Download La orientación de la política económica española

Presupuesto y Gasto Público 50/2008: 19-27
Secretaría General de Presupuestos y Gastos
© 2008, Instituto de Estudios Fiscales
La orientación de la política económica española
DAVID VEGARA FIGUERAS
Secretario de Estado de Economía
Ministerio de Economía y Hacienda
Resumen
En esta legislatura la economía española ha mostrado un comportamiento muy satisfactorio, con tasas de crecimien­
to del Producto Interior Bruto, en el entorno del 4%, y un elevado dinamismo del empleo que ha permitido avanzar
en renta per cápita hasta superar la media de la UE-25. Estos logros han sido fruto de políticas económicas responsa­
bles y adecuadas para el momento cíclico de la economía española. No obstante, desde el Gobierno se debe seguir
avanzando en la búsqueda de mejoras en la eficiencia en los mercados y ayudando a preparar a la economía para los
retos que pudieran presentarse en el futuro.
Palabras clave: política económica, economía española
Abstract
During the last few years, the Spanish economy has performed quite well: Gross Domestic Product has grown at al­
most 4% and occupation has reached all-time highs. As a consequence, the Spanish per capita income has improves
significantly and has even higher than the EU-25 average. However, economic policy must still aim at further impro­
ving market efficiency. All this is the result of a responsible and forward looking economic policy strategy. Nevert­
heless, there is still some leeway for further improvement regarding market efficiency and some other challenges
which might affect the Spanish economy in the years to come.
Key words: economic policy, Spanish economy
1.
La economía española en el período 2004-2008
Esta ha sido una legislatura sin duda marcada por los avances en materia económica y
bienestar de los ciudadanos. La economía española ha crecido en estos últimos cuatro años a
un ritmo medio del 3,8%, 1,6 puntos porcentuales por encima de la tasa de crecimiento me­
dia observada para el conjunto de la eurozona.
Este crecimiento diferencial nos ha permitido avanzar de forma significativa en renta
per cápita, de forma que el crecimiento de la actividad ha más que compensado los intensos
crecimientos de la población que hemos observado en los últimos años. Se ha adelantado en
cuatro años el objetivo incluido en el Programa Nacional de Reformas (PNR, en adelante) de
alcanzar en 2010 la convergencia plena con la UE-25. Y se ha avanzado también de forma
20
David Vegara Figueras
significativa en la aproximación de nuestros niveles de vida a los de los países más avanza­
dos de Europa.
El buen ritmo de crecimiento de la actividad se ha traducido, además, en un intenso
proceso de creación de empleo. Se han superado ampliamente los veinte millones de ocupa­
dos, lo que significa que desde el inicio de la legislatura se han creado cerca de 2,8 millones
de puestos de trabajo. La creación de empleo ha sido tan intensa que ha superado el también
notable aumento de la población activa, lo que nos ha permitido observar importantes reduc­
ciones apreciables en la tasa de desempleo, que ha pasado a situarse en el entorno del 8%.
Asimismo, el acento que se ha puesto desde el inicio de la legislatura en la capitaliza­
ción de la economía y en el fortalecimiento de la capacidad de crecimiento ha contribuido a
generar mejoras sensibles en la productividad, una variable que es el determinante funda­
mental de los niveles de bienestar de cualquier país en el medio y largo plazo. En 2006 el
gasto en I+D ascendió a 11.801 millones de euros, lo que supone un 1,2% del Producto Inte­
rior Bruto. El sector privado, además, realiza una parte cada vez mayor de ese gasto, un 55%.
Por su parte, el crecimiento actual de la productividad, si bien todavía es mejorable, se sitúa
en niveles próximos al 1%, tasa que probablemente se superará a medio plazo.
Para los próximos años, el escenario central contemplado en la actualización del Pro­
grama de Estabilidad recientemente remitida a la Comisión Europea recoge tasas de creci­
miento años elevadas, en el entorno del 3%, y nuevos avances en creación de empleo. Esta
previsión sigue la línea del escenario macroeconómico que sirvió de base para la elaboración
de los presupuestos y refleja, a la vez, la nueva situación internacional. Y es, sobre todo, una
muestra del convencimiento del Gobierno de que la economía española se encuentra en una
posición favorable para hacer frente a los movimientos vividos en los mercados financieros
internacionales desde el pasado mes de agosto.
En primer lugar, España cuenta con un sector financiero muy sólido y saneado que se
beneficia, además, de algunos elementos diferenciadores que ofrecen una gran estabilidad y
seguridad al sistema en su conjunto. Este es el caso, por poner un ejemplo, de la existencia de
elementos contracíclicos en la dotación de provisiones, que permite a las entidades financie­
ras aprovechar los períodos de bonanza económica para crear colchones que permiten amor­
tiguar el ascenso en las tasas de morosidad en la fase bajista del ciclo. No es casual que los
niveles de provisiones frente a créditos dudosos, que se sitúan en torno al 270%, sean muy
superiores a los observados en otros países de nuestro entorno.
Otros indicadores, como las reducidas tasas de morosidad o el alto porcentaje crédito
que está cubierto por depósitos, se encuentran en niveles también muy favorables. Además,
como se ha reiterado en diversas ocasiones, la exposición de la economía española al seg­
mento subprime del mercado hipotecario estadounidense es prácticamente inexistente lo
que, sin duda alguna, reduce la vulnerabilidad de nuestro país respecto de los acontecimien­
tos ocurridos en aquel mercado.
En segundo lugar, y dentro de los elementos de fortaleza con que cuenta la economía
española para enfrentar la situación actual, es obligado hacer una mención a la solidez de los
balances de las empresas españolas, cuyos beneficios corrientes superan holgadamente los
costes financieros. Esta circunstancia ayudará a que nuestras empresas, llegado el caso, pue­
La orientación de la política económica española
21
dan hacer frente a eventuales incrementos en los costes de financiación, sin afectar de mane­
ra relevante a la actividad real. Una conclusión que se ve a su vez reforzada si se tienen en
cuenta las características en términos de plazo y tipos de interés de una parte importante de la
deuda corporativa española.
Por su parte, el sector de los hogares, si bien ha venido aumentando su endeudamiento
de forma apreciable en los últimos años, también ofrece elementos solidez que han de ser te­
nidos en consideración. Por una parte, parece evidente que el mayor recurso a la deuda por
parte de los hogares tiene elementos de racionalidad económica, asociados a la mejora sus­
tancial en las condiciones de financiación de las familias a que dio lugar nuestra incorpora­
ción a la Unión Económica y Monetaria.
Además, no debe olvidarse que este mayor endeudamiento ha venido acompañado de
notables crecimientos de la riqueza neta de las familias, tanto la financiera como la total, has­
ta alcanzar en 2006 el 560% del PIB.
Junto a los elementos de fortaleza anteriores, se hace preciso mencionar dos factores
adicionales que invitan a mirar al futuro con optimismo: la moderación salarial y la saneada
situación de las cuentas públicas.
La moderación salarial que ha prevalecido en los últimos años se ha convertido ya en
un activo fundamental para la economía española y contribuirá a que, llegado el caso, el pro­
ceso de crecimiento y creación de empleo en un entorno de estabilidad de precios pueda con­
tinuar incluso en un contexto en que la demanda nacional crezca a ritmos más moderados de
lo que lo ha venido siendo la norma en el pasado.
De igual forma, el compromiso del ejecutivo con la prudencia en materia fiscal supone
un elemento claro de confianza, al tiempo que ofrece margen para la actuación de la política
presupuestaria como instrumento de estabilización.
1.1.
La economía española en 2007 y 2008
Teniendo en cuenta todos estos factores, desde el Ministerio de Economía y Hacienda
se ha dibujado un escenario de suave desaceleración de la economía española que nos ayuda­
rá además a caminar, como ya se aprecia, hacia un modelo de crecimiento cada vez más
equilibrado.
Tras haber crecido un crecimiento del 4,1% en el segundo trimestre del año, la activi­
dad se moderará de forma ordenada para cerrar el año con un crecimiento medio del 3,8%,
cifra muy significativa que permitirá seguir avanzando en materia de convergencia con las
principales economías europeas. Este importante ritmo de avance de la actividad vendrá, asi­
mismo, acompañado de notables mejoras en el patrón de crecimiento que habrán de reforzar
nuestra capacidad para seguir logrando mejoras en el bienestar de los ciudadanos en los pró­
ximos años.
En efecto, el menor dinamismo de la demanda nacional se está viendo parcialmente
compensado por el buen comportamiento de las exportaciones, que parecen estar respon­
22
David Vegara Figueras
diendo de forma positiva no sólo a la recuperación de los mercados comunitarios de destino,
sino también a las estrategias diseñadas para aumentar nuestra presencia en nuevos mercados
cuya importancia en los próximos años nadie pone en duda.
Dentro de la demanda nacional, la inversión en bienes de equipo ha tomado el relevo a
la demanda de consumo de los hogares y a la inversión en construcción, esencialmente resi­
dencial, como principal elemento dinamizador del ciclo. En efecto, la rúbrica de bienes de
equipo dentro de la formación bruta de capital fijo ha mostrado tasas de crecimiento por en­
cima del 10% durante ocho trimestres consecutivos, muy por encima de lo observado en
otros capítulos de la inversión.
La moderación de la inversión residencial se acompaña, a su vez, de una notable forta­
leza de las construcciones no residenciales, que mantienen ritmos de crecimiento elevados y
por encima de la demanda de inversión en vivienda. Detrás de este dato se encuentra, sin
duda, el esfuerzo realizado desde el Gobierno para cerrar la brecha en materia de infraestruc­
turas con los países más avanzados de nuestro entorno. En este sentido, el Plan Estratégico
de Infraestructuras y Transportes (PEIT) seguirá suponiendo en los próximos años un ele­
mento dinamizador fundamental de las inversiones en infraestructuras en nuestro país.
Junto con el dinamismo de las exportaciones y de la inversión en bienes de equipo, hay
un tercer elemento, ya citado, que evidencia la mejora de nuestro modelo de crecimiento: la
productividad. Esta variable, que desde el comienzo de la legislatura se ha considerado clave
en el diseño de la estrategia económica, ha doblado su crecimiento respecto a lo observado
en el período 1999-2004 y ha alcanzado un crecimiento medio del 0,8% en el período dispo­
nible del año 2007 (tres primeros trimestres).
2. La estrategia de política económica en 2008 y los Presupuestos
Generales del Estado para 2008
Los Presupuestos Generales del Estado para 2008 (PGE-2008, en adelante) se enmar­
can, igual que ha ocurrido en toda la legislatura, en una estrategia de política económica
orientada al crecimiento sostenido en el medio y largo plazo y que busca también dotar a la
economía de nuestro país de los elementos necesarios para enfrentarse a los importantes re­
tos que hoy tenemos planteados.
Los pilares fundamentales que caracterizan la estrategia del Gobierno en el área econó­
mica, y sobre los que se pretende seguir profundizando en el futuro, son la estabilidad presu­
puestaria, la capitalización de la economía y la mejora del funcionamiento de los mercados
de productos y factores.
2.1.
Estabilidad presupuestaria
La prudencia en materia presupuestaria de la que ha hecho gala este Gobierno es hoy
uno de los elementos de fortaleza más relevantes con que cuenta nuestra economía. Sin áni­
La orientación de la política económica española
23
mo de ser exhaustivos, unas cuentas públicas saneadas aumentan el margen de maniobra
para que la política fiscal pueda jugar su papel estabilizador, refuerzan la capacidad para ha­
cer frente a los retos que a largo plazo plantea el envejecimiento de la población, permiten
reducciones meditadas de impuestos y ayudan a mejorar las condiciones de financiación de
las familias y las empresas. Por lo demás, apostar por unas cuentas públicas sólidas supone
también garantizar unos servicios públicos de calidad, pues sólo unas finanzas públicas fuer­
tes pueden garantizar una financiación adecuada de las políticas públicas en el medio y largo
plazo.
Según las previsiones del Programa de Estabilidad, el año 2007 se cerrará con un superá­
vit del 1,8%, cifra muy elevada si tenemos en cuenta, además, que a lo largo del ejercicio 2007
se ha puesto en marcha una reforma de la imposición directa que reducirá la carga impositiva
sobre los agentes y tendrá como resultado un sistema impositivo más justo y eficiente.
El mantenimiento de superávit holgados permitirá, asimismo, lograr nuevos avances en
la reducción de la ratio deuda PIB, que caerá previsiblemente hasta el 36,2% al final de este
año 2007 y podría cerrar 2008 en el umbral del 34%, adelantando en dos años el compromiso
asumido en el PNR de alcanzar este nivel de deuda sobre PIB en el año 2010.
2.2.
Capitalización de la economía
La estabilidad presupuestaria se ha hecho compatible con la atención a una serie de po­
líticas prioritarias que permitan fortalecer la capacidad de crecimiento de la economía espa­
ñola y, en definitiva, lograr nuevos avances de bienestar.
Esto resulta especialmente apremiante si tenemos en cuenta que España ha tenido tradi­
cionalmente una brecha de magnitud más o menos considerable respecto a las principales
potencias europeas en lo que a dotación de capital se refiere, algo que probablemente ha las­
trado la evolución de la productividad.
Por ello, en 2008 se dará continuidad a la atención de partidas prioritarias que permitan
mejorar la dotación de capital de la economía española en su triple vertiente: capital físico,
capital humano y capital tecnológico.
Las dotaciones para investigación civil crecerán en un 17,4% en los presupuestos de
2008, lo que permitirá seguir avanzando hacia el objetivo más importante establecido en este
ámbito: que el gasto en I+D alcance el 2% en el año 2010, con un creciente peso además de
la iniciativa privada. Más allá de los recursos públicos que se aportan, el Gobierno sigue con­
vencido de que la labor de la Administración debe ser también la de elemento catalizador,
proporcionando un marco estable para que las inversiones en capital tecnológico resulten
atractivas y rentables en el medio y largo plazo. Por ello, el compromiso con el I+D que reco­
gen los PGE-08 trata de involucrar a empresas, universidades y otros organismos de investi­
gación, en el convencimiento de que todos ellos habrán de jugar un papel relevante en los
próximos años.
En lo que a infraestructuras se refiere, el esfuerzo inversor de la administración permiti­
rá cerrar el bache en este tipo de dotaciones que existe entre España y los principales países
24
David Vegara Figueras
de la UE. A tal fin, la política de infraestructuras se dotará en 2008 de más de 15.000 millo­
nes de euros, facilitando la vertebración del territorio y el desarrollo de las zonas más desfa­
vorecidas.
Finalmente, qué duda cabe que la dotación en capital humano es un elemento impres­
cindible en toda estrategia que busque fortalecer la capacidad de crecimiento potencial de
una economía. La educación es, además, un poderoso instrumento de cohesión social. Por
ello, y a pesar de que las competencias en materia de educación residen esencialmente en las
Comunidades Autónomas, el Gobierno ha incrementado la dotación para estas políticas en
los PGE-08 bajo la forma introducción de nuevos tramos de educación gratuita, el incremen­
to en la dotación de becas o el aumento de las ayudas para reforzar el estudio de idiomas, en­
tre otras medidas.
2.3.
Reformas en los mercados de bienes, servicios y factores
El tercer eje de la estrategia de política económica del Gobierno ha venido siendo la
mejora del funcionamiento de los mercados de productos y factores, con el fin de contribuir a
aumentar nuestro potencial de crecimiento y de mejorar la capacidad de nuestro país para ha­
cer frente a perturbaciones de todo tipo con pocos costes en términos de crecimiento econó­
mico y creación de empleo.
En 2005 el Gobierno presentó dos grandes baterías de medidas en materia de reformas
estructurales bajo el paraguas del Plan de Dinamización de la Economía y Fomento de la
Productividad, primero, y del Programa Nacional de Reformas, después.
En ambos casos, se identificaron una serie de actuaciones prioritarias para avanzar en el
mejor funcionamiento de los mercados. Las actuaciones en este campo se han materializado
en un gran número de iniciativas que han ido viendo la luz a lo largo de la legislatura y que
hoy nos permiten contar con mercados más eficientes en ámbitos como el sector energético,
el de telecomunicaciones, el financiero o en el propio mercado de trabajo, por poner tan sólo
unos ejemplos.
Sin ánimo de ser exhaustivo, y aparte de los importantes avances de sobra conocidos en
área de defensa de la competencia, pueden destacarse también las medidas liberalizadoras
que se han introducido en las Leyes del sector eléctrico y de hidrocarburos, que sientan las
bases para avanzar en la liberalización mediante la progresiva eliminación del régimen de ta­
rifas, la flexibilización de los mecanismos de contratación para aumentar la competencia en
el mercado de generación (incluyendo el establecimiento de subastas para la energía eléctri­
ca contratada bilateralmente por los distribuidores y subastas virtuales de capacidad) o la
puesta en marcha de una oficina que supervisará los cambios de suministrador. Asimismo, la
entrada en vigor del Mercado Ibérico de la Electricidad (MIBEL) o el avance en la intercone­
xión eléctrica con Francia servirán al fin de reforzar la seguridad de suministro y aumentar la
competencia.
La liberalización de los sectores energéticos ha permitido a los consumidores elegir en­
tre las distintas empresas suministradoras, apreciándose en estos últimos años una progresiva
La orientación de la política económica española
25
disminución del índice de fidelización —es decir, del porcentaje de clientes que eligen una
empresa comercializadora perteneciente al mismo grupo del distribuidor— tanto en el sector
eléctrico como en el gasista. En particular, cabe destacar la favorable evolución de la libera­
lización en el mercado del gas, como resultado de la cual la cuota en el mercado liberalizado
de la empresa dominante en cuota por número de clientes, se ha reducido desde el 87% en
2004 hasta el 65% en 2006.
Fruto del diálogo social, los avances introducidos en el mercado de trabajo han ofrecido
resultados muy positivos no sólo en términos de conversiones de contratos temporales en in­
definidos, sino también en el número de nuevos contratos indefinidos. Asimismo, la tasa de
temporalidad se ha reducido en más de dos puntos porcentuales. En general, el extraordina­
rio comportamiento del empleo en estos años nos ha permitido prácticamente alcanzar ya en
2007, y por tanto tres años antes de lo previsto, uno de los objetivos fundamentales que nos
planteamos en el Programa Nacional de Reformas, como era el de alcanzar una tasa de em­
pleo del 66%.
En todo caso, el Gobierno es consciente de que aún queda camino por recorrer y, por
tanto, la reforma en el mercado de trabajo, en la que se seguirá profundizando en el futuro en
el marco del diálogo social, se ha completado con una visión más a largo plazo, que busca re­
forzar la dotación en capital humano de la población trabajadora, a través, entre otras actua­
ciones, de la Ley Orgánica de Educación o de las medidas en el campo de la formación pro­
fesional.
Por poner un solo ejemplo en relación con el sector financiero, otras reformas regulato­
rias que están dando resultados significativos son las contenidas, por ejemplo, en la Ley
25/2005 de capital riesgo. Si consideramos el conjunto formado por el ejercicio 2006 y
2007 1, se observa que se han creado alrededor de 56 nuevos fondos, 57 nuevas sociedades
de capital riesgo y 21 nuevas sociedades gestoras.
También son destacables en este sentido las reformas en el área de la telefonía móvil,
un mercado que ha visto modificada de manera apreciable su estructura. Como consecuencia
de la reforma regulatoria de los Operadores Móviles Virtuales, han aparecido cuatro de estos
operadores. Estos nuevos entrantes, junto con el cuarto operador con licencia, están contribu­
yendo a dinamizar el mercado, gracias a los nuevos y más competitivos esquemas tarifarios y
a las promociones comerciales enfocadas a los perfiles de los usuarios.
3.
Mejoras en la calidad de la regulación
Todos estos avances, que son sólo algunos ejemplos de las muchas medidas aprobadas,
se van a completar con nuevas medidas en el futuro más próximo, entre las que resultan es­
pecialmente destacables las relativas a la mejora de la regulación y la reducción de las cargas
administrativas. El avance en este campo va a suponer un profundo ejercicio revisión de la
labor reguladora de la administración con el fin de reducir las cargas que la intervención pú­
blica supone sobre la actividad empresarial y los ciudadanos.
26
David Vegara Figueras
Entre los diversos proyectos puestos en marcha en este campo, destaca el impulso a la
transposición y puesta en marcha de la Directiva de Servicios. Dado que el sector servicios
representa un 67% del PIB y un 62% del empleo, la Directiva ofrece, sin duda, una oportuni­
dad para eliminar barreras que aún restringen injustificadamente la puesta en marcha de acti­
vidades de servicios e impiden o retrasan los nuevos proyectos emprendedores y la creación
de empleo.
Además, la transposición de la Directiva deberá a impulsar un gran proceso de simplifi­
cación de los trámites administrativos, aprovechando el potencial de las tecnologías de la in­
formación. Por ejemplo, a través de la ventanilla única que se va a establecer cualquier ciu­
dadano podrá obtener la información y realizar las gestiones necesarias para la puesta en
marcha de una actividad de servicios por vía telemática, tanto si desea establecerse en Espa­
ña como en cualquier otro país del Espacio Económico Europeo.
La Directiva de Servicios viene a reforzar, también, los derechos y la protección de los
usuarios (a través de una mayor transparencia e información), garantizando el acceso a los
servicios en condiciones no discriminatorias. Y supone una gran oportunidad para las empre­
sas españolas exportadoras de servicios, especialmente para las PYME, que tienen menor ca­
pacidad que las grandes empresas para adaptarse a los diferentes entornos regulatorios de los
países de la UE. No hay que olvidar, en este sentido, que nuestros socios comunitarios van a
tener que llevar a cabo un proceso similar de mejora de su regulación y procedimientos.
Dentro de los esfuerzos de mejora de la regulación, el Consejo de Ministros asumió en
el mes de mayo el compromiso de reducir las cargas administrativas para la actividad empre­
sarial en un 25% en el horizonte 2008-2012. Con este fin, se está diseñando un Plan de
Acción para la reducción de las cargas administrativas derivadas de la legislación nacional,
que buscará también impulsar la mejora de la regulación que se apruebe en el futuro. Este
acuerdo viene a completar las iniciativas adoptadas en el seno del Consejo Europeo respecto
de la simplificación y reducción de las cargas administrativas derivadas de la legislación co­
munitaria.
En esencia, estas reformas deberán generar una mejora del marco regulatorio de la que
se derivarán ganancias de eficiencia, productividad y empleo, así como un incremento de la
variedad y calidad de los servicios disponibles para empresas y ciudadanos.
4.
Conclusión
Gracias a la fortaleza económica actual y a los esfuerzos de política económica empren­
didos y en preparación, es razonable a firmar que la economía española está en condiciones
de dar continuidad al proceso de crecimiento económico, creación de empleo y generación
de bienestar para el conjunto de los ciudadanos.
La suave desaceleración económica dibujada en el cuadro macroeconómico recientemen­
te presentado con ocasión de la Actualización del Programa de Estabilidad será compatible con
el mantenimiento de tasas de crecimiento notables, en el entorno del 3%, y de diferenciales de
crecimiento positivos con el área euro. Además, la economía española crecerá con un patrón de
La orientación de la política económica española
27
desarrollo más sostenible y equilibrado, en el que el drenaje del sector exterior al crecimiento
seguirá avanzando en la senda de reducción ya iniciada trimestres atrás, en línea con los objeti­
vos económicos que el Gobierno se planteó al comienzo de la legislatura.
Asimismo, se lograrán nuevos avances en creación de empleo, y observaremos un dina­
mismo renovado de la productividad, de forma que será posible garantizar nuevas mejoras en
el bienestar de los ciudadanos.
La situación actual de la economía internacional plantea retos apasionantes, a los que la
política económica habrá de saber responder con ambición, manteniendo las directrices de
estabilidad contempladas en los últimos años y, también, profundizando en las reformas
puestas en marcha en esta Legislatura en los mercados de bienes, servicios y factores.
Notas
1.
Datos disponibles hasta 15 de diciembre de 2007.