
2.3 Disparidad de la información sobre la Administración Central y sobre el
conjunto de la Administración Pública
El otro gran problema que enfrenta el estudio de la evolución del funcionariado
público se ubica también en las décadas anteriores a los setenta. En todos esos años la
información sobre el conjunto de las reparticiones de la Administración Pública es
esporádica, lográndose series relativamente completas sólo sobre los funcionarios
presupuestados de la llamada Administración Central (AC), que incluye los tres
poderes del Estado y la Corte Electoral, los entes de la educación, el Tribunal de
Cuentas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y los organismos de la Seguridad
Social (lo que se conoce actualmente como organismos del Artículo 220). En cambio,
en pocos años se cuenta con información sobre los funcionarios presupuestados de las
Empresas Públicas y de las Intendencias.
2.3.1 Información sobre funcionarios de la Administración Central
La información sobre los cargos en la AC y organismos Art. 220 , desde 1900 a
1973 no se ha localizado para todos los años. La limitación principal es el “vacío” en la
serie de presupuestos, desde 1944 a 1955, que no ha podido llenarse, salvo en parte en
1953 con la estimación bastante agregada de C. Quijano. La carencia de información
9
importa, además, por la significación de esos años, de gran crecimiento económico, de
expansión de las funciones del Estado y de nacionalización de empresas de servicios
públicos.
Desde 1974 y hasta 1996 los Anuarios Estadísticos, cuya fuente es la Contaduría
General de la Nación, informa sobre los cargos “presupuestales” cuyo significado es
muy diferente del de “presupuestados”, incluyendo no sólo a éstos sino también a los
contratados, jornaleros y eventuales.
Por otra parte, el SEPLACODI informa entre 1978 y 1985 sobre la ocupación
pública, englobando de acuerdo a nuestra interpretación a las distintas categorías de
funcionarios. Recordemos que esta fuente se refiere a funcionarios, no a cargos.
Finalmente la ONSC cubre la información sobre los cargos en toda la
Administración Pública desde 1978 al presente, y en función de ella realiza una
estimación año a año del número de funcionarios públicos. En 1993, realizó un censo o
encuesta de funcionarios públicos.
2.3.2 Información sobre funcionarios de las Empresas Públicas y de las
Intendencias
1900-1969 Son pocos los años entre 1900 y 1969, en que se cuenta con
información sobre los cargos o los funcionarios presupuestados de las empresas
públicas y los municipios. Los presupuestos municipales y de las empresas, en los
escasos años que se han localizado, se publicaron en tomo separado del que contenía
el de la Administración Central y otros organismos.
La información sobre funcionarios en los presupuestos de las empresas públicas
es bastante desigual. Todos los presupuestos informan sobre los funcionarios
presupuestados. UTE lo hace también sobre contratados y jornaleros (en 1938 los
presupuestados eran el 59%). En el caso de ANCAP, que sólo incluye funcionarios
presupuestados, resulta muy llamativo el escaso monto para sueldos, en relación al
monto para gastos...así como la referencia a que, por resolución del directorio, se faculta
la trasposición de rubros20. Tres décadas después, cuando se realiza en 1967 la
presupuestación de todos los eventuales y jornaleros, los funcionarios de ANCAP pasan
de 3688 en 1966 a 10.828 en dicho año 1967, lo que permitiría suponer que los
presupuestados eran sólo el 34%.21
Se ha recurrido a otras fuentes para suplir estas carencias. Las memorias de
algunas empresas públicas traen información sobre sus funcionarios, pero la mayoría, o
no lo hace, o se refiere sólo a los presupuestados.
También
los presupuestos municipales sólo registran a
funcionarios
presupuestados, que en el Censo de 1969 sólo llegan al 61% del total de funcionarios
municipales. Los no presupuestados se concentraban en las intendencias del Interior.
1969-2000 Para 1969 se cuenta con información completa sobre funcionarios
de todo el Sector Público suministrada por el Primer Censo de Funcionarios Públicos. Y
20
21
Presupuesto General de Gastos, tomo II, p.20.
ANCAP: “Recopilación de antecedentes”, 1967.
10
SEPLACODI suministra información sobre los funcionarios de las Empresas Públicas
entre 1973 y 1985 y sobre los funcionarios de las Intendencias entre 1979 y 1985.
Finalmente la ONSC, tal como se refirió antes, informa sobre cargos y estima los
funcionarios desde 1978 al presente.
2.4. Estimaciones realizadas
Para arribar a una estimación sobre el empleo público antes de 1969 se debió
enfrentar los dos grandes problemas descriptos: el registro en los presupuestos
únicamente de la cantidad de funcionarios presupuestados y la pobreza de datos sobre
las intendencias y las empresas públicas en dicho período.
Respecto a la ausencia de registro de los contratados y jornaleros se logró
elaborar una metodología para su estimación. La Ejecución Presupuestal de la
Administración Central de 1938 y de 1939 nos dio la pista para aproximarnos a dicha
elaboración. En ellas se realiza la distinción entre partidas dedicadas a sueldos
presupuestados, financiados por partidas globales (que corresponden a los contratados)
y las partidas destinadas a jornaleros. Con este dato se volvió a revisar los Presupuestos
Generales de Gastos existentes, encontrándose asignaciones presupuestales para
contratación de administrativos, jornaleros, docentes, en forma poco significativa pero
creciente en los presupuestos anteriores a 1935, y revistiendo mayor importancia en los
presupuestos correspondientes a 1935, 1936, 1937, 1938, 1939, 1940, 1941, 1944,
1955, 1968 y 1969. A partir del conocimiento que los contratados se ubicaban en las
escalas de sueldos más bajos del escalafón y de la retribución promedio de un jornalero,
estimados el número probable de trabajadores en estas categorías. La misma
metodología se utilizó para la estimación de contratados y jornaleros en los
presupuestos de las intendencias y de las empresas públicas.
En cuanto a la estimación de los funcionarios de intendencias y empresas públicas,
una vez agotada la búsqueda de fuentes alternativas, se procedió a interpolar con los
datos existentes.
3. Evolución del Empleo Público
3.1 El total de funcionarios del Sector Público
El Gráfico 1 ilustra la estimación de la totalidad de la ocupación pública en el
conjunto del Sector Público, con Empresas Públicas e Intendencias. La tasa a.a. de
crecimiento entre 1905 y 2000 fue de 2,8.
El crecimiento fue menor al promedio en la AC (2,2), que era el sector que
estaba más expandido en los albores del siglo XX, y el mayor crecimiento se produjo en
las actividades que tenían un gran campo de expansión como la educación, o que se
iniciaron prácticamente con el siglo, como las empresas públicas (ver cuadro 1).
11
Gráfico 1
Total de funcionarios públicos y de la Administración Central
1905-2000
300000
250000
200000
150000
100000
50000
1998
1995
1992
1989
1986
1983
1980
1977
1974
1971
1968
1965
1962
1959
1956
1953
1950
1947
1944
1941
1938
1935
1932
1929
1926
1923
1920
1917
1914
1911
1908
1905
0
Total de Funcionarios Publicos
Administración Central (incluye Organismos de la Seguridad Social)
El crecimiento fue continuo hasta 1975, pero con diferentes ritmos,
acelerándose particularmente a partir de 1948, cuando se incorporaron al sector público
las empresas estatizadas. La tasa de crecimiento a.a. entre 1948 y 1969 supera el 4%.
Hasta 1969 los sectores que más acrecentaron la ocupación fueron las empresas
públicas, la educación y los ministerios relacionados con la actividad económica del
Estado (aunque ya en los sesenta se incrementó Defensa e Interior). A partir de ese año
se retrae el empleo en las empresas, se enlentese el crecimiento en la educación y se
desarrolla en la AC, debido a la expansión de la policía y, particularmente del ejército
(ver Gráfico 2).
Cuadro 1
Crecimiento del empleo público total y por subsectores 1905-2000 (t.a.a.)
Total de Funcionarios Publicos
Adm.Central y Org.Seg.Social
Entes de Enseñanza
Gobiernos Departamentales
Empr.Indus.,Comer. y Financ.
2,82
2,21
3,94
3,28
4,42
12
Se advierte una leve caída del empleo público entre 1975 y 1980, con
recuperación y crecimiento hasta 1988. La retracción de los primeros años es
especialmente notoria en las empresas públicas, en la educación y en menor grado en la
AC y las intendencias. En cambio, la mitad del incremento de los ochenta se puede
atribuir a la expansión del empleo en los gobiernos departamentales. Por otra parte, al
crecimiento del ejército en los primeros años ochenta, y, a partir de 1985 a la
reincorporación de alrededor de 10.000 destituidos en diferentes reparticiones públicas.
Gráfico 2
Funcionarios Públicos de la Administración Central y Entes de Enseñanza
1905-2000
200000
180000
160000
140000
120000
100000
80000
60000
40000
20000
1997
1993
1989
1985
1981
1977
1973
1969
1965
1961
1957
1953
1949
1945
1941
1937
1933
1929
1925
1921
1917
1913
1909
1905
0
Total de Funcionarios
Administración Central (incluye Organismos de la Seguridad Social)
Entes de Enseñanza
Entre 1988 y 1995 se destaca un proceso de retracción continua del empleo
público que se acelera a partir de 1995. El retroceso se da en la AC y, especialmente, en
las empresas públicas. Mientras que el nivel de empleo en las intendencias se mantiene,
debido al crecimiento en las del Interior, el único sector público que aumenta sus
trabajadores es la educación.
3.2 Los funcionarios de la Administración Central
El Gráfico 2 muestra en conjunto la evolución del número de funcionarios de la
Administración Central y art. 220 (sin organismos de la educación).
El crecimiento de la ocupación es continua aunque moderado hasta 1960,
observándose distintos ritmos. La expansión durante los primeros años del siglo, que
culmina en 1913, y que puede vincularse con la complejización de las funciones y de
los organismos del Estado durante el reformismo batllista: creación de nuevos
13
ministerios y de organismos vinculados al estímulo de la economía y de atención a lo
social, aunque también crece el ejército.
En los años siguientes y hasta la superación de la crisis de 1929, el crecimiento
es muy lento, alrededor de 1% a.a., lo que puede asociarse con el freno al reformismo
que impulsaba el batllismo. Con la salvaguardia de advertir que la estimación realizada
de contratados, eventuales, jornaleros, pueda estar subvaluada.
Desde 1935 observamos una mayor expansión del empleo, que puede asociarse
con la creación de nuevos ministerios, en general la complejización de las funciones del
Estado y de los organismos de contralor. El ritmo se acelera en los sesenta y hasta 1975.
Entre 1960 y 1969 estimamos un aumento de alrededor de 30.000 funcionarios,
20.000 de ellos ubicados en las órbitas de fomento y regulación económica y de las
funciones sociales. En 1968 las actividades centradas en el Ministerio de Industria y
Trabajo se distribuyen en tres ministerios: de Industria y Comercio, de Transportes,
Comunicaciones y Turismo y de Trabajo y Seguridad Social. También se incrementa el
personal de Salud Pública, Ganadería y Agricultura, de la Presidencia por la creación de
la OPP y de las Cajas de Jubilaciones. El porcentaje de crecimiento de Interior y
Defensa no fue alto, pero por su incidencia explica el incremento de más de 10.000
funcionarios. Estas explicaciones no niegan la posible incidencia de otros factores. La
detención del crecimiento de la economía y el incremento de la desocupación en esos
años y los factores clientelísticos que se pueden haber incrementado por el cambio del
partido en el poder, el Partido Colorado, y por el triunfo sucesivo de las dos fracciones
del Partido Nacional.
El lento crecimiento del empleo estatal en los años de la dictadura a pesar del
importante incremento de los efectivos de las fuerzas armadas, se explica por el
estancamiento o reducción de los funcionarios de otros organismos.
Desde 1993 los funcionarios de la AC disminuyen en términos absolutos. Sólo
hay un leve aumento del Ministerio del Interior, el Poder Judicial y en el Instituto del
Niño. Esto podría vincularse con las consecuencias sociales del modelo liberal cuando
culminaba su implementación.
3.3 La expansión de la educación
Entre 1905 y 2000 el empleo en educación creció a una tasa a.a. de 3,9, pasando
de 1500 a 7500 funcionarios entre 1905 y 1936, a 40.000 en 1969 y 59.000 en el año
2000. El crecimiento fue continuo salvo durante la dictadura, produciéndose un
descenso en términos absolutos entre 1976 y 1984 (ver Gráfico 3).
14
Gráfico 3
Funcionarios de los Entes de Enseñanza 1905-2000
60000
50000
40000
30000
20000
10000
Universidad
1997
1993
1989
1985
1981
1977
1973
1969
1965
1961
1957
1953
1949
1945
1941
1937
1933
1929
1925
1921
1917
1913
1909
1905
0
Educación Primaria, Secundaria e Industrial
Al interior del sector, a principio de siglo el 90% estaba radicado en la
enseñanza primaria y el 8% en la Universidad. La enseñanza media que estaba en sus
inicios recibe el impulso de la creación de los liceos departamentales, y fue la que
creció en forma más acelerada a lo largo del siglo. En 1969 representaba el 38% del
total de la educación, 10.473 en Enseñanza Secundaria y 4.837 en la Universidad del
Trabajo.
3.4 Los gobiernos departamentales
La ocupación en los gobiernos departamentales tuvo un ritmo de crecimiento a
una tasa a.a. de 3,3 en todo el período. Como se puede apreciar en el Gráfico 4, la
expansión fue continua y a un ritmo creciente hasta fines de los sesenta, con un
crecimiento más acelerado de las intendencias del Interior que en los albores del siglo
estaban armando su estructura de funcionamiento. En 1925 representaban la mitad del
empleo que la Intendencia de Montevideo. En 1969 ya la superaban en funcionarios y
entre 1988 y 1989 la duplicaban.
15
Gráfico 4
Funcionarios Públicos de los Gobiernos Departamentales 1905-2002
45000
40000
35000
30000
25000
20000
15000
10000
5000
Total de Funcionarios
2000
1996
1992
1988
1984
1980
1976
1972
1968
1964
1960
1956
1952
1948
1944
1940
1936
1932
1928
1924
1920
1916
1912
1909
1905
0
Gobiernos Departamentales del Interior
Gobierno Departamental de Montevideo
Es que a partir de los años setenta la Intendencia de Montevideo y las del
Interior recorren caminos diferentes. El empleo en la Intendencia de Montevideo cae en
los setenta y luego de una breve recuperación a comienzo de los ochenta, reanuda la
reducción del empleo. Las intendencias del Interior, en cambio, luego de mantener
estacionario el empleo en los setenta, operan un fuerte crecimiento en los ochenta,
manteniendo su nivel en los años noventa.
3.5 Las Empresas Públicas
La ocupación en las Empresas Públicas creció a una tasa a. a. de 4,4 desde 1917
a 2000. Como muestra el Gráfico 5, el crecimiento fue continuo hasta 1969, con dos
saltos de nivel. El primero en los años treinta, cuando se triplica el número de
funcionarios, se crea ANCAP, UTE expande las usinas al interior del país e instala la
Central Batlle. El segundo al final de los años cuarenta, entre 1947 y 1952 los
funcionarios de las empresas industriales y comerciales aumentan en alrededor de
21.000 personas. Este salto se explica por la estatización en 1949 de los ferrocarriles y
de los tranvías de las empresas británicas y en 1952 de la empresa de aguas corrientes
del mismo origen. Estas incorporaciones habrían significado la entrada al sector público
de alrededor de 18.000 funcionarios. Además tanto UTE como ANCAP se expanden en
esos años. La represa de Rincón del Bonete entra en funcionamiento. En ANCAP se
crea la destilería de Paysandú en 1949 y El Espinillar y la Fábrica de Porland de Minas
en los añosa cincuenta.
16
Gráfico 5
Funcionarios Públicos de Empresas Industriales y Comerciales e Instituciones
Bancarias 1917 - 2000
70000
60000
50000
40000
30000
20000
10000
Total de Funcionarios
Empresas Industriales y Comerciales
1998
1995
1992
1989
1986
1983
1980
1977
1974
1971
1968
1965
1962
1959
1956
1953
1950
1947
1944
1941
1938
1935
1932
1929
1926
1923
1920
1917
0
Instituciones Financieras
En 1969 se habría llegado al máximo de ocupación en las empresas públicas, a
partir de allí se inicia una sostenida caída, sólo interrumpida por las recomposiciones
del regreso a la institucionalidad, que incluye la restitución de los destituidos durante la
dictadura. A partir de 1989 la caída del empleo en las empresas Públicas cobra un ritmo
acelerado. En los años noventa la reducción del empleo es del orden de 20.000
personas. En ANCAP la reducción fue muy acelerada, en los años setenta con un plan
de racionalización, logro de eficiencia y reducción del personal, incentivos al retiro y
aumento del horario de trabajo. En los años noventa incide el cierre del Espinillar.
El recorrido descripto sigue la trayectoria de las empresas industriales y
comerciales. La ocupación en el sector bancario público siguió una trayectoria menos
accidentada. Luego de un crecimiento lento y regular hasta fin de los sesenta, se
advierte un prolongado período de estabilidad.
4. El empleo público y los modelos de acumulación en el siglo XX
En el Cuadro 2 relacionamos la expansión del empleo público con los modelos
de desarrollo que hemos identificado a lo largo del siglo. Encontramos tasas de
crecimiento del empleo muy similares, más del 3,8 a.a., durante el período
agroexportador y en el caracterizado por el desarrollo hacia adentro, muy disímiles del
17
período de política liberal y de apertura de fin de siglo, cuando la tasa de crecimiento
llega a tener signo negativo.
El primer período el incremento es fuerte porque es cuando aún se está
organizando la estructura básica del Estado y está en su inicio el desarrollo de las
funciones secundarias. El segundo período encierra dos ritmos diferentes, el del período
de expansión del modelo que arrastra al conjunto de la economía, durante el cual se
multiplican los organismos de regulación y se expanden las empresas públicas (19301957), y los años de estancamiento económico, desempleo y enfrentamientos sociales
(1957-1975), cuando el crecimiento del empleo público a una tasa todavía alta de
alrededor del 2,9, no encuentra explicación en la expansión de los organismos y de las
funciones del Estado (con excepción de la educación), y parece funcionar como
amortiguador social e instrumento de los partidos y fracciones políticas que se alternan
en el gobierno.
Cuadro 2
Modelos de Acumulación y crecimiento del empleo público (t.a.a.)
Agro-Exportador
1905-2000
1905-1930
1930-1975
2,82
3,82
3,84
Desarrollo hacia adentro
1930-1957
4,47
1957-1975
2,89
1975-2000
-0,11
1975-1985
1985-2000
0,56
-0,43
Apertura e integración
regional
También puede estudiarse la relación entre la evolución del empleo público y los
modelos socio-económicos mencionados observando su distribución según los objetivos
de la actividad realizada (Gráfico 6). Se lo clasifica en funcionarios destinados a lo que
llamamos servicios generales o actividades primarias, en funcionarios pertenecientes al
área del gasto social (educación, salud, seguridad social, vivienda) y en funcionarios
empleados en los ministerios, instituciones y empresas que regulan, fomentan o
realizan actividades económicas. El empleo en las intendencias municipales, por no
estar en condiciones de desagregar la diversidad de funciones que realizan, no se han
tenido en cuenta en esta clasificación.
El conjunto de funcionarios que conforman la categoría “Servicios Públicos
Generales” se vinculan a la actividad estatal pertinente a la preservación y desarrollo del
propio aparato estatal o, lo que es lo mismo, aquellos asociados al cumplimiento de las
funciones primarias del Estado; las actividades estatales Estado dirigidas a su propia
reproducción o supervivencia como organización. Los integran los Poderes Legislativo
y Judicial, la Presidencia, los ministerios de Interior, Defensa, Economía y Relaciones
Exteriores, la Corte Electoral y los organismos de contralor como el Tribunal de
Cuentas. Dentro de estas diferentes categorías distinguimos particularmente, por su
importancia y significación las de Defensa e Interior.
18
Grafico 6
Funcionarios Públicos distribuidos según objetivos de la actividad 1909-2000
100%
14,2
9,4
9,8
9,4
8,5
7,7
5,6
6,4
6,6
6,2
7,6
6,8
29,8
28,0
27,3
28,2
25,0
21,4
29,8
40,1
43,6
20,0
26,1
23,9
80%
47,2
42,0
37,3
33,3
34,1
29,8
33,5
33,9
35,9
1985
37,9
1980
41,0
69,2
1975
60%
27,3
40%
19,0
25,8
21,5
30,4
33,4
1955
1969
27,6
21,9
30,9
1944
29,3
1935
5,6
1932
20%
11,0
2000
1993
1925
1909
0%
Actividades con fines Sociales
Actividades Económicas (incluye Empr.Estatales)
Actividades de Seguridad y Defensa
Actividades Primarias sin Seguridad y Defensa
De la lectura del gráfico se destacan algunas observaciones generales. El empleo
en la categoría Social crece a lo largo de todo el siglo, a pesar de cierto estancamiento
el período dictatorial. Las actividades Económicas y las de seguridad y otras actividades
primarias forman dos elipses. Las actividades primarias que significaban 83% al
comienzo del siglo, se reducen al 26% en 1969, y vuelven a crecer a 36% en 1980 y
35% en 2000. Las actividades económicas, de fomento y regulación, que eran casi
inexistentes a comienzos del siglo (5,6%), llegaron al 41% en 1969 y se redujeron
progresivamente hasta representar el 21% en 2000.
El Gráfico 7 que relaciona el número de funcionarios públicos con la población
total , muestra la importancia que fue adquiriendo el empleo en el sector público como
salida laboral para un porcentaje significativo de la población a medida que transcurre el
siglo, revirtiéndose esta tendencia hacía la última década cuando las políticas liberales
aconsejan limitar el tamaño del Estado y reducir el Gasto.
22
22
Si bien lo aconsejable sería relacionar la variable del empleo público con la población económicamente
activa (PEA), al no existir una serie de la PEA para todo el siglo se opto por la variable población total.
19
Grafico 7
Porcentaje de funcionarios públicos sobre la población total
1905-2000 (escala semi-logarítmica)
10,0%
1997
1993
1989
1985
1981
1977
1973
1969
1965
1961
1957
1953
1949
1945
1941
1937
1933
1929
1925
1921
1917
1913
1909
1905
1,0%
Fuente: Serie de población, Banco de Datos, Facultad de Ciencias Sociales (UdelR)
Aunque debemos recordar lo advertido antes, la probable subvalorización del
número de funcionarios en las primeras décadas del siglo, así como el fuerte
crecimiento de la población, observamos que el sector público no alcanzaba a emplear
el 2% de la población total al comienzo del período, en tanto que hacia 1987 llega a
ocupar al 9.5% de la población. Este proceso de expansión se concentra durante el
modelo de acumulación denominado de “crecimiento hacia adentro” (1930-1975),
cuando la relación pasa del 3% al 9%, observándose una aceleración del proceso en el
período de estancamiento económico que se inicia a fines de la década cincuenta, en
circunstancias en que no hay un desarrollo significativo de las funciones y actividades
estatales.
En la primeras décadas del siglo se inicia una transición demográfica que se
caracteriza por el envejecimiento progresivo de la población consecuencia de la caída
de la natalidad y el aumento de la expectativa de vida. Desde la segunda mitad del siglo
se suma la desaparición de la corriente inmigratoria, al tiempo que el país comienza a
expulsar población por motivos económico o políticos, en especial hacia fines de los
años sesenta y durante los setenta.
20
Gráfico 8
Total de funcionarios públicos y PBI
(1957=100) Escala semi logarítmica
1000
100
Funcionarios públicos 1957=100
1997
1993
1989
1985
1981
1977
1973
1969
1965
1961
1957
1953
1949
1945
1941
1937
1933
1929
1925
1921
1917
1913
1909
1905
10
PBI Indice 1957=100
Fuente: Bertino-Tajam (1999), BROU Cuentas Nacionales (1965), BCU
Otra variable de interés la constituye la relación entre el empleo público y el
crecimiento de la economía del país, que muestra el Gráfico 8. De nuevo es necesario
advertir sobre el probable subconteo del número de funcionarios en las primeras
décadas. Esto explicaría en parte la divergencia entre las dos variables que no se
observa a partir de los años treinta y hasta fines de los cincuenta. La brecha que se
inicia en esa época y que se cierra en los noventa se puede explicar por la
inflexibilidad a la baja del gasto del Estado ante el estancamiento económico del país
5. Reflexiones finales
Estas reflexiones se limitan a ensayar una respuesta provisoria a la pregunta del
título: “¿Expansión de las funciones o burocratización?”.
Creemos que a lo largo del siglo ambas respuestas son correctas. No cabe duda
de que el Estado fue expandiendo y complejizando sus funciones, y también es
indudable que la permanencia de una estructura económica del país basada en la
producción pecuaria extensiva y en la gran propiedad, determinó la continua expulsión
de la población del campo y el desempleo estructural. Estas circunstancias determinaron
que el empleo público siempre fuera una opción valedera en el Uruguay. Por otra parte,
el papel clientelístico también operó en toda la historia del país. El énfasis que
21
adquirieron ambos aspectos, el Estado amortiguador del desempleo estructural y el
papel clientelístico del empleo público, varió en los diferentes escenarios de la historia
del país.
Como se ha observado reiteradamente analizando las distintas variables, durante
el primer modelo de desarrollo el aumento del empleo público acompasó el crecimiento
del aparato estatal con la culminación del armado de las actividades primarias y el
comienzo de las secundarias.
En el transcurso del segundo modelo de acumulación se encuentran dos
escenarios diferentes. Durante el primero, en paralelo con el crecimiento económico,
culmina el armado de la regulación de la economía y de la creación de un Estado de
Bienestar, el crecimiento del empleo acompaña el incremento del accionar del Estado.
Ya en el segundo, son pocas las actividades que se siguen desarrollando, se puede
mencionar la educación, pero aún así el empleo público sigue creciendo relativamente
inflexible a la detención del crecimiento económico. En este escenario el papel
empleador del Estado se potencia. Y por otra parte, la función clientelística podría haber
adquirido una mayor dimensión ante la pérdida del poder del partido político que lo
había detentado durante 93 años, y la sucesiva asunción del poder de las dos principales
fracciones de la oposición.
El giro que se produce en el último período con la apertura externa y la pérdida
de importancia del mercado interno, trae aparejado la búsqueda de la reducción del
Estado y de su costo –un Estado barato- se procesa en dos escenarios. Durante la
“dictadura militar” el intento de reducir el empleo público no se logró debido a las
necesidades y a los intereses de la represión. Luego, en los años noventa, en cambio,
con la profundización de la apertura económica se avanza considerablemente en el
achique del Estado y del empleo público.
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