Download Sobre las exportaciones

POLITICAS PARA EL SHOCK DISTRIBUTIVO,
LA RECUPERACIÓN PRODUCTIVA Y EL
CRECIMIENTO
FUNDAMENTOS DE LA POLÍTICA COMERCIAL
EXTERNA DE EXPORTACIONES
DOCUMENTO COMPLEMENTARIO DE LA PROPUESTA
¨SHOCK DISTRIBUTIVO, AUTONOMÍA NACIONAL Y
DEMOCRATIZACIÓN¨
MESA DE COYUNTURA DEL INSTITUTO DE ESTUDIOS Y
FORMACIÓN DE LA CTA
1
Principios fundamentales de la política comercial de exportaciones
La política de exportaciones, como las demás, debe ante todo ser consistente con el
enfoque y la estrategia de shock distributivo y recuperación productiva.
La prédica ideológica reaccionaria de esos últimos decenios ha confundido totalmente la
cuestión de las exportaciones, tanto en términos generales como en lo que respecta a la
Argentina. Por ello, aunque para muchos resulte obvio, es necesario precisar algunos
puntos fundamentales. Cualquier recomendación en materia de exportaciones que no tenga
en cuenta (o contradiga) estos puntos fundamentales se opone a la estrategia central de
shock distributivo-productivo.
1)
La dimensión de las exportaciones.
Es fundamental recodar que desde Adam Smith hasta cualquiera de los últimos trabajos
económicos serios se sabe que las exportaciones no son un fin, sino un medio, e incluso
hasta un "mal necesario".
Lo único que importa en términos económicos es cuánta riqueza se crea y cómo se la
distribuye. Todo lo demás es meramente instrumental. En el proceso de creación de
riqueza, en el proceso productivo, se forma la división del trabajo, o sea la especialización
tecno-productiva. La especialización técnica (la que se desarrolla al interior de cada planta
o establecimiento); la especialización social (la de que da entre establecimientos) y las
especializaciones internacionales. Es de ellas que surge el intercambio, ya sea al interior de
una economía o entre economías, que determina que la nación necesite importar los bienes
que no puede producir. Es por esta especialización (que, por supuesto, no necesariamente
es la mejor, y muchas veces debe ser cambiada, pero siempre por alguna otra matriz de
especialización) que invariablemente las economías capitalistas deben importar aquello
que no producen. Y para ello deben obtener divisas, para lo cual -en el largo plazo en
general, y en la Argentina de hoy en particular- no "tienen otro remedio" que exportar
parte de lo que producen. En general, esta parte es muy reducida respecto de la riqueza
producida. La evidencia de ello es que el comercio internacional, aun en los períodos de
mayor auge, no es sino una fracción reducida del producto mundial. Así, la exportación
cumple ante todo y básicamente la función de proveer de divisas para importar lo que no
se produce y se quiere consumir (o invertir, y ello sólo como instrumento necesario de la
producción de bienes de consumo).
Pero no sólo se gastan divisas en importar bienes que la población requiere pero no
produce: también se gasta divisas en importar bienes prescindibles para la gran mayoría de
la población; en pagar deudas adquiridas por los sectores privados que las contrajeron o del
sector público que la contrajo (muchas veces, como es el caso de Argentina de hoy) para
permitir que el capital más concentrado realice su proceso de valorización financiera y
para enjugar los déficits externos de los sectores privados; para realizar pagos productivos
de tecnologías necesarias que no se tienen o no conviene producir en el país, pero que se
necesitan para producir, pero también para realizar pagos por tecnologías extranjeras
innecesarias para la producción necesaria para el bienestar de la mayoría de la población, o
tecnologías que desplazaron a la capacidad tecnológica local (como es el caso de la
Argentina de hoy); para importar bienes de capital que el país no puede producir y también
para importar bienes de capital que (como es el caso de la Argentina de hoy) no se
producen debido a la destrucción de la industria de bienes de capital que se realizó bajo el
liderazgo del capital concentrado. Se podría seguir con otros ejemplos hasta llenar varias
páginas. Pero lo decisivo es percibir claramente que el nivel de exportaciones que se
2
requiere como necesidad debe estar en función de la disponibilidad de divisas que requiere
el bienestar creciente del pueblo (que es la forma con que nuestra Constitución Nacional
designó siempre a lo que las costumbres ideológicas y lexicográficas introducidas por el
neeoliberalismo llevaron a identificar con el término ambiguo y engañoso de "la gente").
Por lo tanto, No existe tal cosa como "el volumen de divisas que la economía necesita"
ganar por exportaciones. En efecto, uno es el nivel de divisas que se requiere para que la
sociedad toda pague las deudas y las destrucciones y las necesidades dictadas por el capital
concentrado, y para reproducir el crecimiento de ese capital. Ese es el nivel de
exportaciones que requiere la institucionalización dictatorial apenas disimulada que se
viene instaurado progresivamente en la Argentina. Otro es el nivel de divisas que se
requiere para distribuir y crecer en función de las necesidades del pueblo del que habla
claramente la Constitución Nacional. El volumen que se requiere no bajo la dictadura
aludida, sino para la democracia que se construya.
En resumen: i) las exportaciones son sólo necesarias en la medida en que se necesita
importar y solventar otros egresos de divisas; ii) ese nivel de divisas no es el mismo en el
plan económico de dictadura, subdesarrollo y miseria que dicta el capital concentrado
externo e interno, que en el plan de democracia, desarrollo y bienestar del pueblo que se
debe construir a partir del shock distributivo-productivo; iii) las políticas y "premios" a la
exportación son, consecuentemente, diferentes en cada uno de esos dos planes. Un
ejemplo: las exportaciones que se requieren para pagar las importaciones -dado cualquier
nivel de producto- con la política de apertura comercial iniciada por la dictadura comercial,
y profundizada por las políticas neoliberales de los noventa aún vigentes, son mayores que
las que se requieren con una política comercial de importaciones que reduzca ese nivel de
apertura importadora mediante mecanismos como los que se han propuesto en el
documento respectivo, tales como la suspensión de la importación del grueso de los bienes
de consumo, o el aumento de aranceles de los bienes y etapas productivas más intensivas
en mano de obra, especialmente la calificada. De manera consistente con ello, ese nivel es
diferente si se prosigue con el patrón productivo actual, resultado de más de un cuarto de
siglo de desindustrialización y de regresión de la estructura industrial, que el que se
requiere con un plan productivo, como el que se ha planteado, que refuerce
prioritariamente el crecimiento de los sectores que usen más trabajo y menos insumos
importados.
2.
Los grandes exportadores existentes y la formación de nuevos exportadores
Las exportaciones argentinas están concentradas en menos de 100 empresas (las 80
mayores exportadoras explican el 70% del total de ventas al exterior). Estas empresas
exportaban con el dólar a un peso (con salarios en dólares cuatro veces superiores a los
actuales). Por lo tanto, cualquier política, instrumento o transferencia que premie
adicionalmente la exportación de esos grandes exportadores concentrados (tal como la
devaluación desbocada que se indujo en los últimos meses) es totalmente inútil y
redundante desde el punto de vista de la buena práctica de política económica, y
profundamente negativa en materia de distribución del ingreso y de creación de riqueza.
En otras palabras, aumenta la miseria y el desempleo pari passu con las ganancias del
capital concentrado. De esto que el otro principio fundamental de la política exportadora
democrática debe ser aumentar el número de empresas en condiciones de exportar, no
aumentar las exportaciones de los que ya concentran el grueso de las exportaciones (si
estas aumentan, tanto mejor, pero no se deben destinar políticas ni recursos para lograrlo).
Los mecanismos e instrumentos para ello no son los mismos. Ni siquiera son parecidos.
Así, crear consorcios de exportación (públicos, privados y mixtos) que ayuden a exportar
3
a las PYMES es una de las políticas de exportaciones opuesta a seguir devaluando (e
incluso mantener la sobredevaluación actual) para que el capital concentrado exportador
aumente las ganancias provenientes de las exportaciones que ya realizaba. Opuesto porque
los recursos no alcanzan para ambas políticas. Si se quiere implementar en gran escala la
primera se requiere usar recursos (entre otros, fiscales) que hoy son captados por los más
grandes exportadores por vía (entre otras) de la sobredevaluación del peso. Inversamente,
seguir devaluando no sólo no ayuda en nada a las PYMES a llegar a mercados externos
sino que extrae recursos de los asalariados y de esas mismas PYMES, trabando
adicionalmente su posibilidad de acceder a los mercados externos. Esto, entre otras
muchas razones, porque las PYMES no exportan no por problemas de precio (a los
actuales niveles de tipo de cambio real, e incluso a niveles mucho más bajos) sino por
desconocimiento del funcionamiento de los mercados externos, por problemas de tipo de
producto (ejemplos: modelos y diseños), por problemas de prestigio en los mercados de
destino (marca, presencia en el mercado), por problemas de financiamiento (pagan tasas de
interés -cuando consiguen crédito, lo que cual además casi no ocurre- incomparablemente
más altas que las empresas con las que deberían competir para acceder a mercados
externos); por problemas de precio de insumos (pagan altísimos precios de insumos
producidos por el capital concentrado, que abusa permanentemente de su posición de
dominio en los mercados). La lista podría proseguir, pero el punto esencial es: las
problemas por las cuales las PYMES no acceden a mercados externos son totalmente
diferentes (y opuestos desde el punto de vista de las políticas para resolverlos, y opuestos
en materia de distribución de recursos) a los de los que hoy concentran las exportaciones
argentinas.
3.
Los bienes y etapas productivas y las empresas que los realizan.
Durante el largo y profundo proceso de retroceso distributivo y productivo inducido por el
neoliberalismo, la Argentina se ha ido especializando en bienes intensivos en la
explotación de recursos naturales, o en etapas productivas de armado basadas en la
disponibilidad de trabajo a salarios cada vez más bajos, etapas con alto contenido de
insumos importados. Ello es cierto no sólo en la industria, sino también en el agro.
Efectivamente, los aumentos de la producción de, por ejemplo, oleaginosas ha sido
acompañado por el desplazamiento de las tecnologías propias hacia la compra de
"paquetes" tecnológicos completos a las grandes transnacionales, llevando a una inédita
participación de los insumos importados en la producción agraria1. Inversamente se ha ido
desespecializando en la producción y exportación de bienes (por vía de la destrucción de
ramas y etapas enteras de la producción) en los bienes más diferenciados, con más valor
agregado en el conjunto de las etapas que forman la cadena de valor realizada en el país,
los de mayor contenido de ingeniería y tecnología, en las etapas o redes productivas con
redes de proveedores locales especializados, y en los que más emplean trabajo
(especialmente el calificado). En las producciones y exportaciones más ligadas a la
explotación de recursos naturales que han crecido en las últimas décadas la situación
actual puede sintetizarse brevemente diciendo que, básicamente, la producción y
1
Debido al objetivo de este trabajo, no se analizan otros fenómenos de retroceso en el sector agropecuario,
tales como la enorme expulsión de mano de obra, el derrumbe de los productores pequeños y medianos, la
grave pérdida de complementariedad entre las producciones agrarias y pecuarias, el uso de técnicas que
deterioran el recurso y/o polucionan, o el sesgo hacia producciones (como los transgénicos) de dudosa
colocación futura en los mercados internacionales.
4
exportación de valor agregado ha declinado a favor de la extracción y exportación de
reservas naturales. Esto es claro en la minería (incluyendo especialmente a la
hidrocarburos): se exportan las reservas mineras en vez de usarlas como insumos de la
producción local la que, a su vez, puede consumirse o exportarse. Este es justamente un
ejemplo nítido de la diferencia entre una política exportadora consistente con la
institucionalización dictatorial, la miseria y la depresión productiva y una consistente con
la democracia, la distribución progresiva y el crecimiento. En un caso se dan premios a la
exportación de minería (la sobredevaluación), en el otro se trata de "descomoditizar" a la
minería castigando la exportación de mineral y premiando la elaboración (y dentro de ella
la exportación) de bienes industrializados producidos en base a la minería. Esto es cierto
no sólo, por dar un ejemplo, para la minería de metales, sino también para la exportación
de petróleo y gas, o, en el caso de las producciones primarias no mineras, para los cueros,
para la primera etapa de tratamiento de cueros (versus las industrias de productos de
cuero); para la de exportación de madera o de chips de madera frente a la de muebles o de
productos basados en los aceites esenciales derivados de las maderas duras, o para el
aprovechamiento equilibrado de los bosques naturales propios de nuestro espectro de
diversidad botánica (por ejemplo, en el turismo de alto precio). Estos fenómenos se han
tratado en otros de los documentos de propuestas en torno del shock
distributivo/productivo (como los referidos a la política productiva o la comercial de
importaciones). Por ello no cabe tratar el fenómeno en este documento, aunque sí recordar
y enfatizar sus efectos negativos.
(i)
Se reduce la demanda de empleo;
(ii)
Las exportaciones sufren de graves variaciones de precios, en muchos casos
inducidas directamente por las políticas de los países centrales (la política agraria
de los Estados Unidos, la política lechera de la Unión Europea, etc.). Ello comporta
dos perjuicios: uno es la variación de precios que desestabiliza el sector externo y
el nivel del producto nacional; otro, a más largo plazo, implica la especialización
en bienes cuyos precios tienden a caer, bajando cada vez más la remuneración que
se recibe por un esfuerzo exportador creciente.
(iii)
Se crea un círculo vicioso, ya que los países y empresas que compran esos bienes
primarios (en realidad, que se compran entre sí esos recursos naturales) son
también los que realizan las cadenas productivas basadas en los mismos, por lo
tanto tienden a bajar los precios de los mismos para abaratar su producción a costa
de nuestras reservas de recursos. Ello se agrava aún más porque muchas de las
empresas que en nuestro país extraen y exportan esas reservas naturales son las
mismas - o están ligadas con- las que realizan los procesos productivos (ello es
claro en muchas producciones agrarias, o en las cadenas de las industrias de
química orgánica). En otras palabras, esas empresas obtienen ganancias
extraordinarias (especialmente con el peso sobredevaluado) exportando las
reservas de recursos argentinas, y luego obtienen ganancias extraordinarias en los
países centrales usándolas como insumos baratos de los procesos productivos de
sus propios conglomerados, y adicionalmente nos exportan esos bienes,
desplazando a la producción local (o incluso a la posibilidad de iniciar tal
producción).
(iv)
Como se sugirió en el caso de las reservas naturales, las firmas que realizan estas
exportaciones son parte del capital concentrado. Como en otros casos, la
problemática distributiva-productiva-exportadora se superpone con la de la
concentración económica.
(v)
En este último sentido, cabe recordar lo que sucede con las economías regionales:
procesos de destrucción del recurso natural; empobrecimiento profundo de la
5
(vi)
(vii)
población; caída en la miseria de los productores chicos (y muchos medianos). Así,
por ejemplo, el tradicional esquema productivo del Alto Valle del Río Negro,
basado en productores pequeños y medianos y cooperativas, se transformó en una
economía de plantación dominada prácticamente por una sola empresa (Expofrut).
Desplazamiento de la población rural hacia las grandes ciudades, donde pasan a
engrosar la monstruosa legión de desempleados que ayuda a deprimir cada vez más
el salario. Concomitantemente con ello, aumento inédito de la pobreza rural
asociada no sólo a las expulsiones y desplazamientos mencionados, sino también a
fenómenos tales como la desertificación o la polución de las aguas.
Este último fenómeno -el impacto catastrófico sobre el ambiente natural humanoes consistente con un proceso extractivo-exportador concentrado en los tipos de
bienes menos diferenciados y con menor contenido de valor agregado en la cadena
de valor que se realiza en el país, y al mismo tiempo a la concentración del poder
de extracción-exportación para las cadenas de valor que las mismas empresas y/o
sus vinculadas realizan en los países centrales. Ello es así porque, obviamente, a
estas empresas no les importa la destrucción de las reservas naturales, que no
pueden perpetrar en los países centrales que regulan las condiciones de operación
para preservar sus propias reservas de recursos.
Estos fenómenos convergen en un punto: del mismo modo que hay que reconvertir el
sistema productivo -como se trata en el documento respectivo- hacia otro tipo de
producciones, bienes y/o etapas productivas, también hay que seguir una política
exportadora no sólo diferente, sino opuesta a la actual. Ello por los tres puntos siguientes.
a) Los bienes y etapas productivas cuya participación en los mercados externos se
debe favorecer no sólo son otras, sino que su acceso a los mercados requiere
políticas diferentes y en muchos casos de signo opuesto a las del esquema actual.
b) Los agentes económicos cuya participación en los mercados externos se debe
fomentar son otros, distintos de los actuales, o nuevos o desplazados por el
esquema exportador actual.
c) Como sucede con la estructura productiva, las dos divisiones indicadas en los
puntos anteriores se superponen. En otras palabras, la división según tipo de
bienes y etapas productivas se corresponden (al menos en términos generales) con
la división según tipo de agentes económicos. Esto no es casual, ya que los agentes
económicos que constituyen el capital concentrado son los que han ido delineando
la estructura productiva y exportadora actual, tanto a través de su peso en los
mercados, como, mucho más aún, porque son los que han dictado de hecho las
políticas económicos en tanto son, para decirlo con palabras de J. Maynard
Keynes, "la fuerza social dominante que se halla tras la autoridad” .
Algunos ejemplos. Es necesario fomentar consorcios de producción-exportación, lo cual
no es necesario si las grandes exportadoras lideran y concentran la exportación. Pero ello
no sólo -como se hizo notar más arriba- significa transferir recursos desde los grandes
exportadores actuales hacia la formación de nuevos exportadores, sino que esos
consorcios, a medida que crecen, compiten (por recursos) con los que hoy controlan la
exportación. Muchas de las políticas que son buenas para unos son malas para los otros.
Otro caso. Como ya se sugirió, la forma en que se exportan bienes como, digamos, zapatos
o productos de plástico, es totalmente diferente a la forma en que se exportan los cueros o
los hidorcarburos y sus derivados que entran en la producción de los primeros. Por una
parte, es necesario abaratar los cueros y los hidrocarburos para fomentar la producción y
6
exportación de artículos de cuero y productos de plástico. O sea, hay que bajar la
rentabilidad de los primeros para elevar la de los segundos.
Otro aspecto: la exportación de bienes diferenciados -como los productos finales
mencionados antes- requiere de la disposición y elaboración de masas de información
sobre los mercados a penetrar, sus condiciones de importación, sus reglas ecológicas, sus
exigencias de calidad o (por ejemplo en un producto aparentemente tan simple como un
enchufe eléctrico y el dispositivo de conexión a la red -la "hembra"-) las normas de
seguridad. Ello no es necesario en la exportación de hidrocarburos, no sólo porque la
cantidad de información requerida es menor, sino porque los actuales exportadores ya la
tienen.
4
El efecto directo e indirecto de las exportaciones sobre el nivel de actividad. Multiplicador
de exportaciones.
Qué dice el establishment cuando habla de la “salida exportadora”? Básicamente, que si
aumenta la exportación esta crea producción y empleo (en los sectores exportadores y en
los que los abastecen). En la macroeconomía postkeynesiana este es básicamente el
“multiplicador” de las exportaciones.
Pero este multiplicador, en ese esquema teórico, parte de ciertas condiciones.
a) Se trata de situaciones en que la economía está cerca del pleno empleo y enfrenta
un problema de ciclo económico de corto plazo; allí un aumento de las
exportaciones, si además se da con un poder sindical fuerte que presione para que
las ganancias provenientes de las exportaciones adicionales se transformen en
mayores salarios, aumenta la actividad económica expandiendo el consumo. En la
Argentina del capital concentrado se vive en una depresión larga y profunda, en la
que más de la mitad de la población económicamente activa tiene serios problemas
de empleo, que van desde el desempleo completo hasta el subempleo y/o el empleo
precario. Un país donde cuando las exportaciones subieron, el esquema distributivo
llevó a que las ganancias se incrementaran y los salarios cayeran. O sea, esta
primera condición no se aplica ni lejanamente.
b) Se trata de economías en las que las exportaciones son principalmente las de bienes
manufacturados con una larga cadena de valor (etapas de producción y empleo
correspondiente). O sea, cuando aumenta la exportación “arrastra” directa e
indirectamente el incremento de la producción y el empleo de casi todas las
actividades económicas. En la Argentina del capital concentrado las exportaciones
son intensivas en recursos naturales o son exportaciones de bienes importados
ensamblados localmente en esquemas muy similares a la "maquila". Una economía
donde casi no existen industrias de bienes de capital (porque las destruyeron) cuya
demanda aumenta cuando aumenta la inversión de los exportadores, si estos (o sus
proveedores) compran bienes de capital en el país. O sea, lo que en esta economía
no ocurre. Básicamente, en esta Argentina lo que aumenta cuando aumentan las
exportaciones son las importaciones, los pagos en concepto de tecnología,
utilidades, etc. al exterior, y la extracción de reservas naturales. Cuánto empleo
genera la famosa exportación de oro? Cuánto la de petróleo crudo? La tan alabada
exportación automotriz –ensamble de automotores en base a autopartes
importadas- (sin contar sus efectos negativos por subsidios implícitos, etc.) ha sido
la cara que se exhibe públicamente, cuando su contracara es el déficit externo del
complejo automotriz. La segunda condición tampoco se aplica, ni lejanamente.
c) Debido a que el grueso de las exportaciones YA es de manufacturas, puede crecer
de manera sustantiva en poco tiempo, porque los mercados industriales son muy
7
dinámicos y porque el país exportador (un país central) tiene ya un fuerte acceso a
los mercados de otros países, acceso dentro del cual incrementa su participación.
Pero la Argentina no exporta básicamente manufacturas (la mayor parte de las
manufacturas de origen industrial están basadas en recursos naturales, como
electricidad de base térmica o hidráulica, gas y derivados del petróleo, o sea son
sólo industriales porque no son agropecuarias, como si la minería no existiese).
Luego, por definición, la Argentina no ha accedido de manera significativa a los
mercados externos de manfacturas, y no se trata de vender más de lo que ya
vendemos, sino de abrir mercados que hoy están de hecho cerrados. La tercera
condición tampoco se cumple.
Sin embargo, el aumento de las exportaciones podría bajo ciertas otras condiciones tener
un gran efecto multiplicador por una vía muy diferente a la anterior, como lo mostraron
muchos economistas progresistas de América Latina. Ello ocurre cuando la capacidad
productiva está reducida Casi únicamente por escasez de divisas para la importación de
insumos. Supongamos que el país está en una situación similar –digamos- a lo de los
primeros años de los setenta. El desempleo no es catastrófico, pero existe. La capacidad
productiva no está utilizada a pleno, aunque está en altos niveles de utilización. El
principal drenaje de divisas está asociado a la cuenta de mercaderías y las vinculadas, no a
la fuga de capitales. Se aplican políticas de tipo keynesiano para estimular la demanda,
pero entonces no alcanzan las divisas para importar todo lo que se requiere importar. Las
importaciones están compuestas principalmente de insumos para la producción. Entonces,
si se aumenta la exportación en un dólar, se puede aumentar la importación de insumos en
un dólar. Y como con cada dólar de insumos importados se produce (por ejemplo) el
equivalente a cinco dólares de valor agregado local, ese dólar de exportación se
“multiplica” y permite expandir la producción (y en principio el empleo) unas cinco veces
el valor de ese dólar. Parafraseando a los carteles iniciales de las películas, cualquier
parecido entre el panorama descrito y la realidad de la Argentina de hoy es pura
casualidad. En rigor, habría que decir que “no se preocupen, porque no hay ningún
parecido”.
Habría una situación en que el razonamiento anterior fuese válido? Si, definitivamente sí.
Por ejemplo: a) se produce un shock redistributivo y el consumo aumenta un 20%; b) se
monta un sistema de tipo de cambio administrado y control de cambios que frene la fuga
de capitales; c) se recupera el crédito vía redescuentos del BCRA a los bancos estatales y
cooperativos, a condición que se lo destine a la financiación de la producción; d) se
expande el gasto público para mejorar la gestión del Estado y para aumentar la oferta de
bienes públicos (educación, salud, infraestructura); e) se aplican políticas de fomento de la
producción y políticas de importaciones que producen una expansión fuerte de la oferta
local de bienes y reducen el porcentaje en que crecen las importaciones cuando crece el
ingreso (técnicamente, el coeficiente marginal de importaciones). Esto, y otras políticas
más, o sea las políticas para el shock distributivo-productivo. Pero el crecimiento de la
economía es tal que las exportaciones no alcanzan para proveer las divisas necesarias para
las importaciones que demanda la expansión productiva. Entonces es imprescindible una
política exportadora que permita funcionar al “multiplicador” que se describió en segundo
término. En definitiva, no se trataría de otra cosa que de la afirmación de Adam Smith
mencionada al principio de este texto. No queda más remedio que exportar más para poder
comprar lo que no se produce y seguir creciendo. Es esta la “salida exportadora” que
propone el establishment? NO.
En definitiva, la “salida exportadora” -tal como la predica el establishment- sin el cambio
de la estructutura distributiva, empresaria y productiva NO incrementa el empleo, ni los
8
salarios, ni la actividad económica en general. Esa “salida exportadora” es la “salida”
para los grandes exportadores concentrados que ya exportan. Y sólo para ellos.
5.
Más exportaciones por un mundo globalizado?
“Hay que tener en cuenta que ya no vivimos en el mundo de hace 100 o 150 años, ahora,
en plena globalización, las economías están más interconectadas a través del comercio,
por lo tanto las exportaciones juegan un rol más importante que el de otras épocas”.
FALSO. Hoy, a escala mundial, las exportaciones representan una proporción del
producto prácticamente igual que en 1913, y de aproximadamente la mitad que en 18702.
Las exportaciones cumplen las mismas funciones macroeconómicas que siempre
cumplieron, y que ya se han discutido.
6.
La competencia de salarios y condiciones de inversión versus la reconstrucción del tejido
tecno-productivo.
Debido a la situación de catástrofe en materia de empleo de la Argentina, es fundamental
priorizar el desarrollo de las actividades productivas que más empleen salarios. Ello es
especialmente cierto si se refiere a las que a la vez usan menos insumos importados. O sea,
no a las etapas de mero ensamble de partes importadas, ya que éstas pueden ser intensivas
en mano de obra en sí mismas, pero no demandan bienes locales que además creen
empleo. Lo mismo corresponde sostener respecto de las actividades extractivas o muy
cercanas a estas, porque el problema no es que demanden altas proporciones de insumos
importados, y por esa razón no crean empleo a lo largo de la cadena productiva, como las
de ensamble, sino que no demandarían bienes con alto contenido de mano de obra ni
siquiera en el caso en que los compraran en el país (salvo, es importante aclararlo, en lo
que respecta a bienes de capital). Esto es cierto sobre de la producción en general. Es
igualmente válido para las exportaciones? La pregunta es pertinente, porque se podría
imaginar una situación en que se produce para el mercado interno bienes cuya elaboración
demanda mucho empleo, y exportar bienes que demandan poco empleo, ya que -como se
vió- no es la “salida exportadora” tal como la plantea el capital concentrado y sus voceros,
o si se prefiere el establisment, la que puede crear, -al menos por sí misma- un aumento
significativo del empleo. Pero, es posible imaginar una economía en la cual los sectores
que más crecen y más se desarrollan no puedan exportar? No, por varias razones. Sin
entrar a un análisis de todas ellas, se pueden mencionar las más obvias. Es razonable
imaginar que esas actividades productivas podrán competir con las importaciones pero no
tener al menos capacidades muy significativas para penetrar en los mercados externos? No
lo es. Una segunda razón. El desarrollo de esas actividades productivas implica no sólo el
aumento de su producto, sino también el mejoramiento de su tecnología y el aumento (por
definición) de sus escalas de producción. Y en consecuencia su mismo desarrollo aumenta
sus posibilidades de entrar en mercados externos. En definitiva, el patrón de
especialización productiva y el patrón de especialización exportadora tienden a converger
en el marco de una política de desarrollo de mediano y largo plazo en los casos de países
como la Argentina3. Cuando ello no ocurre, como sucedió en la Argentina del período
2
Ver Maddison, A.; The World Economy. A Millenial Perspective, Development Centre Studies, OECD,
2001 págs. 169 ss. y 357-362.
3
Esta situación puede ser diferente en economías como las de EE.UU. o la UE considerada como un único
espacio económico, debido a las altísimas escalas de producción dentro del mismo espacio económico (así las
9
sustitutivo, el sector exportador (en aquella etapa el agro pampeano) es el que con sus
exportaciones termina fijando el límite al crecimiento (bajo las condiciones comentadas en
el punto 4 y referidas a la primera mitad de los setenta). Adicionalmente, ese sector
exportador puede –como muchas veces sucedió en la Argentina- mantener al resto casi
como un rehén, sobre la base de “o me dan esto o no exporto”. Esta situación se repitió
mucho después de los setenta, y sigue repitiéndose hoy, ahora sostenida más fuertemente
por dos elementos centrales: a) el poder de los grandes grupos y conglomerados después
de décadas de concentración y centralización del capital; b) el poder que deviene de la
enorme masa de divisas que fugó, y sigue fugando, esa misma fracción.
Por lo anterior, aún cuando no hubiera otras razones, habría que pensar en políticas
exportadoras que creen nuevos sectores exportadores y nuevos exportadores, lo cual es
coherente con todo lo que se ha sostenido en las páginas anteriores.
Sin embargo, la relación entre exportaciones y demanda de empleo debe tratarse
cuidadosamente.
En muy grandes rasgos y de modo muy simplificado, uno de los aspectos centrales de la
actual relación entre el centro y la periferia puede describirse así. A partir de la caída del
muro de Berlín y la transformación de China, las empresas de los países centrales se
encontraron con que (y contribuyeron a que) la oferta de mano de obra a escala mundial se
multiplicara varias veces. No sólo no se produjo el famoso "fin del trabajo" sino que la
masa de asalariados del mundo alcanzó un tamaño inimaginable pocos años atrás.
Probablemente nunca antes hubo un ingreso tan masivo de mano de obra al mercado de
trabajo a escala internacional. Por una parte, ello lleva a una situación de depresión salarial
generalizada pari passu con un incremento de la tasa de ganancia del capital más
concentrado del mundo. Por la otra, los países “de mano de obra barata” compiten entre sí
para “maquilar” los productos que consumen los centros. El fenómeno no es nuevo, pero
también tiene dimensiones inimaginables hace una década atrás. El fenómeno típico de los
países pobres del Caribe se extiendió a una economía del tamaño de la de México, y
geográficamente alcanza hasta Vietman y –por supuesto y ante todo- hasta China, el país
con más capacidad de oferta de mano de obra del mundo. El tema merece –y está teniendodiversos y múltiples enfoques y análisis. Entre ellos, se destaca el hecho de que el ALCA
produciría justamente una enorme "plataforma maquiladora" (y proveedora de recursos
naturales) para los EEUU, deprimiendo los salarios de todos los países de la región, pero
aún más los de los paises de mayor desarrollo relativo de América Latina, entre los cuales
aún se encuentra la Argentina. En este texto basta con ver cuál es el mecanismo típico de
esta dinámica, y cuál es su importancia para la política de exportaciones.
La “oferta” proveniente de los centros es básicamente la siguiente: “Si quiere resolver su
problema de empleo, busque la salida exportadora. Pero la salida exportadora implica
que sus salarios sean lo suficientemente bajos como para que sea atractivo para los
inversores fabricar (léase maquilar) en su país. Esto requiere salarios “competitivos”
(léase de subsistencia mínima), economías abiertas que se ajusten a sus ventajas
comparativas (léase que bajen los salarios y exporten sus reservas de recursos naturales),
y respeto por las inversiones (léase o impuestos mínimos o subsidios y total desregulación
de la operación del capital concentrado)". A su vez, los “nuevos cipayos” y el capital
concentrado (local o externo) de los países periféricos responde con una propuesta que se
liga íntimamente con la lógica de los centros: busquemos la salida exportadora, que
requiere un tipo de cambio muy alto (o sea, salarios muy bajos), desregulación, reducción
del gasto público para reducir la presión tributaria y...vale la pena continuar?.
economías miembro de la UE son muy abiertas cuando se computa el comercio intrazona, pero la zona UE es
incomparablemente menos abierta.
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En dicho esquema, como se vió en el Caribe hace ya décadas, los países periféricos
comienzan a devaluar, bajar la presión tributaria sobre el capital concentrado y otorgarle
todas las “libertades” que corresponden a una “seria economía de mercado”. Claro que eso
le saca plantas maquiladoras al vecino. Con lo cual el vecino, a su vez, devalúa, baja más
la presión tributaria sobre el capital concentrado, baja el gasto público, desregula, etc. Con
lo que logra sacarle al primer vecino (o a cualquier otro vecino periférico) plantas
maquiladoras. Con lo cual ese vecino.....y así sucesivamente. O sea: la política exportadora
de la institucionalización de la dictadura, de la miseria y de la depresión.
Frente a ello, es evidente que una política exportadora para la democracia, la distribución y
el crecimiento tiene que evitar la “trampa de la competencia de salarios”. Ello implica,
como ya se comentó, que la política de exportaciones deba –como la de importacionescorresponder (y estar en función de) la política de desarrollo productivo. En la cual –como
se sostiene en el documento correspondiente- el centro no sea el empleo a secas, sino el
empleo en las cadenas de valor que menos bienes intermedios importados y recursos
naturales requieran por unidad de producto final. Cabe aclarar que, como se trata de un
proceso dinámico, sectores que hoy son intensivos en importaciones deberían -con las
políticas adecuadas- ir pasando a construir (o reconstruir) cadenas de valor y/o "clusters"
productivos, y de ese modo se incorporarán progresivamente a los sectores prioritarios en
las políticas de exportación. Lo cual lleva nuevamente a bienes diferenciados, con
demanda creciente de trabajo calificado y de capacidad tecnológica propia. Obviamente,
después de casi tres décadas de destrucción, esto no se da de un día para el otro. Pero para
que ese sea el sendero exportador, ese debe ser el sendero productivo, y las políticas de
exportación deben orientarse (ningún énfasis es suficiente) hacia ampliar la oferta
exportadora en tipos de bienes que hoy no se exportan (o se exportan sólo marginalmente)
y hacia ampliar la cantidad y el tipo de empresas exportadoras, y no hacia premiar la
exportación de los que hoy concentran las ventas externas del país.
7.
La tributación y las exportaciones
Las relaciones entre política tributaria y exportaciones son complejas por varias razones:
(i)
El "no exportar impuestos" es no sólo de buena práctica económica generalizada en el mundo- sino especialmente necesaria cuando, por
ejemplo, un impuesto cuya devolución a los exportadores -el IVA- es
aceptado por todos los países como práctica legítima y, a la vez, la alícuota
del IVA es extraordinariamente alta en la Argentina. Lo dicho sobre el IVA
se aplica también al reintegro de otros impuestos (los reintegrables, ya que
las reglas de comercio internacional impiden reintegrar los impuestos del
tipo del tributo a las ganancias).
(ii)
Las retenciones sobre exportaciones son una medida correcta de
emergencia ante la sobredevaluación del peso y la actual concentración de
las exportaciones tanto desde el punto de vista de los productos como
desde los agentes exportadores. Adicionalmente, las retenciones
diferenciales a las exportaciones se han defendido como instrumento de
largo plazo para el cambio de la estructura exportadora hacia bienes/etapas
productivas con mayor valor agregado en su cadena de valor local, y/o más
diferenciadas. En este último caso se trata básicamente de trasladar a las
exportaciones las razones para la diferenciación de aranceles que ha sido
tratada en el documento respectivo. En otros términos, para aumentar el
valor agregado (la tasa efectiva de protección, que también se aplica a las
exportaciones) de las producciones que se deben premiar. Otros dos
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argumentos a favor de las retenciones como instrumento de mediano-largo
plazo son: la imposición a las rentas de recursos naturales (retenciones a la
exportación de hidrocarburos, de granos, etc.); y la reducción del precio
interno de bienes salario en países que, como la Argentina, son fuertes
exportadores de alimentos.
Los dos grupos de cuestiones mencionados llevan a fuertes discusiones, por ejemplo,
sobre si se debe o no realizar una rápida devolución del IVA a los exportadores cuando
éstos están sobrebeneficiados por una maxidevaluación mientras que los ingresos públicos
están cayendo vertiginosamente.
En el marco de una política integral para la democracia, la distribución y el crecimiento
muchos de estos temas deben ser analizados desde otra perspectiva. Así, el problema
mencionado de la devolución del IVA es un problema creado por la conjunción de: a) una
política cambiaria que permite la sobredevaluación (incluso la induce) y no pone freno
alguno a la fuga de capitales; b) induce otras formas de transferencia de ingresos a los
sectores exportadores concentrados; c) desfinancia al sector público por la combinación
viciosa de la hiperecesión con una política tributaria y de subsidios que aumenta
poderosamente la exclusión, las desigualdades, y las transferencias al capital concentrado.
Pero en el marco de una política democrática como la que plantea este y otros documentos,
estos problemas pueden y debe enfocarse de manera muy diferente.
Dos ejemplos.
En el marco de una nueva política tributaria, eficaz y progresiva, de un shock distributivoproductivo, y de la eliminación de subsidios al capital concentrado, el financiamiento del
sector público se trata con una estructura tributaria totalmente diferente de la actual
(algunos ejemplos: el incremento sustancial de los impuestos a las ganancias personales y
empresarias distribuidas; la restitución del impuesto a la herencia; la reconstrucción de los
impuestos inmobiliarios rurales o la institución del impuesto a la tierra, altas imposiciones
indirectas sobre bienes suntuarios, por ejemplo vía impuestos internos, etc.). Ello no sólo
para incrementar la presión tributaria total y la magnitud de la base imponible, sino
también para cambiar totalmente el sesgo de quién paga tributos, mediante un esquema
fuertemente progresivo. En ese esquema, el capital concentrado y los sectores más ricos de
la población son los que más tributan, y el grueso de la población y las empresas PYME
los que menos tributan. En esas condiciones, la discusión sobre la rapidez de la devolución
del IVA a los exportadores cambia totalmente, y corresponde agilizarla, por cuanto la
presión tributaria se ejerce por los instrumentos adecuados y eficaces para ello.
Si bien las retenciones son una medida de “segundo mejor” frente a la resdistribución
inducida por la sobredevaluación, en realidad son –como se dijo en el caso de la
devolución del IVA- una solución de emergencia para reducir (muy parcialmente) los
efectos de una política cambiaria socialmente reaccionaria y económicamente ineficaz. O
sea, la primera cuestión es la política cambiaria. Como ya se sugirió, la Argentina debería
tener cuanto antes una política cambiaria basada en un tipo de cambio administrado y un
sistema estricto de control de cambios. En ese marco, las retenciones deberían ser
sustituidas por otras políticas, tanto desde el punto de vista de los ingresos como de la
política exportadora y –sobre todo- la distributiva.
Por ello cabe hacer desde ya algunas observaciones sobre las retenciones. Las retenciones
a la exportación crecen pari passu con la cantidad exportada, o sea que “castigan” el
aumento de la exportación del bien de que se trate. Desde este punto de vista, “castigar” la
exportación sólo tienen sentido en casos de exportación de reservas de recursos. Pero en
ese caso lo adecuado es una política mucho más directa, que fije los cupos máximos de
extracción y de exportación de dichos recursos, en función: de las reservas conocidas, de la
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relación entre reservas exploradas y reservas que se extraen, de los efectos directos e
indirectos (mediante el uso de cuentas patrimoniales) de las exportaciones fuertemente
vinculadas al uso de recursos naturales, y de la dinámica del desarrollo buscado a
mediano-largo plazo (ejemplos; en qué medida se usarán esos recursos para la producción
de otros bienes; o cuáles son los impactos directos e indirectos de la explotación y de la
manera en que se la realiza –tal como la actual forma de explotación de la caña de azúcar y
su impacto sobre las aguas y las condiciones de vida de la población lindante). Otra
cuestión, distinta, es el ingreso fiscal. También aquí las retenciones a la exportación son un
instrumento teóricamente mucho más fácil de percibir, pero en conjunto mucho menos
eficaz para el conjunto de la economía que la imposición, por una parte y en el plano
general, a las ganancias extraordinarias no reinvertidas (o no usadas para I&D4) de
cualquier agente económico, no importa la actividad en que se originan; por otra en el caso
de la producción agraria y pecuaria tienen un efecto negativo ya citado (el “castigo” al
incremento de exportación y/o producción) comparado con el impuesto a la tierra y sus
equivalentes. Ello porque estos tributos, al basarse en la imposición sobre la renta que
potencialmente puede “extraerse” del uso del suelo, y no sobre la que se extrae, premian al
que aumenta la producción y castigan al que no la incrementa5. Ello tiene también un
efecto importante desde el punto de vista de la cadena de valor, ya que si -en términos
generales- el tributo castiga la base sobre la cual se extraen valores medios de valor
agregado, premia al que produzca más valor sobre la misma "plataforma" de recursos. En
el caso de la cadena de valor, sin embargo, la aplicación de impuestos a la exportación (o
directamente la prohibición de exportar) tiene un papel específico en la conversión de
cadenas de valor extendiéndolas "aguas abajo" (el ejemplo más claro son los cueros en sus
diversos niveles de tratamiento y los artículos de cuero). Este papel se refuerza por la
política arancelaria de los mercados compradores de las materias primas, que debe ser
tenido en cuenta: es decir si, como ocurre en muchas cadenas de productos, los países
desarrollados aumentan el arancel a medida que se pasa a mayores niveles de elaboración (y por lo tanto de valor agregado del conjunto de la cadena) es adecuado aplicar una
contramedida "espejo" para la exportación desde Argentina.
Por último las retenciones -formalmente- se aplican en la última etapa (la exportadora). Sin
embargo, en su sistema económico sin mecanismos antimonopólicos (o, si se prefiere, de
defensa de la competencia) y alta concentración y centralización del capital, y por lo tanto
la existencia y abuso tanto de posiciones mono (u oligo)pólicas como mono(u
oligo)psónicas), nada asegura (más bien lo contrario) que el impuesto en vez de ser
absorbido por el exportador tradicional concentrado se traslade hacia atrás, y termine
siendo, fundamentalmente, una imposición a las PYMES (esto es especialmente evidente
en el caso de las exportaciones agrarias, y sobre todo de las regionales, pero se da también
en la industria). Ello actúa en todo sentido (tecno- productivo y distributivo) exactamente
al revés de lo que se pretende con la imposición del reintegro.
En este texto se ha procurado destacar los criterios y lineamientos básicos de una política
exportadora que corresponda a un programa de democracia, shock distributivo y
crecimiento, como claramente opuesta a una política exportadora de institucionalización
dictatorial, miseria y estancamiento. Las medidas más concretas, que se desarrollan aparte,
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En estos casos, debería haber diferimiento indexado del tributo, que o se devolverá o no (o se reintegrará
parcialmente, el punto debe ser estudiado en la política tecnológica) según el impacto comprobado de la
innovación en la economía; así, por una parte se financia la innovación a tasa real de interés cero, y por la
otra no se reduce irracionalmente ni el riesgo ni el incentivo a la innovación.
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Por supuesto, esto es un lineamiento general, la sobrexplotación del suelo, tal como la que ocurre
actualmente, por ejemplo, con los “consorcios de siembra” debe ser controlada por las políticas agrarias y
medioambientales específicas.
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pueden extraerse de las prácticas de política exportadora exitosas de los países
desarrollados mismos, y especialmente de aquellos con sistemas económicos menos
concentrados, tanto en términos de capital/trabajo como al interior del sistema empresario.
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