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DE LA DEUDA EXTERNA EN AMÉRICA LATINA
SOSTENIBILIDAD SOCIAL
DE LA DEUDA EXTERNA
EN AMÉRICA LATINA
Tatiana Guarnizo Useche
Dewin Pérez Fuentes
Marco Missaglia
SOSTENIBILIDAD SOCIAL
DE LA DEUDA EXTERNA
EN AMÉRICA LATINA
Tatiana Guarnizo Useche
Dewin Pérez Fuentes
Marco Missaglia
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
EDITA:
© ESCUELA LATINOAMERICANA DE COOPERACIÓN Y DESARROLLO
Convenio Universidad de San Buenaventura de Cartagena
y Universidad de Pavia Italia
Directores del Convenio Colombo –Italiano
Gianni Vaggi
Paolo Giorgi
Director de la Escuela
Jairo Agudelo Taborda
Coordinadora Unidad de Investigación y Redes
Natalia Londoño Vélez
Autores:
Tatiana Guarnizo Useche. Investigadora Principal. Politóloga, Magíster en
Relaciones Internacionales UE-AL.
Dewin Pérez Fuentes. Economista, Especialista en Finanzas
y Candidato a Magíster en Economía. Docente de la Universidad de Cartagena
Marco Missaglia. Economista. Doctorado en Economía Política del Desarrollo.
Profesor e Investigador de la Universidad de Pavía, Italia. Coordinador Académico de la Escuela Europea de Estudios Avanzados en Cooperación
y Desarrollo. Profesor y Asesor de la Escuela Latinoamericana de Cooperación
y Desarrollo.
Yeny Paola Rodríguez Marrugo. Auxiliar de investigación. Estudiante de Economía de la Universidad de Cartagena.
Coordinación editorial
Luz Elly Carvajal G.
Diseño e impresión:
Pregón Ltda. - Medellín
Primera Edición:
Colombia, Cartagena de Indias, octubre de 2006
ISBN: 978-958-97598-7-5
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
Universidad de San Buenaventura de Cartagena, calle Real de Ternera
PBX (575) 6539594 ext. 139/147 - Directos (575) 6537603- 6537532
Cartagena de Indias, Colombia
[email protected] - www.usbctg.edu.co/elacid
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Contenido
Presentación.............................................................................7
Introducción.............................................................................9
PRIMERA PARTE
CAPÍTULO I
La globalización financiera y América Latina............13
Endeudamiento externo e inserción
latinoamericana a la globalización financiera............... 21
CAPÍTULO II
El endeudamiento externo latinoamericano:
Una mirada global al período 1990-2005.....................39
Primera fase 1990-1994: Expansión tras la crisis..........47
Segunda fase 1994-1995: El efecto tequila.....................48
Tercera fase 1996-1997: Una breve expansión
antes de la crisis asiática...............................................50
Cuarta fase 1998-2003: La media década perdida.......... 51
La recuperación registrada en el 2004:
¿Hacia una nueva etapa de expansión?........................54
Algunas conclusiones preliminares..............................55
CAPÍTULO III
América Latina y las iniciativas oficiales
recientes de alivio de la deuda externa.......................65
La implementación del Plan Brady...............................67
Reestructuraciones con el Club de París.......................69
La Iniciativa Heavily Indebted
Poor Countries –Hipc–..................................................76
Algunas conclusiones preliminares..............................84
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
CAPÍTULO IV
La sostenibilidad del endeudamiento externo
latinoamericano bajo el enfoque
del factor humano...............................................................87
Acerca de los indicadores utilizados
para la valoración de la sostenibilidad del
endeudamiento externo.........................................................87
Acerca del desarrollo humano............................................... 91
Sostenibilidad social (humana) de la deuda...........................92
SEGUNDA PARTE
CAPÍTULO V
¿Cómo valorar la sostenibilidad social
de la deuda externa?...........................................................97
Valoración del comportamiento del consumo
y la inversión en relación con el servicio
de la deuda para los 4 casos de estudio 1990-2004.................99
Análisis de la elasticidad de las variables consumo,
inversión y servicio de la deuda respecto
al PIB para el mismo período............................................... 102
Cálculo del indicador de sostenibilidad social
propuesto en relación con el cumplimiento
de los ODM........................................................................... 103
CAPÍTULO VI
Análisis de la sostenibilidad social
de la deuda externa en dos países “no Hipc”................ 107
Brasil.................................................................................... 107
Perú ....................................................................................127
Algunas conclusiones preliminares..................................... 147
CAPÍTULO VII
Análisis de la sostenibilidad social
del endeudamiento externo en los países Hipc............ 149
Bolivia..................................................................................149
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Conclusiones...................................................................... 199
ANEXOS
Anexo 1...........................................................................203
Arquitectura financiera internacional de
actores para América Latina....................................... 203
Anexo 2...........................................................................204
Indicadores para la valoración
de la sostenibilidad fiscal de la deuda externa............ 204
Acerca de algunos indicadores para valorar
la sostenibilidad fiscal de la deuda externa................. 206
Anexo 3........................................................................... 214
Servicio de la Deuda Externa (Porcentaje
de las Exportaciones de Bienes y Servicios ).............. 214
Anexo 4........................................................................... 215
Deuda Externa como porcentaje
de las Exportaciones de Bienes y Servicios................. 215
Anexo 5........................................................................... 216
Indicadores de sostenibilidad de endeudamiento
externo América Latina............................................... 216
Anexo 6: ........................................................................ 218
Datos utilizados para realizarlas regresiones.............. 218
Listado de tablas................................................................ 220
Listado de gráficas............................................................. 221
Referencias.........................................................................223
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
La Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
Es un proyecto colombo-italiano, fruto del convenio entre la Universidad de San Buenaventura de Cartagena de Indias, Colombia, la Universidad de Pavia y el Instituto Universitario de Estudios Superiores de la Universidad de Pavia, Italia. Además
de un consorcio de las mayores ONG italianas, Coopi, Cisp y VIS.
Es cofinanciada por el gobierno italiano y cuenta con el respaldo
de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para América
Latina y el Caribe –Cepal–.
Su propósito es contribuir al fortalecimiento de la Cooperación Internacional para el Desarrollo, a través de la formación de profesionales
autóctonos que operen en programas de cooperación internacional,
la realización de investigaciones en esta área del conocimiento, el
apoyo a redes y al trabajo interinstitucional con las organizaciones
que promueven el desarrollo de la región.
La Escuela posee una estructura interna conformada por tres unidades operativas interdependientes: Formación, investigación y
redes.
La Unidad de Investigación tiene como objetivo realizar investigaciones en el campo de la Cooperación Internacional para el
Desarrollo que contribuyan a la reflexión académica y se constituyan en herramientas básicas en los procesos de gestión de proyectos. Los trabajos de investigación guardan correspondencia con las
áreas que conforman el programa académico de la Especialización
en Cooperación Internacional para el Desarrollo: Economía del
desarrollo, Sociopolítica y Metodologías sobre proyectos.
La investigación Sostenibilidad Social de la Deuda Externa en
América Latina, es el segundo estudio del área de investigación
sobre Economía del Desarrollo.
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Presentación
La historia de la deuda externa de los países en vías de desarrollo es como el ciclo económico, con fases en las que parece
estar de moda y fases en las que se considera un problema ya
superado poco interesante.
Desde la segunda mitad de los años ochenta algunos han
considerado que ocuparse de la cuestión de la deuda externa es
un asunto del pasado sin ninguna importancia, pues su crisis se
resolvería completamente a través de ‘reschedulings’ y del Plan
Brady. Diez años más tarde la misma historia: Los flujos privados
de capital se encargaron de América Latina, mientras que para
los países más pobres se pensó la iniciativa Heavily Indebted
Poor Countries –Hipc–.
Creo que esta investigación demuestra que no sucedió justamente así, por lo menos no en América Latina. Los datos concernientes a los dos países Hipc y los dos no-Hipc, aquí estudiados,
no dejan mayores razones para el optimismo. Para Bolivia y Nicaragua resulta verdaderamente difícil pensar que la iniciativa Hipc
haya resuelto el problema de la sostenibilidad social de la deuda,
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
ni que se haya vuelto una “deuda con rostro humano”. Para Brasil
y Perú la historia es en parte diferente. Es cierto que Brasil, en
particular, y junto a él otros países latinoamericanos –Argentina,
Venezuela– han repagado anticipadamente la deuda multilateral,
restándole clientes al Fondo Monetario. Sin embargo, la primera
parte del estudio muestra claramente como América Latina ha
pagado una cantidad enorme de intereses y cuotas al capital a
los acreedores del Norte del mundo y continúa haciéndolo, la
lectura de estas cifras es verdaderamente impresionante. Debe
recordarse también, que no obstante la cancelación de la deuda
tras el ‘default’ del 2001 y los sucesivos acuerdos con los acreedores, Argentina tiene aún unas tasas tan altas en los indicadores
de deuda (deuda/exportaciones) que su endeudamiento externo
resultaría siendo insostenible según los umbrales de la Hipc ampliada de 1999.
Así como los ciclos económicos, también la deuda tiene ya
una larga historia, incluso aún en sus desarrollos más recientes:
veinticuatro años, una generación desde la crisis mexicana de
1982. Una razón para no ignorar el problema. Este libro, de manera clara y eficaz, nos ofrece una historia de los últimos quince
años y, sobre todo, una clave de lectura importante para modificar las relaciones entre deudores y acreedores a las luces de las
consideraciones del desarrollo humano. Esta claridad y originalidad es mérito de los tres autores.
Gianni Vaggi
Director de la Escuela Europea de Estudios Avanzados
en Cooperación y Desarrollo de la Universidad de Pavía
y el Instituto Universitario de Estudios Superiores - Italia
Traducido del Italiano
10
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Introducción
En los últimos años muchos estudiosos han pensado que la
deuda externa no constituye ya un problema para las economías
emergentes, particularmente tras la implementación del Plan
Brady, considerado el fin de la famosa crisis de la deuda y más
recientemente, de la propuesta Heavily Indebted Poor Countries
–Hipc–. o en español, Países Pobres muy Endeudados –Ppme–.
Esta última interpretada, en cierto sentido, como la respuesta
tardía que dio la Comunidad Financiera Internacional al drama
de las economías más pobres del mundo, estranguladas por sus
niveles desbordados de endeudamiento externo desde los 80. De
modo que si la deuda externa puede ser aun un problema, lo es
al máximo para el continente africano.
Con algunas excepciones, la situación en América Latina
parecía distinta, especialmente porque se esperaba recibir los
frutos de la liberalización comercial y, en particular, de la financiera, que en síntesis se podían traducir como una mayor disponibilidad de recursos para la región, tanto por la vía de un mejor
desempeño de la balanza comercial como por medio de la atracción de capitales frescos.
Con el estímulo a la participación de los agentes privados
se esperaba poder cambiar el patrón dominante en el comportamiento de los flujos de financiamiento externo, en el que había
predominado el endeudamiento desde la década de los 70. A partir de los 90, este sería sustituido por los flujos no generadores de
deuda, principalmente aquellos correspondientes a la Inversión
Extranjera Directa –IED– y a las inversiones de cartera, cuyo crecimiento ha sido una de las características del sistema financiero
internacional en estos años.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
11
Tal sería la recompensa que recibirían los países por la implementación juiciosa de las costosas reformas que, guiadas y
controladas por los organismos multilaterales, en especial por el
Fondo Monetario Internacional, se justificaron como un sacrificio necesario para lograr un mejor posicionamiento en el mercado internacional. Sin embargo, a parte de las reformas, nada de
esto sucedió, como se verifica en la primea parte de este trabajo
y, por el contrario, el endeudamiento externo sigue creciendo,
así como el peso oneroso de su servicio sobre los presupuestos
nacionales.
Para verificar esta situación, en la segunda parte de este estudio, se seleccionaron cuatro casos con el propósito de ver, por
una parte, cuál ha sido el impacto del alivio otorgado a través de
la –Hipc– en dos de las economías más pobre de América Latina,
a saberse, Bolivia y Nicaragua; y por la otra, de demostrar que la
deuda externa es un problema para el desarrollo no sólo de las
economías más pobres, sino también de economías medianas,
como Perú, que durante los últimos años ha logrado satisfactorios desempeños, o Brasil, que sigue siendo a nivel regional la
economía más grande.
Los distintos escenarios permiten un replanteamiento del
cuestionamiento acerca del rol que juega la deuda externa en los
procesos de desarrollo de las economías emergentes, pues si bien
se suponía que estaba llamado a promoverlo, parece convertirse
más bien en uno de sus mayores obstáculos, al comprometer
anualmente una porción importante de los recursos obtenidos
por el crecimiento.
Este tipo de comprobación no tiene simplemente una validez
“intelectual”, sino que pretende arrojar algunas luces sobre ciertas
cuestiones de política que, a juicio de quien escribe, tendrían que
concentrarse aún sobre varios aspectos de la dinámica actual del
endeudamiento externo. De hecho, aún admitiendo, que la deuda externa haya alcanzado la sostenibilidad financiera, el punto
central que motiva esta investigación, es entender si resulta ser o
no sostenible desde una perspectiva humana y social.
12
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
El hecho mismo de que un país logre pagar con regularidad
sus obligaciones internacionales, no significa que esto garantice el
desarrollo humano y condiciones de vida dignas para su población.
¿Acaso el pago regular del servicio de la deuda representa una amenaza para alcanzar un objetivo mínimo de desarrollo humano?
La cuestión no se limita a este punto: Cuando un país endeudado crece, ¿qué parte de ese incremento en los ingresos se
destina al servicio de la deuda? y ¿cuánto, en cambio, se utiliza
para financiar consumo e inversión, es decir, bienestar presente
y futuro?
Desde el punto de vista metodológico es importante subrayar que en este texto se busca responder a estos interrogantes
utilizando tanto técnicas conocidas y consolidadas como otras
técnicas mucho más innovadoras. Respecto a las primeras, el
cálculo de la elasticidad de los consumos, las inversiones y el
servicio de la deuda externa en relación con el PIB permite comprender en qué medida el crecimiento del producto social se traduce en un efectivo incremento de bienestar (presente y futuro)
o, si más bien, tiene que destinarse principalmente al servicio de
la deuda acumulada. Por su parte, las técnicas más innovadoras
son utilizadas para establecer si la deuda de un país debe considerarse socialmente insostenible o no.
Siendo la “sostenibilidad social” una idea relativamente nueva, es natural que tales técnicas –explicadas más ampliamente
en el texto– se presten a críticas y pueden ser mejoradas. Aún
así, nos parece que vale la pena correr este riesgo, al menos por
tratar de poner de nuevo en el corazón de la agenda política un
tema, el endeudamiento externo de América Latina, que ha sido
expulsado prematuramente.
Marco Missaglia
Docente de Economía de la Universidad de Pavía, Italia
y de la Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo,
Cartagena de Indias, Colombia.
Traducido del Italiano
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
13
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Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
P R I M E R A PA R T E
CAPÍTULO I
La globalización financiera y América Latina
A partir de la década de los 701 se expande por todo el mundo una nueva ola globalizadora, fundamentalmente caracterizada
por la liberalización y el vertiginoso crecimiento de los mercados
de capital, y que es fuertemente favorecida por el revolucionario
desarrollo reciente de las telecomunicaciones: Es la globalización financiera. Este escenario, que en ciertos aspectos representa la profundización de procesos económicos que se venían
1. Si bien el origen más remoto de esta globalización financiera se remonta a los
acuerdos de Bretton Woods (1944) que reflejan en su diseño institucional por primera vez un Sistema Financiero Internacional, en términos generales, se considera que la ola más reciente de la globalización financiera se inició a partir de 1971
cuando, tras el abandono por parte de Estados Unidos del patrón oro, se abandonó
el sistema de tipos de cambio fijos heredado de Bretton Woods. Al implicar el
traspaso del riesgo cambiario al sector privado, este hecho estimuló el desarrollo
de los mercados de cambio y sus derivados, componentes fundamentales de los
mercados internacionales de capitales. Otro hito que se debe tener en cuenta para
fechar el inicio de esta nueva ola globalizadora fue el denominado shock petrolero
que se inicia en 1973 que generando, por una parte, una amplia demanda de financiamiento para cubrir los desequilibrios comerciales, y por la otra, abundante
liquidez en los países productores, que se tradujo en una mayor oferta de capitales
(Frenkel, 2003).
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
15
gestando a través de la historia ya desde los últimos decenios
del siglo XIX2, y que en ciertos otros aparece como un fenómeno profundamente novedoso y propio de este tiempo histórico3,
se caracteriza por una creciente volatilidad, lo que repercute
contundentemente en la estabilidad mundial, particularmente
durante los últimos 15 años. De esta manera, comienza a expresarse un profundo cuestionamiento acerca de la contradicción
que parece existir entre el desarrollo económico y el desarrollo
humano; cuya solución constituye sin lugar a dudas uno de los
desafíos principales que debe enfrentar con urgencia el Sistema
Internacional.
En el origen de esta contradicción parece estar el desarrollo
más acelerado del sector financiero de la economía respecto a
la globalización de la producción y del comercio mundiales4, sin
que tampoco se desarrollen paralelamente sistemas prudenciales de regulación y supervisión a nivel internacional; ni muchos
menos en el ámbito nacional, donde el Estado debe enfrentar
una pérdida considerable de su poder soberano, justamente como consecuencia de la globalización: Al haber disminuido su
margen de maniobra política para controlar, pierden efectividad
los mecanismos con los que tradicionalmente contaba para tratar
de mantener la estabilidad en los indicadores macroeconómicos
fundamentales, por ejemplo, la política monetaria o la política
cambiaria.
2. En el marco de este estudio se entiende la globalización como “una tendencia recurrente del capitalismo mundial desde el inicio de los tiempos modernos”, es decir
como un proceso histórico de largo plazo, posible de rastrear desde la revolución
industrial (Arrighi, 1997).
3. Al considerar la globalización financiera como un proceso histórico, se pueden
identificar principalmente dos dimensiones en las cuales se expresa como un fenómeno reciente y original: a. Creciente volumen de las transacciones financieras
transnacionales; b. La secuencia de reformas institucionales y legales que se han
realizado en todo el mundo para liberalizar y desregular los flujos internacionales
de capital y los sistemas financieros nacionales (Frenkel, 2003:42).
4. Que seguirá estando incompleta si no se permite la libre circulación de todos los
factores de producción y no sólo de los movimientos de capital.
16
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Parece que durante los últimos 30 años se viene abonando
el camino para que la especulación se convierta en el escenario
privilegiado del crecimiento, dejando de lado variables, que los
fundamentos macroeconómicos consideraban esenciales para el
crecimiento, como la inversión o el mejoramiento de la capacidad
productiva de bienes y servicios, a través de la incorporación de
nuevas tecnologías. Es en este sentido que se avanza en definir la
actual como una globalización virtual (Ferrer, 1999), en contraste con una globalización real, cuyo considerable desarrollo no
logra traducirse en un mejoramiento igualmente significativo de
los niveles de vida de la población mundial. En las tablas que se
presentan a continuación puede apreciarse el contraste entre el
estancamiento de la economía mundial y el rápido crecimiento
de los flujos de capital, evidenciando además el ritmo moderado
que paralelamente caracteriza a la expansión del comercio.
Tabla 1: Tasas de crecimiento del PIB real 1966-2015
Mundo
Economías de ingreso alto
Economías de ingreso medio y bajo
América Latina y el Caribe
19661973
(a)
5.1
4.9
6.4
6.6
19711980
3.7
3.5
5.0
5.9
19811990
3.0
3.1
2.6
1.1
200120062005
2015*
(b)
2.5
3.2
1.9
2.7
4.8
4.6
2.3
3.8
19912000
2.6
2.5
3.3
3.4
Fuente: World Bank. Global Economic Prospects for Developing Countries, 2004
(a) Fuente: World Bank. Global Economic Prospects for Developing Countries, 1999
(b) Cálculo de los autores basado en World Bank. Global Economic Prospects for Developing Countries, 2006
* Proyectado
Tabla 2: Indicadores de la globalización reciente
Países de bajo ingreso
Países de ingreso medio
Países de alto ingreso
América Latina y el Caribe
Comercio de bienes como %
Flujos privados de capital
de bienes en el PIB
brutos como % del PIB en ppp
1989
1999
1989
1999
41.3
60
0.8
1.2
69
93.5
49.8
Fuente: World Development Indicators 2001, World Bank (Basu, 2003).
81.5
123.5
74.6
1.9
2.1
2.2
4.9
4.9
7.3
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
17
En gran medida esta situación es el resultado de la ausencia de mecanismos que permitan alcanzar niveles aceptables de
“gobernabilidad” del sistema financiero internacional (FfrenchDavis y Ocampo, 2001:33). En este sentido quizás una de las limitaciones más graves es la ausencia de un sistema que permita
un tratamiento más integral de las crisis, capaz de incorporar
mecanismos de prevención, gestión y solución, que vayan más
allá de la simple atención de emergencias que ha caracterizado
durante este período las actuaciones de las instituciones financieras internacionales -IFI-5, y que, por su ineficiencia, han terminado por comprometer seriamente su rol como garantes de la
estabilidad mundial6.
5. Cuando se habla de las IFI se está haciendo a las instituciones financieras creadas
a partir de los Acuerdos de Bretton Woods, firmados en una conferencia mundial en 1944. En el sector financiero se crearon el Fondo Monetario Internacional
–FMI– con el fin de controlar el sistema de tasas de intercambio estabilizadas,
que sustituía al Patrón Oro y el Banco Internacional para la Reconstrucción y el
Desarrollo –Bird– como mecanismo para estimular las transferencias financieras
necesarias para la reconstrucción europea tras la Segunda Guerra Mundial, conocido más tarde como el Banco Mundial. También se firmó el Acuerdo General
sobre el Comercio y las Tarifas –Gatt–, por sus siglas en inglés General Agreement
on Trade and Tariffs, antecesor de la Organización Mundial de Comercio –OMC–,
creada finalmente en 1995, como mecanismo institucional que posibilita avanzar
en un proceso de negociación tendiente a la eliminación de las barreras aduaneras
y la liberalización comercial. Este andamiaje institucional corresponde a una concepción del Sistema Financiero Mundial que resulta estar demasiado cercana a los
intereses de los Estados Unidos, que era para aquella época la única potencia que,
sin haberse visto afectada por la destrucción en su territorio, salía enriquecida de
la Segunda Guerra Mundial, y con la posibilidad de prestar los recursos que requería la reconstrucción europea. La Guerra Fría, al dividir nuevamente el mundo en
dos bloques enfrentados, representó un claro revés para este diseño del Sistema
Financiero Internacional. Además esta dinámica bipolar terminó por favorecer la
identificación de las IFI como un instrumento más de la política exterior de los
Estados Unidos y de sus estrategias de dominación. De allí que se haya despertado,
tras la caída de la Cortina de Hierro, un acalorado debate acerca de las necesidades
de reformar el diseño institucional de este Sistema Financiero Internacional, con
el fin de reafirmar el multilateralismo como clave para asumir una dimensión
verdaderamente global. Sin embargo, dichas reformas no se han venido desarrollando, de modo que también las IFI han terminado por reflejar la dinámica de
dominación hegemónica unipolar que caracteriza actualmente el entero sistema
internacional, en la que no parece existir ningún contrapeso frente a la presencia
aterradora de una única superpotencia. Para ampliar sobre los demás actores de la
Arquitectura Financiera Internacional ver: Anexo 1.
18
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Así, durante estos 30 años, la crisis parece haberse convertido en la protagonista de las globalización financiera7, definiendo
una dinámica económica global cíclica de auges vertiginosos y
dramáticas caídas, sin que se hayan vuelto a presentar episodios
de elevado crecimiento sostenido, como los que permitieron a
los países industrializados alcanzar sus altos niveles de desarrollo, después de la Segunda Guerra Mundial. Esta situación plantea un agudo cuestionamiento acerca de las perspectivas de las
economías llamadas emergentes y de sus procesos de desarrollo
pues, aunque los fundamentos macroeconómicos caracterizan
el comportamiento de la economía cíclico casi por definición, es
necesario llamar la atención sobre las particularidades de estos
ciclos más recientes, que resultan ser mucho más extremos de
los previstos teóricamente.
La característica fundamental de la crisis contemporánea es
el rol crucial que juegan los mercados de capital como generadores de la inestabilidad. Al menos dos consideraciones se deben
hacer al respecto. Primero, la desproporción existente entre la
enorme dimensión de los mercados de capital internacionales y
el modesto tamaño de las economías emergentes; y segundo, el
desarrollo durante los últimos 15 años de mercados de capital cada vez más caracterizados por flujos especulativos de corto plazo,
que agudizan la inestabilidad.
De este modo aspectos propios del comportamiento de las
economías nacionales, que fueron claves en crisis anteriores, como el déficit fiscal y las fluctuaciones en los tipos de cambio, han
6. Este es uno de los temas más álgidos que hacen parte del acalorado debate reciente
acerca de reformar la actual Arquitectura Financiera Internacional, cuyo diseño se
remonta a la Conferencia Internacional de Bretton Woods en 1944.
7. Al respecto el Premio Nóbel de Economía, Joseph Stiglitz, señala que como resultado del mal funcionamiento del Sistema Financiero Internacional, “las crisis o casi
crisis financieras internacionales se han convertido en eventos regulares. De este
modo la pregunta ya no es cuándo habrá una nueva crisis, sino dónde será. (…)
El promedio global en los últimos 8 años 1995-2002, ha sido aproximadamente de
una crisis por año (...) y ha habido unas 100 crisis en los últimos 35 años” (Stiglitz,
2003:54).
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
19
pasado a un plano más bien secundario en la crisis actual, sin
que esto se haya traducido en las recomendaciones y condicionalidades del Fondo Monetario Internacional –FMI–. Por el contrario, parece ser que el FMI sigue anacrónicamente obsesionado
con la liberalización de los mercados de capital y el anclaje de
la inflación como mecanismos de prevención de crisis, aunque
la experiencia de la década de los 90 haya demostrado que son
sumamente insuficientes y, en este mismo sentido, altamente
ineficientes.
Sin instrumentos para contrarrestar su impacto, la crisis sigue sucediendo, sin que sus consecuencias sobre el desarrollo
humano, particularmente en las economías emergentes, haya
sido realmente dimensionado. Por el contrario, muchas veces
tiende a caerse en la tentación de considerar como “normales”
las crisis de los últimos años, como si se tratara casi del precio
justo a pagar por entrar en el juego de los mercados de capital.
Nada más lejano de la realidad, donde los efectos de la crisis se
prolongan en el largo plazo.
Esto resulta apenas obvio si se considera que la primera en
verse afectada por la crisis es la inversión, lo que tiene un impacto directo sobre la capacidad productiva de un país, que también
se ve seriamente afectada por el cierre de empresas, acosadas
por la iliquidez en la que se traduce el impacto de la crisis en el
sistema financiero interno (Ffrench-Davis y Ocampo, 2003:33).
Es por esta razón que no se puede considerar la recuperación de
una crisis sólo a partir del desempeño del PIB o de la posibilidad
de acceso a los mercados de capital, en la medida que sus efectos más devastadores se traducen socialmente en el aumento
del desempleo y subempleo, así como en el incremento de la
pobreza; dos fenómenos que son difíciles de contrarrestar, y que
pesan significativamente a la hora de plantearse la cuestión del
desarrollo sostenible en una economía emergente.
Además de tener un impacto directo sobre el sistema financiero interno, el comportamiento cíclico afecta también otros tres
aspectos financieros cruciales para un país, y que evidencian la
20
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
estrecha relación que existe actualmente entre las crisis internas
y shocks provenientes del exterior: El comportamiento de las
cuentas externas, la evolución de las reservas y el crecimiento de
la deuda externa (Frenkel, 2003). De esta manera el tratamiento
de las crisis resulta ser entonces una cuestión más compleja de
lo que comúnmente se cree, siendo importante avanzar en el
análisis de cada uno de estos aspectos, con el fin de llegar a una
lectura más comprehensiva y realista de este fenómeno global,
que posibilite, así mismo, visualizar estrategias integrales para
su tratamiento y solución, como uno de los asuntos prioritarios
de la agenda global.
Generalmente se consideran como peligrosos solamente los
shocks externos negativos, es decir, aquellos que significan para un país una restricción importante en la oferta de financiamiento externo. Sin embargo, analizando la crisis más reciente,
pareciera ser necesario reconocer que una buena política de prevención de crisis para una economía emergente debe partir de
un manejo adecuado de los shocks externos positivos, aquellos
en los que la gran oferta de financiamiento externo y sus bajos
costos, se constituyen en un incentivo para aumentar el endeudamiento, incluso más allá de niveles que puedan considerarse
sostenibles.
Las crisis financieras contemporáneas se desarrollan en
escenarios que recientemente se ven favorecidos por una gran
afluencia de capitales. Sin embargo, al realizarse, las crisis parecen ser en sí mismas la constatación acerca de la insuficiencia
que representa el contar con una abundante disponibilidad de
recursos financieros como garantía del desarrollo pues, si bien
es una condición necesaria, no abona la generación de otras condiciones básicas para promover el desarrollo en las economías
emergentes, por ejemplo, alcanzar niveles sostenidos y suficientes de inversión, consolidar instituciones sólidas con una fuerte
gobernabilidad y capaces de implementar políticas adecuadas
que permitan la buena absorción de los crecientes flujos de capital (Sagasti, Bezanson y Prada, 2005). En ausencia de estas otras
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
21
condiciones, un auge de los flujos externos de capital puede terminar siendo más peligroso que una restricción, particularmente
si se desarrolla como una burbuja especulativa que puede crecer
vertiginosamente hasta que simplemente explota.
Pero para entender mejor cómo las actuales dinámicas de
la globalización financiera pueden afectar las economías emergentes, teniendo un impacto significativo sobre sus procesos de
desarrollo, bien valdría la pena analizar la experiencia de América
Latina en estos últimos 30 años. De hecho fue esta la región del
mundo donde se presentó por primera vez en la historia de manera
contundente una crisis financiera del nuevo tipo, mejor conocida
como “la crisis de la deuda”. En perspectiva el presente estudio
busca ofrecer pistas que permitan profundizar la comprensión del
rol que cumple la deuda externa como mecanismo generador y
propagador de las crisis financieras en América Latina.
En este punto vale la pena resaltar que el presente estudio
no pretende en ningún momento satanizar el proceso de la globalización financiera, al considerarse que puede resultar beneficioso para el desarrollo de las economías emergentes, pero sólo
si se logran cambiar algunos de los patrones definidos hasta el
momento, y de los que ha heredado esa dinámica procíclica tan
aguda: La liberalización de las cuentas de capital es otra forma de
vincularse al mundo, hecho que no tiene en sí mismo ninguna
connotación negativa.
De hecho la teoría supone que a través de la globalización
financiera:
Se estaría transfiriendo dinero desde los países ricos, donde
el capital es un recurso abundante, hacia aquellos en los que
resulta ser más bien escaso; trasladando, al mismo tiempo,
el riesgo de los países pobres, donde es muy alto, a los países
ricos que podrían manejarlo mejor. Un sistema financiero
global, que funcione bien, debería proveer dinero a los países en sus tiempos de necesidad, contribuyendo de esta manera a la estabilidad económica global (Stiglitz, 2003:54).
Pero, ¿cómo ha funcionado en la práctica?
22
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Endeudamiento externo e inserción
latinoamericana a la globalización
financiera
A principios de los años 70 se dan dos trasformaciones sensibles que estaban destinadas a cambiar la anatomía del ordenamiento financiero internacional, definido después de la Segunda
Guerra Mundial, a través de los acuerdos de Bretton Woods8. Sin
embargo, usualmente sólo se considera el impacto desestabilizador que tuvo el shock petrolero de 1973 para la economía
mundial, olvidándose el mayor peso relativo que tuvo en 1971 la
decisión del entonces presidente de los Estados Unidos, Richard
Nixon, de responder ante el primer déficit cambiario de los Estados Unidos en el siglo XX con el abandono del patrón que mantenía al dólar ligado al oro, y que había sido clave para estabilizar la
economía internacional a través de un sistema de cambios fijos
entre las principales monedas, según inspiración keynesiana.
Tal decisión implicó una significativa ampliación del mercado cambiario internacional a través del retorno de agentes privados a los cuales fue trasladado parte del riesgo propio de la
8. Se puede afirmar que la desestabilización del Sistema Bretton Woods había comenzado a finales de la década de los 60 cuando empezó a debilitarse el papel protagónico de los Estados Unidos como potencia industrial. A este hecho contribuyó tanto la recuperación de Alemania y Japón, que empezaron a competirle en el plano
internacional, como el vertiginoso incremento del gasto público estadounidense,
fundamentalmente ligado al presupuesto militar a raíz de la Guerra en Vietnam.
En este escenario el gobierno de los Estados Unidos trata de implementar una
política que buscaba desalentar el traslado de capitales norteamericanos fuera
del país y promover la inversión a nivel nacional; sin embargo, los inversionistas
norteamericanos descubrieron rápidamente las ventajas de hacer su depósitos libres de las restricciones del gobierno en los centros bancarios extrafronterizos,
que habían comenzado a desarrollarse en la década de los 50 cuando la Unión
Soviética y China, por motivaciones netamente políticas, decidieron depositar sus
reservas internacionales en bancos europeos, y ya no en los norteamericanos. De
esta manera prosperaron a finales de la década de los 60 bancos privados europeos que aceptaban depósitos en dólares, desarrollándose el conocido mercado de
eurodólares. En el fondo de esta cuestión radica la decisión política del gobierno
de los Estados Unidos de trasladar al mercado internacional y no a sus ciudadanos
los costos del mal desempeños de su economía durante esos años.
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23
fluctuación en las tasas de cambio; mientras que la competencia
entre los nuevos agentes abarató los costos de la intermediación
financiera internacional: “Los especuladores regresaron al mercado financiero internacional” (Roddick, 1990:51). De este modo,
aún antes de la llegada de los petrodólares, los mercados internacionales de capitales ya se habían expandido a través de los
eurodólares, que dieron a los bancos privados un lugar decisivo
en el funcionamiento de la economía internacional.
Así, la “inundación” del mercado internacional con los “petrodólares” acumulados por los países miembros de la Organización
de los Países Exportadores de Petróleo –Opep– a partir de 1973,
sólo contribuyó a aumentar la oferta internacional de capitales, a
través de los bancos comerciales, a través de un proceso conocido
como “reciclaje” (Roddick, 1990:57) con el cual se buscaba aumentar la rentabilidad de estos depósitos. Esta estrategia encontró un
escenario propicio tras el alza de los precios del petróleo, donde
la mayoría de los países que no producían ni exportaban crudo
aumentaron su demanda de capitales, para poder hacer frente a
un déficit generalizado de sus balanzas de pagos.
El papel secundario jugado por el FMI ante la necesidad de
esta estabilización mundial es una de las pruebas más claras de
la crisis que vivían las instituciones creadas a partir de los Acuerdos de Bretton Woods, cuyo rol como los principales acreedores a
nivel mundial había sido sustituido en gran medida por la banca
comercial.
De esta manera se dio el incentivo para que muchas economías emergentes se aferraran a la solución temporal que ofrecía
la banca comercial a través de préstamos generosos, en los que
la abundancia en la oferta de capitales se traducía en bajas tasas
de interés, por lo que resultaban relativamente baratos. No obstante los gobiernos deudores se olvidaban que esas tasas estaban
ligadas al caprichoso desempeño del mercado, lo que las hacía
bastante susceptibles a abruptos cambios.
Para aquél entonces la gran mayoría de países latinoamericanos se encontraban, cada uno a su manera, haciendo frente
24
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
al difícil contexto internacional; situación que veían agravada
por la sensible caída en los precios internacionales de las materias primas, renglón principal de las exportaciones regionales:
Se trataba de un mundo extraño e incierto donde los precios de
las importaciones y exportaciones ya no dependían de los costos
de producción ni de trasporte, sino de la variación en los términos de intercambio entre el dólar y la libra esterlina (Roddick,
1990:51).
Los gobiernos latinoamericanos necesitaban dinero y aceptaron con cierta ingenuidad las ofertas de los bancos comerciales,
sin tomar en cuenta la volatilidad que caracterizaba las tasas de
interés definidas por el mercado. De esta manera la Inversión
Extranjera Directa –IED– dejó de representar la principal entrada
de capitales a la región, para ser sustituida por el endeudamiento externo, que solamente en la segunda mitad de la década de
los 70 pasó de representar 60.000 millones de dólares a 204.000
millones de dólares (World Bank, 1998). De este modo América
Latina se integró al mercado mundial de capitales fundamentalmente en calidad de deudor.
Tabla 3: Creciente participación de los préstamos bancarios
en los ingresos netos de capital. América Latina 1971-1978
Recursos públicos
Ayuda gubernamental
Agencias Multilaterales*
Recursos privados
Créditos proveedores**
Inversión directa +
Bonos
Bancos
Total (en USD)
1971-1975
25.2%
11.8%
1976
19.6%
5.2%
1977
12.0%
4.6%
1978
7.3%
4.2%
13.4%
74.8%
14.4%
80.4%
7.4%
88.0%
7.4%
92.7%
2.3%
26.2%
2.5%
43.8%
7.6 mil
millones
3.7%
12.4%
3.3%
61.0%
15.3 mil
millones
5.8%
20.1%
14.8%
48.3%
15.6 mil
millones
9.8%
16.0%
10.3%
56.6%
21.8 mil
millones
Fuente: Griffith-Jones y Sunkel (1986).
* FMI, Banco Mundial y BID
** Créditos por pago anticipado y de financiación de exportaciones
+ Inversión de Compañías extranjeras en plantas subsidiarias
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25
Es difícil entender por qué la oferta de capitales se dirigió
principalmente hacia América Latina, pero lo cierto es que para
1981 cuatro de los cinco mayores deudores eran latinoamericanos: México, Brasil, Venezuela y Argentina, seguidos por Corea
del Sur. Sin embargo, existe evidencia que demuestra que la oferta de capitales era superior a las demandas latinoamericanas y
que, particularmente, está relacionada con el aumento de las
reservas oficiales en divisa extranjera de los países latinoamericanos durante estos mismos años.
El poco impacto de los masivos flujos de capital en el desempeño de las economías latinoamericanas no parecía ser entonces
un tema central de preocupación para los acreedores, y es convenientemente explicado a posteriori como una consecuencia de los
malos manejos por parte de los gobiernos latinoamericanos, que
eran en su mayoría regímenes autoritarios9 –que hoy son bastante
impopulares–, y a los que resulta sencillo acusar de mantener altos
presupuestos militares e inexistentes mecanismos de accountability
previstos para el control de sus manejos fiscales.
Una explicación que resulta incompleta si se analiza que la
razón por la cual los gobiernos latinoamericanos accedieron a
los créditos no se encuentra en el déficit fiscal, sino en el creciente déficit comercial10 que inicialmente se trató de equilibrar
recurriendo a los préstamos externos. En el breve plazo los flujos
de capital que entraban a América Latina permitieron financiar
costosas importaciones destinadas no tanto a capital productivo,
sino al consumo.
De hecho, algunos de los más graves problemas revelados
respecto al manejo de los flujos de capital se relacionan con la inversión, que mantuvo altas tasas de crecimiento inclusive hasta
9. Estos mismos regímenes eran por aquellos días aliados de occidente, en cabeza de
los Estados Unidos, para quienes representaban una garantía de su control en la
región, frente a la amenaza siempre presente durante la Guerra Fría de la expansión del comunismo.
10. Según datos del BID el déficit comercial latinoamericano aumentó de 0.3 mil millones de dólares en 1973 a 7.9 mil millones de dólares en 1974, y se presume que
el impacto de la segunda alza del petróleo entre 1980-1981 fue más grave.
26
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
1981, a pesar de registrar una eficiencia decreciente desde 1974.
Pero la inyección de capitales había más bien sustituido y no
complementado las fuentes de financiación locales, en la medida
en que los inversionistas latinoamericanos, que poco confiaban
en la estabilidad de sus economías, prefirieron invertir más cuidadosamente en el extranjero, aunque nunca encontraron una
tasas de rentabilidad suficientes para cancelar el incremento de
las tasas de interés después de 1980 (Roddick, 1990:115-119).
Hay algo en la dinámica misma del endeudamiento en petrodólares que es necesario resaltar, pues constituye una de las
causales principales para las que fuera necesario adquirir más y
más deuda para poder financiar la balanza de pagos, en la medida en que se fue haciendo cada vez más onerosa la carga de la
amortización de los intereses sobre los déficit contables.
Pero el reciclaje de capitales en América Latina había resultado, en principio, provechoso casi para todos: En primer lugar,
para los países industrializados les permitía seguir contando con
un mercado para sus productos, ante la perspectiva de una recesión mundial; en segundo lugar, para los bancos que encontraron
en estos créditos un mecanismo sumamente rentable para el aumento de sus utilidades; y, en tercer lugar, también para los gobiernos latinoamericanos que podían superar así temporalmente
sus desequilibrios en balanza de pagos.
La situación tendió a complicarse a partir de 1977 cuando las
tasas de interés comenzaron a aumentar tras una decisión de los
países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico –Ocde– de contener las presiones inflacionarias con una política de contracción monetaria. A esta tendencia
contribuyó la llegada de Ronald Reagan a la presidencia de los
Estados Unidos, quien aplicó una política que buscaba aumentar
el ahorro para favorecer la oferta de inversión doméstica, lo que
repercutió en un alza sin precedentes de las tasas de interés internacionales11.
11. Para 1983 la tasa de interés mundial superaba el 15%, y la tasa de interés real el
8%, su valor más elevado desde la Segunda Guerra Mundial (Roddick, 1990:70).
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27
Fue a partir de entonces que Estados Unidos dejó de ser la
principal fuente de capitales para el resto del mundo y se convirtió en su mayor demandante, para lograr financiar su creciente
déficit comercial, convirtiéndose en protagonista de una de las
mayores paradojas del sistema financiero internacional donde
las economías emergentes han terminado por financiar el consumo ostentoso de los países industrializados, a pesar de los modestos desempeños de sus economías durante los últimos 30 años.
Teniendo que responder paralelamente a un incremento imprevisto en el servicio de la deuda y a una significativa reducción
de los ingresos por las exportaciones, se creó un círculo vicioso
en torno al endeudamiento latinoamericano, que estalló en 1982,
cuando el Gobierno Mexicano declaró su moratoria en el pago
de las obligaciones contraídas, iniciándose así la mundialmente
conocida “crisis de la deuda externa”.
A pesar de que era una crisis anunciada, en cierta medida la
iliquidez de los deudores latinoamericanos tomó por sorpresa a
los bancos comerciales, que se habían excedido en los préstamos,
sin contar con un respaldo que permitiera enfrentar tal situación. De este modo, la moratoria en los pagos, podría significar el
quiebre de algunos de los mayores bancos a nivel internacional,
especialmente norteamericanos. Además, la situación mexicana
amenazaba con expandirse por toda la región, comprometiendo,
la estabilidad del sistema financiero en su conjunto.
En este escenario volvió a surgir el FMI como un actor importante, particularmente, desde la perspectiva de los acreedores, que requerían urgentemente de su respaldo en las renegociaciones de deuda, ante la incapacidad individual de presionar
con sanciones efectivas a los deudores morosos. En este sentido
otro punto de preocupación para los acreedores, era la ausencia de mecanismos legales que podrían tener a disposición para
presionar el repago de las deudas, pues los desarrollos jurídicos
nacionales a este respecto tendía a favorecer a los deudores, definiendo estrictos términos en los que las moras podían seguir
28
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
siendo contabilizadas como parte de los activos de los bancos,
antes de prescribir12.
El FMI, que se encontraba para aquel entonces como las demás instituciones de Bretton Woods de ala caída, aceptó gustoso
el rol político que le ofrecía la banca comercial como su portavoz,
seguro de que tal actuación le ayudaría a revitalizarse. De hecho
era la única institución crediticia capaz de imponer condiciones
a sus préstamos13.
De este modo, la solución planteada contemplaba un alivio
en la carga del servicio de la deuda, aunque sólo lo hacía a través del ingreso de nuevos capitales, es decir, de nuevos créditos.
De esta manera el FMI garantizaba a los bancos que los morosos mantuvieran sus pagos por concepto de intereses, al mismo
tiempo que ampliaba su cartera y, con ella, su poder político,
nutrido también a través de las condicionalidades que caracterizan sus desembolsos.
12.Al respecto es importante tener en claro que los contratos que han regido los
créditos otorgados se han remitido tradicionalmente a los sistemas jurídicos nacionales de los países acreedores para dirimir los conflictos que puedan surgir con
los deudores, ante la ausencia de otro tipo de instancias. Para el caso latinoamericano tienen particularmente importancia las cortes del estado de Nueva York,
en los Estados unidos, donde tiene sede algunas de las corporaciones financieras
más grandes, como el Citigroup. En tiempos más recientes se afirma la idea de la
necesidad de establecer tribunales internacionales de arbitramento e incluso se
desarrollan propuestas para llevar ante la Corte Penal Internacional algunos casos
relacionados con la ilegitimidad de la deuda contraída, así como de las condiciones
contenidas en los contratos establecidos.
13.La posibilidad de imponer condicionalidades por los préstamos otorgados es uno
de los rasgos distintivos del FMI, razón por la cual terminan siendo particularmente “costosos” para los gobiernos que los requieren. Sin embargo, acceder a
un programa condicionado del FMI (stand-by), representa para una economía en
dificultades una especie de aprobación internacional y, en este sentido, la posibilidad de suscribir reprogramaciones tanto con el Club de París, como con la banca
comercial; pues infunde confianza al país prestatario, al mostrar claramente los
términos en que el FMI seguirá poniendo los recursos financieros a su disposición.
Es interesante analizar que las condicionalidades no estaban incluidas en el diseño
original del Acuerdo Constitutivo del FMI, y vinieron a ser introducidas más tarde,
en 1952, por presión del gobierno de los Estados Unidos, pensando justamente en
América Latina. En 1954 fue Perú el primer país que firmó un acuerdo de este tipo.
Hasta principios de la década de los ochenta, la condicionalidad se concentraba en
medidas de política macroeconómica. Posteriormente, aumentó la complejidad y
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
29
Así la solución que se planteó desde el Fondo para resolver
la crisis fue sumamente severa para los deudores, y terminó por
parecerse más a una operación de rescate de bancos, que a un
proceso de renegociación que llevara al establecimiento de un
acuerdo entre los intereses tanto de deudores como de acreedores, y por lo tanto beneficioso para todas las partes.
Por el contrario, la estrategia de solución propuesta por el
FMI privilegió un enfoque caso por caso, en virtud del cual cada
gobierno deudor era obligado a negociar al mismo tiempo con
el conjunto de sus acreedores internacionales, lo que evidentemente limitaba su poder relativo en la mesa. Entre tanto, el FMI
asumía, además de su tradicional rol de árbitro, una función de
supervisión que ciertamente le devolvía el protagonismo dentro
del sistema financiero internacional. De esta manera, sólo durante 1983, esta receta fue aplicada a 14 países latinoamericanos
(Roddick, 1990:84), constituyéndose así en uno de los éxitos autoproclamados del FMI.
Con esta primera solución propuesta se fue posicionando la
idea de que el costo del ajuste lo debían pagar los países “beneficiarios” que, según la receta promovida por el FMI de administración de la demanda, se veían comprometidos a tomar medidas de
ajuste, principalmente orientadas a mejorar la recaudación tributaria y a reducir el déficit fiscal. Es decir, frente al surgimiento de
la famosa crisis de la deuda, el sistema financiero internacional,
en cabeza del FMI, no ofreció una solución distinta a la que había venido dando a las economías que sufrían de desequilibrios
en sus balanzas de pagos, como si se tratara simplemente de
un problema de iliquidez, sin que nunca se entrara a discutir la
coyuntura particular y la irregularidad en los mecanismos que
habían caracterizado la avalancha del endeudamiento externo
durante la década de los 70.
el alcance de las condiciones estructurales que acompañaban los préstamos del
FMI, en la medida en que creció también la participación de los créditos ofrecidos
por este organismo en los países de bajo ingreso y en transición afectados por problemas estructurales particularmente. La salida que se dio a la crisis de la deuda
claramente tuvo un impacto en tal redefinición.
30
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
En consecuencia fueron más bien escasos los resultados que
tuvo esta primera aproximación del FMI a la crisis, pues en vez
de resolverla, contribuyó más bien a mantener un ambiente generalizado de inestabilidad en la región, así como altos niveles
de endeudamiento14; lo que permitiría a la larga que los efectos recesivos de esta crisis se prolongaran por casi una década,
dándole a los años 80 en América Latina el tristemente célebre
nombre de “la década perdida”.
En este sentido, tampoco fueron fructíferas las propuestas
promovidas por los deudores latinoamericanos, tendientes a la
conformación de una especie de Club de Deudores que les permitiera enfrentar las renegociaciones con los acreedores internacionales en bloque, aumentando su poder de negociación y, sobre
todo, plantear soluciones a la crisis de la deuda que incluyeran
también la perspectiva de los deudores; a pesar de que nunca
plantearan posiciones radicales como el no pago de la deuda.
El denominado Consenso de Cartagena de 198415 es quizás
la más importante de las proposiciones que se emprendieron en
este sentido, pues contó con el apoyo de 11 países, entre los que
se encontraban los mayores deudores latinoamericanos: México,
Brasil, Argentina, Venezuela, Colombia, Chile, Ecuador, Perú, Bolivia, Uruguay y República Dominicana, aunque lejos estaba de
la idea inicial de conformar un “cartel de deudores”. Se trataba
más bien de un espacio de intercambio de información y a través
del cual los gobiernos latinoamericanos buscaron abrir instan14.Según la Cepal, para 1980 el saldo total de la deuda externa desembolsada a los
países latinoamericanos ascendía a 214.699 millones de dólares. Esta cifra para
1985 se habrá elevado a 366.869 millones de dólares, a pesar de los desembolsos
condicionados del FMI (Cepal, 2006).
15.En el origen del Consenso de Cartagena se encuentra la Declaración de Quito de 1984
que reúne las cuatro exigencias fundamentales que trataron de defender los gobiernos latinoamericanos durante estos años: 1. Las renegociaciones no deberían
significar un aumento en la deuda externa; 2. Ampliación de los períodos de gracia
y amortización en las renegociaciones; 3. Aumento de la participación del FMI en
los nuevos desembolsos acordados en renegociaciones, principalmente a través de
Derechos Especiales de Giro –DEG–; 4. Vinculación del pago de la deuda con el
ingreso de cada país por concepto de exportaciones.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
31
cias de diálogo con organismos y acreedores internacionales con
el objetivo de llegar a acuerdos más justos y realizables.
No obstante, la unidad demostrada en el primer momento
fue desapareciendo rápidamente en la medida en que el Consenso de Cartagena no logró consolidarse como un interlocutor legítimo ante los ojos de los organismos internacionales16 a
los que apelaba, y mucho menos de los acreedores comerciales;
por lo que no concretó ninguna negociación significativa. Por el
contrario, fue hábilmente disuelto por una nueva estrategia de
resolución de la crisis presentada en 1985 por el gobierno de los
Estados Unidos, y que sería conocida en la historia como el Plan
Baker.
La necesidad de plantear una nueva alternativa de solución
a la crisis se había hecho innegable cuando el petróleo empezó a
bajar de precio, lo que implicó una contracción de la oferta en los
mercados de capital. La banca comercial aprovechó tal situación
para descargar entonces en el FMI gran parte de su responsabilidad de contribuir a la salida de la crisis, asumiendo una posición
reticente a participar en renegociaciones que acarrearan nuevos
desembolsos: En definitiva, sus capitales encontraban mercados
más rentables.
Adicionalmente, en el contexto latinoamericano, fue fuerte
el impacto que tuvo la agudización de la crisis en México, a pesar
de los esfuerzos que había realizado el FMI por presentarlo como un ejemplo exitoso de los resultados estabilizantes que traía
consigo la aplicación de su famosa receta; que, por el contrario,
se demostraba de esta manera insostenible.
Por último, durante ese mismo año, el gobierno peruano, encabezado por el joven político Alan García, lanzaba a los demás
países participantes del Consenso de Cartagena una interesante
propuesta de limitar el servicio anual de la deuda a un 10% del
16.Pues con el argumento de que se trataba de un asunto del interés exclusivo de deudores y acreedores justificaron por lo general su no intervención en la búsqueda
de soluciones a la crisis de la deuda.
32
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
presupuesto nacional de los países deudores, esto con el fin de
garantizar el cabal cumplimiento de las obligaciones del Estado
como garante del bienestar social.
El Plan Baker se constituyó entonces como la respuesta del
gobierno de los Estados Unidos ante este panorama variable, en
el cual comenzaba a ser particularmente preocupante la situación de los países más endeudados17. En términos generales, la
propuesta implicaba para la administración Reagan, reconsiderar
la idea de aumentar la participación del Banco Mundial en la
solución de la crisis, a través de la refinanciación de los países
deudores; como parte de una estrategia tendiente a fortalecer el
rol de los organismos multilaterales como mecanismo de presión
frente a la banca comercial, con el objetivo de que reanudara el
flujo de créditos privados, que se había vuelto fundamental para
la región (Roddick, 1990:94-96).
Los desembolsos del Banco Mundial, también permitían la
aplicación de condicionalidades, principalmente relacionadas
con el desarrollo de programas de reestructuración y de ajuste, tendientes a la promoción del sector exportador, aún en detrimento del consumo doméstico, como receta para superar el
efecto paralizante que había tenido en las economías latinoamericanas, como consecuencia del vertiginoso incremento de las
tasas de interés.
Aunque el Plan Baker fue recibido con optimismo por los
gobiernos latinoamericanos que lo interpretaron como un avance político pues por primera vez se hablaba del problema del sobreendeudamiento; es importante recordar que económicamente los resultados fueron más bien escasos. De hecho, la suma
de los recursos que destinaba la propuesta inicial por tres años
resultaba ser inferior a los desembolsos totales que debían reali17.Para 1985 de los 15 mayores deudores a nivel mundial 10 eran latinoamericanos:
1. Brasil, 2. México, 3. Argentina, 4. Venezuela, 5. Filipinas, 6. Chile, 7. Yugoslavia,
8. Nigeria, 9. Marruecos 10. Perú, 11. Colombia, 12. Ecuador, 13. Costa de Marfil
14. Uruguay, y 15. Bolivia.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
33
zar los principales gobiernos deudores por concepto de intereses
sólo durante 198518.
De esta manera, se fracasaría contundentemente en el objetivo de aumentar los flujos de capitales hacia la región, de modo que alcanzaran niveles superiores a los recursos demandados
para el servicio de las deudas ya contraídas. Por el contrario, “en
1986, la financiación privada suministraba tan sólo un cuarto del
nivel de capital obtenido durante el primer año de la crisis de la
deuda, y los flujos totales de capital habían caído en un tercio
(…)” (Roddick, 1990:103). En realidad durante este período se
afianzó la transferencia neta de capitales hacia el exterior, y no
viceversa como se esperaba, en gran parte como consecuencia
del creciente déficit comercial de los Estados Unidos respecto a
América Latina.
Al no haberse planteado otras alternativas tendientes a aliviar la situación de estrangulamiento financiero que padecían la
mayoría de países latinoamericanos, en 1987 la crisis de la deuda
sufrió una recaída a partir de la decisión del gobierno Brasileño
de suspender todo pago por concepto de los intereses de la deuda
ya contraída. Con esta decisión se hace evidente el fracaso del
Plan Baker, aunque desde hacía tiempo se respiraba el descontento por sus magros resultados, que se pueden describir, en términos generales, como una transferencia de la deuda adquirida
con la banca comercial a una deuda contraída con los acreedores
oficiales y los organismos multilaterales19, sin que esto representara en ningún momento la construcción de un camino que le
permitiera a los deudores latinoamericanos superar la crisis que
estaba en curso desde 1982.
18.“Los nuevos préstamos multilaterales ascendían sólo al 7% del pago de intereses
de los países deudores por los siguientes tres años, o sea, a un 2% de su deuda
acumulada” (Roddick, 1990:97-102).
19.Según estimaciones realizadas por Paul Krugman entre 1982 y 1987 el stock de
préstamos otorgados por acreedores oficiales pasó de USD 50.000 millones a USD
120.000 millones, mientras que los préstamos concedidos por la banca comercial
se mantuvieron durante este mismo período en USD 250.000 millones, cayendo
en 1988 a USD 225.000 millones (Krugman, 1994).
34
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
La situación se prolongó entonces hasta marzo de 1989,
cuando el gobierno de los Estado Unidos, a través de su entonces Secretario del Tesoro Nicholas Brady, presentó una nueva
propuesta para enfrentar la crisis del endeudamiento externo en
la cual, por primera vez, se reconoce que la única salida viable
implicaba la adopción voluntaria por parte de la banca comercial
de esquemas tendientes a la reducción, al menos parcial, de la
deuda contraída por los países más endeudados, principalmente
de América Latina (Vásquez, 1996).
Esta estrategia, conocida de hecho como el Plan Brady, estaba orientada a regularizar la relación entre deudores y acreedores a través de una reestructuración voluntaria de la deuda
concedida por la banca comercial, a partir de operaciones de
reducción del principal de la deuda o de sus intereses, contemplándose en la propuesta un menú de cuatro opciones20 dentro
del cual los distintos acreedores podían escoger la alternativa
que les resultara más conveniente. En este sentido, el componente más importante de la propuesta fue la vinculación de la
reducción de la deuda a la emisión de bonos comercializables en
el mercado secundario21.
20.Las cuatro opciones que se plantearon en los acuerdos de reducción de deuda son:
a. Recompra: El país deudor puede adquirir una parte de su deuda con un descuento acordado; b. Canje por bonos de descuento: Es una opción para reducir el capital
que implica el canje parcial de la deuda por bonos con una rebaja acordada, que
devengan la tasa de interés del mercado; c. Canje por bonos en su valor nominal
por bonos que devengan un interés menor que en el préstamo original: lo que se
constituye en una opción de reducción en el servicio de la deuda; d. Canje de los
préstamos por bonos a la par y con intereses de mercado, pero los bancos proveen
nuevos fondos en una proporción del monto convertido. Generalmente el período
de maduración del servicio de los bonos es de 30 años, y el principal de la deuda
es colateralizado con bonos de cupón cero del Tesoro de los Estados Unidos. (Secretaría Permanente del Sela, 1997).
21. Los principios del Plan Brady eran relativamente sencillos en este sentido: 1. Los
bancos acreedores ofrecerían una operación de alivio de deuda a cambio de mayores garantías de cancelación de los montos restantes, a través del pago de colaterales tanto respecto al principal como a los intereses; 2. El alivio de deuda debería
estar ligado al certero desarrollo de profundas reformas económicas; 3. La deuda
restante debería ser más fácilmente comerciable, de modo que se posibilitara a los
acreedores diversificar el riesgo más ampliamente entre los diversos agentes del
sistema financiero.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
35
Además de esta reducción, los países deudores podían acceder
a nuevos dineros provenientes de los organismos multilaterales
de crédito y también la de la banca comercial, siempre y cuando,
implementaran un profundo plan de reformas tendientes a una
mayor apertura comercial, la liberalización de los mercados financieros nacionales y de los flujos de capital con el exterior, así
como la reducción del papel protagónico del Estado como agente
económico, con el fin de favorecer el emprendimiento privado.
Se consideraba prioritario reducir el déficit fiscal y controlar los
devastadores procesos hiperinflacionarios que habían afectado a
gran parte de los países de la región, para lo cual en muchos casos
se adoptó la medida de emitir una nueva moneda.
La dinámica evolución que tuvieron los denominados bonos
Brady en el mercado secundarios evidencia cómo en el seno de
la nueva proposición se privilegió la posición de los acreedores,
pues mientras a la banca comercial se le daba la facultad de participar voluntariamente de los acuerdos, las operaciones del Plan
Brady resultaron ser bastante onerosas para los países deudores,
particularmente debido al pago de colaterales, sobre el principal
y los intereses de la deuda.
A pesar de esto, el plan no contó con el apoyo que se esperaba por parte de la banca comercial, que no quería verse involucrada en soluciones que implicaran nuevos desembolsos,
justamente en un momento en el que se le presionaba para que
reconociera por primera vez que sería imposible recuperar la totalidad de los créditos externos que se contabilizaban como parte
de sus activos. En esta medida radicalizaron su posición respecto
a la exigencia de condicionar su participación a la implementación de programas de ajuste tendientes a estabilizar las políticas
económicas de los países deudores, siempre bajo la supervisión
de las IFI22, y en particular del FMI y el Banco Mundial. De esta
22.En este sentido la receta seguía siendo fundamentalmente la misma: Ajustar las
principales variables económicas (inflación, crecimiento del Producto Bruto Interno –PBI–), promover la privatización de empresas públicas y las inversiones
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Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
manera la banca comercial buscaba una especie de compensación ante la participación de los acreedores oficiales en el marco
de esta iniciativa, que consideraba limitada, particularmente en
términos del capital fresco que ponía a disposición.
Algunas críticas respecto a la efectividad del Plan Brady surgieron del mundo académico. Por ejemplo, autores como Jeffrey
Sachs defendían una posición según la cual la reducción acordada de la deuda era insuficiente para garantizar la sostenibilidad
futura del endeudamiento23, al mismo tiempo que consideraba
que con esta propuesta se estaba liberando a la banca comercial
de reconocer su responsabilidad en el advenimiento de la crisis,
y de asumir consecuentemente una parte mayor de los costos
relacionados con la reducción del endeudamiento.
Por su parte, el economista Kenneth Rogoff (Vásquez, 1996),
quien posteriormente fue Consejero Económico del FMI y director de su Departamento de Investigación, señaló en aquél momento que a través del Plan Brady los bancos se beneficiaron
a expensas de los países en desarrollo, en la medida en que el
perdón de la deuda aumentó la preocupación de los acreedores
respecto a los créditos, lo que presionó un alza en el valor de la
deuda remanente, así como de los montos que los bancos esperaban recibir, por concepto de su servicio24.
nacionales o extranjeras, promover el ahorro y la repatriación de capitales. Por lo
general, un país debía mantener con éxito un programa de ajuste estructural bajo
el ojo vigilante del FMI, por un período de entre dos y tres años, como requisito para resultar beneficiario del Plan Brady. En muchos casos se incluyeron programas
para la emisión de una nueva moneda nacional, con el fin de superar los episodios
de hiperinflación que habían golpeado a casi todos los países de la región, como
parte de los efectos de la crisis. Tal fue el caso del Pan Real implementado en Brasil
para sustituir los cruzeiros. En Perú el Inti fue cambiado por los nuevos soles.
23.Jeffrey Sachs consideraba que para que la reducción de la deuda tuviera un impacto significativo debería ser mínimo de un 40% de su valor nominal (Vásquez,
1996).
24.Esta dinámica de establecer las soluciones que beneficien principalmente a los
acreedores ha permanecido en gran medida a lo largo de la historia del alivio de
deuda tras l Crisis de los 80, como se verá más adelante. Para ampliar al respecto
se puede consultar: Missaglia, (2006).
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
37
Las tensiones que acompañaron su implementación terminaron por contribuir a los escasos resultados que tuvo esta iniciativa en lograr una reducción efectiva de la deuda y de su servicio:
“En síntesis, (…) con el Plan Brady la deuda externa disminuyó
en un tercio con respecto a los valores nominales, pero aumentó
en cerca de un cuarto si se toman como punto de referencia los
valores de los bonos en el mercado secundario de la deuda” (Secretaría Permanente del Sela, 1997).
No obstante, la negociación del primer Acuerdo del Plan Brady con México en 1990 es considerada por varios autores como
el hito con el cual se cierra el capítulo de la crisis de la deuda externa en América Latina; aunque la salida no se haya orientado
a regular las nuevas dinámicas de la globalización financiera que
le habían dado origen; aunque sus efectos se hayan prolongado
incluso más allá de una década perdida, y aunque el tratamiento que se le dio por parte de la comunidad internacional haya
contribuido más bien a obstaculizar en gran medida los caminos
para que la región avanzara en el siglo XXI por un sendero de
desarrollo humano y sostenible.
En palabras del Nóbel de Economía, Joseph Stiglitz (2004),
“el fin de la década perdida estuvo más relacionado con la solución del problema de la deuda pendiente que con las estrategias
de reforma, del mismo modo que el estancamiento de la región
comenzó a raíz del peso agobiante de la deuda”. Este hecho tendrá profundas implicaciones en la evolución posterior de América Latina, pues si bien no se ha vuelto a presentar un escenario
generalizado de crisis como el registrado a todo lo largo de la
década de los 80, tampoco ha recuperado los niveles de bienestar alcanzados antes de la crisis, a pesar de haber recuperado el
acceso al mercado de capitales durante los primeros años de la
década de los 90.
En este sentido es importante entender que en gran medida
esta paradójica resolución de la crisis de la deuda se debe al tipo
de vinculación que tuvieron los países de América Latina a la globalización financiera y que, como se ha visto, se dio en la década
38
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
de los 70 a través del endeudamiento externo. De esta manera,
las naciones latinoamericanas fueron asumiendo una condición
de deudores netos que en la década siguiente los llevó a convertirse en protagonistas de una gigantesca transferencia neta de
recursos25 hacia los países industrializados, principalmente los
Estados Unidos –que no logra reducir su déficit comercial con la
región–, por concepto del servicio de la deuda, en lo que sin lugar a dudas constituye una de las primeras evidencias de lo que
se ha llamado “el malestar de la globalización”.
25.Según la Cepal entre 1982 y 1990 la transferencia neta de recursos de América
Latina superó los -220.000 millones de dólares, cifra que resulta particularmente
alta si se considera que equivale a cerca de la mitad del monto total de la deuda
desembolsada al conjunto de la región hasta 1990, año en el que ascendía a 443.049
millones de dólares (Cepal, 1996:64).
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
39
40
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
CAPÍTULO II
El endeudamiento externo latinoamericano:
Una mirada global al período 1990-2005
Si bien los resultados del Plan Brady fueron más bien modestos respecto a la solución del problema estructural del sobreendeudamiento externo latinoamericano, la implementación
de este plan demostró la existencia de un mínimo de consenso
entre los principales acreedores, sus gobiernos y las instituciones
financieras internacionales acerca de la necesidad de normalizar
las relaciones entre bancos y países deudores, de modo que se
superara la crisis de la deuda, que resultó mucho más costosa de
lo que se había diagnosticado inicialmente26.
26.Los altos costos pagados por los países latinoamericanos a causa de la crisis de
la deuda se reflejan en la tasa de crecimiento promedio anual del PIB regional
que fue durante la década de los 80 de sólo el 1%, ubicándose por debajo de la
tasa promedio de crecimiento demográfico (Cepal, 2001:1). La crisis se tradujo
internamente en procesos de devaluación, disminución y encarecimiento de las
importaciones (particularmente de las relacionadas con la adquisición de nuevas
tecnologías y capital productivo), paralelamente a un estancamiento de los ingresos por las exportaciones por la caída de los precios internacionales de las materias
primas. La emisión de más dinero para cubrir el déficit público generó altas tasas
de inflación (presentándose incluso episodios hiperinflacionarios en varios países), acompañadas de un agudo desempleo, lo que favoreció el surgimiento de la
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
41
En este sentido, la iniciativa se viabilizó al presentarse ante
los acreedores como una alternativa rentable, que resolvía en
gran medida el problema inmediato del servicio de la deuda,
además, que posibilitaba una mayor distribución del riesgo al
proponer el refinanciamiento de la vieja deuda a través de la
emisión de bonos, que eran fácilmente comercializables en el
mercado secundario. De esta manera fue importante la contribución del Plan Brady en la superación del estrangulamiento de
financiamiento externo en que se tradujo la crisis de la deuda en
América Latina, al posibilitar el pago de la vieja deuda contraída
y restablecer la oferta de capitales frescos a la región.
En una perspectiva más amplia, es importante resaltar que
el mayor éxito alcanzado por el Plan Brady en su objetivo de
restablecer la confianza de los mercados internacionales en la
región, no radica tanto en los acuerdos de reestructuración de
la deuda que enmarcó, sino en haber promovido la creciente
liberalización de los regímenes de inversiones extranjeras y de
los sistemas financieros domésticos, a través de los programas
de ajuste estructural exigidos a los países beneficiarios, como
parte de las condicionalidades contempladas en su diseño, bajo
la supervisión del FMI y el Banco Mundial. Era pues clara la
influencia de la estrategia económica neoliberal definida en el
denominado Consenso de Washington27 en el Plan Brady.
llamada “economía informal”. En la solución a la crisis planteada por el Plan Brady,
se evidencia que los costos que pagaron los acreedores internacionales, públicos
y privados, a través de las operaciones de cancelación de deuda, fueron bastante
insignificantes respecto a la dimensión de los costos en términos de desarrollo
pagados por los países deudores.
27.Bajo el eufemístico nombre de “Consenso de Washington” se conoce un listado de
10 temas de política económica presentado por el gobierno de Estados Unidos en
1990 como la base de las reformas que pedía realizar a los países del Tercer Mundo,
y particularmente aquellos en transición, con el de avanzar en la consolidación
del capitalismo como único sistema económico global en la era post-guerra fría.
Estos diez temas eran: 1. Disciplina presupuestaria; 2. Cambios en las prioridades
del gasto público (de áreas menos productivas a sanidad, educación e infraestructuras); 3. Reforma fiscal encaminada a buscar bases imponibles amplias y tipos
marginales moderados; 4. Liberalización financiera, especialmente de los tipos de
interés; 5. Búsqueda y mantenimiento de tipos de cambio competitivos; 6.Libe-
42
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Con el restablecimiento de los flujos voluntarios de capital
hacia América Latina a partir de 1991, pareció iniciarse una nueva etapa en el proceso de inserción de la Región a las dinámicas
de la globalización financiera, que fue recibida en medio de un
ambiente generalizado de optimismo, compartido por gobiernos, organismos multilaterales, inversionistas e intermediarios
financieros, que diagnosticaban un inevitable crecimiento de los
flujos de capital hacia las economías emergentes, producto de
la intensificación de la intermediación financiera en el plano
internacional, como parte de un proceso de evolución sin interrupciones hacia la integración de estas economías al mercado
mundial (Frenkel, 2003:43).
En este contexto se afianzó la idea según la cual la dependencia frente a la volatilidad de los flujos externos era un mal
necesario que las economías emergentes debían asumir para
aprovechar los beneficios de acceder a los recursos frescos que
éstos ofrecían para el financiamiento del desarrollo; sin que se
incorporaran las lecciones aprendidas durante la crisis de la deuda con relación a los peligros de una excesiva vulnerabilidad del
crecimiento respecto a los shocks externos, en la medida en la
que la dinámica financiera se convierte en la determinante de
los ciclos económicos.
De esta manera, durante los primeros años de la década del
90 las Instituciones Financieras Internacionales –IFI– impusieron a la gran mayoría de países de a América Latina una política
macroeconómica obsesionada, ya no por el tema del desarrollo,
sino por la atracción de capitales extranjeros. En términos generales, se pueden identificar fundamentalmente dos tipos de fluralización comercial; 7.Apertura a la entrada de inversiones extranjeras directas;
8. Privatizaciones; 9. Desregulaciones; 10. Garantía de los derechos de propiedad
(Murillo, Guarnizo y Santacruz, 2000:79). Como se puede observar claramente el
Consenso de Washington fue la base sobre la cual se estructuraron los programas de
ajuste estructural incluidos dentro de las condicionalidades exigidas a los países
deudores por parte de los organismos multilaterales para poder participar a partir
de entonces en cualquier tipo de iniciativa de alivio de deuda presentada por la
comunidad financiera internacional.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
43
jos de capital provenientes del exterior: Los generadores de deuda, que a su vez pueden ser públicos (bilaterales o multilaterales)
o privados (principalmente bancos comerciales y bonos); y los
no generadores de deuda, entre los que sobresalen la Inversión
Extranjera Directa –IED–, los flujos por inversiones de cartera en
acciones y las donaciones oficiales.
La nueva estrategia buscaba desplazar el endeudamiento externo como principal fuente de financiamiento, y sustituirlo por
flujos no creadores de deuda, especialmente de IED, que antes
de la crisis había representado la primera entrada de capitales a
la región. Este interés determinó que los procesos de liberalización de los flujos de capital fueran acompañados a nivel doméstico por costosos programas de estabilización macroeconómica28
y procesos de flexibilización del mercado laboral, que buscaron
hacer más atractiva la inversión extranjera.
A pesar de los altos costos sociales que se pagaron por la implementación de ajustes y reformas, el incremento en la entrada
de capitales a la región durante los primeros años 90 no se tradujo en las tasas de crecimiento esperadas. Esto se debió en gran
medida a que el crecimiento de la IED que se dio durante este
período (1990-1994)29, se concentró, primero, en las operaciones
de conversión de deuda y, después, en los procesos de privatización, razón por la cual las nuevas entradas, que alcanzaron
en la región sus niveles históricos más altos en 1993 (Secretaría
Permanente del Sela, 1996), no se tradujeron en un incremento
de la capacidad productiva a nivel doméstico.
Además el flujo de capitales ha tendido a desplazar el ahorro
interno, en vez de complementarlo, promoviendo un consumo im28.Concentrados fundamentalmente en la reducción del déficit fiscal y en el control
de la inflación.
29.Según la Cepal (1998:61), la IED para América Latina pasó de 10.679 millones de
dólares en 1991, a 23.255 millones de dólares en 1994. Los datos han sido calculados por los autores para los 17 países de la América Latina continental incluidos
en el presente estudio, en el que no se analizan los países de la cuenca del Caribe,
como República Dominicana y Haití, que la Cepal si incluye en su estudio.
44
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
productivo, así como el alza en los valores de los activos, llegando
incluso a estimular la salida de capitales, en la medida en que los
inversionistas nacionales prefieren mercados más estables y seguros que el doméstico (Secretaría Permanente del Sela, 1999:11).
A pesar de las evidencias con las que se contaba, los riesgos
derivados de la naturaleza volátil de los nuevos flujos que entraron en este período a los países latinoamericanos, y que se caracterizaban por ser principalmente de corto plazo, sólo pareció
tomarse en cuenta a partir de 1994, cuando estalló la crisis mexicana, y se frenó abruptamente, aunque de manera temporal, la
oferta de capitales hacia la región.
La rápida expansión de los efectos de contagio que se da a
partir de ese episodio a través del denominado “efecto tequila”,
y que se revelaría como una de las nuevas características de la
fase más reciente de la globalización financiera, evidenció la alta vulnerabilidad de las economías latinoamericanas y los altos
costos que pagarían por no incorporar en el diseño de su política macroeconómica medidas anticíclicas tendientes a mitigar el
impacto de los factores exógenos generadores de inestabilidad,
asumiendo una postura más preventiva.
En este contexto, a pesar de las expectativas, la deuda externa continuó creciendo y se mantuvo como la principal fuente de
financiamiento externo, razón por la cual el peso de su servicio
se constituye en un obstáculo permanente para el aumento de
los niveles de gasto social que deben complementar la inversión
de los países de la región y para que alcancen niveles de desarrollo que dignifiquen las condiciones de vida para la mayoría de la
población, siendo uno de los factores que podrían determinar el
carácter más bien estructural de la crisis que enfrenta la economía latinoamericana durante los últimos 25 años.
Este estudio parte de la necesidad de profundizar el análisis
respecto a la importancia que puede tener el endeudamiento
latinoamericano desde 1990, como un factor clave a la hora de
explicar por qué:
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
45
La combinación de apertura externa, baja inflación y déficit
público controlado –que indiscutiblemente constituye uno de
los mayores logros macroeconómicos alcanzados por la Región a partir de las reformas implementadas durante la década
del 90– no ha sido suficiente para iniciar un proceso de crecimiento económico sostenido en la región (Ocampo, 2001:2).
Para ello se basará en la información suministrada por la
Cepal a través de sus publicaciones anuales Balance Preliminar
de la Economía de América Latina y el Caribe y Anuario estadístico de América Latina y el Caribe de libre acceso a través de
su página web. En el marco del estudio se limita el análisis a los
países de la América Latina continental, excluyéndose la información de los países pertenecientes a la cuenca del Caribe, como
Haití y República Dominicana, que son incluidos en el análisis
elaborado por la Cepal. El análisis se extiende hasta el año 2004,
que es el último año para el cual fue posible recolectar toda la
información necesaria.
En términos generales se puede considerar que la deuda
externa en América Latina mantuvo durante el período 19902004 una tendencia sostenida al aumento, al pasar de 439.747
millones de dólares en 1990 a 748.575 millones de dólares en el
año 2004. Sin embargo, como se observa en el Gráfica Nº 1, el
incremento se concentró principalmente durante los años correspondientes a la década del 90, dándose a partir del año 2000
una tendencia a una ligera disminución, que sería más prudente
considerar como un estancamiento.
De 1990 a 1999 la deuda externa latinoamericana registró
una tasa de incremento promedio anual de 5.61%, alcanzando
un monto total igual a 754.647 millones de dólares en 1999. Fueron particularmente importantes los incrementos registrados en
1993, con un aumento del 10.62% respecto al año anterior, y en
1995 cuando creció en 9.95% respecto a 1994. A partir del año
2000, cuando se produce la primera reducción en su tasa de crecimiento desde 1970 equivalente a -3.34%, y registra un valor
de 729.455 millones de dólares, tiene hasta el 2004, una tasa de
46
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Millones de Dólares
Gráfica 1: PIB, Deuda externa y servicio en América Latina 1990-2004
1800000
1600000
1400000
1200000
1000000
800000
600000
400000
200000
0
1990
1992
Producto Interno Bruto
1994
1996 1998
Años
Deuda Externa
2000
2002
2004
Servicio de la Deuda
Fuente: Cepal.
incremento promedio anual de sólo el 0,53% que, ubicándose
muy por debajo de la media histórica, determinó un crecimiento
de sólo 19.110 millones de dólares.
Con el objetivo de profundizar el análisis del comportamiento de la deuda externa en América Latina tras la década perdida,
buscando corroborar la hipótesis presentada por la Cepal, según
la cual una buena política de prevención de las crisis financieras
debe basarse, en primer lugar, en el manejo adecuado de los períodos de auge de la oferta internacional de capitales30, se divide
analíticamente el período de estudio (1990-2004) en distintas fases31, caracterizándolas según sean de crisis o de expansión en al
30.Pues, es durante estos períodos donde justamente el endeudamiento externo tiende a aumentar vertiginosamente, incentivado por los bajos costos de los créditos
dada la caída en las tasas de interés, producto de la abundante oferta de capitales.
31. Debe tenerse siempre bien en cuenta que, si bien las fases se han definido por
años, muchas veces los procesos que determinan cambios en el comportamiento
de los flujos de capital en la región y, dentro de estos, de la deuda externa, no
tienen una periodicidad anual, que coincida estrictamente con las fases definidas:
En los casos que sea necesario se señalará el mes a partir del cual la evidencia
empírica permite hablar efectivamente de un cambio en el comportamiento de los
flujos que defina una nueva fase.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
47
entrada de los flujos externos de capital. De esta manera durante
estos 15 años se pueden distinguir las siguientes fases:
- Primera fase 1990-1993: De expansión
- Segunda Fase 1994-1995: De contracción
- Tercera Fase 1996-1997: De expansión
- Cuarta fase 1998-2003: De contracción
Gráfica 2: Comportamiento de los flujos de capital
en América Latina por fases 1990-2004
100000
Millones de Dólares
80000
60000
40000
20000
0
-20000 1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
Años
Comportamiento de la Balanza de Capital y financiera
Tendencia
Fuente: Cepal.
Millones de Dólares
Gráfica 3: Estructura de la deuda externa de largo plazo
por fases en América Latina 1990-2004
800000
700000
1
2
3
4
?
600000
500000
400000
300000
200000
100000
0
1990 1993 1994 1995 1996 1997 1998 2003 2004
Años
Privada
Fuente: Cepal.
Multilateral
Bilateral
48
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
La recuperación que comenzó a registrarse a partir del 2004
plantea un interrogante acerca del inicio de una nueva fase expansión de la entrada de flujos de capital a América Latina, que
será analizado más adelante, tras haber profundizado sobre cada
fase.
Primera fase 1990-1994:
Expansión tras la crisis
Durante esta primera fase de expansión en la que se recupera la oferta de flujos de capital de la región, podemos distinguir
dos momentos: En el primero, que corresponde a los años 1990
y 1991, se da un restablecimiento lento, lo que demuestra una
actitud cautelosa por parte de los agentes internacionales respecto a los resultados del Plan Brady. El segundo momento, que
se inicia en 1992 tras la implementación, con cierto éxito, del
primer Acuerdo Brady con México en 1991, y se extiende hasta
1993; la región experimenta un notable aumento de las entradas
de capital. Esta recuperación se traduce en el incremento de la
transferencia neta de recursos hacia la región que pasa de un saldo negativo de 17.449,3 millones de dólares en 1990, a registrar
en 1991 el primer saldo positivo tras la crisis de la deuda de 3.833
millones de dólares, creciendo hasta llegar a 31.386,6 millones de
dólares en 1993.
Durante esta fase los desembolsos de la deuda externa reflejan la misma tendencia en su comportamiento, con un incremento moderado entre 1990 y 1991 de 3.5% promedio anual,
que se intensifica durante los dos años siguientes, alcanzando
una tasa de incremento promedio anual de 8.5%. De hecho, 1993
con un incremento del 10.6% representa hasta la fecha el año de
mayores entradas de los flujos generadores de deuda a América
Latina, marcando un paralelo respecto al comportamiento de la
IED, principalmente como consecuencia de los procesos de privatización que se generalizaron en la región tras la implementación de los programas de ajuste estructural.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
49
Esta conjunción generó unas expectativas demasiado optimistas respecto al futuro de la entrada de flujos de capital a la
región, pues se creía que se mantendría constante el ritmo de
crecimiento que se da durante estos años. La lectura optimista
del momento no deja ningún espacio para una eventual crisis, lo
que impide tomar medidas preventivas (Frenkel, 2003:44) que
mitigaran los efectos del fenómeno de contagio, que se evidenciaría más tarde como una de las características más desastrosas
de esta nueva etapa de la globalización financiera32.
Si se considera el peso del servicio de la deuda latinoamericana, se observa que habían indicios para mantener controladas las expectativas de crecimiento económico, pues en estos 4
años, tuvo un incremento de casi el 30%, pasando de 42.235,45
millones de dólares en 1990, a 58.192,93 millones en 1993, lo que
equivale a un 4.9% del PIB regional para ese mismo año. Vale la
pena recordar que en 1990, antes de la implementación del Plan
Brady, el servicio de la deuda representaba 3.9% del PIB regional, lo que demuestra lo onerosa que resultó esta solución a la
crisis de los años 80 para los países deudores.
Segunda fase 1994-1995:
El efecto tequila
A finales de 1994, con el estallido de la Crisis Mexicana,
parecía iniciarse una nueva fase caracterizada por la contracción de la oferta de flujos de capitales hacia América Latina,
que demuestra lo vanas que resultaron las expectativas de un
crecimiento ilimitado a través de la intensificación del proceso
32.Si bien en crisis financieras anteriores, como la del 29, ya se habían evidenciado
las dramáticas consecuencias de la propagación a través de los efectos de contagio,
en la era más reciente de la Globalización financiera el desarrollo revolucionario
de las comunicaciones ha aumentado considerablemente la velocidad con las que
se realizan las transacciones a nivel internacional, haciendo más vertiginoso el
desencadenamiento de una crisis, por la mayor volatilidad que caracteriza el flujo
de capitales.
50
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
de inserción de las economías emergentes a las dinámicas de la
globalización financiera, logrado a partir del restablecimiento de
los flujos de capital a la región, con el que se pondría fin a una
década de crisis. Sin que se hubiesen tomado medidas preventivas, el flujo de capitales se redujo drásticamente, registrándose
una caída en la transferencia neta de recursos hacia la región
de 31.386,6 millones de dólares en 1994 a 10.698,1 millones de
dólares en 1995, que es considerable, aunque no implique una
transferencia negativa.
La crisis mexicana revela algunos de los riesgos que permanecían subvalorados por parte de los inversionistas, así como la
volatilidad de los flujos que estaban ingresando a la región, caracterizados por ser principalmente de corto plazo. No obstante,
ayudaría a demostrar, al mismo tiempo, la importancia que puede llegar a tener una amplia y eficaz intervención internacional
en la mitigación de los efectos de las crisis financieras (Frenkel,
2003:44).
En este caso, los intereses concretos de los Estados Unidos
en el pronto restablecimiento de la estabilidad de la economía
mexicana, en la cual tenía numerosos intereses, jugaron un papel fundamental en la rápida respuesta ofrecida por las IFI. Este
hecho demostró que el manejo de la crisis, lejos de ser un asunto estrictamente técnico, tiene un fuerte carácter político, pues
justamente, es la voluntad política el punto de partida para la
construcción un consenso acerca de la necesidad de asumir un
comportamiento más activo por parte de la comunidad financiera internacional en la búsqueda de alternativas, que permitan
reestablecer rápidamente la confianza de los mercados financieros, creando las condiciones propicias para nuevas fases de
expansión. A pesar de la rápida intervención internacional, los
efectos de esta crisis se propagaron rápidamente a través de nuevos fenómenos de contagio, extendiéndose incluso, hasta 1995
cuando Argentina cayó en crisis.
La contracción en la oferta de capitales internacionales que
caracterizó esta segunda fase, afectó también los flujos generado-
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
51
res de deuda, lo que se traduce en un crecimiento un poco más
moderado del endeudamiento externo latinoamericano, al pasar
de una tasa de crecimiento de 10.62% en 1993 a una de 7.03%
en 1994. Se trata de una desaceleración temporal en el ritmo de
crecimiento de la deuda externa que se recupera a partir de 1995,
cuando registra un incremento de 9.95%, fundamentalmente como consecuencia del acceso de varias economías latinoamericanas a créditos ofrecidos por los organismos multilaterales para
tratar de mitigar los efectos de la crisis mexicana. En 1995 el
monto total de la deuda desembolsada asciende a 612.914 millones de dólares.
Durante esta fase el servicio de la deuda mantiene un vigoroso incremento, en gran medida como consecuencia de la implementación del Plan Brady, pasando de representar 59.467,14
millones de dólares en 1994 a 77.862,68 millones de dólares en
1995. Este incremento también se refleja en el aumento del peso
del servicio de la deuda respecto al PIB regional, que llega en
este año a 6.1%, porcentaje que resulta particularmente significativo si se recuerda que para 1993 representaba el 4.9% del PIB
regional.
A finales de esta fase el Banco Mundial lanza una propuesta
que es la base para la definición posterior de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio –ODM– que si bien no tocan directamente el tema de la deuda, son importantes en la medida en que lo
evidencian como problema dentro de la agenda internacional,
tanto en términos de la reducción de la pobreza, como respecto
a la orientación de la Ayuda Oficial al Desarrollo –AOD–.
Tercera fase 1996-1997: Una breve
expansión antes de la crisis asiática
Tras la crisis mexicana se inicia una nueva fase de expansión
en la entrada de flujos de capital hacia la región, que va desde
finales de 1995 hasta el estallido de la crisis asiática en octubre
de 1997. Durante este período mejora la transferencia neta de
52
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
recursos hacia la región en comparación con la fase anterior, alcanzando en 1997 un monto total de 33.069 millones de dólares,
recuperando los valores existentes anteriores a la caída de 1994.
En esta recuperación es importante señalar el mayor peso relativo de la IED.
En esta fase la deuda externa continúa aumentando a un
ritmo del 5.4% promedio anual, pasando de 647.390 millones de
dólares en 1996, a 679.913 millones de dólares en 1997.
Durante esta fase también se incrementa el servicio de
la deuda pasando de 103.659,97 millones de dólares en 1996 a
129.528,25 millones de dólares en 1997, lo que representa un incremento del 25% en sólo un año. Esta cifra definitivamente contrasta con el incremento que tuvo el PIB regional entre 1996 y
1997 que fue equivalente al 5.3%, lo que significa que el servicio
de la deuda creció 5 veces más que la economía regional, incluso
cuando este fue el año de mejor desempeño de las economías
latinoamericanas durante toda la década del 90.
De esta manera el peso del servicio de la deuda se hace
cada vez más angustioso para la economía regional, alcanzando
a representar el 9.4% del PIB para 1997, que era de 1’381.633
millones de dólares.
Cuarta fase 1998-2003:
La media década perdida
Los efectos más drásticos de la crisis del sudeste asiático que
se inicia a finales del 1997 se hacen sentir en América Latina sólo
a partir de la segunda mitad de 1998, pues durante los primeros
meses de la crisis, la región se convierte en un escenario atractivo para los flujos de capital, principalmente de corto plazo, que
salen en desbandada del sudeste asiático, situación que demuestra la alta vulnerabilidad de las economías latinoamericanas respecto a la volatilidad de este tipo de flujos, que caracterizan la
etapa más reciente de la globalización financiera. A partir de
mediados de 1998 empieza a perfilarse la crisis brasileña por los
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
53
efectos de contagio, determinando el inicio de una nueva fase de
contracción en la oferta de flujos de capital hacia la región.
El estancamiento que se genera en la economía latinoamericana durante los siguientes 5 años, que se traduce en una tasa de
crecimiento promedio anual hasta el 2003 de 1.3%, le posibilita
a la Cepal hablar de una nueva media década perdida que, si se
suma a la década de los 80, permite identificar en las crisis de
la región un carácter más bien estructural, en donde el peso del
endeudamiento externo juega un papel central.
Si bien desde 1999 hasta el 2004 se mantiene relativamente
estable el monto correspondiente a los desembolsos por concepto
de deuda externa, es importante señalar que en 1998 tiene un incremento de 9.24%, que la ubica en 742.710 millones de dólares.
Es a partir de 1999 que el endeudamiento externo registra sólo
una ligera tendencia al incremento, con una tasa de incremento
promedio anual de 0.14%. Esta contracción de los flujos generadores de deuda, al no estar acompañada por un incremento de
los flujos no generadores de deuda, resulta particularmente drástica para una región que depende del financiamiento externo
para desempeño de sus economías, y en especial, para América
Latina, donde la deuda externa sigue siendo el renglón principal
en la entrada de capitales, muy por encima de la IED, las inversiones de cartera y la AOD, juntas33.
Es importante subrayar que el desempeño económico regional durante estos años también es bastante discreto, por lo
que la deuda externa sigue representando cerca de un 50% del
PIB regional. Los datos revelan que la situación empeora desde
el inicio de la década de los 90 cuando, la prolongada crisis de
la deuda, la relación entre deuda desembolsada y PIB regional
33.Para el año 2003 la deuda externa latinoamericana desembolsada ascendía a
747.022 millones de dólares, cifra que contrasta con los 44.665 millones de dólares
que ese año recibió la región por concepto de IED, los 37.906 millones de dólares
de las inversiones de cartera y los 6.066 millones de dólares correspondientes a la
AOD.
54
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
alcanzaba el 41.3%. Esta misma relación en 1995 llega al 48.4%
y alcanza su punto máximo en el 2000 al ubicarse en el 49.6%, y
sólo disminuye ligeramente en el 2004 hasta el 47.6%.
La situación resulta aún más grave si se analiza la evolución
del servicio de la deuda que pasa en sólo dos años (1998-2000)
de 125.495,74 millones de dólares a 179.394,38 millones de dólares, lo que representa un incremento del 42%. El año 2000 será
recordado en la historia latinoamericana por el pago del servicio
de la deuda más alto registrado hasta el 2005, al representar el
12, 2% del PIB regional.
Si bien a partir de ese año el servicio de la deuda tiende a bajar, llegando incluso en el 2002 a presentar los niveles más bajos
en 10 años, con un monto total de 124.164,41 millones de dólares;
se mantiene en niveles sumamente elevados, especialmente, si
se considera su peso respecto al PIB regional, que fue de 10.23%
promedio durante el período 2000 al 2003.
El aumento en el servicio de la deuda durante esta fase se
refleja en la inversión que se da a partir de 1999 en la tendencia
positiva que se presenta en la región desde 1991 respecto a la
transferencia neta de recursos, y que se agudiza a partir del 2002,
cuando alcanza los -40.673 millones de dólares. Entre 1999 y el
2003 la transferencia neta de recursos llega casi a -80.000 millones de dólares.
A partir del año 2000 en América Latina se incrementa la
emisión de deuda soberana denominada en moneda local en los
mercados externos. Esta alternativa es considerada pionera y positiva, en la medida en que parece resolver el problema de los
países de la región de no poder endeudarse en su propia moneda;
y representa una diversificación en los instrumentos utilizados
por las economías emergentes para acceder a financiamiento externo. Sin embargo, puede resultar un arma de doble filo porque
complejiza aún más el panorama de los acreedores, lo que puede
dificultar procesos futuros de renegociación en caso de crisis,
sobre todo, si se tiene en cuenta que a partir de la década de los
90 se da un cambio en el perfil de los acreedores, pues la banca
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
55
comercial deja de ser la protagonista principal, para dar paso a
los nuevos inversionistas institucionales (fondos de pensión, de
inversión, compañías de seguro, etc.).
La recuperación registrada en el 2004:
¿Hacia una nueva etapa de expansión?
En el 2004 se presenta un ligero incremento de 0.21% en el
monto de la deuda total desembolsada, llega a 748.575 millones
de dólares; solamente 1.553 millones de dólares más que el año
anterior. Este dato refleja que se mantiene la tendencia al estancamiento registrado durante la fase anterior, a partir del año
2000. Según los analistas, esta tendencia, junto con la recuperación que presentan este año las economías latinoamericanas,
con una tasa de crecimiento promedio anual de 5.4%, constituyen dos buenas razones para mantener el optimismo y considerar que el endeudamiento externo ya no constituye un problema
grave para la región.
Sin embargo, si se tiene en cuenta que el monto total de
la deuda externa desembolsada para el 2004 es equivalente a
47.64% del PIB regional para ese mismo año (1’571.393 millones de dólares), parece evidenciarse que la deuda externa sigue
siendo un problema central para las economías de la región y,
en consecuencia, se mantiene como un elemento clave a la hora
de la definición de la política económica de cada país. De hecho,
en este sentido vale la pena recordar que los programas de ajuste
estructural que se implementan en la región desde finales de la
década del 80, y que enmarcan las políticas económicas desde
entonces, tienen como objetivo principal evitar un nuevo episodio de moratoria generalizada que pueda amenazar la frágil
estabilidad del sistema financiero internacional.
Es difícil establecer con precisión cuál es el valor crítico en
la relación deuda/PIB a partir del cual el endeudamiento externo
de un país puede considerarse “peligroso”, en la medida en que
la economía no pueda cumplir con las obligaciones contraídas,
56
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
pues son múltiples las variables que se entrecruzan en tal valoración. No obstante, en el presente estudio se considera prudente
adoptar el valor que determina el FMI para las economías emergentes, y que según el World Economic Outlook del 2003 es de
sólo el 25% del PIB (IMF, 2003:Cap.3).
De esta manera tanto optimismo parece ser simplemente infundado. Así tiende a demostrarlo también el saldo de las transferencias netas para la región, que por quinto año consecutivo se
presentan con signo negativo, y que para el 2004 ascendieron a
34.032 millones de dólares. Los datos preliminares presentados
por la misma Cepal para el 2005 evidencian que la transferencia
de recursos tiende a empeorar, pues para ese año son superiores
a los -65.000 millones de dólares34. Este monto corresponde a casi
la mitad del total (140.956,39 millones de dólares) pagado por la
región por concepto del servicio de deuda también durante el
2005.
Es pertinente recordar que durante la década de los 90 se
recupera una transferencia positiva de recursos hacia la región,
y que esta tendencia se invierte a partir de 1999. Desde entonces
y hasta el 2004 llega a -141.658 millones de dólares, cifra que resulta particularmente alta si se considera que entre 1982 y 1990,
durante la que se conoce como la peor crisis de la deuda, la transferencia neta fue de -220.000 millones de dólares.
En el 2004 el servicio de la deuda representa el 8.6% del
PIB regional, con un monto equivalente a 135.033,5 millones de
dólares.
Algunas conclusiones preliminares
Los años 90 serán recordados en América Latina como la
década de la implementación de ambiciosos Programas de Ajus34.Según los datos provisionales presentados en el balance preliminar de la economía de América Latina y el caribe 2005 (Cepal, 2005), basado en los resultados del
primer semestre, la transferencia neta de recursos para este año sería de signo
negativo y ascendería a los 67.215 millones de dólares.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
57
te Estructural –PAE–, cuyo principal objetivo es estabilizar los
fundamentos macroeconómicos en la región, con el fin de evitar
a futuro repetir la historia de la década perdida por el estrangulamiento de la deuda externa. Bajo el paradigma neoliberal, que
se impuso tras la caída del muro de Berlín y que se materializa
en los 10 puntos del denominado Consenso de Washington, se
promueve a través de estos programas la liberalización comercial y de los flujos de capital, la desregulación del mercado del
trabajo y la reducción del tamaño y las competencias del Estado,
cuya “interferencia” en el libre funcionamiento del mercado se
consideraba una de las principales causas de los desequilibrios.
Además, los altos niveles de déficit fiscal se consideran los determinantes clave a la hora de explicar el sobreendeudamiento de
los países de la región.
Se trata, sin duda, de reformas que acarrean un alto costo
social, pero que se consideran son transitorias, e incluso irrelevante, en comparación con los mayores beneficios que a través
de ellas se conseguirían, al permitir controlar la inflación, reducir el déficit fiscal y promover el crecimiento económico a
partir de un incremento en las exportaciones. De esta manera,
el endeudamiento externo se tiene que controlar y se garantiza
el cumplimiento de las obligaciones ya contraídas.
Fue en este ambiente de optimismo que la mayoría de los gobiernos latinoamericanos implementaron los programas de ajuste
estructural, obteniendo un reconocido éxito en el control de la inflación y en la reducción del déficit público. Sin embargo, las tasas
de crecimiento no fueron las esperadas, porque en la década de
los 90, registran una tasa promedio anual del 3.2%, que se ubican
muy por debajo de las expectativas y de las tasas registradas con
anterioridad a la crisis de la deuda, que rodearon el 6%.
A pesar de la implementación de los PAE, de los efectos
positivos que estos tienen y de los altos costos pagados por las
sociedades que los implementaron, la deuda sigue aumentando:
Entre 1990 y 2004 la deuda externa latinoamericana tuvo un incremento del 70.23%, al pasar de 439.747 millones de dólares a
58
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
748.575 millones, registrando una tasa de crecimiento promedio
anual del 4% y ubicándose por debajo de la tasa de crecimiento promedio anual del conjunto de la economía regional. Este
incremento resulta aún más significativo si se le considera en
relación con el PIB regional, dentro del cual el endeudamiento
externo latinoamericano pasó de representar el 41.34% en 1990
al 47.64% en el 2004.
Durante el mismo período el servicio de la deuda crece a
un mayor ritmo, con una tasa de crecimiento promedio anual de
9.92%, lo que representa más del doble de la tasa de crecimiento
promedio anual de los desembolsos por concepto de la deuda
externa y cerca de tres veces la tasa de crecimiento promedio
anual de la economía regional.
De hecho, si se suman los montos pagados por el conjunto
de países de América Latina por concepto del servicio de la deuda durante estos 15 años, el resultado es 1’586.443,6 millones de
dólares, cifra que resulta casi equivalente al entero PIB regional
para el 2004 y que representa más del doble del total de la deuda
desembolsada para el año 2004, en la que además se incluye la
deuda contraída con anterioridad a 1990. Esto quiere decir, que
el conjunto de países de América Latina ha desembolsado por
concepto del servicio de la deuda 837.868,6 millones de dólares
más de los 748.575 millones de dólares que le han sido prestados,
demostrando la alta carga de los intereses respecto a la amortización de capital en el servicio total.
Al respecto vale la pena subrayar el saldo de los Flujos Netos
de Deuda35 para América Latina presentado en el Global Development Finance 2004, preparado por el Banco Mundial, según
el cual para el año 2002 la región tuvo un resultado negativo de
35.Los Flujos Netos de deuda incluyen todos los flujos tanto desde como hacia el país
endeudado, incluyendo no solamente los flujos relativos al capital (principal) sino
también los correspondientes a los intereses sobre el principal. Para pasar de los
Flujos Netos de deuda a las transferencias netas de deuda es suficiente restar el
pago de los intereses.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
59
-7.883 millones de dólares, mientras que para el conjunto de los
países en desarrollo los flujos netos de deuda representaron 7.341
millones de dólares. Estas cifras muestran, una vez más, cómo
la transferencia directa de recursos desde los países deudores de
la región por concepto del pago del servicio, incluyendo los intereses, es mayor a los montos recibidos por nuevos desembolsos.
Si se considera el dato correspondiente a las transferencias netas
sobre la deuda, que es equivalente a -47.547 millones de dólares,
se puede deducir que para ese mismo año el pago de intereses
corresponde a 39.664 millones de dólares.
De esta forma se demuestra que, en gran medida, es el oneroso peso del servicio de la deuda una de determinante clave
para explicar por qué durante el período 1990-2004 –a pesar del
incremento de la IED en la región y de otras formas de entradas
de flujos de capital–, la transferencia neta de recursos hacia la
región representa sólo 15.831,8 millones de dólares, menos de
una centésima parte de los pagado durante el mismo período por
concepto de servicio de la deuda.
Estos datos permiten claramente rebatir la idea que se viene posicionando, acerca de la mínima importancia que está teniendo para las economías latinoamericanas el problema de la
deuda externa desde la adopción del Plan Brady. Por el contrario,
muestran cómo esta alternativa, al igual que las demás presentadas por la comunidad financiera internacional con el objetivo de
superar o prevenir situaciones de crisis de pagos de obligaciones
ya contraídas, a pesar de haber contemplado en su diseño condonaciones, operaciones de recompra con descuento y canjes
parciales, es formulada a partir de los intereses de los países
acreedores, con el propósito fundamental de resolver el problema de los inversionistas en deuda pública (Jiménez, 2004:2).
De este modo se evidencia uno de los mayores problemas
que opaca la implementación de este tipo de iniciativas, y que
se refiere a su imposibilidad de representar soluciones reales
al sobreendeudamiento que aqueja a los países deudores, en la
medida en que se parte generalmente de un diagnóstico limita-
60
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
do, concentrado escasamente en la cuestión de la política fiscal,
con miras a garantizar el cumplimiento futuro de las obligaciones, sin que se aborde la compleja dinámica que determina la
incapacidad de pago, y dentro de la cual juega una amplia gama
de factores, tanto domésticos como externos. Incluso, se podría
afirmar que a medida que avanza la globalización financiera los
segundos tienden a primar sobre los primeros.
En consecuencia, no parece haberse avanzado mucho durante los últimos 15 años en la consecución del objetivo de garantizar la sostenibilidad del endeudamiento externo de los países latinoamericanos y que, por el contrario, mantiene su papel
fundamental como la principal fuente de financiamiento externo
para la región, y sigue creciendo.
Si se considera que durante estos 15 años los recursos pagados por el servicio de la deuda –que como se vio anteriormente
duplican con creces los desembolsos de deuda recibidos–, se hubiesen podido invertir de maneras más productivas para la región, por ejemplo, aumentando el gasto social, puede afirmarse,
sin lugar a dudas, que este tipo de iniciativas promueven que el
servicio de la deuda se mantenga como un claro obstáculo para
mejorar los desempeños de estas economías y, de esta manera,
para abonar los caminos del desarrollo y avanzar en la reducción
de la pobreza.
También es importante reconocer que la implementación de
las reformas contenidas en los PAE tiende a agudizar la fragilidad
de las economías latinoamericanas respecto a la extrema volatilidad que caracteriza actualmente los flujos externos de capital,
al limitar aún más la ya minúscula capacidad de los gobiernos
latinoamericanos de aplicar medidas para la prevención y el manejo de las crisis, al despojar al Estado de los mecanismos de las
políticas monetaria y cambiaria utilizadas tradicionalmente para
enfrentar este tipo de situaciones, a través de la liberalización y
desregulación impuestas.
Para darse una idea de la verdadera dimensión del problema,
basta desarrollar un sencillo ejercicio de comparación entre el
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
61
PIB de estos países y las transacciones financieras. Para ello, conviene señalar que existe un organismo internacional que sirve de
intermediario central de las transferencias diarias que realizan
bancos, corredores de bolsa, servicios de cambio, fondos y hasta
los particulares, conocida bajo el nombre de Sociedad Mundial de
Telecomunicaciones Financieras Interbancarias (Swfit, por su sigla en inglés, que corresponde a Society for Worldwide Interbank
Financial Telecommunication). Se calcula para el año 2005 que a
través de este nodo global se manejaron transferencias internacionales de dinero por cerca de unos seis mil millones de dólares
cada día (Economisur, 2006). Esto implica que anualmente las
transferencias financieras transnacionales ascienden a cerca de
1’560.000 millones de dólares36.
Esta cifra es equivalente al entero PIB latinoamericano que
en el año 2004 ascendió a 1’571.393 millones de dólares. Obviamente, la desproporción es más aguda si se compara con las economías más pobres de la región, como la de Nicaragua cuyo PIB
para ese mismo año fue de sólo 5.565 millones de dólares, o la de
Bolivia que registró un PIB de 7.797 millones de dólares. De esta
manera resulta evidente la reducida, por no decir inexistente,
capacidad de maniobra que tienen las economías de la región
para hacer frente al comportamiento caprichoso del mercado financiero internacional.
Parece identificarse una especie de paradoja en las condicionalidades que a partir de la década de los 90 la comunidad
financiera internacional exige a las economías emergentes de
la región con el fin de mantenerse en el juego de los mercados
internacionales de capital, pues al promover la liberalización comercial y la de los flujos de capital se aumenta la vulnerabilidad
de estas economías en dos sentidos: Por una parte, la liberali36.Para calcular este valor se tuvo en cuenta que durante los fines de semana no se
efectúan transacciones financieras, lo que representaría cerca de 100 días al año.
De esta manera para obtener el dato de las transacciones anuales se multiplicó el
dato diario por 260 (días), obteniéndose este resultado.
62
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
zación comercial genera un patrón de desarrollo siempre más
concentrado en la producción de bienes intensivos en recursos
naturales y mano de obra barata, que conduce a un deterioro
tendencial de la balanza comercial37 cuyo déficit tiene que seguir
siendo financiado contrayendo nueva deuda. Por la otra, la liberalización de las cuentas de capital agudiza la volatilidad de los
flujos de capital, particularmente de aquellos de corto plazo.
Tal vez una parte importante del problema radica en la necesidad de ampliar y actualizar el diagnóstico que se mantiene
hasta el momento, acerca de las razones que determinan el surgimiento de la crisis en los pagos, y en el cual toda la responsabilidad de la situación recae sobre las economías emergentes y
sus manejos supuestamente imprudentes que, al derivarse en
episodios de iliquidez, son considerados como la causa principal
del incumplimiento en las obligaciones. Ampliarlo, porque se
trata de una aproximación parcializada, que parece liberar a los
acreedores y a sus gobiernos de asumir esa considerable porción
de la responsabilidad que les corresponde, así como una mayor parte de los costos que implican las soluciones y que, hasta
ahora, a través de los procesos de ajuste, son pagados principalmente por las sociedades de los países deudores. Y actualizarlo,
porque cada vez hay más indicios para pensar que a medida que
se intensifica la globalización financiera, la cuestión de la estabilidad internacional no va a depender de los esfuerzos fiscales
realizados individualmente por los gobiernos de las economías
medias y pequeñas o incluso grandes, sino más bien de la capacidad del sistema financiero internacional de lograr una mayor
gobernabilidad sobre los volátiles flujos de capital.
37.En este sentido vale la pena retomar los resultados presentados por Mario Cimoli y
Nelson Correa en su Artículo La apertura comercial y la brecha tecnológica en América Latina: Una trampa de bajo crecimiento, quienes en el Cuadro 2.4 muestran la
evidencia del impacto negativo que ha tenido en los distintos países de América
Latina sobre la balanza comercial la implementación de las reformas durante la
década de los 90 (Ocampo, 2005:68).
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
63
En este sentido parece necesario reconocer que, a pesar de
la insistencia de la comunidad financiera internacional por garantizar una absoluta liberalización de este tipo de flujos, uno
de los mayores problemas que caracteriza la fase actual de la
globalización, es justamente, la ausencia de reglas de juego con
las que operan los mercados internacionales de capital, cuyos
movimientos trasnacionales se hacen cada vez más volátiles, no
sólo a causa de la revolución tecnológica –que sin lugar a dudas
es importante–, sino también, y sobre todo, por los intereses especulativos que en general inspira a los inversionistas.
Cuando se hace referencia a las reglas de juego, se piensa en
la construcción de un andamiaje institucional que sea capaz de
ejercer un control, de imponer algunas restricciones, que pueda
prevenir, manejar y solucionar las crisis, que sea accountable,
sobre todo, que sea capaz de cumplir esa función de estabilización mundial que las instituciones heredadas de Bretton Woods
son incapaces de cumplir desde los años 70. Ante esta ausencia,
el funcionamiento del sistema financiero internacional asume
una extraña dinámica en virtud de la cual los países pobres terminan por financiar los ostentosos modelos de consumo de las
sociedades de los países industrializados, y no al revés, como lo
presupone la teoría económica.
De esta manera las iniciativas de alivio de deuda tienden a
reforzar esta dinámica a partir de la década de los 90; y América
Latina ha pagado un costo elevado, como lo demuestra el análisis
realizado acerca del comportamiento de la deuda durante este
período, así como el vertiginoso crecimiento de su servicio. Las
cifras revelan que las economías emergentes de la región, que
mantienen una fuerte necesidad del financiamiento externo para consolidar sus procesos de desarrollo, aumenta su vulnerabilidad, a unos costos sociales altísimos, sin que esto se haya visto
medianamente compensado por un incremento considerable en
las entradas netas de capitales, por un crecimiento de las exportaciones netas y por una disminución en las primas de riesgo que
siguen siendo elevadas para la mayoría de las economías latinoa-
64
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
mericanas: La liberalización no significa una mejor inserción de
la región a la globalización financiera.
Así lo indican las dificultades que tiene América Latina para
recuperarse de los efectos negativos que tuvo para el conjunto de
la región la crisis asiática que contagió a Brasil en 1998, y que demuestra que no es tan cierta la idea predominante hasta finales
de los 90, según la cual el proceso de integración financiera se
desarrollaba de manera cíclica, por lo que se podía esperar con
optimismo un nuevo período de expansión que, sin embargo, no
llegó, dando origen a una nueva media década perdida.
Y aún cuando durante los últimos dos años la economía latinoamericana parece haber recuperado una tendencia al crecimiento, con una tasa promedio anual del 4%, es necesario reconocer que esta tasa sigue estando muy por debajo de las requeridas para recuperar el tiempo perdido y para empezar finalmente
a avanzar con un paso diferentes en las vías de un desarrollo que,
a partir de un consenso entorno a la reducción de la pobreza,
pueda adquirir un verdadero sentido humano.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
65
66
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Capítulo III
América Latina y las iniciativas oficiales
recientes de alivio de la deuda externa
La llamada crisis de la deuda demostró la insuficiencia de los
mecanismos de reestructuración de deuda con los que tradicionalmente había contado la comunidad financiera internacional
para hacer frente a una situación generalizada de incumplimiento, como la registrada durante los primeros años de la década de
los 80. Dichos mecanismos se canalizaron principalmente a través del Club de París, en la medida en que los organismos multilaterales mantuvieron, hasta entonces, un estatus especial de
acreedores preferenciales para los que no había ningún tipo de
renegociación posible, argumentando la naturaleza de los fondos
disponibles y las particulares funciones de estabilización internacional que debían cumplir este tipo de instituciones.
De esta manera sólo a partir de la década del 90 a los mecanismos de rescheduling se les agregan distintas propuestas de
alivio o cancelación de deuda (debt relief), cuyo objetivo fundamental es garantizar la sostenibilidad financiera de las deudas
contraídas por los países en desarrollo, particularmente de los
países más pobres del mundo, de modo que se pueda evitar a
toda costa incurrir en nuevos episodios de default.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
67
Usualmente se considera que las operaciones de cancelación
de deuda implican simplemente que los acreedores borran de sus
balances los montos correspondientes y, que en esa medida, no
acarrean mayores costos. Nada más lejos de la realidad pues, la mayoría de estas acciones son definidas fundamentalmente a partir
de los intereses de los acreedores para quienes, ante la perspectiva
de perder el entero monto prestado por la condición de insolvencia de los deudores, una devolución así sea parcial constituye en
sí misma una ganancia. En este sentido, resulta particularmente
importante considerar que existe un mercado secundario donde se
comercializan los títulos de deuda determinándose su verdadero
valor actual, porque cuando el deudor se ve en dificultades para
cumplir con las obligaciones contraídas, es allí donde su precio
será inferior al nominal (Missaglia, 2006:84).
En consecuencia, la puesta en marcha de operaciones de
alivio de deuda implican la intervención de terceros actores, que
pueden ser de muy diversa naturaleza38, quienes asumen la responsabilidad de devolver la parte acordada de la deuda al acreedor, generalmente a partir del valor de la deuda en el mercado
secundario, asumiendo de todas maneras unos altísimos costos
que, de hecho, se reflejan en la participación creciente de las
operaciones de alivio de deuda en los presupuestos destinados a
la ayuda oficial al desarrollo.
Si bien este tipo de operaciones de cancelación de deuda
buscan aliviar la carga del servicio para los países deudores, la
manera cómo se han desarrollado terminan por beneficiar adicionalmente a los acreedores, porque la compra, así sea parcial,
de los títulos de deuda por parte de un tercer actor puede ser
interpretada con optimismo por los demás agentes del mercado
secundario y reflejarse consecuentemente en un aumento del
valor que se fija, a partir de entonces, a los títulos restantes del
mismo deudor, beneficiando al acreedor original, cuyas posibi-
38.Pueden ser actores estatales, multilaterales, iglesias, ONG, etc.
68
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
lidades de recuperar ese dinero parecían mínimas ante la insolvencia del deudor.
A continuación se hace un breve recuento de las principales
iniciativas de este tipo que los distintos actores de la comunidad
financiera internacional implementan en América Latina durante estos últimos 15 años, a partir del Plan Brady, con el fin de
tener un marco de referencia general sobre el cual poder avanzar
una reflexión acerca de las innovaciones que se vienen haciendo, las diferencias que tienen entre ellas, los problemas que se
evidenciaron en cada una y, sobre todo, en relación con la efectividad que pueden tener en su objetivo de volver a garantizar la
sostenibilidad de una deuda cuya devolución se ve amenazada,
no sólo por momentáneos problemas de iliquidez como se ha
querido ver hasta el momento, sino por el círculo vicioso que
describe la dinámica misma del endeudamiento externo donde,
ante la acumulación de atrasos, los países deudores se ven obligados a contraer nuevos créditos cada vez en condiciones más
desfavorables para ellos, constituyéndose en un claro obstáculo
para el take-off de su desarrollo económico.
La implementación del Plan Brady
Durante los primeros años de la década de los 90 los países
de América Latina, siguiendo el ejemplo de México, se concentraron en restablecer las relaciones con sus acreedores internacionales a través de complejos procesos de negociación para la
construcción de acuerdos en el marco del Plan Brady. Dado que
dicho plan se constituyó más bien como una estrategia para el
rescate de la banca comercial internacional profundamente afectada por la crisis de la deuda, que como una propuesta propiamente dicha de alivio de deuda, solamente 9 de los 17 países
de América Latina –sin contar los países del Caribe– lograron
efectivamente consolidar acuerdos. De esta manera es evidente
cómo el único criterio de elegibilidad válido para ser beneficiario
del plan era tener una importante deuda comercial.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
69
A continuación se presenta un cuadro síntesis respecto a la
firma de acuerdos por parte de los países latinoamericanos que
estuvieran inscritos en el marco del Plan Bardy durante los primeros años 90:
Tabla 4: La implementación del Plan Brady en América Latina
País
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Fecha del Acuerdo de reestructuración
México
Costa Rica a
Venezuela a
Uruguay a
Argentina b
Brasil c
Ecuador d
Panamá e
Perú f
a
1989-1990
1990
1990
1991
1992-1993
1994
1994-1995
1996
1997
a Oecd Development Centre (Berthelemy y Lensink, 1993).
b Ministerio de Economía y Producción de la República Argentina (2002:13).
c Cadt (Comité de Anualización de la Deuda del Tercer Mundo) (Tossaint, 2003).
d Revista Ecuador Debate (Serrano, 1998).
e Lowtax.Net (1997).
f Congreso de la República del Perú (2003).
Es importante subrayar que el Plan Brady no constituyó ningún tipo de alternativa para los países más pobres de la región,
cuyas deudas en general tenían el carácter oficial y fueron adquiridas o con los organismos multilaterales o de manera bilateral,
principalmente con los miembros del Club de París, ya que la
banca comercial los encontraba como escenarios poco atractivos
y sumamente riesgosos para sus inversiones. De esta manera, al
ser mínima la participación de la banca comercial en su endeudamiento global, quedaron simplemente excluidos de la implementación.
En este sentido se podría afirmar que para los países más
pobres, que también resultaron estrangulados por el endeudamiento externo durante la década del 80, no hubo una real salida
por parte de la comunidad financiera internacional distinta al
refuerzo de los mecanismo tradicionales de renegociación utilizados con los países de más bajos ingresos, particularmente,
70
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
en el marco del Club de París. De esta manera incluso puede
considerarse que el lanzamiento de la iniciativa Hipc en 1996
constituye tal vez una respuesta demasiado tardía a la crisis de la
deuda para este tipo de países, que hasta entonces se mantuvo,
en términos generales irresuelta, impidiendo el acceso de estas
pequeñas economías a los mercados de capital internacionales.
A medida que avanzaron las negociaciones en el marco del
Plan Brady, y se fueron reestableciendo las relaciones entre los
principales países deudores y los acreedores internacionales, se
fue imponiendo la idea de que la crisis de la deuda finalmente
había sido superada, dejando bien claro que el principio que determinaba la resolución era que las deudas contraídas siempre
deben ser pagadas, sin importar las condiciones y limitaciones
que esto implicara.
Reestructuraciones con el Club de París39
Este principio, si bien un poco más matizado que en el caso
de la banca comercial, aplica también para el Club de París que,
desde 1988 y de manera paralela al desarrollo del Plan Brady,
había avanzado en la reestructuración de sus Términos Clásicos de renegociación, definidos en 1958, buscando una mayor
flexibilidad que permitiera superar la crisis también en el escenario de la deuda oficial bilateral, facilitando la consolidación de
acuerdos con los países que habían incurrido en la mora de sus
obligaciones.
Si bien el Club de París, como es obvio, se mantiene fiel a los
intereses de los acreedores oficiales que representa, es importan-
39.El Club de Paris es un grupo informal constituido por los mayores acreedores oficiales cuyo rol es hallar soluciones coordinadas y sostenibles a las dificultades de
pago experimentadas por los países deudores. Los acreedores han aceptado avanzar en procesos de reestructuración de las deudas contraídas con ellos, como un
mecanismo para ofrecer a los países deudores un alivio de deuda a través de una
ampliación en los plazos de sus servicio e incluso la reducción en las obligaciones
por este concepto en algunos casos.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
71
te reconocer que a partir de la crisis de la deuda esta institución
se ve ante la necesidad de definir estrategias diferenciadas de
negociación con los deudores morosos, dependiendo si se trataba
de economías de ingresos medios o bajos. En el cuadro que se
presenta a continuación se presenta una síntesis del proceso de
reestructuración de los Términos Clásicos, mostrando las características de los nuevos términos que fueron surgiendo.
Tabla 5: Nuevos términos del Club de París
Fecha y
términos
reestructurados
1958:
Término
Clásico
CARACTERÍSTICAS
Tipo de acuerdo
* Este acuerdo es de
un tratamiento de tipo
Flow, es decir, los pagos (ya sea capital o
intereses) que vencen
dentro de un período
(consolidation period)
son reestructurados
y son pagados más
tarde a un nuevo tipo
de interés, por lo tanto
no hay ningún tipo de
concesionalidad en
estos acuerdos.
Deuda (AOD)
Deuda No (AOD)
Otras
* Este tratamiento puede ser para deudas de
AOD y no-AOD. Por lo
anterior, se ajusta una
tasa de mercado apropiada dependiendo
cada caso.
* Este acuerdo acostumbra a ser precedido por un programa
del FMI (80% de los
acuerdos clásicos
coinciden con un
programa del FMI firmado el mismo año, y
el 93% si se amplía el
plazo a 5 años), el cual
determina que durante
un período de tiempo
(consolidation period)
el país pasará ciertos
problemas en la balanza que le hará muy
difícil realizar el pago
de la deuda.
72
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Octubre
1988:
Términos
de Toronto
Septiembre
1990: Términos de
Houston
* Los acuerdos son de
tipo Flow (se aplica a
pagos que vencen en
el período de consolidación).
* Para la deuda que
es ayuda oficial del
desarrollo (AOD) se
reestructura a un tipo
de interés como mínimo tan bajo como el
original, a pagar en 25
años con 14 años de
gracia, lo que significa
una disminución en el
valor actual neto de la
deuda.
* Se reestructura a un
tipo de interés como
mínimo tan bajo como el original, a pagar
* Los acuerdos son de
en 20 años con 10
tipo Flor.
años de gracia, lo que
normalmente significa
una disminución en el
valor actual neto de la
deuda.
* Reducción de la deuda (RD): Se cancela un
tercio de los pagos de
la deuda, la otra parte
está reestructurada al
tipo de interés de mercado en 14 años con 8
años de gracia.
* Reducción del servicio de la deuda (RSD):
Se reestructura la totalidad de la deuda a un
tipo de interés reducido, en 14 años con 8
años de gracia.
* Opción de mercado:
Se reestructura la totalidad de la deuda al
tipo de interés de mercado a 25 años con 14
años de gracia. Este
caso no representa
ningún tipo de concesionalidad.
* Los pagos son reestructurados a los tipos
de interés de mercado
a 15 años incluyendo
un período de gracia
de 2 a 8 años, no representa ningún tipo
de concesionalidad.
* Reemplazado por el
tratamiento de Londres.
* Se acordó aplicar
este tratamiento a los
países más empobrecidos.
* Se acordó aplicar
este tratamiento a los
países de renta mediabaja.
* Primer acuerdo en
tener la posibilidad de
realizar los intercambios de deuda (debt
swaps).
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
Diciembre
1991: Términos de
Londres
* Los acuerdos son
de tipo Flow: pagos
que vencen en el período de consolidación (Consolidation
Period).
* Se reestructura aun
tipo de interés como
mínimo tan bajo como
el original, a pagar en
30 años con 12 años
de gracia, esto normalmente significa
una disminución en el
valor actual neto de la
deuda.
* Reducción de la
deuda (RD): El 50%
de los pagos son cancelados, el resto se
reestructura a tipo de
interés de mercado en
23 años con 6 años de
gracia.
* Reducción del
servicio de la deuda
(RSD): Los pagos son
reestructurados a 23
años a un tipo de interés menor que el de
mercado. Cuando esta
opción incluye 6 años
de gracia, también se
denomina capitalization of moratorium
interest.
* Opción de mercado:
Se reestructura la totalidad de la deuda tratada a tipo de interés
de mercado a 25 años
y 14 años de período
de gracia.
73
* Reemplazado por el
tratamiento de Nápoles.
* Actualmente no se
aplica a los nuevos
acuerdos.
74
Diciembre
1994: Términos de
Nápoles
Diciembre
1996:
Términos
de Lyón
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
* Por primera vez existe la posibilidad de
aplicar un tipo de trato
Stock (deuda total de
algunos créditos) o un
tipo Flow (solo a pagos de la deuda que
vencen en períodos
determinados).
* Se reestructura a un
tipo de interés como
mínimo tan bajo como
el original, a pagar en
40 años con 16 años
de gracia, esto normalmente significa
una disminución en el
valor actual neto de la
deuda.
* Se reestructura a un
tipo de interés como
mínimo tan bajo como el original, a pagar
* Este tratamiento peren 40 años con 16
mite el tipo de deuda
años de gracia, lo que
Flow y Stock.
normalmente significa
una disminución en el
valor actual neto de la
deuda.
* Reducción de la
deuda (RD): El 67%
de los pagos son
cancelado. El resto se
reestructura a tipo de
interés de mercado en
23 años con 6 años de
gracia.
* Reducción del
servicio de la deuda
(RSD): Los pagos son
reestructurados a un
tipo de interés menor
que el de mercado a
33 años (con 3 años
de gracia en el caso
de que sea sobre una
deuda Stock).
* Opción de mercado:
Se reestructura a tipo
de interés de mercado
a largo plazo.
* Incluye la posibilidad de intercambio de
deuda (debt swap).
* Reducción de la deuda (RD): El 80% de los
pagos son cancelados.
El resto se reestructura
a un tipo de interés de
mercado en 23 años
con 6 años de gracia.
* Reducción del
servicio de la deuda
(RSD): Los pagos son
reestructurados a un
tipo de interés menor
que el de mercado a
40 años (con 8 años
de gracia).
* Incluye la posibilidad de intercambio de
deuda (debt swap).
* Par poder ser tratado dentro de este tratamiento el país ha de
tener un buen historial
dentro del Club de París y debe cumplir los
requisitos que permitirán recibir financiación
de la AIF (IDA).
* Fue superado por el
tratamiento de Colonia
(Bajo la iniciativa HIPC
II).
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
Noviembre 1999:
Términos
de Colonia
Octubre
2003: Evian
Approach
* Se reestructura a un
tipo de interés como
mínimo tan bajo co* Permite tratar deuda mo el original, a pagar
tanto tipo Flow como en 40 años con 16
Stock.
años de gracia, lo que
normalmente significa
una disminución en el
valor actual neto de la
deuda.
* Dependiendo el análisis de sostenibilidad
de la deuda el tratamiento podrá tomar las
siguientes formas:
a.Flow
b. Stock
* Reducción de la
deuda (RD): El 90% de
la deuda es cancelada.
El resto se reestructura
a un tipo de interés de
mercado en 23 años
con 6 años de gracia.
* Reducción del
servicio de la deuda
(RSD).
* Operaciones de canje de deuda (Swap).
* Incluye la posibilidad de intercambio de
deuda (deuda swap),
nuevas compras de
deuda (debt buybaks)
y cláusulas de contingencia (contingency
clauses).
* Para los países que
posean problemas de
liquidez, pero tengan
una deuda sostenible
el club de parís diseñará tratamientos de
deuda con base a los
términos existentes.
* Los países con problemas más serios de
deuda serán tratados
con más eficacia bajo nuevas opciones
de tratamientos de
deuda.
Fuente: Club de París y Observatorio de la deuda en la globalización. Cálculo de los autores.
75
* Se exige que el país
lleve seis años con un
plan de ajuste estructural reforzado dictado por el FMI, que
generalmente viene
a sumarse a los 10 o
15 años de anteriores
ajustes.
* Solo para países
no-Hipc
* En este contexto el
Club de París tendrá
como objetivo considerar la sostenibilidad
de la deuda, adaptar
su respuesta a la situación financiera de
los países deudores, y
contribuir a solucionar
la crisis de una manera
más ordenada, oportuna y confiable.
* Los acreedores del
Club de París adaptaran tratamientos individuales a la situación
financiera de cada
deudor, se estudiará una amplia gama
de opciones usadas
en el pasado o serán
convertidos bajo Evian
Approach.
* Se aplicará una fecha
final, para asegurarse
que el tratamiento de
la deuda sea importante y para facilitar
nuevos préstamos bilaterales.
76
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Como se presenta a continuación en la tabla 6, durante el
período de estudio (1990-2004) varios países latinoamericanos
afectados por la acumulación de incumplimientos lograron concretar 32 Acuerdos de Reestructuración de Deuda con el Club de
París, de los cuales solamente 6, se realizaron bajo los Términos
Clásicos hasta 1993. Este hecho demuestra la importancia que
tuvo la adopción de nuevos términos, como una exigencia que
evidencio tras la crisis de la deuda.
Tabla 6: Renegociaciones de los países latinoamericanos
con el Club de París 1990-2004
País
Argentina
1990-2005
# de Acuerdos
Acuerdos
1983-1989
3
Fechas
Tipo de Acuerdo
Estatus
2
18/09/1991 Clásico
22/07/1992 Clásico
Completamente repagado
Activo
Completamente repagado
Completamente repagado
Completamente repagado
Completamente repagado
Completamente repagado
Completamente repagado
Bolivia
2
6
15/03/1990
24/01/1992
24/03/1995
15/12/1995
30/10/1998
10/07/2001
Toronto
Londres
Nápoles
Nápoles
Lyon
Colonia
Brasil
3
1
26/02/1992 Clásico
Activo
Chile
2
-
Colombia
-
-
Costa Rica
3
2
16/07/1991 Clásico
22/06/1993 Clásico
Completamente repagado
Completamente repagado
Houston
Houston
Houston
Houston
Activo
Activo
Activo
Activo
Ecuador
4
4
20/01/1992
27/06/1994
15/09/2000
13/06/2003
El Salvador
-
1
17/09/1990 Houston
Activo
Guatemala
-
1
25/03/1993 Houston
Activo
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
Honduras
-
6
México
3
-
77
14/09/1990
26/10/1992
01/03/1996
13/04/1999
14/04/2004
12/05/2005
Houston
Londres
Nápoles 50%
Nápoles
Colonia
Colonia
Activo
Activo
Activo
Activo
Activo
Activo
Londres
Nápoles
Nápoles
Colonia
Colonia
Completamente repagado
Completamente repagado
Completamente repagado
Completamente repagado
Completamente repagado
Nicaragua
-
5
17/12/1991
22/03/1995
22/04/1998
13/12/2003
04/03/2004
Panamá
1
1
14/11/1990 Clásico
Completamente repagado
Paraguay
-
-
Perú
2
3
17/09/1991 Houston
04/05/1993 Houston
20/07/1996 Houston
Activo
Activo
Activo
Uruguay
-
Venezuela
-
Fuente: Club de París (Club de París, 2006).
Dentro de los Nuevos Términos el cuadro anterior permite
apreciar cómo resulta particularmente importante para la región
la definición en 1990 de los denominados Términos de Houston,
aplicables para los países de renta media-baja y en los que por
primera vez se incluyen operaciones de intercambio de deuda
(debt swaps). Bajo estos términos se concretaron entre 1990 y el
2004 10 procesos de reestructuración de deuda que beneficiaron
a Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras y Perú.
La Iniciativa Heavily Indebted Poor
Countries –Hipc–
Para mediados de la década del 90 es evidente que a pesar
de los mecanismos desarrolladas para superar el episodio de la
78
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
crisis de la deuda, habían dejaron irresuelto el problema de los
países más pobres cuyos niveles de deuda eran claramente insostenibles, y que permanezcan marginados de los mercados privados internacionales de capital, en la medida en que no ofrecían
suficientes garantías.
En este contexto el FMI y el Banco Mundial lanzaron la
iniciativa Hipc (por sus siglas en inglés Heavily Indebted Poor
Country –País Pobre Muy Endeudado–) que constituye un avance en relación con la aproximación tradicional al alivio de deuda,
pues se trata de un paquete más integral de medidas que apunta
a reducir el stock de deuda hasta alcanzar niveles que sean sostenibles. Su implementación estaba sujeta al buen desempeño de
la política económica de los países deudores, permitiendo ubicar
el tema del alivio de la deuda dentro del marco de la reducción
de la pobreza (Unctad, 2004:14).
La propuesta Hipc constituye un primer paso en la consolidación de un andamiaje que permitía afrontar de manera más
amplia los problemas derivados del excesivo nivel de endeudamiento de algunos de los países más pobres del mundo. Se trata
de la primera iniciativa que se concentra sobre la deuda contraída
con los organismos multilaterales, involucrando a todos los actores clave: Los gobiernos deudores, los organismos multilaterales
–que hasta entonces habían mantenido un estatus de acreedores
preferenciales que no reprogramaban los créditos concedidos–,
el Club de París, la banca comercial y la comunidad de donantes40, contando con un significativo apoyo de la sociedad civil,
tanto de los deudores como de los acreedores.
La selección de los países en desarrollo más pobres del mundo se basó fundamentalmente en dos criterios: Por una parte,
40.En este sentido debe recordarse que una parte importante de la asistencia de la
comunidad internacional al desarrollo de los países emergente se hace a través
de préstamos concesionarios, que se caracterizan por la utilización de tasas de
interés inferiores a las del mercado, que permiten a muchos países pobres acceder
a financiamiento internacional, que tienen cerradas las puertas de los mercados
privados.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
79
se incluían los países que sólo fueran elegibles a la asistencia
altamente concesionaria por parte de la Asociación Internacional de Fomento al Desarrollo41 y del Programa de Reducción de
la Pobreza y Promoción del Crecimiento del FMI; por la otra,
aquellos países de bajos ingresos que enfrentaran una deuda aun
insostenible, a pesar de la aplicación de los mecanismos tradicionales de alivio de deuda (worldbank,2006).
Sin embargo, ¿cómo definir los niveles de sostenibilidad de
la deuda externa de un país? El análisis de la insostenibilidad de
la deuda externa incluido en la propuesta original de la Hipc se
basa en la definición de unos umbrales o valores críticos en relación con el comportamiento de las siguientes ratios:
- La relación Valor Neto Presente (VNP) de la deuda pública42
de un país sobre las exportaciones de bienes y servicios no
debería superar el 200-250%
- El servicio de la deuda pública sobre las exportaciones de
bienes y servicios no debe superar el 20-25%
Entre los dos criterios prevalece el primero en la puesta en
marcha de la Hipc. Bolivia clasificó a esta proposición bajo una
valoración de la sostenibilidad de su endeudamiento externo basada en este criterio (Unctad, 2004:15).
Para aquellos países donde las exportaciones representan el
40% del PIB, y los ingresos fiscales constituyen el 20%, se define
un criterio alternativo: El valor neto presente de la deuda debería
ser superior o igual a 280% de los ingresos fiscales. Este criterio se
conoció como la “ventana fiscal” de acceso a la iniciativa Hipc.
Además de estos criterios, un país sólo es plenamente elegible para resultar beneficiario, tras la implementación exitosa
durante un período de tres años de un programa de estabiliza41. La International Development Association (IDA) es una parte del Banco Mundial
encargada de ofrecer alternativas de financiamiento a países pobres que no acceden a los mercados internacionales de capital, controlados por agentes privados. El
criterio utilizado para que un país pueda beneficiarse de esta ayuda concesionaria
es un bajo nivel de ingresos por habitante, es decir, el PIB per cápita.
42.Se incluye la deuda privada con garantía pública.
80
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
ción macroeconómica y de la aplicación de importantes reformas políticas, siempre bajo la supervisión del FMI. En este sentido, resulta fundamental el vínculo entre el alivio de la deuda y
la aplicación de una estrategia para la reducción de la pobreza,
que se inspira en un documento denominado Estrategia para la
reducción de la pobreza, más conocido por sus siglas en inglés
como Prsp (Poverty Reduction Strategy Paper), que es realizado
por las autoridades nacionales bajo las orientaciones del FMI y el
Banco Mundial. Según la visión de los organismos multilaterales,
este documento resulta fundamental para garantizar la apropiación por parte de las autoridades nacionales de los ajustes que
implica la implementación de la Hipc.
La Hipc original contemplaba dos momentos dentro del proceso de implementación que los países debían superar con éxito
para finalmente acceder a las operaciones de reducción de deuda. Estos dos momentos se conocen como:
Punto de decisión: Se alcanza cuando un país, luego de
haber sido objeto de un análisis de la sostenibilidad de su endeudamiento externo, superando los umbrales definidos en alguno
de los dos criterios señalados anteriormente, se puede considerar
elegible para ser beneficiario de la iniciativa Hipc, y se compromete durante un período de tres años a implementar con éxito
ajustes y reformas bajo los programas y la supervisión del FMI.
Durante este período “se evalúa la asistencia necesaria y se compromete el alivio apropiado, incluida la reducción del volumen
de la deuda” (IMF, 2000).
Punto de culminación: Se logra una vez se demuestre
la disponibilidad y el éxito en la implementación de ajustes y
reformas, y se pone en práctica la totalidad de la reducción del
volumen de la deuda (IMF, 2000).
La Iniciativa Hipc ampliada
Después de tres años de lanzada la propuesta original, y respondiendo a numerosas críticas que surgieron por el reducido
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
81
alivio de la deuda que se da durante la primera fase de la implementación43, el Banco Mundial y el FMI reconocieron la necesidad de ampliar la propuesta original, de modo que se pudiera
adaptar mejor a las distintas necesidades de los países deudores,
logrando un alivio de deuda más profundo, amplio y rápido44 que
pudiera tener un impacto más significativo sobre la reducción de
la pobreza.
En la propuesta Hipc ampliada se reducen los valores críticos definidos como umbrales de elegibilidad de la siguiente manera:
- La relación VNP de la deuda sobre exportaciones no podía
superar el 150%
- Para los países elegibles a través de la ventana fiscal, que ahora necesitarían contar con una relación exportaciones sobre
PIB equivalente al 30%, mientras que la ratio ingresos fiscales sobre PIB del 15%, el VNP de la deuda sobre los ingresos
fiscales no debería superar el 250%.
Adicionalmente, se introduce un alivio provisional entre el
punto de decisión y el punto de culminación, reduciéndose los
costos del servicio ya desde el primer momento. Esto permite a
los países afrontar de mejor manera el ajuste y utilizar la asistencia inicial para liberar recursos que pueden utilizarse para
aumentar los gastos en la reducción de la pobreza.
Se estima que gracias a estas reducciones en los criterios de
elegibilidad pudieron beneficiarse de la iniciativa Hipc Ampliada
7 países más, dentro de los cuales se encuentra Honduras. Los
países que resultaron beneficiarios de la Hipc Original pueden
acceder a ulteriores operaciones de alivio de deuda aplicando estos nuevos criterios, lo que le da a la Hipc Ampliada un carácter
retroactivo.
43.Durante la cual resultaron elegibles 41 países, casi todos africanos.
44.El slogan que inspiró la ampliación de la Hipc fue: “deeper, broader and faster debt
relief”.
82
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Iniciativa Multilateral de Alivio
de la Carga de la Deuda –Mdri–
En el 2005 fue lanzada por el G-8 una nueva iniciativa
de alivio de deuda para los países más pobres conocida bajo
el nombre de Multilateral Debt Relief Initiative, que parece representar la continuación de la iniciativa Hipc, que aún en
su versión ampliada se encuentra a punto de cerrar. Si bien
no se incluye dentro del presente estudio, por encontrarse
fuera del límite temporal definido para el análisis, se considera oportuno incluir una breve reseña informativa que
permita al lector conocer algunos de los desarrollos posteriores en la historia del Alivio de la Deuda Externa, como un
eje fundamental en la búsqueda de una mayor estabilidad
en el sistema financiero mundial.
Reseña
Tras una reunión de los ministros de finanzas del G-8
realizada en Londres entre el 10 y el 11 de junio de 2005, se
lanza una propuesta conjunta a través de un Comunicado
titulado Conclusiones sobre el desarrollo, para aumentar el
alivio de deuda para aquellos países Hipc que alcanzaban
en ese momento el denominado Punto de Culminación, o
se han “graduado” en el marco de esta iniciativa.
De esta propuesta surge la iniciativa Multilateral de Alivio de la Carga de la Deuda –Mdri–, (por su sigla en inglés),
lanzada en la Cumbre del G8, sostenida en julio de 2005
en Gleneagles, Escocia, cuando los líderes del G8 se comprometieron a cancelar la deuda de los países pobres más
endeudados –Ppme–, la mayoría de los cuales se encuentra en África. Se pedía la cancelación total de la deuda de
parte de la Asociación Internacional de Fomento –AIF–, el
Fondo Monetario Internacional –FMI– y el Fondo Africano
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
83
de Desarrollo –FAD– a aquellos países que han concluido la
iniciativa reforzada para los Ppme
El 1 de julio de 2006 entrará en vigencia la Mdri, la cual
cancelará la deuda que mantienen algunos de los países más
pobres del mundo con AIF.
A través de la iniciativa multilateral de alivio se calcula
que la AIF proporcionará más de 37.000 millones de dólares
en alivio de la carga de la deuda en el transcurso de 40 años,
además de los 17.000 millones de dólares de alivio de la carga de la deuda estipulados en la iniciativa Ppme.
La Mdri otorga la cancelación inmediata e irrevocable
del total de la deuda de estos países con el doble propósito de
proporcionar, por una parte, apoyo adicional a los Ppme para
el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio
–ODM–; y, por la otra, mantener la capacidad de financiamiento de las instituciones financieras internacionales.
Países que cumplen las condiciones necesarias
-
-
-
-
Según lo estipulado por el G8, los países que se han “graduado” de la iniciativa Ppme pueden optar a un alivio adicional de la carga de la deuda en el marco de la Mdri.
En primera instancia, 19 países recibirán el 100% de cancelación de su deuda, de los cuales sólo 4 pertenecen a
América Latina y el Caribe: Bolivia, Guyana, Honduras
y Nicaragua.
Los demás Ppme podrán optar a la cancelación de la deuda una vez que hayan cumplido los requisitos de esa iniciativa.
El programa no contempla nuevas condiciones, pero se
llevaron a cabo evaluaciones excepcionales en los 19 Ppme que ya alcanzaron el punto de culminación a fin de
determinar si el desempeño se ha deteriorado desde que
alcanzaron dicho punto.
84
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Costos/financiamiento
-
Los costos totales de esta iniciativa para el AIF, el FMI y
el FAD suman alrededor de 50.000 millones de dólares.
Se calcula que de esta suma, el costo total para la AIF es
de unos 37.000 millones en 40 años, lo que equivale a la
cuarta parte de todos sus fondos. Además, la AFI mantiene su compromiso de proveer 17.000 millones de alivio
en el marco de la iniciativa Ppme.
- En marzo de 2006, los donantes de la AIF acordaron financiar un paquete que demanda aportes adicionales a
fin de compensar a la entidad por cada dólar del alivio
de la deuda provisto. Los donantes se comprometen a
garantizar la conservación de la integridad financiera de
la AIF para que los recursos adicionales se encuentren
disponibles para apoyar los esfuerzos de desarrollo de
los países pobres.
- Hasta la fecha, las contribuciones de los donantes en forma de compromisos de financiamiento por escrito que
se han recibido equivalen a más de la mitad de los costos
estimados por el Mdri de AFI. El pago se hará efectivo
en el transcurso de 40 años y reflejará el perfil cronológico de los reembolsos de créditos dejados de percibir por
la AIF.
Sobre la base de progreso financiero hecho por los donantes, el Consejo del AFI aprueba iniciar la implementación del Mdri, por parte de la AFI, a partir del 1 de julio
del 2006, de acuerdo con la fecha inicial establecida por los
donantes.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
85
Tabla 7: Estimativo del alivio de deuda otorgado por la AIF bajo
las iniciativas Hipc y Mdri para los 4 países de América Latina
y el Caribe que alcanzaron el Punto de Culminación
En millones de dólares, datos al 1° de julio del 2006
De los cuales
País
Total Alivio de
Deuda AIF
Alivio HIPC
Alivio MDRI
estimado
Bolivia
1804
287
1571
Guyana
322
132
189
Honduras
1293
108
1185
Nicaragua
1148
383
765
TOTAL
4567
910
3710
Fuente: Banco Mundial
Algunas conclusiones preliminares
Respecto a la iniciativa Hipc es importante resaltar el poco impacto que tiene en América Latina, ya que solamente tres
países de la región resultaron elegibles para beneficiarse de su
implementación: Bolivia y Nicaragua45, dentro de la propuesta
Original; y Honduras, elegido tras la ampliación de 199946. Esta
mínima participación latinoamericana demuestra que en el origen de la Hipc se encuentra la creciente preocupación de la Comunidad Internacional respecto a la “inviabilidad” que amenaza
a las naciones africanas, cuyos niveles de sobreendeudamiento
es uno de los factores más importantes en la medida en que han
terminado por marginarlos totalmente de los mercados internacionales de capital.
45.La implementación de la Hipc en Bolivia y Nicaragua será ampliada en la Segunda
Parte donde se profundiza el análisis a través de cuatro casos de estudio, donde
estos dos países representan la categoría de países beneficiarios de la Hipc.
46.De la región del Caribe sólo Guyana cumplió con los criterios de elegibilidad para
beneficiase de esta iniciativa.
86
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
En este sentido, es importante destacar que la definición de los
indicadores para valorar la sostenibilidad de la deuda en el marco
de este mecanismo responde a las necesidades de abarcar estos
contextos críticos y, en esa medida, pueden no reflejar los problemas que enfrentan economías de ingresos medios y medio-bajos
como las latinoamericanas en relación con la deuda externa.
Llama la atención corroborar cómo los países que alcanzan
mayor número de acuerdos con el Club de Parías durante el período de estudio, son los mismos que, por su bajísimo nivel de
ingresos y endeudamiento desmedido, resultan elegibles dentro
de la Hipc, lanzada en 1996 por el FMI y el Banco Mundial. Tal es
el caso de Bolivia con 6 acuerdos con el Club de París, Honduras
también con 6 y Nicaragua con 5. De alguna manera este hecho
evidencia la insuficiencia de estas iniciativas para modificar el
perfil crónico de estos deudores, que no logran alcanzar un nivel
endeudamiento que sea sostenible para su propia economía.
Ante la insuficiencia de las distintas ofertas de alivio de deuda implementadas durante la década de los 90, se abre un importante cuestionamiento acerca de la necesidad de promover
otro tipo de propuestas que, concentradas en las economías de
ingresos medio y medio-bajo, sean diseñadas como alternativas
de solución a los problemas relacionados con la sostenibilidad
del endeudamiento externo y que mantengan esa misma intención de proveer un tratamiento más integral a los países deudores, contribuyendo a avanzar en al lucha por la reducción de la
pobreza.
El problema de la mayoría de las economías emergentes de
América Latina en relación con su endeudamiento externo tiene
que ver con el impacto negativo que éste representa anualmente
a través de su servicio sobre el crecimiento de la región, en la
medida en que se están sacrificando recursos vitales para mejorar los niveles de ahorro doméstico y posibilitar un incremento
en las tasas de inversión.
Este asunto resulta particularmente grave si se analiza el rol
de detonador que juega este tipo de economías en el surgimiento
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
87
de las crisis financieras internacionales que se generan a partir
de la década del 90, cuyos epicentros son, por lo general, economías emergentes consideradas “exitosas” (Ffrench-Davis, 2001),
que logran constituirse en mercados atractivos para los inversionistas internacionales. Las grandes deudas contraídas por estos
países pueden generar, en caso de incumplimiento en las obligaciones y tener impactos inesperados en el sistema financiero
internacional.
88
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Capítulo IV
La sostenibilidad del endeudamiento externo
latinoamericano bajo el enfoque del factor humano
Acerca de los indicadores utilizados
para la valoración de la sostenibilidad
del endeudamiento externo
A partir de la Crisis de la Deuda valorar la sostenibilidad del
endeudamiento externo de un país se convirtió en una necesidad importante con el fin de evitar la repetición de episodios de
inestabilidad semejantes, y se hizo objeto de reflexión y análisis,
desde distintas perspectivas. Sin embargo, se hizo predominante
el tratamiento de este tema considerando únicamente las condiciones de solvencia que debía tener un país para responder
regularmente a sus obligaciones internacionales, priorizando el
mantener una buena calificación por parte de los acreedores internacionales, garantizando una buena disponibilidad crediticia.
Esta concepción de hecho ha fundamentado la aproximación del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial que
tradicionalmente han definido con fines analíticos la sostenibilidad del endeudamiento externo de un país como “su habilidad
para cumplir a cabalidad con el servicio de sus obligaciones de
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
89
la deuda, presentes y futuras, sin tener que recurrir a renegociaciones o a la acumulación de moratorias, y sin comprometer el
crecimiento” (IMF – WB, 2001:4). Sin embargo, esta última parte
de la definición ha sido más bien descuidada, mientras se ha privilegiado una aproximación que es en apariencia más técnica, y
que se concentra en la cuestión de la estabilidad financiera.
Sin embargo es fundamental reconocer que el tema del financiamiento del desarrollo no es un asunto de corto plazo, de
modo que se entienda que la cuestión de la sostenibilidad de la
deuda externa es un problema de largo plazo, en la medida en la
que depende de la consolidación de procesos de desarrollo.
De allí que la noción de sostenibilidad del endeudamiento
externo deba involucrar por lo menos los siguientes tres criterios
(Vaggi, 2002):
- Que realistamente se pueda esperar el repago de la deuda de
acuerdo con las condiciones del contrato financiero.
- Que la sostenibilidad permita unas tasas de crecimiento del
PIB decentes en el largo plazo.
- Que la sostenibilidad sea compatible con mejoras en el desarrollo humano incluso en el corto plazo.
Desde esta perspectiva el debate del pago de todas las obligaciones internacionales por parte de un país, solamente parece
adquirir sentido si se cumplen los dos últimos puntos, pues no
será posible si los países deudores no encuentran un camino de
desarrollo sostenible, que resulta improbable ante la exclusión
económica y social que pueden generar las crisis en el corto
plazo.
Conceptualmente, los problemas con los indicadores de sostenibilidad del endeudamiento público se originan en el análisis
que realizan respecto a la dinámica de la deuda, y que se basa
en un supuesto horizonte infinito de solvencia. Por este motivo,
en general, el análisis tiene una mínima aplicabilidad práctica,
haciendo prevalecer una mirada financiera sobre la cuestión, sin
permitir valorarla en concordancia con el desarrollo en su dimensión más compleja: la del desarrollo humano.
90
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
No obstante, es importante reconocer el esfuerzo realizado durante los últimos decenios por construir distintos tipos de
indicadores que tienen la pretensión de tener un alcance más
práctico en la valoración de la sostenibilidad del endeudamiento
externo de un país. En este sentido se pueden identificar los siguientes tipos de indicadores (Unctad, 2004:43):
- Indicadores del Stock nominal de la deuda: que son los más
utilizados para valorar la situación de los países industrializados. En este sentido vale la pena señalar que dentro de las
condicionalidades establecidas por la Unión Europea a los
países que pertenecen a la Unión monetaria, se ha definido
el umbral de sostenibilidad en el 60% del PIB.
- Indicadores en Valor Neto Presente: se considera que son los
más apropiados para la valoración de la sostenibilidad del endeudamiento de las economías emergentes, en la medida en
que permiten tener en cuenta todas las obligaciones futuras
por el servicio de la deuda, así como los distintos niveles de
concesionalidad de los préstamos obtenidos.
- Indicadores de Servicio de la Deuda: que son los más utilizados para valorar la sostenibilidad de la deuda en el corto plazo, por lo que avalúan también los niveles de vulnerabilidad
respecto al endeudamiento externo.
Adicionalmente, a la hora de considerar la cuestión de la
sostenibilidad resultan útiles, aunque no suficientes, indicadores que buscan caracterizar, más que valorar, la deuda externa
de un país, como por ejemplo el porcentaje de participación de
la deuda pública y de la privada en la deuda total, o el peso del
endeudamiento a corto plazo, respecto al de mediano y largo
plazo. La información en que se traducen ayuda a complementar
el análisis.
Las IFI utilizan una serie de ratios construidas a partir de
los distintos tipos de indicadores en relación con el PIB, o las
exportaciones de bienes y servicios, o de los ingresos fiscales,
con la intensión de avanzar más fácilmente en la comparación
de los datos, que muchas veces se toman a partir de metodo-
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
91
logías distintas. Sin embargo, más que de la sostenibilidad del
endeudamiento, éstos son indicadores de la capacidad de pago
de los países, de las garantías que ofrecen para el reembolso de
los créditos obtenidos, ya sea a partir de la riqueza que generan,
o de la parte de esa riqueza que se obtiene en divisas transferibles. De esta manera resulta obvio que estos indicadores han sido
diseñados por y para los acreedores y “sólo permiten conocer
en qué medida la riqueza disponible por un país le permitirá
garantizar el cumplimiento de sus ‘deberes’ como país deudor”
(Combarnous, 2005).
No es sencillo en todo caso hacer esta valoración. En este
sentido es importante reconocer que una de las mayores dificultades para analizar la sostenibilidad del endeudamiento público
en el largo plazo radica en la imposibilidad de considerar en los
modelos de análisis la inestabilidad de los precios internacionales de las materias primas, por lo que resulta verdaderamente
difícil hacer una estimación de las entradas correspondientes a
las exportaciones.
Más recientemente el panorama parece haberse hecho más
complejo en la medida en que aparece también la cuestión acerca de la extrema volatilidad de los flujos de capital que actualmente dominan la economía, lo que hace aún más imprevisible
su comportamiento, dificultando en consecuencia el desarrollo
de un análisis respecto la sostenibilidad del endeudamiento externo.
En todo caso parece ser claro que durante los próximos años
las economías emergentes van a seguir recurriendo al endeudamiento externo como fuente de recursos para financiar sus
procesos de desarrollo. Sin embargo, frente a la ausencia de indicadores apropiados para valorar la sostenibilidad de la deuda externa en el largo plazo, parece difícil saber si se podrán evitar en
el futuro nuevas crisis de la deuda, o si en realidad puede existir
una deuda externa que no esté minando la senda del crecimiento
económico y del desarrollo humano, en vez de promoverlo.
92
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Acerca del desarrollo humano
En la historia reciente de los estudios del desarrollo empezó
a utilizarse el concepto de Desarrollo Humano producto del reconocimiento de la insuficiencia del crecimiento económico como
garantía del bienestar, y de la necesidad de entenderlo desde una
perspectiva más amplia e integral, más social y, en ese sentido,
más humana.
Según el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo –
Pnud– (2006) el “desarrollo humano es el proceso de ampliación
de las opciones de la gente, aumentando las funciones y capacidades humanas. De esta manera el desarrollo humano refleja
además los resultados de esas funciones y capacidades en cuanto
se relacionan con los seres humanos. Representa un proceso a la
vez que un fin.
En todos los niveles del desarrollo las tres capacidades esenciales consisten en que la gente viva una vida larga y saludable,
tenga conocimientos y acceso a recursos necesarios para un nivel de vida decente. Pero el ámbito del desarrollo humano va
mucho más allá: Otras esferas de opciones que la gente considera en alta medida incluyen la participación, la seguridad,
la sostenibilidad, las garantías de los derechos humanos, todas
necesarias para gozar de respeto por sí mismo, potenciación y
una sensación de pertenecer a una comunidad. En definitiva, el
desarrollo humano es el desarrollo de la gente, para la gente y
por la gente” (Pnud, 2006).
Esto significa que para valorar el nivel de desarrollo de un
país no basta con considerar el nivel de ingreso de sus habitantes,
sino que es necesario incluir otras variables tratando de capturar
lo que sería el bienestar del que goza una sociedad. En respuesta
a esa necesidad a partir del año 2000 el Pnud desarrolló el denominado Índice de Desarrollo Humano –IDH– con el objetivo
de generar un instrumento útil para los analistas y formuladores
de políticas a la hora de valorar dicho bienestar, tratando de ser
sensibles a otras preocupaciones que además de la productividad
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
93
resultan cruciales a la hora de pensar el desarrollo, como la equidad, la sostenibilidad y la ampliación de los medios de acción
con los que cuentan los ciudadanos.
Se trata de un “indicador compuesto que mide los avances
promedio de un país en función de tres dimensiones básicas del
desarrollo humano: Una vida larga y saludable medida según la
esperanza de vida al nacer; la educación, medida por la tasa de
alfabetización de adultos y la tasa bruta combinada de matriculación en educación primaria, secundaria y terciaria; y un nivel de
vida digno medido por el PIB per cápita” (Undp, 2004).
Si bien se puede pensar que el ser el desarrollo humano
es un concepto sumamente amplio para ser relacionado con un
indicador compuesto, el IDH se ha convertido en un gran aporte
en la medida en que ofrece una alternativa a la utilización escueta del ingreso como indicador de bienestar, de fácil y posible
medición a través de la utilización de información estadística
básica disponible para a gran mayoría de países.
El presente estudio se alimenta de estos avances conceptuales recientes, reconociendo la necesidad de ampliar su campo de
acción sobre aspectos tan importantes para el desarrollo como
la sostenibilidad del endeudamiento externo, que es un tema
crucial para varias economías emergentes, particularmente las
latinoamericanas que históricamente se han visto afectadas por
la cuestión, considerando que el servicio de la deuda tiene un
impacto negativo sobre el desempeño presente y futuro de los
países deudores, en la medida en que implican un sacrificio en
consumo o en inversión.
Sostenibilidad social (humana) de la deuda47
En términos generales se puede considerar que la cuestión
de la sostenibilidad de la deuda externa se encuentra ligada al
47.El planteamiento expuesto a continuación ha sido retomado de Vaggi, (2002).
94
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
crecimiento, en la medida que depende claramente de la relación que exista entre el ritmo de crecimiento de la economía y
las tasas reales de interés.
En este sentido la condición tradicional de la sostenibilidad
financiera del endeudamiento externo es:
g > i
(1)
Donde g es la tasa de crecimiento del PIB e i es la tasa de
interés real pagado sobre la deuda.
Cuando se verifica esta condición el país endeudado genera
en el tiempo una cantidad de recursos más que suficientes para
repagar el crédito, incluyendo los intereses. De esta manera el
crecimiento de las exportaciones se constituye en un factor determinante, junto con el análisis de la propensión marginal tanto
de las exportaciones como de las importaciones.
Sin embargo, es importante considerar que esos mismos recursos que se destinan al cumplimiento de las obligaciones internacionales también hubieran podido servir para a hacer más
digna la vida de muchas personas, por ejemplo bajo la forma de
gastos destinados a salud y educación, que se consideran claves
a la hora de pensar en términos de desarrollo humano.
Surge entonces la inquietud de pensar en una condición de
sostenibilidad social (humana) de la deuda externa, según la cual
el servicio no implique unos costos económicos, sociales, políticos y culturales demasiado altos para los países deudores, que
puedan comprometer su desarrollo humano.
Se parte pues de la idea que el crecimiento total de los recursos debe permitir, antes que nada, el mejoramiento promedio de
las condiciones de vida, es decir, un mejoramiento del desarrollo
humano antes que el pago efectivo de la deuda.
Pensando de aquí en adelante en términos de PNB (y ya no
en términos de PIB) e indicando con g la tasa de crecimiento del
PNB, la condición de sostenibilidad se puede escribir como:
g > p + k
(2)
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
95
Donde p es la tasa de crecimiento de la población y k es la
tasa de crecimiento del PNB per cápita que se considera necesario para garantizar el logro de unas condiciones de desarrollo
humano decentes.
Con el fin de verificar si se cumple o no la condición de sostenibilidad social de la deuda en América Latina, en el marco del
presente estudio se han seleccionado cuatro casos de estudio de
los que se ocupa la segunda parte, definiéndose como horizonte
temporal de referencia el año 2015, fecha estimada para el presunto cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio
–ODM–
Considerando que se puede para cada país se puede obtener
p a través de las proyecciones demográficas y g de las previsiones
que distintos institutos de investigación y organizaciones internacionales (Banco Mundial, FMI, UNCTAD, UNDP, entre otros)
elaboran, queda abierta la pregunta acerca de cómo calcular k.
Para entenderlo se parte de considerar que cada país está
caracterizado por un IDH efectivo, denominado IDHe, y que en
consecuencia asumirá un valor particular para cada país. De tal
modo que este IDHe puede estar más o menos cerca a un nivel
de desarrollo humano considerado decente, que se entiende como un IDH objetivo y se define como IDHo, que corresponde entonces a un valor general frente al cual confrontar la situación de
todos y cada uno de los países analizados en la segunda parte..
Naturalmente k tendrá que ser un valor aún más elevado
en la medida en que sea mayor la distancia del país analizado
respecto al IDHo
En este punto la tasa de crecimiento del PNB per capita considerado como objetivo o meta para el país A (kA) con el fin de
garantizar la sostenibilidad social del endeudamiento externo se
puede calcular como:
(3)
96
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Donde kg es un valor “general” para k, la tasa de crecimiento
del PNB per capita que los países muy distantes de una condición
decente de desarrollo humano tienen que alcanzar obligatoriamente con el fin de lograr un nivel de vida decente para sus
ciudadanos. Puede definirse en particular como IDHSM correspondiente al valor umbral del IDH bajo el cual un país es valorado como evidentemente muy pobre, pudiéndose introducir las
siguientes reglas:
• Si IDHe < IDHSM entonces kA = kg
• En cada caso tendrá que ser kA > 1%
Una vez identificado k, se puede avanzar en caracterizar el
factor humano para la valoración de la sostenibilidad del endeudamiento externo como:
h=k+p
El objetivo de este capítulo era ubicar al lector conceptualmente a la cuestión del factor humano, dejándose la parte más
operativa para la Segunda Parte, en la que se buscará valorar la
sostenibilidad de la deuda externa de 4 casos de estudio seleccionados desde esta perspectiva.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
97
98
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
S E G U N D A PA R T E
Capítulo V
¿Cómo valorar la sostenibilidad social
de la deuda externa?
Con el fin de avanzar en la valoración de la sostenibilidad
del endeudamiento externo latinoamericano bajo la clave del
“factor humano” en esta segunda parte se desarrollan 4 casos
de estudio. La selección de estos casos se basa en la necesidad
de identificar diferentes escenarios regionales que pudieran ser
útiles a la hora de analizar la compleja dinámica de la deuda
externa que en América Latina es un problema histórico; de modo que a través del análisis se pueda contribuir a determinar
el impacto que el problema de la deuda sigue teniendo en los
procesos de desarrollo de estas economías emergentes, en particular, bajo la perspectiva del cumplimiento de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio –ODM– en el 2015. Se espera contribuir a
enriquecer la reflexión acerca de la efectividad que pueden tener
las ofertas de alivio implementadas hasta el momento por parte
de la Comunidad Financiera Internacional en un mejoramiento
real de los niveles de sostenibilidad del endeudamiento externo
de estas economías, con el fin de brindar algunas luces sobre las
la definición a futuro de estrategias de condonación que puedan
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
99
resultar más idóneas para el contexto latinoamericano. Para ello,
se considera importante que los cuatro casos compartan, como
rasgo común, el ser clasificados como economías severamente
endeudadas en 1990, y pueden ser de medio o bajo ingreso.
Los 4 casos son categorizados en dos grupos, utilizando como
criterio el haber sido, o no, elegible en el marco de la iniciativa
Hipc que, a pesar de todas las limitaciones, se considera quizás
el más importante de los esfuerzos recientes realizados por parte de la comunidad financiera internacional para plantear una
respuesta al dramático problema de las economías más pobres
del mundo totalmente estranguladas por desbordados niveles de
endeudamiento externo. Dentro de la categoría “Países No-Hipc”
se selecciona a Brasil y a Perú, mientras que a la categoría “Países
Hipc” corresponden Nicaragua y Bolivia, representando el 50%
de los países latinoamericanos que resultaron beneficiarios de
dicha propuestas.
Para cada uno de los casos se desarrolla, en primer lugar, un
breve recuento histórico de la evolución en el comportamiento
de la deuda externa a partir de 1990, buscando conocer la evolución pos crisis de la deuda, utilizando la misma metodología con
la que se realiza el análisis para el conjunto de América Latina;
identificando fases de expansión y de contracción de acuerdo
con los movimientos de capital en relación con los resultados
del Balance de la Cuenta de Capital y Financiera, dentro de las
cuales se inscribe el análisis del endeudamiento externo.
En segundo lugar, en cada caso de estudio se avanza en una
valoración de la sostenibilidad social del endeudamiento externo retomando algunas contribuciones teóricas planteadas por el
economista Gianni Vaggi (1993) Para ello se siguen en cada país,
los siguientes tres pasos:
- Valoración del comportamiento de las tasas de variación del
Consumo y la Inversión en relación con el Servicio de la Deuda durante el período 1990-2004.
- Análisis de la elasticidad de las variables consumo, inversión
y servicio de la deuda respecto al PIB para el mismo período
100
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
-
Cálculo del indicador de sostenibilidad social propuesto en
relación con el cumplimiento de los ODM
A continuación se presenta una nota metodológica sobre cada
uno de estos pasos.
Valoración del comportamiento
del consumo y la inversión en relación
con el servicio de la deuda para
los 4 casos de estudio 1990-2004
El objetivo de este análisis es evaluar si los países seleccionados como caso de estudio vienen sacrificando el consumo y
la inversión para poder cumplir con el pago de sus obligaciones
internacionales durante el período estudiado, de modo que se
pueda demostrar como “la deuda en sí misma crea condiciones
negativas para la reactivación del proceso de crecimiento” (Gianni Vaggi, 1993:123)
Al respecto se deben tener en cuenta dos consideraciones.
La primera, es que el servicio de la deuda puede constituirse en
un factor desestimulante para que los agentes, tanto públicos
como privados, mejoren su desempeño. De hecho, el servicio
puede llegar a funcionar “en un 100% como un impuesto marginal en los ingresos exteriores” (Edwards, 1989:268); estamos en
el lado declinante de la curva. La segunda, tiene que ver con el
impacto negativo que puede acarrear el servicio sobre el ahorro
nacional y las inversiones, en detrimento del crecimiento económico futuro.
Para evidenciar estas consideraciones se parte de las siguientes definiciones de la contabilidad nacional:
Y = PNB (Producto Nacional Bruto)
C = Consumo (privado y público)
I = Inversión (privada y pública)
S = Ahorro Domestico (se refiere al PIB)
NS = Ahorro Nacional (se refiere al PNB)
NFI= Ingreso Neto de factores
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
101
E= Exportaciones
M= Importaciones
X= PIB
NCF = Flujos netos de Capital (Cambio Neto de Reservas)
De modo que son válidas las siguientes relaciones:
Y = X + NFI
(1)
X = C + I + (E – M)
(2)
1
Y = C +
NS (3)
E-M+NFI= -NCF
(4)
Entonces se tiene que:
C + NS = C + I + (E – M) + NFI2
(5)
Pero si se tiene en cuenta que NS = S + NFI, y que la ecuación (5) se convierte en:
S = I + (E - M)3
(6)
Y que desde (4) se obtiene que (E – M) = (NFI + NCF), por
consiguiente se obtiene:
I = S + (NFI + NCF)
(7)
Se supone que un país debe servir su deuda completamente,
tanto el pago de intereses como el repago sobre el principal. Si
no existen otros flujos de capital distintos al repago de la deuda
contraída, en particular si no hay nuevos préstamos, entonces
NCF es negativo y equivalente a la disminución en el stock de
deuda: NCF = -dD/dt.
Del mismo modo, cuando no existe ingresos netos de factores diferentes al pago de los intereses, entonces: NFI = -iD y el
servicio de la deuda, DS, es la suma de los dos pagos, uno contabilizado en la cuenta corriente y otro en la cuenta de capital, se
obtiene a partir de (7):
I= S – (iD+dD/dt) = S-DS (8)
1. Esta relación también puede expresarse como NS = Y-C.
2. Esta relación también puede expresarse como NS= C + I + (E-M) + NFI – C. Dado
que C + I + (E-M) = X; entonces NS = X + NFI – C, que es lo mismo que NS =
X- C + NFI; por lo cual NS = S + NFI
3. Esta relación también puede expresarse como S= X - C
102
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
A partir de esta última ecuación resulta sencillo corroborar
por qué el servicio de la deuda tiene un impacto negativo en
la tasa de crecimiento, retomando un planteamiento de Bacha
(1990:73-74). Se define a = ( dX/dt)/I como el incremento en
la ratio producto sobre capital, que se asume como constante,
entonces en el modelo de crecimiento de Harrod-Domar la tasa
de crecimiento de la economía es: g= aI/X, de modo que de (8)
se obtiene:
g = a(S-DS)/X
(9)
El servicio de la deuda constituye una demanda externa sobre el ahorro nacional, y si se asume que tiene prioridad respecto
a la inversión, entonces ésta debe ser inferior al ahorro doméstico lo que significaría, en otras palabras, que el servicio de la
deuda desplaza la inversión doméstica. Con toda probabilidad un
servicio de la deuda positivo reduce tanto la inversión como la
tasa de crecimiento domésticas por debajo de los niveles que debería alcanzar de acuerdo con el valor de su ahorro doméstico.
-DS representa la transferencia neta financiera desde el país
deudor hacia sus acreedores, y este fenómeno de transferencia
negativa se reconoce incluso por parte del Banco Mundial que
juegue un rol principal en la definición de las relaciones financieras Norte-Sur desde la década de los 80. Bacha demuestra que
cuando existe una transferencia financiera negativa se da también una transferencia negativa de recursos reales. De hecho,
teniendo en cuenta las consideraciones realizadas anteriormente
respecto a los signos de NCF y NFI, se puede obtener a partir de
la ecuación (4) que:
(E-M) = DS
(10)
Con esta nueva ecuación la relación básica de la contabilidad nacional y válida para cada período: PIB = C+ I+ (E-M)
puede expresarse como
PIB = C + I + DS
(11)
Esta relación es importante por dos razones: Primero porque
permite tener una aproximación a las condiciones de vida de las
que goza la población de un determinado país a partir de la va-
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
103
loración del comportamiento del consumo, en el cual se reflejan
las posibilidades de tener acceso, o no, a los bienes y servicios
necesarios para alcanzar un nivel de vida digno. Segundo, porque
contar con una valoración respecto al desempeño de la inversión
significa tener una aproximación a las posibilidades con las que
cuenta una economía para mejorar su capacidad productiva a lo
largo del tiempo, de lo que dependerá a futuro un mejoramiento
en el nivel de vida de la población.
Esta misma relación puede expresarse en términos de tasas
de crecimiento, como:
g PIB = gc(C/PIB) + gi(I/PIB) + gSD(SD/PIB). (12)
Donde gPIB corresponde a la tasa de crecimiento real de la
economía, gc a la tasa de crecimiento del consumo, C/PIB a la
relación del consumo sobre el PIB, gi a la tasa de crecimiento de
la inversión, I/PIB a la relación inversión sobre PIB, gSD a la tasa
de crecimiento del servicio de la deuda, y SD/PIB corresponde a
la relación del servicio respecto al PIB.
Esta nueva relación (12) permite identificar año a año la
evolución de las distintas variables, analizando cómo el crecimiento en el servicio de la deuda implica un cambio en el comportamiento de las demás variables, interesa particularmente
mostrar aquellos casos en los que un incremento en el servicio
de la deuda, dado un crecimiento de la economía, conlleva unas
menores tasas en el crecimiento del consumo, que pueden llegar incluso a no ser suficientes para impedir que se vea afectada
también la inversión.
Análisis de la elasticidad de las variables
consumo, inversión y servicio de la deuda
respecto al PIB para el mismo período
El análisis de la anterior relación para los casos de estudio se
complementa con la estimación de las elasticidades del servicio
de la deuda, el consumo y la inversión con respecto al producto,
de modo que se pueda evaluar cuál es el impacto en el creci-
104
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
miento del servicio de la deuda, el consumo y la inversión, dado
un cambio porcentual en el crecimiento de la economía.
Para ello se propone un análisis de regresión simple con un
modelo logarítmico que permita estimar la elasticidad de las distintas variables. Se han propuesto los siguientes modelos:
Ln SD= B0 + B1 PIB
(13)
Donde SD corresponde al servicio de la deuda y B1 representa el crecimiento en el servicio de la deuda dado un crecimiento
económico del 1%.
Ln CONS= B0 + B1 PIB
(14)
Donde CONS corresponde al Consumo (público y privado) y
B1 representa el crecimiento en el consumo dado un crecimiento
económico del 1%.
Ln INV = B0 + B1 PIB
(15)
Donde INV corresponde a la Inversión (pública y privada) y
B1 representa el crecimiento en la inversión dado un crecimiento
económico del 1%.
Para esta estimación se utiliza el programa Econometric
View versión 5, presentándose en forma de tablas los resultados
para cada caso.
Cálculo del indicador de sostenibilidad
social propuesto en relación con el
cumplimiento de los ODM
Luego del análisis anterior resulta pertinente avanzar en la
valoración de la sostenibilidad del endeudamiento externo de los
cuatro casos de estudio utilizando el indicador propuesto en el
presente estudio, donde se ha retomado las consideraciones respecto al desarrollo humano, o del enfoque del “factor humano”
respecto a la sostenibilidad de la deuda (Vaggi, 2002).
Para el desarrollo del análisis se escoge como horizonte temporal de referencia el período 2005- 2015, año definido para la
presunta realización de los ODM.
Dadas las siguientes definiciones:
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
105
Y = PNB
Yk = PNB per cápita
POB = Población
k = tasa de crecimiento de PNB
p = tasa de crecimiento de la población.
Se pueden expresar las siguientes igualdades:
Y = YkPOB (16)
y = k + p
(17)
Es posible introducir, el crecimiento de la población p y el
crecimiento del PNB per cápita k como una proxy de la tendencia de los niveles de vida de la población dentro de un modelo
de sostenibilidad de la deuda externa basado en el factor humano. Para ello se asumen k y p como constantes durante todo el
período de maduración de la deuda; siendo p un dato positivo,
mientras que k puede llegar a ser negativo, aunque se puede suponer que un k positivo es un objetivo-meta de política. De esta
manera se define:
h = k + p
(18)
h correspondería entonces al denominado “factor humano”,
que se obtiene al considerar la tasa de crecimiento promedio
anual del PNB per cápita, k, necesaria para que se logre una tasa
de crecimiento de Y que permita alcanzar niveles de vida dignos
para población y que posibiliten el cumplimiento de los ODM.
Naturalmente k tendrá que ser aún más elevado cuanto mayor
sea la distancia del país analizado respecto a los niveles de desarrollo humano considerados decentes.
Considerando que un nivel de vida digno para población debe
traducirse en unos buenos resultados respecto al IDH, en el marco
de este estudio se define un Índice de Desarrollo Humano Objetivo
[IDHo], que debe ser mínimo igual a 0.800, lo que corresponde al
umbral del nivel de desarrollo humano alto. Este IDHo debe ser
alcanzado por cada país en el 2015, por lo que se podría tomar
como un objetivo o meta política. Adicionalmente cada país se
caracteriza en el presente4 por un IDH Efectivo [IDHe].
4. El dato del IDHe corresponde al IDH obtenido por cada país en el 2004.
106
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Debe recordarse que la condición esencial para expresar la
sostenibilidad social del endeudamiento externo de un país, de
acuerdo al enfoque propuesto es:
g> p + k
(19)
La idea detrás de la relación anterior es que el crecimiento
total de los recursos de un país (g= tasa de crecimiento del PNB
real) debe permitir, antes que nada, el mejoramiento promedio
de las condiciones de vida de la población y luego el pago efectivo de la deuda.
Se obtiene p de las proyecciones demográficas hasta el año
2015 de cada uno de los países analizados, mientras que g corresponde a las proyecciones respecto al desempeño futuro de estas
economías hasta el año 2015 realizadas pro el Banco Mundial.
Si se supone que en el momento 0 antes de que se originara
el endeudamiento externo PNB y PIB eran de iguales magnitudes
y no había servicio de la deuda, es decir, DSo = 0, entonces:
Yhj = Yo(1+h)j
(20)
Donde Yhj es el valor del PNB en el momento j que es necesario para alcanzar la meta de crecimiento promedio de k para
cada año durante el período 0-j. De esta manera Yhj corresponde
a la porción del PNB que se debe reservar para la absorción domestica de modo que se garantice un mejoramiento en las condiciones de de vida de la población que permita obtener niveles
decentes.
Vale la pena recordar que la tasa de crecimiento del PNB
per cápita considerado como objetivo en el país A (ka) se calcula
como:
(21)
kg es un valor “general” para k, que corresponde a la tasa de
crecimiento del PNB per cápita que los países muy distantes de
una condición decente de desarrollo humano tienen que alcanzar obligatoriamente.
Para realización del análisis se definen dos escenarios a partir de variaciones en k, que son analizados para cada caso. De es-
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
107
ta manera un primer escenario, que se puede definir como modesto, retoma las consideraciones realizadas por el Banco Mundial según las cuales un incremento promedio anual de 3% en el
PNB per cápita, k, constituiría una condición necesaria, aunque
no suficiente, para reducir la pobreza5. El segundo escenario,
un poco más pesimista respecto a los efectos del crecimiento
en el mejoramiento del IDH, toma un k del 5% que implicaría
mayores esfuerzos para los países seleccionados en el logro del
denominado IDHo.
La valoración de la sostenibilidad social del endeudamiento
externo se obtiene cuando, conociendo p y habiendo calculado
k en cada escenario se verifica la relación existente entre g (tasa
de crecimiento del PNB) y (p+k).
5. Banco Mundial 1999-2000 p.26: UNTAD 1997 P.73, 109-110 La iniciativa 20-20 de
las naciones unidas que estimó el costo de la reducción de la pobreza en el 1%
del ingreso de los países desarrollados (Ver Undp 1997, P112-114) proporciona una
meta similar de crecimiento en el PNB per cápita. Porque en los países de bajos
ingresos la tasa de crecimiento de la población es cercana a 2%. Entonces el factor
humano puede ser h = p+k = 2%+3% = 5%.
108
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Capítulo VI
Análisis de la sostenibilidad social
de la deuda externa en dos países “no Hipc”
Brasil
Antecedentes
Desde la década del 70 Brasil es una de las economías emergentes más endeudadas del mundo, ocupando de hecho desde
entonces el primer lugar en el escenario latinoamericano, razón
por la cual este país se vio significativamente afectado por la
crisis de la deuda de los años 80.
Tras un golpe de estado6 se instaura desde 1964 un régimen
militar7, particularmente represor entre 1969 y 1974, y que tuvo
6. Este Golpe de Estado, que se enmarca claramente en el contexto de la Guerra
Fría, que será recordado en la historia del Brasil bajo los nombre de “Revolución
de Abril”, “Revolución Victoriosa”, e incluso “Revolución Redentora”, revelando el
apoyo no sólo de las oligarquías tradicionales, sino también de vastas porciones de
la clase media, e incluso de los sectores populares, que veían en el fortalecimiento
de los movimientos de izquierda la amenazante avanzada del comunismo en el
país, constituye el último episodio en el que la sociedad lanzó un llamado a las
fuerzas militares para intervenir en política a favor del mantenimiento del orden.
Si bien, como en la mayoría de casos, se veía la dictadura como un mal necesario,
pero sobre todo transitorio, el régimen militar instituido en Brasil a partir del año
64 se mantuvo por más de 20 años en el poder.
7. Si bien adoptó la forma de una dictadura, no se trató de una dictadura exclusivamente militar, en la medida en que en ella participaron varios civiles, en su gran
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
109
un papel fundamental en el desmedido aumento de la deuda externa brasileña, a través de inversiones en mega obras de infraestructura justificadas por un proyecto modernizador, así como por
la alta participación de los gastos de seguridad y defensa dentro
del presupuesto nacional. Al respecto, se plantean incluso en repetidas ocasiones serios cuestionamientos respecto a la legalidad
misma de la deuda externa contraída durante esos años tanto
en Brasil como en otros países de América Latina que vivieron
situaciones semejantes, subrayando la injusticia que subyace en
las obligaciones de pago heredadas por generaciones para hacer
frente a unos créditos contratados en extrañas condiciones por
parte de gobiernos altamente ilegítimos, de dudosos manejos e
inexistente política de rendición de cuantas.
En 1979 fue elegido como nuevo Presidente –de manera indirecta, a través del Colegio Electoral que operaba gracias a la
fachada de sistema parlamentario bipartidista– el General João
Baptista de Oliveira Figueiredo, quien tuvo que enfrentar ese
agudo episodio de crisis conocido como la crisis de la deuda, y
que se expresa principalmente en Brasil, al igual que otros países
latinoamericanos, a través de la recesión, la inflación y el continuo crecimiento de la deuda externa, que a principios de los 80
alcanza niveles completamente insostenibles.
Frente a esa situación y al fracaso de distintas medidas de
estabilización, en 1984 el General Baptista designa a un antiguo
colaborador civil del régimen militar y político conservador de
trayectoria, José Sarney, para que facilitara el proceso de transimayoría pertenecientes a la tradicional clase dominante brasileña, ya fueren terratenientes o industriales. Este hecho permitió mantener la fachada de un sistema
parlamentario donde sólo competían los dos partidos autorizados por el régimen, a
saberse, la Alianza Renovadora Nacional [ARENA], que era un partido conservador
que apoyaba decididamente al régimen, y el Movimiento Democrático Brasileño
–MDB–que hacía las veces de oposición, aunque fuera realmente muy moderada.
Este sistema bipartidista había sido impuesto a partir del Acto Institucional número 2 [AI 2] de 1965 que decretó la ilegalidad de todos los partidos políticos existentes. La elección del presidente fue encargada a un Colegio Electoral compuesto
por diputados y senadores a nivel federal, y por representantes de las Asambleas
de los Estados.
110
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
ción a la democracia, con el que se había comprometido desde
los inicios de su gobierno. Un año más tarde, tras una campaña
electoral insólita, donde del oficialismo se pasó súbitamente a la
oposición, Sarney resultaba elegido como Vicepresidente, acompañando a Tancredo Neves, considerado el verdadero padre de la
Nova República, quien, sin embargo, murió antes de poder asumir la presidencia, teniendo que asumir Sarney, antes de que la
situación pudiera afectar la frágil transición democrática.
Si bien los primeros años de su gobierno se concentraron en
tratar de fortalecer el orden democrático y restablecer los caminos de la participación ciudadana, Sarney tuvo que enfrentarse
también a un complejo escenario socioeconómico, donde tuvo
peso considerable el problema del endeudamiento externo que
habiendo llegado a niveles insostenibles por las repentina alza en
las tasa de interés lleva al reciente gobierno democrático brasileño a decretar su moratoria en los pagos en febrero de 1987.
Al ser Brasil en aquel momento el principal deudor mundial, esta noticia fue recibida como un nuevo baldado de agua
fría por parte de la Comunidad Financiera Internacional, pues
representaba una recaída que prolongaba aún más la ya célebre
crisis de la deuda que enfrentaba, sin éxito, desde 1982.
A pesar de los programas de estabilización implementados
durante el primer año de gobierno, y que se caracterizan por un
amplio trasfondo social como estrategia para la reducción de la
pobreza y la desigualdad, en contra de las recomendaciones del
FMI, el gobierno de Sarney no logra estabilizar la escalada inflacionaria de los precios, y se ve obligado a dar un drástico giro en
su política macroeconómica que, a través del denominado Plan
Cruzado lanzado en 1996, fue orientada hacia el objetivo de inflación 0. El cruzeiro sería sustituido por el cruzado como nueva
moneda, y se congelarían los precios y salarios por un año.
A pesar de los éxitos alcanzados en el corto plazo, el plan
había fracasado pues la oferta empezó a crecer por encima la
demanda interna motivada por la estabilidad de los precios, obligando a aumentar las importaciones, ampliando a su vez el dé-
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
111
ficit comercial. De esta manera el diseño altamente intervencionista del plan de estabilización comienza a generar distorsiones
en el mercado interno, que estallan cuando a finales de 1986 se
liberalizaron los precios, manteniendo el control sobre los salarios: Se trataba del Plan Cruzado II llamado un fracaso aún más
veloz que su versión anterior.
Ante la crítica situación el Estado prácticamente en bancarrota tuvo que suspender el pago de sus obligaciones internacionales, que ascendían ya para entonces a cerca de 110.000
millones de dólares, representando para ese año el pago de un
servicio de 14.000 millones. Era necesario comprometerse a no
gastar por encima del nivel de ingresos, intervenir algunos bancos acosados por la iliquidez e iniciar negociaciones tendientes
a la reestructuración de la deuda con la banca comercial; proceso que se extendería hasta la primera mitad de la década 90,
resultando particularmente lento y complejo respecto a otros
deudores latinoamericanos, especialmente por la dimensión del
endeudamiento externo brasileño que comprometía el destino
de importantes actores privados de la banca internacional.
Generalidades
En 1990, con una deuda equivalente a 123.469 millones de
dólares, Brasil concentraba el 28.1% de la deuda latinoamericana. Esta relación sólo se redujo levemente durante los 15 años
del período de estudio, llegando el endeudamiento brasileño a
representar en el 2004 el 26.9% del total latinoamericano. Esto
quiere decir, en términos generales, que la deuda externa de este
país ha mantenido a nivel regional el mismo peso relativo que
tenía durante la crisis de la deuda.
Durante los 15 años estudiados, la deuda externa brasileña
registra un incremento del 63.1%, alcanzando para el 2004 un
monto total equivalente a 201.373 millones de dólares, lo que
representa el 32.92% del PIB de ese mismo año.
Esta magnitud del endeudamiento externo brasileño permite considerarlo como un fuerte factor de condicionamiento
112
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Gráfica 4: Financiamiento externo de Brasil 1990-2004
Millones de Dólares
700000
35000
30000
600000
25000
20000
500000
400000
15000
10000
5000
300000
200000
100000
0
-5000
0
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
Años
Deuda Externa
PIB
IED
Inversión de Cartera
OAD
Fuente: Cepal y Observatorio Internacional de la Deuda. Cálculo de los autores.
para el desempeño económico presente y futuro del país, en la
medida en que a través del pago del servicio se están limitando
las posibilidades de utilizar cuantiosos recursos generados por la
economía brasileña en afianzar su propio proceso de desarrollo,
en beneficio exclusivo de los intereses de los acreedores internacionales.
Tal situación puede percibirse más claramente si se analiza
el incremento que se da durante el mismo período en los desembolsos brasileños por concepto del servicio de la deuda, que
pasa de 8.176,53 millones de dólares en 1990 a 50.992 millones
de dólares para el 2004; lo que quiere decir que durante esos 15
años se multiplica por más de 6 veces. De esta misma vertiginosa
manera aumenta la relación servicio de la deuda sobre PIB, que
pasa de representar el 1.86% en 1990, al 8.33% en el 2004.
Estas cifras contrastan con el modesto desempeño de la economía brasileña que registró durante el período de estudio una
tasa de crecimiento promedio anual de sólo 2.43%. De esta manera se demuestra cómo tanto el endeudamiento externo como
su servicio crece a un ritmo mayor que la economía en su conjunto, situación que ciertamente deteriora aún más la valoración
acerca de su sostenibilidad.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
113
Entre 1990 y el 2004 la economía brasileña pagó un total
de 543.381,1 millones de dólares por concepto del servicio de
una deuda externa cuyo acumulado histórico es para el 2004 de
201.373 millones de dólares. Esto quiere decir, que durante estos
15 años, el Brasil paga 2.7 veces el monto total de su deuda para
el 2004, demostrando el peso que tiene el pago de intereses sobre
la amortización del capital en el servicio.
Si bien estas cifras son del todo reveladoras, es importante
señalar que a lo largo del período de estudio es 1999 el año que
muestra los mayores niveles históricos, tanto en los desembolsos
totales de deuda, que superaron los 225.000 millones de dólares,
como en las relaciones deuda sobre PIB, que se ubica en 41.23%,
y servicio de la deuda sobre PIB, que alcanza 13.02%. Ese mismo
año la economía brasileña registra una tasa de crecimiento del
0.8%. De esta manera se demuestra el impacto que tuvo sobre la
situación del endeudamiento externo brasileño la crisis que estalla en este país a finales de 1998, producto de la intensificación
de los efectos de contagio tras la crisis del sudeste asiático.
Gráfica 5: Estructura de la deuda de Brasil 1990-2004
Millones de Dólares
200000
2
1
150000
100000
50000
0
1990
1996
1997
2004
Años
Privada
Multilateral
Bilateral
Fuente: Sela
Durante estos 15 años se pueden distinguir en Brasil fundamentalmente dos etapas respecto al flujo de capitales, dentro de
las cuales se analiza el comportamiento de la deuda externa.
114
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Deuda Externa en Brasil 1990-2004
Primera etapa 1990-1996: Expansión
Al igual que el resto de América Latina, a principios de la
década del 90 Brasil concentra sus esfuerzos en restablecer las
relaciones con los acreedores internacionales, de modo que se
posibilita una recuperación de la entrada de capitales al país. Sin
embargo, la magnitud de la deuda brasileña representa un obstáculo para avanzar rápidamente en las negociaciones contempladas en el marco del Plan Brady que se inicia en 1992 y que junto
con un acuerdo de renegociación alcanzado con el Club de París
durante ese mismo año, marcan el fin de la crisis de la deuda
para el Brasil.
Acompañado por un programa de ajuste, el Plan Brady permite la recuperación de la confianza por parte de los acreedores
internacionales, lo que se traduce en un aumento en la entrada
de los flujos de capital, que pasan de tener un saldo negativo
de -5.702 millones de dólares en 1990 hasta alcanzar los 31.930
millones de dólares en 1996, lo que representa un incremento
de más de 35.000 millones de dólares en la entrada de capitales
financieros. Durante esta fase se pueden distinguir varios momentos, en relación con la utilización que tuvo la entrada de
capitales al país:
Antes de alcanzar un acuerdo definitivo que permitiera a
Brasil restablecer las relaciones con sus acreedores internacionales y a superar el episodio de la crisis de la deuda, entre 1990
y 1992 se vive un primer momento donde se registra el auge
en las operaciones de conversión de deuda por activos, que se
inicia a partir de 1989 como un recurso voraz presionado por los
acreedores. De este modo hasta 1992 gran parte de las mermadas
entradas de capitales se dedicaron a este tipo de operaciones,
en las que se concentró una porción importante de la Inversión
Extranjera Directa.
No resulta sencillo para las autoridades brasileñas avanzar
en las negociaciones con sus acreedores internacionales en el
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
115
marco del Plan Brady, cuya negociación permite la caracterización de un segundo momento entre 1992 y 1994, donde aumenta la entrada de capitales, como resultado del restablecimiento
de la confianza por parte de los inversionistas internacionales. Si
bien de manera tardía en relación con otras economías latinoamericanas8 que también participan de esa iniciativa, sólo hasta
1993 Brasil logra cristalizar un acuerdo Brady definitivo, que fue
implementado a partir del año siguiente bajo el nombre del Plan
Real.
Dentro de este Plan se da prioridad a la necesidad de corregir las tendencias hiperinflacionarias que, al igual que otras
economías de la región, afectan la economía brasileña durante la
década perdida. Para cumplir con este objetivo se define la adopción de una nueva moneda, el real, y se establece un régimen
de cambio cuasi fijo que está llamado a jugar un papel crucial en
la estabilización. Se buscaba consolidar así un escenario que posibilite la expansión y la diversificación de la oferta de capitales
disponibles, sobre todo, de la inversión extranjera, de modo que
el endeudamiento deje de ser la primera fuente de financiamiento externo con la que cuenta el país.
Adicionalmente, el Plan incluía un importante paquete de
reformas tendientes a consolidar la apertura comercial y la liberalización de las cuentas de capital. Cabe recordar que uno de los
puntos más importantes del Plan Brady fue la promoción de las
privatizaciones y de medidas desregulatorias, como parte de la
estrategia orientada a la atracción de capitales externos, a partir
de una reducción del papel del Estado en la economía.
Respecto a la deuda externa, el Plan Real establece la conversión de cerca de un tercio de la vieja deuda en nueva deuda,
bajo la forma de los famosos “Bonos Brady” a partir del 15 de
abril de 1994, aunque en aquel momento aún no se contaba con
8. Vale la pena recordar que el primer país en suscribir exitosamente un acuerdo con
los acreedores internacionales que se inscribiera en el Plan Brady fue México en
1990.
116
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
el apoyo de un acuerdo formal con el FMI. Esta operación, que
cubre unos 46.000 millones de dólares de los cerca 145.000 millones que debía el Brasil para 1993, resulta ser particularmente
costosa en términos del servicio que implica en los años siguientes a su implementación.
Con las perspectivas favorables de la estabilización económica, el país entró en 1994 en un nuevo ciclo de acumulación de deuda externa, siguiendo la corriente del notable
crecimiento de flujos de capitales hacia el tercer mundo.
En las nuevas condiciones, los capitales privados vuelven
a representar la más importante fuente de financiación de
los déficit en cuenta corriente que, naturalmente, se elevan
ante la atracción de las inversiones y de la lentitud con que
se recupera el ahorro doméstico (Días, 2006).
Entre 1994 y 1995 México vive la primera crisis financiera
que se registra en América Latina después de la crisis de la deuda. Si bien fue atendida rápidamente por los organismos multilaterales bajo presión de los múltiples intereses estadounidenses,
esta crisis tiene importantes efectos para el conjunto de la región
que corrobora, a través del denominado “efecto tequila”, cómo en
la nueva fase de la globalización financiera se hacen más intensos los fenómenos de contagio, ya que “la crisis de un país tiene
repercusiones sobre el precio del financiamiento y los flujos de
capital en otros países” (Frenkel, 2003:44).
En el origen de esta agudización se encuentra la naturaleza
cada vez más volátil que caracteriza actualmente a los flujos de
capital que, al responder mayoritariamente a los intereses de
agentes privados, parecen preferir los escenarios de corto plazo,
que resultan más rentables e implican además menores riesgos.
Este hecho contribuye a hacer de la inestabilidad un rasgo principal del sistema financiero global.
En términos generales, se considera que esta inestabilidad
se expresa a través de una rápida salida de los capitales extranjeros de un país, apenas los mercados reciben señales que minen
su credibilidad y confianza. Sin embargo, es necesario entender
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
117
que también puede expresarse por medio de un repentino auge
en la entrada de capitales, que puede resultar igualmente peligroso para la prevención de futuras crisis.
En este sentido es importante reconocer que si bien los fenómenos de contagio las crisis en América Latina pueden verse
como fenómenos regionales, también puede darse una volatilidad intrarregional, donde los capitales que salen de un país pueden pasar a nutrir las entradas de otro. Esta fue la situación que
vivió el Brasil entre 1995 y 1996 y que permite definir un tercer
momento en el que este país se convierte en un escenario alternativo para los capitales especulativos que salían de México (cuyo monto ascendía a 27.500 millones de dólares) tras el estallido
de la crisis (Secretaría Permanente del Sela, 1996).
Así lo demuestra tanto el saldo obtenido en la balanza de
capital y financiera brasileña, que pasó de 7.751 millones de dólares en 1994 a 31.105 millones en 1995; como los datos correspondientes a la transferencia neta de recursos que pasa de tener
un saldo negativo en 1994 de -896 millones de dólares, a una
transferencia positiva de 19.599 millones de dólares.
De manera global durante esta primera etapa, la deuda externa brasileña pasa de 123.469 millones de dólares en 1990 a
179.935 millones en 1996, registrando una tasa de crecimiento
promedio anual de 6.57%. Este aumento también se refleja en la
relación deuda sobre PIB, que pasó de representar un 28.17% en
1990, a 34.27% en 1996, alejándose así durante esta primera etapa en cerca de 10 puntos porcentuales del umbral de sostenibilidad definido por el FMI para las economías emergentes en 25%,
y del cual se encontraba más cerca a principios de la década, a
pesar de la prolongada crisis de los 80.
En tal incremento fueron particularmente importantes los
años que van desde 1994 hasta 1996, durante los cuales la deuda externa brasileña sufre un agudo incremento que supera los
30.000 millones de dólares, registrando una tasa de crecimiento
promedio anual de 9.28%, principalmente como consecuencia
del comportamiento de los agentes privados que encontraron un
118
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
incentivo para contraer nueva deuda en las relativamente bajas
tasas de interés internacional9.
Como consecuencia de los acuerdos alcanzados en el marco del Plan Brady, el servicio de la deuda durante esta primera
etapa presenta un vertiginoso incremento, al pasar de 8.176,5
millones de dólares, equivalentes a 1.86% del PIB en 1990, a
25.249,5 en 1996, representando el 4.81% del PIB para ese año.
Esta tendencia fue particularmente aguda tras la formulación del
Plan Real en 1993, registrando una tasa de incremento promedio
anual en el servicio de la deuda hasta 1996 de 32.94%.
Estos datos revelan, por una parte, el costo que tuvo la implementación de la Propuesta Brady para el Brasil, y contrastan con
el modesto desempeño de la economía que durante este período
tuvo una tasa de crecimiento promedio anual de sólo el 2.03%,
agudizando la tendencia a la insostenibilidad del endeudamiento externo brasileño. Por la otra, parecen confirmar la hipótesis
planteada por la Cepal según la cual una buena política de prevención de crisis debe basarse, en primer lugar, en un manejo
prudente de los períodos de expansión en la entrada de flujos
de capital a un país, en la mediad en que pueden convertirse en
importantes factores de inestabilidad futura.
Segunda etapa 1997-2004: Contracción
Durante esta segunda etapa, la economía brasileña se enfrenta a una drástica reducción de la entrada neta de capitales
como consecuencia de la crisis contagiada desde el sudeste asiático, que marca el fin de una era de expansión de los flujos de
capital a nivel global. Esta situación se expresa con claridad en el
comportamiento del balance de la cuenta de capital y financiera,
9. Por ejemplo la tasa de Libor de referencia para gran parte de los créditos internacionales contraídos por los países latinoamericanos, pasó de 7, 52 en 1994 a 6.4 en
el 1995. Este tasa contrasta con la tasa de interés real interna que se habían visto
afectadas por los procesos hiperinflacionarios, llegando a 122.2 en 1994. Para 1995
esta tasa se coloca en el 10, 3, pero debo considerarse el cambio de moneda por la
implementación del denominado Plan Real, que implicó una reevaluación.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
119
que pasa de un saldo positivo de 22.240 millones de dólares en
1997, a uno negativo de -5.062 en el 2004. Esto significa que a lo
largo de los 15 años de estudio la cuenta de capital y financiera,
a pesar de las múltiples variaciones, termina con un saldo muy
cercano al registrado en 1990, que era de -5.702 millones de dólares. Si bien durante este período aumentan la IED y las inversiones bursátiles, la deuda externa sigue siendo la principal fuente
de entrada de capitales.
En esta segunda etapa la deuda externa brasileña pasa de representar 199.998 millones de dólares en 1997 a 201.373 millones
de dólares, lo que evidencia una tendencia al estancamiento de
la deuda externa, que parece deberse más a una contracción de
la oferta de capitales, que a una menor necesidad de acceder al
financiamiento externo por parte de las economías emergentes,
como Brasil que, por el contrario, siguen manteniendo una clara
dependencia al endeudamiento externo.
Respecto al servicio de la deuda vale la pena señalar que
respecto a 1996, último año de la fase anterior, presenta un incremento del 67,7%, alcanzando para 1997 los 41.332,5 millones
de dólares. A partir de este año registra una tasa de crecimiento
promedio anual de 12.09%, ubicándose en 50.992 millones de
dólares en el 2004. De esta manera, se puede afirmar que el estancamiento en los desembolsos de la deuda no se ve reflejado
en una estabilización o disminución en los pagos realizados por
concepto de su servicio. De hecho, su carga sobre la economía
brasileña tiende a aumentar, pasando de representar en 1997 el
7.62% del PIB, a ser el 8.33% en el 2004. Este indicador resulta
particularmente elevado si se considera que en 1996 esta misma
relación representa sólo el 4.8% del PIB.
Para la economía brasileña mejorar la sostenibilidad de su
deuda externa resulta una empresa particularmente complicada
cuando se la analiza en relación con el crecimiento, que durante
esta segunda etapa tuvo una tasa promedio anual que no alcanza
el 2%, hecho que evidencia que en Brasil la economía crece a un
ritmo mucho más lento que la deuda y su servicio.
120
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
En este sentido vale la pena identificar dos momentos durante esta segunda etapa, en relación con la entrada de flujos de
capital:
Entre 1997 y 1999 puede identificarse un primer momento que corresponde al advenimiento de la crisis, se caracteriza
por una progresiva contracción en las entradas de capitales al
país hasta que finalmente a finales de 1998 estalló la crisis, cuyo
impacto se hizo más palpable en 1999. En 1997 la balanza comercial y financiera registró un saldo de 22.240 millones de dólares,
que era aproximadamente un 30% inferior al saldo obtenido en
1996. Este saldo tiende a reducirse significativamente hasta ubicarse en 8.635 millones de dólares en 1999, es decir, casi un 50%
menos del registrado para el año anterior. En total durante este
momento el balance de capital y financiero disminuyó su saldo
en más de 20.000 millones de dólares. Esto demuestra la naturaleza volátil de los flujos de capital que habían estado entrando al
país durante la fase anterior, fuertemente caracterizados pro ser
de corto plazo.
Es importante señalar que durante este primer momento de
esta etapa, la deuda brasileña mantiene su tendencia al incremento, alcanzando en 1999 sus máximos históricos con un total de
225.610 millones de dólares, representando el 41.23% del PIB.
De hecho durante ese mismo año, por primera vez desde
la implementación del Plan Real, la transferencia neta de recursos volvió a presentar un saldo negativo, equivalente a -1.227
millones de dólares. Si bien la situación parece mejorar entre
el año 2000 y 2001, durante los últimos tres años de estudio la
transferencia neta de recursos fue de -54.500 millones de dólares,
contribuyendo sensiblemente al saldo global para el período de
estudio, que fue de -10.827 millones de dólares.
Puede identificarse un segundo momento entre el año
2000 y el 2004 donde las esperanzas de una recuperación habrían
de conducir al desencanto, en la medida en que no se volvieron
a alcanzar los niveles anteriores a la crisis en la entrada de capitales.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
121
Durante este segundo momento se ha dado una reducción
progresiva del endeudamiento externo brasileño a partir del
año 2000 y hasta el final del período, con una tasa de variación
promedia anual de -2.02%, de manera que pasó de representar
216.921 millones de dólares en el año 2000 a 201.373 millones en
el año 2004.
Respecto al servicio de la deuda vale la pena señalar que
sufrió un quiebre a partir del año 2000 cuando el servicio disminuyó en 6.6%, siguiendo una tendencia de disminuciones sucesivas hasta el año 2002, que se interrumpe durante el 2003 cuando
presenta una tasas de crecimiento del 12.68%, pero que continúa
en el año 2004, registrando una disminución de 10,1%. Para ese
mismo año el pago realizado por concepto del servicio de la deuda ascendió a 50.992 millones de dólares.
Respecto a la relación servicio de la deuda sobre PIB puede
apreciarse una ligera disminución durante este segundo momento de la segunda etapa, al pasar de representar el 11,66% en el
2000 a 8.33% en el 2004, cifra que resulta particularmente alta,
sobre todo, si se la compara con el gasto social que en su conjunto durante el período 2001-2003 representa el 19.1% del PIB.
En este sentido vale la pena recordar que a partir del año
2000 algunas de las mayores economías latinoamericanas, y dentro de ellas principalmente Brasil, empiezan un proceso de emisión de bonos de deuda soberana en moneda local, lo que explica
parcialmente la reducción del servicio, a la que contribuyó ulteriormente la recompra de Bonos Brady.
No obstante estas buenas noticias, si se analiza la relación
deuda total desembolsada sobre PIB, se advierte que para Brasil
este indicador sobrepasa el valor crítico definido por el FMI en
el 25%, al ubicarse para el año 2004 en 32.92%, lo que permite
afirmar que, a pesar de las disminuciones que se registran durante los últimos años tanto en el monto total de la deuda, como en
su servicio, puede valorarse el endeudamiento externo brasileño
durante el período de estudio como insostenible.
122
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
2004: ¿El inicio de una nueva etapa?
El desempeño económico de Brasil durante el 2004 parece
arrojar algunos indicios para alimentar el optimismo que se respira para el conjunto de América Latina. De hecho, después de
5 años de disminución en la tasa de crecimiento, la economía
brasileña tiene un repunte del 4%, alcanzando un PIB superior a
los 600.000 millones de dólares.
Respecto a la deuda externa desembolsada se presenta una
considerable disminución del 6.31%, pasando de 214.930 millones en 2003 a 201.373 millones de dólares en el 2004. Y mantiene
el primer lugar en la lista de deudores latinoamericanos, con
una relación deuda-PIB igual a 33%. 8 puntos porcentuales por
encima del umbral de sostenibilidad definido por el FMI en 25%
para las economías emergentes. .
Durante el 2004 el servicio de la deuda también disminuye,
pasando de 56718 millones de dólares en el 2003 a 50992 millones en el 2004, lo que equivale a una reducción del 10.1%. Se
trata de un monto aún muy alto, que equivale a 8,3% del PIB.
A la hora de analizar el comportamiento de la transferencia neta de recursos, se evidencia que para este mismo año se
profundiza la tendencia a la salida de capitales que se había registrado en la fase anterior, y que alcanza los -30.014 millones
de dólares, monto superior al doble de la transferencia negativa
registrada durante la fase anterior. De esta manera en sólo un
año la economía brasileña transfiere hacia el exterior 1.6 veces
el total de las entradas netas de capital que recibió durante el
período 1990-2003.
Teniendo en cuenta estos datos, no parecen ser tan claras
las señales de una recuperación económica, ni tampoco parece
existir evidencia suficiente que permita afirmar que mejorar los
niveles de sostenibilidad del endeudamiento externo brasileño
haya dejado de representar para su economía todo un desafío,
del que dependerá que se consolide un sendero de crecimiento
sostenido que realmente permita derrotar la pobreza.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
123
Brasil paga su deuda con el FMI
En el 2005 el gobierno del Brasil toma la decisión de prepagar 15.000 millones de dólares correspondientes al pago de
las cuotas pendientes para el año 2006 y 2007 de un préstamo concedido por el FMI en el 2002 por un total de 41.750
millones de dólares. Estas cuotas que Brasil todavía tenía
pendientes eran de 7.000 millones en el 2006 y de 8.400
millones en 2007.
El desembolso fue financiado con recursos provenientes
de las reservas internacionales el gobierno había logrado
acumular en el último año gracias a los buenos resultados
comerciales, el ajuste fiscal, el aumento de ingresos en la
cuenta de capital, junto con la reevaluación del real frente
al dólar.
Este adelanto en el pago significa para la economía brasileña
un ahorro de 900 millones de dólares por concepto de intereses, al mismo tiempo que le permite al gobierno evitar los
controles en materia fiscal e inflacionaria ejercidos por el
organismo multilateral como parte de las condicionalidades
previstas, dándole así a la nación brasileña un mayor grado
de independencia que contribuye a fortalecer su posición en
el esquema geopolítico internacional. A pesar de este alivio,
la economía del Brasil todavía tendrá que soportar la carga
de la deuda privada y la que mantiene con otros organismos
multilaterales como el Banco Mundial y el BID.
Análisis de la sostenibilidad social
del endeudamiento externo en Brasil
Siguiendo la metodología definida en la parte introductoria
de esta segunda parte, el primer paso para avanzar en el análisis
de la sostenibilidad social del endeudamiento externo de cualquier caso de estudio es comparar las tasas de crecimiento de las
variables consumo, inversión y servicio de la deuda, en relación
124
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
con el crecimiento del PIB, con el fin de determinar los ritmos a
los que crece cada una.
A través de este análisis puede apreciarse que en Brasil los
incrementos en la tasa de crecimiento del servicio de la deuda
están acompañados de fuertes caídas en el crecimiento del consumo, que a pesar de ser significativas, no impiden que se presenten también tasas negativas en la inversión; tendencia que se
puede apreciar más claramente a partir de 1995, como se observa
en la gráfica 6.
Gráfica 6: Impacto del servicio de la deuda sobre
el consumo y la inversión en Brasil
8,0
6,0
Porcentaje
4,0
2,0
0,0
-2,0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
g PIB
gc(C/PIB)
gi(I/PIB)
gsd(SD/PIB)
-4,0
-6,0
Años
Fuente: Cepal y Observatorio Internacional de la Deuda. Cálculo de los autores.
Durante el período comprendido entre 1995 y el 2003 el servicio de la deuda pasa de una tasa de variación negativa de -2.5%
a una tasa positiva de 6.3%, mientras que se presenta una caída sucesiva en el crecimiento del consumo desde 1995, cuando
registra una tasa de variación de 4.7%, hasta el 2003 cuando se
ubica en el 2.2%. Adicionalmente la inversión presenta tasas de
crecimiento negativas a partir de 1998 durante 4 de los 6 años
restantes hasta el final de este período, particularmente como
consecuencia del contagio de la crisis del sudeste asiático, que
determinó la crisis brasileña ese mismo año.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
125
A partir del 2003 el servicio de la deuda disminuye en cerca
de 5 puntos porcentuales, gracias a los pagos adelantados realizados por el gobierno brasileño al FMI, traduciéndose en una
recuperación de la inversión y, sobre todo, del consumo, principalmente privado, de modo que no logra reflejarse en un aumento del gasto social .
El análisis de las relaciones entre el crecimiento del servicio
de la deuda, el consumo, la inversión y el PIB permite evidenciar
que en los períodos en los cuales se acelera el crecimiento del
servicio de la deuda, por ejemplo, entre 1995 y 1999 se presenta
paralelamente una desaceleración en el crecimiento del consumo, a su vez acompañadas por una caída en el crecimiento de la
inversión, lo que demuestra que el sacrifico en el consumo no
es suficiente para amortiguar el impacto sobre el crecimiento de
la inversión.
El segundo paso corresponde al análisis de la elasticidad del
crecimiento del servicio de la deuda, el consumo y la inversión
con relación al PIB, que evidencia para el caso brasileño el alto
impacto que tiene el cumplimiento de las obligaciones internacionales sobre su economía, pues por cada punto porcentual que
aumenta el PIB, el servicio se incrementa en 6.85%, mientras
que el consumo sólo crece un 0.97%, sin que con esto se logre
mitigar el impacto sobre la inversión, que crece sólo 0.82%.
Tabla 8: Elasticidad del crecimiento del servicio de la deuda
con respecto al crecimiento de la economía. Brasil
La ecuación a estimar es: lnSD = B0 + B1LnPIB
SD: Servicio de la deuda
Dependent Variable: LnSD
Method: Least Squares
Date: 08/10/06 Time: 16:13
Sample: 1 15
Included observations: 15
Variable
B0
Coefficient
-80.01524
Std. Error
8.423134
t-Statistic
-9.499462
Prob.
0.0000
126
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
LnPIB
6.854332
R-squared
0.898282 Mean dependent var
10.23279
Adjusted R-squared
0.890458 S.D. dependent var
0.822716
S.E. of regression
0.272296 Akaike info criterion
0.359712
0.963886 Schwarz criterion
0.454118
Sum squared resid
Log likelihood
Durbin-Watson stat
0.639714
10.71468
-0.697838 F-statistic
0.0000
114.8043
0.660165 Prob(F-statistic)
0.000000
Tabla 9: Elasticidad del crecimiento del consumo con respecto
al crecimiento de la economía. Brasil
La ecuación a estimar es: LnCONS = B0 + B1lnPIB
CONS: Consumo
Dependent Variable: LnCONS
Method: Least Squares
Date: 08/10/06 Time: 15:57
Sample: 1 15
Included observations: 15
Variable
Coefficient
Std. Error
t-Statistic
Prob.
B0
0.062579
0.589669
0.106125
LnPIB
0.974590
0.044784
21.76213
0.9171
R-squared
0.973283 Mean dependent var
Adjusted R-squared
0.971228 S.D. dependent var
0.112381
S.E. of regression
0.019062 Akaike info criterion
-4.958641
Sum squared resid
0.004724 Schwarz criterion
-4.864234
Log likelihood
39.18981 F-statistic
473.5903
Durbin-Watson stat
0.935754 Prob(F-statistic)
0.000000
0.0000
12.89458
Tabla 10: Elasticidad del crecimiento de la inversión con respecto
al crecimiento de la economía. Brasil
L a ecuación a estimar es: Ln INV = B0 + B1 LnPIB
INV: Inversión
Dependent Variable: LnINV
Method: Least Squares
Date: 08/10/06 Time: 16:00
Sample: 1 15
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
127
Included observations: 15
Variable
Coefficient
Std. Error
t-Statistic
Prob.
B0
0.822515
2.336934
0.351963
0.7305
LnPIB
0.822150
0.177484
4.632255
0.0005
R-squared
0.622727 Mean dependent var
Adjusted R-squared
0.593706 S.D. dependent var
0.118521
S.E. of regression
0.075546 Akaike info criterion
-2.204573
Sum squared resid
0.074194 Schwarz criterion
-2.110166
Log likelihood
18.53429 F-statistic
21.45778
Durbin-Watson stat
0.981347 Prob(F-statistic)
0.000469
11.64741
Este análisis evidencia que con el pago por concepto del
servicio, la economía brasileña está sacrificando las posibilidades presentes y, sobre todo, las futuras de mejorar los niveles
de desarrollo humano, particularmente en la medida en que al
recortarse la inversión se está limitando la capacidad productiva
futura de la economía, contribuyendo a alimentar así el “círculo
vicioso y autoalimentado” (Bacha, 1990:77-78) del endeudamiento externo.
Los cálculos indican que si Brasil desea alcanzar un IDH del
0.801 que le permita superar el umbral de clasificación del desarrollo humano alto debería crecer a un ritmo promedio anual de
entre 2.1% y 2.3% hasta el año 2015. Las tasas proyectadas por el
país y los organismos internacionales se ubican en torno al 4.0%,
con lo cual mantendría un nivel de deuda externa que resultaría socialmente sostenible. Inclusive este nivel se conserva si la
economía brasileña sigue creciendo hasta el año 2015 al mismo
ritmo que lo hizo durante el período 1991-2004, cuando registró
una tasa de crecimiento promedio anual de 2.5%. Sin embargo,
si se considera que dicha tasa presentó una desaceleración hasta 2.1% durante el período 1994-2004, no resulta tan claro que
pueda mantener a futuro el nivel de la sostenibilidad social, en
la medida en que dicho crecimiento se encuentra en límite, situación que implica para el país mayores sacrificios en términos
de inversión social y desarrollo para poder seguir cumpliendo
128
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
con sus compromisos financieros internacionales. Si Brasil durante los próximos diez años presenta una tasa de crecimiento
promedio anual inferior al 2.1% está claramente incurriendo en
la insostenibilidad social de su endeudamiento externo.
Parte de la explicación de estos resultados para Brasil se deriva del hecho de fijar un IDH meta para el año 2015 igual a 0.800,
que le permite ubicar a un país en el rango del índice de desarrollo humano alto. Sin embargo, según el último informe del Pnud,
Brasil con un IDH de 0.792, que es muy cercano al indicador meta definido, se encuentra dentro del rango de países de desarrollo
humano medio, ubicándose en el puesto Nº 63.
Tabla 11: Dos escenarios para el cálculo de la sostenibilidad social en Brasil
Indicador
Escenario 1
Escenario 2
(p) Tasa de crecimiento proyectada de la población 20052015
1.9
1.9
(k) Tasa de crecimiento PNB per cápita necesario para alcanzar
un nivel de vida aceptable a el año 2015
0.2
0.4
(p+k) Tasa de crecimiento del PNB necesaria para alcanzar
un nivel de vida aceptable al 2015
2.1
2.3
(g) Tasa de crecimiento esperada del PNB 2005-2015. Banco
Mundial.
4.0
4.0
Tasa de crecimiento promedio PNB 1991- 2005
2.8
2.8
Fuente: Calculo de los autores
Perú
Antecedentes
Durante la crisis de la deuda el Perú había afrontado agudos
episodios de hiperinflación, un desempleo de casi el 30% y registró una tasa de crecimiento promedio anual de sólo el 0.13% para
toda la década. En 1985, en pleno auge de la crisis, fue elegido
como nuevo Presidente de la República Alan García, un joven po-
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
129
lítico perteneciente a la Alianza Popular Revolucionaria Americana –Apra–, partido de larga tradición en la política peruana, de
inspiración social demócrata, y que retornaba al poder después
de casi 40 años al representar una alternativa al libre mercado,
ante el deterioro económico del país, agobiado por los problemas
financieros derivados del sobreendeudamiento externo.
En este aspecto fue clave la posición tomada por el joven
presidente para el cual, si bien era necesario honrar las obligaciones contraídas, era claro que, ante la falta de recursos disponibles, la economía peruana no podía destinar anualmente más
de un 10% de los ingresos recibidos por concepto de las exportaciones para el pago de su servicio, de modo que no sacrificara su
propio desarrollo.
Esta propuesta, junto con un reclamo de independencia en
el manejo de la política macroeconómica respecto a las presiones del FMI, fue lanzada, sin recibir mayor respaldo, a la entera
comunidad latinoamericana de naciones que en ese momento
trataba de consolidar un Club de Deudores, capaz de aumentar
su poder de negociación frente a los acreedores internacionales,
en la búsqueda de soluciones a la crisis, que ya daba muestras de
no ser tan pasajera como se había diagnosticado inicialmente.
Esta posición desafiante fue castigada duramente por los organismos multilaterales, especialmente por el FMI que lo declara
como un país “inelegible” en agosto de 1986, suspendiendo prácticamente toda la asistencia financiera10 al Perú, en un momento
donde el país realmente la necesitaba no sólo para estabilizarse
económicamente, sino también políticamente, ante la fragilidad
de su proceso democrático11.
10. Además del FMI, también el Banco Mundial y el BID suspendieron sus créditos al
Perú tras esta calificación.
11. En este sentido vale la pena recordar el reciente retorno de la democracia en la
escena política peruana tras 17 años de dictadura, así como las presiones que
ejercía el movimiento guerrillero de afiliación maoísta Sendero Luminoso, que
contribuyen internamente a mantener un ambiente de inestabilidad.
130
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
En este nuevo escenario, los fundamentos económicos, que
se venían estabilizando durante su primer año de gobierno12,
comenzaron rápidamente a deteriorarse, especialmente, por la
emisión incontrolada de dinero nuevo, que si bien tenía como
objetivo mantener la recuperación económica basada en el consumo interno sin tener que recurrir ni a créditos ni a inversiones
externas, termina simplemente por aumentar el déficit público y
llevar a un nuevo episodio hiperinflacionario. En 1987 colapsa el
sistema público financiero y al año siguiente la situación empeoró, registrando una caída de más de 8% en el PIB.
Frente a este panorama el presidente se ve obligado a ceder
en su posición respecto a los acreedores internacionales, y con el
fin de ayudar a restablecer la relación acepta en 1989 realizar un
pago por concepto del servicio de 42 millones de dólares al FMI,
que en contraprestación reactiva sus créditos. Adicionalmente,
para reducir el déficit comercial, el gobierno opta por cancelar
completamente las importaciones, medida que tuvo un impacto
negativo sobre el consumo interno.
De esta manera, a pesar de las expectativas que había generado por su carisma y discurso renovador, la presidencia de Alan
García deja sumido al país en una profunda crisis económica,
con el 68% de la deuda pública vencida y varias demandas por
parte de los acreedores internacionales en su contra, lo que dibuja un escenario de aislamiento financiero que facilita el ascenso
del outsider Alberto Fujimori, cuya elección representa una clara
sanción de la sociedad peruana a los partidos políticos tradicionales, en particular al Apra, por su incapacidad de manejar la
situación durante la crisis.
Generalidades
El Perú empieza la década de los 90 con una deuda externa
equivalente a 22.856 millones de dólares, y termina el período de
12.Una de las medidas más importantes en miras a la estabilización fue la emisión de
una nueva moneda, el Inti, como un instrumento para superar la hiperinflación
que afectó al sol durante los últimos años.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
131
estudio en el año 2004 con una deuda de 31.117 millones de dólares, registrando un incremento total del 36.14%, que es mucho
menor al verificado en Brasil. Para el año 2004 la deuda externa
peruana representaba el 4.15% del total latinoamericano. Este
menor peso relativo de Perú respecto al problema de la deuda
externa en el contexto regional implica tradicionalmente un mínimo poder de negociación para este país andino, frente a los
poderosos acreedores internacionales.
No obstante, la gravedad que reviste el problema del endeudamiento externo para la economía peruana salta a la luz si se
analiza el peso que ésta tiene durante el período de estudio en
relación con el PIB. En 1990 esta relación ascendía al 78,06%, y
aunque durante el período de estudio se reduce hasta alcanzar
en el 2004 el 62,84%, es claro que supera ampliamente el umbral
de sostenibilidad definido por el FMI para las economías emergentes en el 25%13.
Gráfica 7: Financiación externa de Perú 1990-2004
Millones de Dólares
60000
50000
40000
30000
20000
10000
0
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
Deuda Externa
PIB
IED
Inversión en Cartera
4000
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
-500
OAD
Fuente: Cepal y Observatorio Internacional de la Deuda. Cálculo de los autores.
13.En este punto vale la pena subrayar que la relación deuda/PIB para Perú incluso
supera el valor crítico respecto a la sostenibilidad definido para los países industrializados en el 60%.
132
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Los datos relacionados con el servicio de la deuda evidencian entre 1990 y el 2004 un vertiginoso incremento pues, aunque no se verifica una tendencia constante, se multiplica por
más de 8 veces, al pasar de 475,9 millones de dólares en 1990
a 4.023 millones de dólares en el 2004, registrando una tasa de
crecimiento promedio anual de 32.03%. Esta tasa resulta particularmente alta si se considera que durante los mismos 15 años
la economía peruana tiene un crecimiento promedio anual del
3.89%, que de todas maneras evidencia que el Perú mantiene un
desempeño relativamente bueno respecto al resto de América
Latina que durante el mismo período registra una tasa de crecimiento promedio anual del 2.92%.
La economía peruana pagó durante el período de estudio por
concepto del servicio de la deuda un total de 33.049,4 millones
de dólares, un 62% más de la deuda total acumulada históricamente, relación que si bien es inferior a la registrada por Brasil,
evidencia una vez más el peso de los intereses en el pago del
servicio. Para el año 2004 el servicio de la deuda en Perú tuvo un
peso del 8.12% respecto al PIB, siendo una de las participaciones
más altas registradas durante el período de estudio, y que supera
incluso el gasto social al que se había destinado entre 2002 y el
2003 el 8% del PIB.
Gráfica 8: Estructura de la deuda de Perú 1990-2004
Millones de Dólares
30000
1
25000
20000
15000
10000
5000
0
1990
Privada
Fuente: Sela
?
2
1997
1998
Años
Multilateral
2003
2004
Bilateral
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
133
Durante los 15 años estudiados, se pueden diferenciar para
el Perú tres etapas en relación con el flujo de capitales, dentro
de las cuales se analizará a continuación el comportamiento de
la deuda externa.
Deuda externa en Perú 1990-2004
Primera etapa 1990-1997: Expansión
Tras la profunda crisis económica desatada en el Perú durante la administración de Alan García como consecuencia del
fracaso de las políticas con las que trata de hacer frente a la crisis
de la deuda, llega a la presidencia del Perú el candidato independiente Alberto Fujimori en 1990, tras derrotar en segunda vuelta
al escritor Mario Vargas Llosa, candidato de la coalición centroderechista Frente Democrático.
Su política, al igual que la formulada para la mayoría de
países de América Latina durante estos primeros años de la década, prioriza la estabilización económica interna y el restablecimiento de las relaciones con los acreedores internacionales, de
modo que se reanuda la entrada de flujos de capital, considerada
fundamental para que el país retome la senda del crecimiento
económico. Para ello despliega una agresiva campaña diplomática con el objetivo de renegociar el pago de la deuda, obtener
nuevas ayudas financieras y favorecer la inserción del Perú en
los esquemas de cooperación e integración regionales e internacionales (Cidob, 2006).
Esta iniciativa resulta exitosa en la medida en que marca
un quiebre respecto a la política de Alan García que condena al
Perú prácticamente al aislamiento financiero, permitiendo a los
mercados internacionales recuperar parte de la confianza perdida durante el lustro anterior. Así lo evidencia la recuperación
en la Balanza de Capital y Financiera durante los primeros cinco
años de su gobierno, que pasa de tener en 1990 un saldo negativo equivalente a -1.071 millones de dólares, a registrar un saldo
positivo cercano a los 3.500 millones de dólares en 1994. Si bien
134
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
se presenta una caída en 1995 cercana a los 500 millones de dólares, es posible afirmar que la Balanza de Capital mantuvo la
tendencia al incremento hasta 1997, alcanzando un saldo positivo de 5.421 millones de dólares, que es el más alto durante todo
el período de estudio.
Durante esta etapa también se recuperan las transferencias
netas que registraron un saldo negativo en 1990 equivalente a 173 millones de dólares, alcanzando un saldo positivo superior a
los 3.000 millones de dólares en 1997.
La ofensiva diplomática también le permite al gobierno peruano concretar en septiembre de 1991 un acuerdo con el Club
de París en el cual fueron renegociados 4.661 millones de dólares
bajo los términos de Houston, dentro de los cuales se contempla
la posibilidad de realizar operaciones de canje de deuda14. La importancia de este acuerdo radica en ser el primero que se realiza
desde 1984 –año en que estalló la crisis de la deuda en el Perú– lo
que se constituye en un primer paso para el restablecimiento de las
relaciones de este país andino con sus acreedores internacionales.
De esta manera, aunque del acuerdo sólo participan los acreedores
bilaterales, fue fundamental en el proceso de reconstrucción de
confianzas por parte de la comunidad financiera internacional.
Es importante señalar que el apoyo de la Comunidad Internacional, encabezada por los organismos multilaterales, a la política
de shock implementada durante los primeros años del gobierno
Fujimori fue muy amplio, permitiendo incluso la recuperación
de la entrada de flujos de capital al país antes de la firma de un
acuerdo entre el gobierno peruano y la banca comercial en el
marco del Plan Brady15. En este sentido vale la pena subrayar que
14.Este acuerdo, que cubría los créditos cuyo período de maduración vencían entre
el 1 de enero de 1991 y el 31 de diciembre de 1993, aún se encuentra activo (Club
de París, 2006).
15.En el resto de países de América Latina que logran consolidar acuerdos en el
marco del Plan Brady, el proceso de restablecimiento de la entrada de flujos de
capital fueron, en términos generales, posterior a la firma de los acuerdos, que se
constituían entonces como el punto de partida de unas nuevas relaciones entre
países deudores y acreedores internacionales.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
135
este apoyo se mantuvo e, incluso se reafirma, aún después del
auto-golpe de Estado de abril de 1992, cuando Fujimori, violando decididamente el orden democrático, procede a suspender la
Constitución, disolver el parlamento y reorganizar la rama judicial,
justificando su accionar como una tarea necesaria para derrotar
la corrupción reinante en el sistema político peruano.
De hecho, en este punto es pertinente señalar que en 1993,
mientras se esperaba la aprobación de la reforma constitucional promovida por el Fujimori golpista, y en la que se incluye
la reelección presidencial inmediata, el gobierno peruano logra
consolidar en mayo un nuevo acuerdo con el Club de París, esta
vez sobre 1.884 millones de dólares, utilizando nuevamente los
Términos de Houston16.
Adicionalmente, durante este mismo año y gracias al Programa Económico de Referencia presentado ante el FMI por el
gobierno Fujimori, el Perú recibe de nuevo por parte de esta
institución la calificación de “país elegible”, que le devuelve plenamente los derechos de recibir asistencia financiera que le permitiera superar los desequilibrios en su balanza de pagos.
Este espaldarazo de la Comunidad Internacional permite corroborar el fuerte poder político de los acreedores internacionales, particularmente de la banca comercial, que ven con buenos
ojos las promesas de Fujimori de ponerse al día con los pagos
atrasados. Su gestión, de corte tecnocrático y condescendiente
frente a las condicionalidades impuestas por los organismos multilaterales, parece constituir una razón suficiente para obviar, por
ejemplo, cualquier cuestionamiento acerca de las violaciones a
los derechos humanos realizadas y permitidas por su gobierno.
De esta manera la legitimidad de su gobierno no se ve cuestionada mientras se realizan las negociaciones tendientes a restablecer
las relaciones entre el Perú y sus acreedores internacionales.
16.Este acuerdo, que cobijaba los créditos cuyo período de maduración vencían entre
el 1 de enero de 1993 y el 31 de marzo de 1996, aún se encuentra activo (Club de
París, año).
136
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Por el contrario, la implementación de programas de ajustes e importantes reformas tendientes a la reducción del rol del
Estado en la actividad económica, donde las privatizaciones juegan un rol bien importante17, permite en 1995 la firma de un
pre-acuerdo con la banca comercial en el marco del Plan Brady,
en el que se contempla la reestructuración de una deuda cuyo
principal era de 4.200 millones de dólares, más cerca de 3.500
millones correspondientes al pago de intereses atrasados18.
Si bien en 1995 se presenta una caída en la balanza comercial
y financiera cercana a los 500 millones de dólares, ésta parece corresponder más al nerviosismo de los mercados internacionales
acerca de la suerte que podían correr en general sus inversiones
en América Latina tras el estallido de la Crisis Mexicana, que a
una situación concreta de inestabilidad de la economía peruana
que pudiera minar la confianza de los inversionistas internacionales. De hecho, durante ese año la economía peruana mantuvo
un buen desempeño al registrar una tasa de crecimiento del PIB
equivalente al 8.6%. Este contraste entre crecimiento y retirada
de capitales demuestra la alta vulnerabilidad de la economía peruana respecto al comportamiento inestable de los flujos externos de capital.
Esta dependencia también se evidencia si se analiza la rápida
recuperación que se da respecto a la entrada de capitales sólo un
año después, y que se ve reflejada en el comportamiento de la balanza de capital y financiera que pasa de un saldo de 2.996 millones
de dólares en 1995 a uno de 4.526 millones de dólares en 1996, el
segundo más alto registrado durante le período de estudio.
17.Sólo durante 1995 pasaron a manos de privados 28 empresas, por un valor de 1.108
millones de dólares. (Dancourt, Mendoza y Romero, 1996). Durante esta primera
fase las privatizaciones concentraron gran parte de la Inversión Extranjera Directa
registrada en el Perú, que para 1996 ocupaba el cuarto lugar en el conjunto latinoamericano como destinatario de este tipo de inversiones, luego de Brasil, México
y Argentina. Debe recordarse que bajo presión de los acreedores internacionales
desde 1994 hasta 1996, muchas de las privatizaciones correspondieron a operaciones de canje de deuda.
18.Se incluyó también la opción de bonos con descuento del 45% (Secretaría Permanente del Sela, 1996).
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
137
Durante este mismo año se consolidan dos importantes
acuerdos de renegociación de la deuda externa peruana. El primero de ellos fue firmado el 20 de julio con el Club de París,
utilizando nuevamente los Términos de Houston, tras la aprobación el 1 de julio del Programa de Facilidad Ampliada que abre
una línea de crédito de tres años por parte del Fondo Monetario
Internacional, con el fin de apoyar el proceso de modernización
del Estado (privatizaciones y descentralización), las reformas al
mercado laboral y el sistema pensional, la dolarización y recapitalización del sistema bancario, la liberalización de las cuentas de
capital y la promoción de las inversiones extranjeras (IMF, 1996).
En esa ocasión se reestructuraron los créditos cuyo período de
maduración vencían entre el primero de abril de 1996 y el 31 de
diciembre de 1998, correspondientes a 6.723 millones de dólares
(Club de París, 2006).
De esta manera, al lograr reestructurar con esta institución
desde 1991 más de 13.000 millones de dólares, quedaba prácticamente resuelta la crisis de la deuda en su variante bilateral. De
hecho desde entonces el gobierno peruano no llega a otro acuerdo
de reestructuración con el Club de París. Por otro lado, y de manera
complementaria, en diciembre de ese mismo año, el gobierno de
Fujimori llega a un Acuerdo de renegociación con la Federación de
Rusia, que condona el 84% de cerca de 1.000 millones de dólares
que le adeudaba el Perú, incluyendo el cargo de algunos intereses
ya vencidos (Secretaría Permanente del Sela, 1997).
Este escenario parece constituirse en la perfecta antesala
para la firma del Acuerdo Final entre el Perú y sus principales
acreedores de la banca comercial en el marco del Plan Brady, en
la medida en que reforzaba la confianza internacional en los resultados de las políticas de ajuste implementadas por el gobierno
Fujimori con el apoyo del FMI. La firma del anhelado acuerdo
se da finalmente en enero de 1997, reestructurándose cerca de
8.000 millones de dólares, incluyendo 3.800 millones correspondientes al pago de intereses atrasados (Secretaría Permanente
del Sela, 1997).
138
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Este acuerdo se firma en medio de una aguda polémica interna encendida por la falta de transparencia que acompañaron
el proceso de negociación en su conjunto, por las dudas que se
tenían sobre la capacidad de los negociadores externos designados para defender los intereses del Perú por encima de los intereses de los bancos privados19, y por los beneficios limitados que
traería consigo para la nación andina la aplicación de este plan,
que se concentraban en la regularización de los pagos atrasados,
y no en una verdadera renegociación de la deuda.
A cambio de un acuerdo donde las soluciones dependían
de las fluctuaciones del mercado20, todo lo que se recibía era
un alivio en el servicio de la deuda, a través de la reducción de
los intereses, pero sólo en el largo plazo. Para el analista peruano Oscar Ugarteche, experto en el tema de la deuda externa, el
mayor problema derivado de la Firma del Plan Brady para Perú
radica en su falta de soluciones orientadas al corto plazo, lo que
obliga al gobierno a “mantener la estabilidad sobre la base de la
19.Este debate se ha prolongado a través del tiempo, e incluso ha llegado a profundizarse tras el abandono del poder por parte de Fujimori. De hecho entre el 2001 y
el 2003 el Congreso de la República constituyó cinco comisiones de investigación
para aclarar lo sucedido y establecer la responsabilidad de los funcionarios públicos encargados de las negociaciones.
20.En este punto valdría la pena citar la respuesta que dio el Ministro de Economía
y Fianzas, ingeniero Jorge Camet Dickmann, en Plenaria del Congreso de la República a la pregunta acerca de cuál era el valor final que tendría que pagar el
Perú por concepto del Acuerdo firmado, incluyendo interese y demás obligaciones
pactadas: “El valor final que se pagará por el stock de la deuda pública externa de
mediano y largo plazo (…) vigente al 30 de junio de 1997 fluctuará de acuerdo a
la variación de las tasas de interés flotantes pactadas, por ejemplo, la Libor es una
tasa flotante; fluctuará de acuerdo a las cotizaciones que tienen periódicamente
las diferentes monedas en las que está pactada cada una de las deudas; fluctuará
de acuerdo al estricto cumplimiento de los cronogramas de obligaciones de pago;
fluctuará de acuerdo a los posibles pagos anticipados, si los hiciéramos; y fluctuará
de acuerdo a las refinanciaciones -si no pagáramos-, en el caso que éstas existiesen;
y de otros factores, tales como la calidad del manejo de la economía en general,
que permitirá la atención adecuada que realicen los gobiernos futuros, me refiero
a los gobiernos de los próximos 20 ó 30 años, en los cuales vamos a pagar nuestra
deuda. En consecuencia, lo importante es el manejo responsable y serio de la
economía”.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
139
recesión” (Desco, año), como en efecto sucede durante los dos
años siguientes.
La reinserción del Perú al mundo financiero, a través del
restablecimiento de sus relaciones con los acreedores internacionales, se traduce en el aumento sostenido del endeudamiento
externo peruano desde 1990 hasta 1996, año en el que alcanza
incluso su máximo histórico, equivalente a 33.782 millones de
dólares. De este modo, en la primera etapa, a pesar de haber
verificado en 1997 una sensible disminución cercana a 5.000 millones de dólares (-14,56%), la deuda externa peruana tuvo una
tasa de crecimiento promedio anual de 3.75%.
El costo para la economía peruana de tal restablecimiento se
puede apreciar más claramente si se analiza el comportamiento
del servicio de la deuda que verifica un vertiginoso crecimiento
durante estos años, registrando una tasa de crecimiento promedio
anual de 57.16%. Esto quiere decir que si en 1990 el Perú pagó
por concepto del servicio de la deuda 475 millones de dólares,
este monto asciende a 3.407,2 millones de dólares en 1997. Este
incremento adquiere un mayor significado cundo se lo analiza en
relación con el crecimiento económico, pues entre 1990 y 1997 el
servicio de la deuda pasa de representar el 1.16% del PIB al 8.1%,
cifra que es particularmente alta si se la compara con el gasto social
al que en promedio se dedicó anualmente el 5,06% del PIB.
Segunda etapa 1998-1999: Contracción
La vulnerabilidad externa del Perú se siente sólo un año después de la firma del Acuerdo Brady, a través del impacto que tuvo
la crisis del Sudeste asiático sobre los flujos de capital en América
Latina, que sufren una contracción entre 1997 y 1998 del 28.92%.
En el Perú esta contracción se vive más agudamente, de modo que
entre estos mismos dos años la balanza de capital y financiera pasa
de tener un saldo de 5.421 millones de dólares a 2.080 millones;
cayendo incluso hasta los 602 millones de dólares en 1999.
Esta contracción tuvo un impacto directo sobre la economía
peruana que registra una caída en el PIB de -0.7% entre 1997 y 1998,
140
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
mientras que también se contraen en cerca de dos terceras partes
las transferencias netas de recursos, pasando de 3.037 millones
de dólares en 1997 a sólo 975 un año siguiente. Es más, en 1999
las transferencias netas de recursos reportaron un saldo negativo
de -633 millones de dólares, evidenciando el peso del servicio
de la deuda sobre una economía peruana en la que la inversión
extranjera directa también disminuía durante estos años.
De hecho durante esta segunda etapa el servicio de la deuda
peruana pasa de 2.141,2 millones de dólares en 1998 a 2.508,7 en
1999, registrando un incremento del 17.16%, aumentando también su participación en el PIB que fue del 51.2% en 1998, y se
incrementa hasta el 59.45% en 1999.
Para lograr cumplir con los compromisos internacionales
adquiridos en los diversos procesos de reestructuración de la
deuda externa durante la fase anterior, el gobierno peruano se
ve obligado a aumentar el endeudamiento externo, que vuelve
a superar en 1998 la barrera de los 30.000 millones de dólares,
registrando un incremento del 4.43% respecto al año anterior.
En la reducción de -5.16%, registrada el año siguiente parecen
combinarse factores externos, ligados a la contracción de la oferta internacional de capitales, con factores internos, relacionados
con la inestabilidad política que empezó a desatarse
Esta difícil situación se traduce internamente en un aumento del descontento social que ya habían generado las reformas y
el proceso de ajuste exigidos como parte de las condicionalidades
impuestas en todos los procesos de reestructuración de la deuda
externa; así como las ambiciones de Fujimori de permanecer en
el poder durante un período más, haciendo ley una acomodada
interpretación de la norma constitucional que restringía la reelección consecutiva a una sola vez21.
21. “Según la polémica Ley de Interpretación Auténtica de la Constitución, aprobada por
el Congreso en 1997, el primer período quinquenal reelegible se había iniciado en
1995 bajo la nueva Constitución, con lo que el titular, si lo deseaba, estaba facultado para un segundo período a partir de 2000”.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
141
Al parecer ya no eran suficientes las promesas de estabilidad y lucha contra la subversión que lo habían hecho célebre
a inicios de la década, y por el contrario, comenzaban a pesar
más las desconfianzas, las acusaciones de abusos de autoridad y
violaciones de los derechos humanos, sumadas al deterioro de la
situación socioeconómica.
Tercera etapa 2000-2004:
Expansión, pero moderada
Después de un intrincado proceso electoral empañado por
el fraude y el retiro del candidato opositor Alejandro Toledo de la
segunda vuelta por falta de garantías, Fujimori fue reelegido el 28
de mayo de 2000 para un tercer mandato. A partir de ese momento el descontento popular se transformó en graves disturbios, que
incluso acompañaron la jornada de posesión presidencial el 28
de julio, en la que varios gobiernos internacionales respaldaron
con su presencia la controvertida reelección presidencial.
Sin embargo, la falta de legitimidad del tercer gobierno de
Fujimori se hizo insostenible cuando, tras la divulgación de un
video comprometedor, estalló un escándalo de corrupción en
el que estaba directamente involucrado Vladimiro Montesinos,
estrecho colaborador del presidente desde 1990, y que se encontraba a la cabeza de los servicios nacionales de inteligencia.
Finalmente después de dos meses de incertidumbres, el 22 de
noviembre, mientras Fujimori se encontraba en el Japón, el Congreso de la República anunció su destitución por considerarlo
“moralmente incapacitado” para ocupar el cargo, asumiendo las
facultades presidenciales, Valentín Paniagua, presidente del Congreso, para un período de transición.
En junio del 2001 fue elegido Alejandro Toledo como el nuevo presidente, en un Perú que respiraba un ambiente optimista
por el restablecimiento del orden democrático. El nuevo líder,
que había logrado capitalizar el descontento interno contra Fujimori, contaba también con un fuerte respaldo internacional,
en la medida en la que había trabajado para varios organismos
142
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
internacionales, entre ellos el Banco Mundial, el BID, la Ocde y
la Agencia Estadounidense de Cooperación Usaid.
En este sentido se puede afirmar que su nombramiento contribuye a alimentar la confianza de los mercados internacionales
de capital en la economía peruana, en la medida en que se convertía en garantía de mantener una orientación macroeconómica de decidida inspiración neoliberal, acorde con las políticas
impuestas por el FMI. Esto se tradujo en una recuperación de la
Balanza de Capital y Financiera que, a pesar de haber superado
en el 2002 la barrera de los 2.000 millones de dólares, no logra
alcanzar nuevamente los niveles anteriores a la etapa de contracción vivida entre 1998 y 199922, como uno de los efectos más
prolongados tras la crisis del sudeste asiático.
Ante esta contracción, el endeudamiento externo verifica
un ligero incremento, pasando de 27.196 millones de dólares en
el año 2000 a 31.117 millones de dólares en el 2004. A pesar de
este incremento, es importante señalar que tendió levemente a
disminuir la relación de la deuda externa con el PIB, que era al
inicio de esta etapa de 64,43% y que se ubica en el 2004 en el
62,84%, permaneciendo aún muy por encima del umbral de sostenibilidad definido por el FMI para las economías emergentes
en el 25%.
La reducción en la relación deuda sobre PIB, se debe en
gran medida al crecimiento de las exportaciones, que a partir
del 2002 se ubican por encima de las exportaciones, generando
finalmente un superávit comercial, que le permite avanzar en la
reducción del déficit en cuenta corriente que para el año 2004
fue sólo de -10 millones de dólares.
Frente a este repunte de la economía peruana, que se expresa en una tasa de crecimiento promedio anual del PIB del 3.28%
entre el 2000 y el 2004, tiende a hacerse aún más significativo
22.En 1997 el saldo de la balanza de capital y financiera había superado los 5.000
millones de dólares.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
143
el incremento registrado en la relación del servicio de la deuda
sobre el PIB, que pasa de representar el 5.9% en el inicio de esta
etapa, a alcanzar en el 2004 sus mayores niveles históricos durante el período de estudio, ubicándose en 8.12%. De hecho durante estos años el servicio de la deuda registra una tasa de crecimiento promedio anual de 13.66%, y pasa de representar 2.559.6
millones de dólares en el 2000 a superar la barrera de los 4.000
millones de dólares en el 2004, constituyéndose en el monto más
alto de pagado por el gobierno peruano por este concepto.
Este mayor peso del servicio de la deuda también puede apreciarse observando el comportamiento de las transferencias netas
de recursos, que vuelven a presentar un saldo negativo a partir del
2003. Entre el año 2000 y el 2004 la transferencia neta de recursos
presenta un saldo total de -1.199 millones de dólares.
Esta situación ayuda a alimentar el rápido desencanto de la
sociedad peruana respecto al nuevo presidente Toledo, que no logra asumir el rol de liderazgo que se le demandaba, incumpliendo gran parte de las promesas realizadas durante su campaña,
especialmente aquellas respecto a un incremento de la inversión
social y la lucha contra la pobreza. Por el contrario, durante su
mandato, tiende a agudizarse la vulnerabilidad del Perú respecto
al comportamiento externo de los flujos de capital, mientras que
el repunte de la economía peruana resulta insuficiente para mejorar el perfil de sostenibilidad del endeudamiento externo.
El Perú, que tras la firma del Acuerdo Brady en 1997 culmina
todos los procesos de reestructuración de su deuda externa tras
el episodio de la crisis de los años 80, constituye un ejemplo que
evidencia la necesidad de desarrollar propuestas más integrales
tendientes a aliviar el peso del endeudamiento externo y de su
servicio para economías de ingresos medios y medio bajos, para
las cuales los compromisos internacionales tienden a convertirse
en claros obstáculos para aumentar inversiones que pueden ser
más rentables desde el punto de vista del desarrollo humano.
144
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Análisis de la sostenibilidad social
del endeudamiento externo en Perú
El análisis del comportamiento de las variables consumo, inversión y servicio de la deuda en relación al PIB evidencia para el
Perú que durante los años en los que se registra un incremento
en el servicio de la deuda, éste coincide con una desaceleración
en el crecimiento del consumo, que no es suficiente para impedir
ulteriores caídas en la inversión. Por ejemplo, durante el período
1996-1999 el servicio pasa de registrar una tasa de variación de
1.3% a una del 4.6%, mientras que el consumo pasa de una tasa
del 2.5% a una del 0% que demuestra el menor acceso por parte
de los hogares peruanos a un consumo que se pueda relacionar
con unos niveles de vida digna. Por su parte la inversión cayó al
pasar de una tasa de variación del 2.4% en 1996 a mostrar tasas
negativas entre 1998 y 1999 de -0.2% y -1.8% respectivamente,
evidenciando de esta manera un desmejoramiento en las condiciones requeridas por la economía para mejorar los niveles de
vida para la mayoría de la población.
Durante el período 2000-2004 empieza a registrarse una tendencia contraria, en la medida en que se verifica una leve disminución en el servicio de la deuda que pasa de una tasa de 0.8%
en el 2000 a una negativa del -1.2% en el 2004. Considerando que
el crecimiento del consumo se mantiene relativamente estable,
esta caída en el servicio permite mejorar las tasas de inversión,
que se recuperan desde la variación del -0.7% registrada en el
2000 hasta alcanzar el 3.3% en el 2004.
En términos generales durante el período de estudio puede
identificarse un mayor sacrificio respecto a la inversión como
consecuencia del aumento en los pagos correspondientes a las
obligaciones internacionales, como se puede apreciar en la Gráfica 9.
Adicionalmente durante el período de estudio (1990-2004)
el análisis de la elasticidad de estas tres variables con respecto
al PIB para el caso peruano evidencia que la sensibilidad del
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
145
Gráfica 9: Impacto del servicio de la deuda sobre el consumo
y la inversión en Perú 1990-2004
14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
Porcentaje
4,0
2,0
0,0
-2,0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
g PIB
gc(C/PIB)
gi(I/PIB)
gsd(SD/PIB)
-4,0
-6,0
-8,0
Años
Fuente: Cepal y Observatorio Internacional de la Deuda. Cálculo de los autores
servicio de la deuda y de la inversión es mayor que 1 (2.56 y
1.25 respectivamente), por lo que por cada punto porcentual que
aumente el PIB peruano, el servicio sube 2.56% y la inversión
1.25%. Esto quiere decir que el servicio crece más del doble de
lo que crece la economía, y concentra una mayor proporción de
recursos generados por el incremento del PIB, que la inversión.
El consumo, por el contrario, muestra una elasticidad menor de 1 respecto al PIB (0.88) lo que demuestra el sacrifico presente que viene realizando la economía peruana para cumplir
con el servicio.
Esta tendencia, que se define propiamente a partir de la
segunda mitad de la década de los 90, refleja notoriamente la
política macroeconómica recomendada por el FMI como parte
del esquema de restablecimiento de las relaciones con los acreedores internacionales, inspirada en una receta de estabilización
claramente recesiva, donde los costos del ajuste son asumidos
por el consumo y donde la mayor parte del sacrificio debe ser
realizado por los hogares.
146
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
En todo caso debe reconocerse que la situación peruana en
este sentido es mejor que la develada por el análisis del Brasil,
en la medida en que el sacrificio del consumo en Perú es suficiente para no implicar también una reducción en las tasas de
inversión, que son fundamentales para garantizar mejores posibilidades para la economía a futuro.
Tabla 12: Elasticidad del crecimiento del servicio de la deuda
con respecto al crecimiento de la economía en Perú
La ecuación a estimar es: lnSD = B0 + B1LnPIB
SD: Servicio de la deuda
Dependent Variable: LnSD
Method: Least Squares
Date: 08/09/06 Time: 16:48
Sample: 1 15
Included observations: 15
Variable
Coefficient
B0
Std. Error
t-Statistic
Prob.
-19.47767
6.151680
-3.166236
0.0074
LnPIB
2.559713
0.582193
4.396673
0.0007
R-squared
0.597906 Mean dependent var
7.565747
Adjusted R-squared
0.566976 S.D. dependent var
0.583243
S.E. of regression
0.383801 Akaike info criterion
1.046180
1.914940 Schwarz criterion
1.140586
Sum squared resid
Log likelihood
-5.846348 F-statistic
Durbin-Watson stat
19.33074
2.066240 Prob(F-statistic)
0.000722
Tabla 13: Elasticidad del crecimiento del consumo
con respecto al crecimiento de la economía
Perú
La ecuación a estimar es: LnCONS = B0 + B1lnPIB
CONS: Consumo
Dependent Variable: LnCONS
Method: Least Squares
Date: 08/09/06 Time: 17:50
Sample: 1 15
Included observations: 15
Variable
Coefficient
Std. Error
t-Statistic
Prob.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
147
B0
0.924239
0.126122
7.328140
0.0000
LNPIB
0.889685
0.011936
74.53711
0.0000
R-squared
0.997666 Mean dependent var
10.32378
Adjusted R-squared
0.997486 S.D. dependent var
0.156935
S.E. of regression
0.007869 Akaike info criterion
-6.728283
Sum squared resid
0.000805 Schwarz criterion
-6.633877
Log likelihood
52.46213 F-statistic
5555.781
Durbin-Watson stat
1.561341 Prob(F-statistic)
0.000000
Tabla 14: Elasticidad del crecimiento de la inversión con respecto
al crecimiento de la economía. Perú
La ecuación a estimar es: Ln INV = B0 + B1 LnPIB
INV: Inversión
Dependent Variable: LnINV
Method: Least Squares
Date: 08/10/06 Time: 15:00
Sample: 1 15
Included observations: 15
Variable
B0
Coefficient
Std. Error
t-Statistic
Prob.
-4.194491
2.208473
-1.899272
LNPIB
1.256046
0.209009
6.009523
0.0799
R-squared
0.735312 Mean dependent var
Adjusted R-squared
0.714951 S.D. dependent var
0.258074
S.E. of regression
0.137786 Akaike info criterion
-1.002668
Sum squared resid
0.246804 Schwarz criterion
-0.908261
Log likelihood
9.520010 F-statistic
36.11436
Durbin-Watson stat
0.357540 Prob(F-statistic)
0.000044
0.0000
9.075656
En el caso de Perú para alcanzar el IDH meta, se requiere
un crecimiento a un ritmo de entre 2.4% y 3.1% promedio anual
entre los años 2006 y 2015, que se cumpliría según las proyecciones según las cuales el Perú crecerá 4.7% durante este período.
Aún si Perú conservara el mismo ritmo de crecimiento promedio
que mostró durante el período 1991-2004 cuando su economía se
expande al 3.8% promedio anual, su deuda seguiría siendo sostenible desde el punto de vista social. En ambos escenarios, sin
148
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
embargo, si la economía peruana crece por debajo de 2.5% promedio anual se estaría incurriendo en insostenibilidad social.
Tabla 15: Dos escenarios para el cálculo de la sostenibilidad social
de la deuda externa en Perú
Indicador
Escenario 1
Escenario 2
(p) Tasa de crecimiento proyectada de la población 20052015
1.4
1.4
(k) Tasa de crecimiento PNB per cápita necesario para
alcanzar un nivel de vida aceptable a el año 2015
1.0
1.7
(p+k) Tasa de crecimiento del PNB necesaria para alcanzar un nivel de vida aceptable al 2015
2.4
3.1
(g) Tasa de crecimiento esperada del PNB 2005-2015.
Banco Mundial.
4.7
4.7
Tasa de crecimiento promedio PNB 1991- 2005
3.5
3.5
Fuente: Calculo de los autores.
Algunas conclusiones preliminares
Si bien el cálculo del indicador propuesto para la valoración
de la sostenibilidad social del endeudamiento externo, arroja resultados satisfactorios para los dos países No Hipc estudiados,
éstos no deben ser leídos con excesivo optimismo en la medida
en que se trata, en ambos casos, de una condición sumamente
frágil, que depende del mantenimiento de un crecimiento que
termina siendo totalmente incierto.
De hecho, el escenario tanto para Brasil como para Perú deja de ser tan optimista cuando se evalúa el avance hasta ahora
alcanzado en el cumplimiento de los ODM, dentro del cual la reducción de las iniquidades internas sigue siendo un reto tan fuerte como el de la lucha contra la pobreza; en un momento donde además la creciente inestabilidad política irremediablemente parece estar comprometiendo la estabilidad de la economía
mundial, por cuenta del incremento vertiginoso en los precios
del petróleo y la inminente perspectiva de un alza en las tasas
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
149
de interés internacionales; factores que parecen rememorar en
varios sentidos el escenario en el que se fue forjando la crisis de
los años 80 desde inicios de la década del 70.
La capacidad de estos países de seguir honorando a futuro
sus obligaciones internacionales sin poner en peligro el cumplimiento de los objetivos trazados en términos de desarrollo humano, depende en gran medida de la manera como crezca cada economía nacional y, sobre todo, de la forma como ese crecimiento
impacte los principales indicadores sociales, siendo fundamental
una mejor distribución del ingreso, capaz de aliviar las tensiones
sociales que a través de la violencia se comienzan a disparar.
150
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Capítulo VII
Análisis de la sostenibilidad social
del endeudamiento externo en los países Hipc
Bolivia
Antecedentes
En 1985, después de varios años de inestabilidad política23,
el gobierno entrante de Víctor Paz Estensoro, del tradicional Movimiento Nacionalista Revolucionario –MNR–, implementa en
Bolivia un ambicioso paquete de reformas de orientación neoliberal conocido como la Nueva política económica –NPE–, con el
que esperaba hacer frente a la aguda crisis que había afectado el
país desde inicios de la década, causada principalmente por altísimos niveles de déficit fiscal y una inflación que ese año llegó
incluso hasta el 81.70% (Coronado y Aguayo, 2002:73).
23.Bolivia, al igual que la gran mayoría de países latinoamericanos, había sido gobernada durante la década del 70 por gobiernos de facto. Una vez derrocado a través
de un golpe de estado el dictador Hugo Banzer, quien estuvo en el poder desde
1971 hasta 1978, el país se sumió en una aguda inestabilidad que se expresó en
la conformación de 10 gobiernos hasta 1982, en su gran mayoría militares. Sólo
a partir de octubre de ese año Bolivia retornó al sendero democrático, cuando
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
151
Factores externos, como la caída de los precios internacionales de las materias primas y el aumento de las tasas de interés internacionales habían terminado por complejizar aún más el deteriorado escenario económico boliviano, aumentando la carga por
concepto del servicio de la deuda hasta niveles insostenibles, y
obligando al país a decretar su moratoria sobre el endeudamiento
externo en 1984.
El eje central de la estrategia estabilizadora que presentaba
la NPE se basó en un primer momento en buscar la transformación del rol del Estado dentro de la actividad económica a través
de las denominadas reformas de primera generación que, en términos generales, se inspiraron en tres pilares: La adopción de un
modelo de libre mercado, el incentivo de la inversión privada,
fuere nacional o extranjera, y la integración al comercio mundial24. Los resultados alcanzados a través de la implementación
de las medidas de shock se hicieron sentir muy rápidamente a
través de una sensible reducción de la inflación que se redujo a
una cifra de dos dígitos en 1986 (sólo el 66%).
Fueron devastadores los efectos sociales de una política fiscal
tan restrictiva, particularmente porque el Estado seguía ocupando un rol fundamental dentro de la actividad económica del día
a día por ser el principal empleador, más allá de las pretensiones
de los modelos de ajuste. De esta manera los ajustes terminaron
siendo particularmente costosos para los trabajadores bolivianos,
finalmente el presidente Hernán Siles Zuazo, elegido desde 1980, pudo posesionarse. Siles Zuazo, un importante personaje de la política boliviana desde mediados
del siglo XX en las filas del Movimiento Nacional Revolucionario –MNR– y quien
había ocupado la presidencia del país en 1956, tuvo que enfrentar la aguda crisis
de la deuda Boliviana, tomado medidas importantes como la desdolarización del
sistema bancario. Permaneció en la Presidencia hasta 1985, anticipando un año los
comicios, en los que fue elegido Víctor Paz Estensoro como su sucesor.
24.Dentro de este paquete de reformas se encuentra el control del gasto público, el
reajuste de precios, la adopción de un tipo de cambio flotante, el refuerzo de la
independencia del Banco Central respecto al poder político, la liberalización comercial, una reforma tributaria capaz de ampliar el recaudo y promover a la vez la
inversión externa y la búsqueda de acuerdos de renegociación de la deuda externa
(Coronado y Aguayo, 2002:75).
152
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
que vieron empeorar dramáticamente sus condiciones de vida.
Para mantenerse en la presidencia, a pesar del descontento social reinante y las continuas amenazas golpistas de los militares,
Paz Estenssoro se ve obligado a consolidar un acuerdo con el ex
dictador Banzer, conocido como el Pacto por la democracia, que
logra estabilizar la política nacional hasta 1989, viabilizando así
la implementación de las reformas.
En este escenario, el gobierno boliviano reanuda los pagos
del servicio e inicia negociaciones con los distintos acreedores
internacionales para resolver el tema de las obligaciones atrasadas, recibiendo el apoyo de la comunidad internacional por las
reformas que venían siendo aplicadas. De esta manera el gobierno de Paz Estenssoro logra concretar dos acuerdos con el Club de
París25 antes de 1990. Si bien en estos acuerdos se utilizaron aún
los Términos Clásicos, que no preveían ningún tipo de alivio de
deuda, sino sólo reprogramaciones de los pagos por concepto de
su servicio, para el gobierno boliviano resultaron sumamente importantes para mejorar su valoración internacional, devolviendo
a los acreedores parte de la confianza perdida en 1984 tras la
declaratoria de moratoria.
Estos éxitos alcanzados por la NPE, no fueron suficientes
para mitigar el descontento social interno causado por los ajustes
que esta incluía, y en 1989, ante la disolución del Pacto por la
democracia, Víctor Paz Estenssoro llama a elecciones anticipadas
y deja el cargo de presidente un año antes de lo previsto. Su sucesor sería Jaime Paz Zamora, que si bien era su sobrino, se había
convertido en un personaje histórico de la política boliviana a
partir de los años 60 como militante de izquierda, fundador en
1971 del originariamente partido marxista leninista MIR (Movimiento de Izquierda Revolucionario), que operó en la clandes25.El primero de estos acuerdos se aprobó en julio de 1986 y contemplaba la reprogramación de una deuda de 642 millones de dólares con vencimientos entre el 1 de
julio de 1986 y el 30 de junio de 1987. El segundo acuerdo se firmó en noviembre
de 1988 sobre 228 millones de dólares cuyos vencimientos estaban contemplados
entre el 1 de octubre de 1988 y el 31 de diciembre de 1989 (Club de París, año).
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
153
tinidad durante la dictadura de Banzer hasta 1978 y que luego,
tras el regreso de la democracia, se fue acercando cada vez más a
la social democracia. En 1982, tras uno de los períodos más convulsionados en la historia política boliviana, asume como vicepresidente en representación de la Unión Democrática Popular
–UDP–, una coalición de izquierda a la cabeza de Hernán Siles
Zuazo que constituyó el primer gobierno democrático.
Generalidades
Bolivia ha sido históricamente una de las economías más pobres de América Latina. De hecho para 1990 el PIB per cápita era
de 730 USD y la economía boliviana representaba sólo el 0.46%
del PIB regional. Durante los últimos 15 años la situación sólo
registra una leve mejoría si se considera que para el año 2004
contaba con un PIB per cápita de 935 USD; mientras que el PIB
nacional había pasado a representar un 0.5% del PIB regional.
El modesto desempeño de su sector productivo condena
a Bolivia a una fuerte dependencia del financiamiento externo, que es principalmente oficial, dado que por su tradicional
inestabilidad, los inversionistas privados no la encuentran como una plaza muy atractiva para la colocación de capitales. De
esta manera el endeudamiento externo boliviano es contraído
principalmente con los organismos multilaterales de crédito y
los acreedores bilaterales, principalmente con el Club de París;
razón por la cual no pudo beneficiarse del Plan Brady, concebido fundamentalmente para superar la crisis de la deuda con la
banca comercial.
Al no haber tenido acceso a los mercados privados, se puede
afirmar que comparativamente con otros países de la región la
deuda boliviana ha sido pequeña desde 1990, representando hasta
el 2004 valores inferiores al 0.01% del endeudamiento latinoamericano total. No obstante, la verdadera dimensión del problema de
su deuda externa para la economía boliviana, sólo logra percibirse
claramente al analizar su peso interno en relación al PIB.
154
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Gráfica 10: Financiamiento externo de Bolivia 1990-2004
9000
1200
8000
1000
7000
Millones de Dólares
6000
Deuda Externa
800
PIB
5000
4000
3000
2000
600
IED
400
Inversión en Cartera*
OAD
200
1000
0
0
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
Años
Fuente: Cepal y Observatorio Internacional de la Deuda. Cálculo de los autores.
Gráfica 11: Estructura de la deuda de Bolivia 1990-2004
6000
Millones de Dólares
5000
1
4000
2
3000
2000
1000
0
1990
1998
1999
2004
Años
Privada
Multilateral
Bilateral
Fuente: Sela
Si bien durante el período de estudio la relación deuda sobre PIB tiende a disminuir, al pasar de representar el 77.4% en
1990 al 63.5% en el 2004 (59.68% en el 2005), es evidente que
se mantiene muy por encima de los umbrales de sostenibilidad
del endeudamiento externo, a pesar de los beneficios recibidos
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
155
por Bolivia a través de las iniciativas de alivio de deuda para los
países más pobres.
Durante estos 15 años, el monto total de la deuda externa
desembolsada a Bolivia ha crecido en un 76.11%, lo que significa
que pasó de 3.768 millones de dólares en 1990 a 4.951 millones
en el 2004. En el año 2003 la deuda externa boliviana alcanzó sus
máximos superando la barrera de los 5.000 millones de dólares.
Se puede apreciar un considerable aumento en los desembolsos anuales por concepto del servicio de la deuda durante el
período de estudio, ya que en 1990 equivalía a 385.3 millones
de dólares mientras que en el 2004 alcanza los 536 millones,
verificando un incremento cercano al 72% y representando en
promedio cada año 6.68% del PIB. Si bien es importante subrayar
que el comportamiento del servicio de la deuda para Bolivia es
sumamente variable durante estos años, se verifica una tendencia al incremento, manteniendo una tasa de crecimiento promedio anual de 3.94%, que se ubica así casi medio punto porcentual
por encima del ritmo de crecimiento de la economía que fue del
3.45% durante el mismo período.
Este hecho evidencia las dificultades que tiene la economía
boliviana para alcanzar niveles sostenibles de endeudamiento
externo, a pesar de las propuestas de alivio anteriormente señaladas, y del desempeño relativamente positivo que tuvo durante
los 15 años estudiados el pequeños país andino en comparación
con el conjunto de la región que verifica un crecimiento promedio anual de 2.92%.
Entre 1990 y 2004 la economía boliviana pagó por concepto
del servicio de la deuda un total de 6.393.1 millones de dólares,
que es equivalente al 82% del PIB del pequeño país andino y cerca de 1.500 millones de dólares superior al desembolso histórico
total de la deuda boliviana, que había llegado a los 4.951 millones
en el 2004.
Analizando el comportamiento de la balanza de capital y financiera, se pueden identificar dos etapas durante el período de
estudio dentro de las cuales se analizará la evolución de la deuda
156
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
externa boliviana: La primera etapa que es de expansión que se
extiende de 1990 a 1998; y la segunda etapa de contracción, va
de 1999 al 2004.
Gráfica 12: Comportamiento de la balanza de capital
y financiera de Bolivia 1990-2004
1000
Millones de Dólares
800
600
400
200
0
-200
1990
1993
1996
1999
2002
2005a
Años
Balanza de Capital y Financiera
Fuente: Cepal
Deuda externa de Bolivia 1990-2004
Primera etapa 1990-1998: Expansión
Esta primera etapa se caracteriza por el comportamiento expansivo del balance de capital y financiero que registra la economía boliviana, pasando de un saldo positivo de sólo 58 millones
de dólares en 1990, a uno de 791 millones de dólares en 1998, lo
que significa que la entrada de flujos financieros se multiplica
por más de 13 veces durante este período.
Este hecho está relacionado fundamentalmente con dos efectos que tuvo sobre los acreedores e inversionistas internacionales
la implementación de la NPE por parte del gobierno boliviano
de Paz Estenssoro a partir de 1985. Por una parte, el enfoque
neoliberal de las reformas, que privilegiaba el accionar de agentes privados en la economía y abría los mercados, les inspiraba
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
157
más confianza; y por la otra, se estaban abriendo oportunidades
rentables de inversión que no podían desaprovechar en Bolivia,
particularmente a través de los procesos de privatización.
En este sentido debe resaltarse que si bien Bolivia no fue
beneficiario de la iniciativa Brady, en la medida en que su deuda
externa no había sido contraída con la banca comercial en la cual
estaba centrada esta propuesta, el reinicio de negociaciones con
el FMI y la imposición de sus clásicas condicionalidades, obligaron a los gobiernos bolivianos a orientar su política macroeconómica de acuerdo al mismo modelo que a los demás países.
De esta manera puede explicarse también la profundización
de las reformas neoliberales en Bolivia a cargo del sucesor del Paz
Estenssoro, el opositor Paz Zamora, quien no tuvo más remedio
para mantenerse en la presidencia hasta 1993 que moderar su
discurso de izquierda, aceptar el respaldo de la Alianza Democrática Nacional –ADN–26, partido político de su adversario histórico
el ex dictador Banzer, y mantener y profundizar los programas
de estabilización y ajuste que respondían a las condicionalidades
exigidas por los organismos multilaterales para la reestructuración de sus deudas, con el apoyo del Club París.
Esta política fue reforzada por Gonzalo Sánchez de Losada,
quien llegó a la presidencia boliviana en 1993 como el sucesor
del ex presidente Paz Estenssoro al interior del tradicional partido MNR. Se trataba de un personaje relativamente fresco en la
política boliviana, de corte tecnocrático y neoliberal heredado
de su formación norteamericana, y quien había abanderado la
implementación de la NPE a mediados de los años 80 como ministro de planeamiento y Coordinación de Paz Estenssoro.
Gonzalo Sánchez de Lozada, quien permaneció en el poder
hasta 1997, fue el encargado de implementar en Bolivia las de26.Si bien la alianza MIR-ADN suscitó suspicaces críticas respecto al trasformismo
de Paz Zamora y sus supuestas ambiciones de poder, en ese momento parecía
representar la única alternativa para fortalecer el frágil ordenamiento democrático, cuya consolidación iba a depender de todas formas de las capacidades de los
nuevos gobiernos para garantizar la estabilidad macroeconómica.
158
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
nominadas “reformas de segunda generación” que emergieran
del Consenso de Washington, dentro de las cuales la descentralización ocupó sin duda el lugar principal. Así mismo, se reforzó la tendencia a la privatización de empresas estatales, que se
extiende por sectores estratégicos para el país, como el de las
telecomunicaciones, el trasporte (ferroviario y aéreo), el minero,
el eléctrico y el de los hidrocarburos, que si bien representaron
una recapitalización para el Estado cercana a los 1.700 millones
de dólares (Cidob, 2006) socialmente se tradujeron en un incremento de la desocupación al implicar despidos masivos. Otra
de las reformas importantes fue aquella del sistema pensional,
donde empezaron a operar los fondos de pensiones privados, que
tendrán un rol fundamental en la expansión de los mercados
privados de capitales.
En 1997, a la cabeza de una megacoalición de gobierno, el
ex dictador Hugo Banzer tras tres intentos fallidos por ser elegido
democráticamente, llegó a la Presidencia de la República, manteniendo en términos generales la misma política macroeconómica hasta 1998, año final de esta primera etapa.
A pesar de la intensificación de las reformas de corte neoliberal promovidas por el FMI en estos primeros años de la década del 90, así como de los buenos resultados que tuvieron en la
estabilización macroeconómica, en Bolivia se mantuvo durante
esta primera fase el déficit tanto en la balanza comercial como en
la cuenta corriente, con una marcada tendencia al incremento,
como se puede apreciar en la tabla presentada a continuación:
Tabla 16: Comparativo 1990-1998 del saldo en la balanza comercial
y de cuenta corriente. Bolivia
Año
Exportaciones
Importaciones
Exportaciones
Netas (X-M)
Cuenta
Corriente
1990
977
1086
-109
-220
1998
1104
1760
-656
-666
Fuente: Cepal
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
159
Este hecho evidencia cómo las reformas tendientes a la liberalización de los mercados, al no traducirse directamente en
un mejoramiento significativo de la capacidad productiva de una
economía, en especial si es tan pequeña como la boliviana, pueden implicar muchas veces una inserción marginal al mercado
mundial donde no se alcanzan los niveles necesarios de competitividad, presentándose generalmente un crecimiento mucho
más rápido de las importaciones que de las exportaciones. De
esta manera tal marginalidad determina a su vez la insuficiencia
de los ajustes internos, a pesar de sus altos costos sociales, en la
medida en que no se están generando nuevos ni mayores ingresos. Ante esta situación en Bolivia, como en la gran mayoría de
los países latinoamericanos, las políticas de ajuste y de control
del déficit fiscal se traducen paradójicamente en un incremento
del endeudamiento externo.
Bolivia había comenzado la década de los 90 con una deuda
de 3.768 millones de dólares y culminó esta primera etapa con
un endeudamiento de 4.659 millones de dólares, lo que representa un incremento del 23.65%. Sin embargo, el peso de esta
deuda respecto al PIB, que es para 1990 equivalente al 77.4%,
tiende a disminuir a lo largo de la fase, hasta ubicarse en 68.06%
en 1998. Es importante subrayar que de todas maneras traspasa
claramente el umbral de sostenibilidad definido por el FMI en
25% del PIB.
Durante esta fase Bolivia alcanzó 5 acuerdos de reestructuración de su deuda con el Club de París, utilizando distintas
versiones de los términos ya modificados, logrando superar así
en gran medida la crisis de la deuda en su vertiente bilateral. El
primero de estos acuerdos se firmó en marzo de 1990 utilizando
los Términos de Toronto27, a través del cual se renegociaron 276
27.Los Términos de Toronto fueron diseñados para ser utilizados en los procesos de
renegociación con los países más pobres, en los que se implementa por primera
vez una reducción de la deuda, al incluir una cláusula de cancelación del 33%
(Club de París, 2006).
160
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
millones de dólares que Bolivia debía cancelar entre el 1 de enero de 1990 y el 31 de diciembre de 1991 (Club de París, 2006). En
enero de 1992 se logra un segundo acuerdo, esta vez renegociado
bajo los denominados Términos de Londres, que remplazaron a
partir de diciembre de 1991 los Términos de Toronto, y en los
que se ampliaba la cláusula de cancelación hasta un 50% (Club
de París, 2006). En este segundo acuerdo se renegociaron sólo 65
millones de dólares de pagos pendientes para ese año, aprobándose la posibilidad de hacer operaciones de canje de deuda (Club
de París, 2006).
En 1995 Bolivia logra consolidar dos acuerdos con el Club de
París, uno en marzo y el otro en diciembre, ambos negociados
bajo los Términos de Nápoles28, renegociándose respectivamente
482 millones de dólares, correspondientes a los pagos con vencimiento entre el 1 de enero de 1995 y el 31 de diciembre de
1997 (Club de París, 2006), y 881 millones de dólares del stock
de deuda acumulado hasta el 31 de diciembre de 1995 (Club de
París, 2006).
Por último en octubre de 1998, tras la aprobación en septiembre de ese mismo año de un programa supervisado por el FMI,
Bolivia consolida un nuevo acuerdo con el Club de París sobre un
total de 561 millones de dólares (Club de París, 2006), utilizando
esta vez los Términos de Lyon29, que contemplan una reducción de
hasta el 80% y que fueron adoptados sólo temporalmente a partir
de noviembre de 1996, de manera complementaria a la iniciativa
28.Los Términos de Nápoles remplazaron en 1994 los Términos de Londres, respecto
a los cuales representan una ampliación al menos en dos aspectos: a. La cancelación en los créditos no AOD elegibles pasa del 50% al 67%; b. Pueden suscribirse
acuerdos que contemplen un tratamiento del stock acumulado de deuda y no sólo
de los vencimientos (Club de París, año).
29.Solamente 5 países (en orden cronológico: Costa de Marfil, Uganda, Mozambique
y Bolivia en 1998, y Guyana en 1999) resultaron beneficiarios de estos términos
cuyo uso fue limitado a partir del año 2000 sólo a aquellos países que ya habían
sido beneficiarios, pero que aún no habían alcanzado el punto de decisión en el
marco de la Hipc (Club de París, año).
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
161
de alivio de la deuda para los países más pobres Hipc lanzada a
mediados de ese mismo año por el FMI y el Banco Mundial.
Las buenas relaciones que habían mantenido a partir del
retorno de la democracia los distintos gobiernos bolivianos con
el FMI, y que se habían materializado a través de la aprobación
de distintos créditos para apoyar los programas de ajustes y reformas30, facilitaron la participación del país andino en la implementación de dicha propuesta, aunque en relación con otros
países pobres altamente endeudados, particularmente del África
Subsahariana, su situación no resultaba tan crítica.
Según el Documento final del punto de decisión31 el país andino
resulta elegible para beneficiarse del alivio de deuda al superar el
umbral del 250% en la relación del valor presente neto del total de
la deuda pública y públicamente garantizada sobre las exportaciones, que había sido definido en el Análisis de la Sostenibilidad de
la Deuda (DSA, por sus siglas en inglés) sobre el cual se basaba la
iniciativa. Este indicador para Bolivia fue en 1997 equivalente a
270% (IMF-IDA, 1997:3) lo que justificaba su inclusión.
La decisión a la que llegan el FMI y la IDA consagrada en
este documento es dar un año de plazo para llegar a un denominado punto de culminación en el que se le debe otorgar a Bolivia
un alivio de la deuda que le permita llevar el indicador VPN deuda total sobre exportaciones hasta la meta del 225%, estimándose
que la ayuda ascendería a cerca de 448 millones de dólares en
VPN. Durante ese año el gobierno boliviano debe comprometerse a mantener y profundizar las reformas.
30.Estos créditos habían sido otorgados primero en el marco del Programa SAF (Sructural Adjustment Facility, en español Facilidades para el Ajuste Estructural), luego
ESAF (Enhanced Structural Adjustment Facility, en español de Facilidades Ampliadas para el Ajuste Estructural), que sería remplazado a partir de 1999 por el
Programa PRGF (Poverty Reduction Growth Facility, en español, Reducción de la
pobreza y fomento del crecimiento)
31. Este documento fue preparado en agosto de 1997 por personal del FMI y de la Asociación Internacional de Fomento (AIF), o IDA por sus siglas en inglés (International Development Association), que hace parte del grupo del Banco Mundial.
162
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
En el mismo documento, se señala lo siguiente:
Bolivia está entre los menos vulnerable dentro del grupo de
referencia de 24 países pobres altamente endeudados, pero
en esta posición de menor vulnerabilidad se refleja parcialmente el hecho de que sea el que más ha avanzado entre estos países en los procesos de reformas (Club de París, 2006).
Esta apreciación permite evidenciar cómo la valoración
acerca de la sostenibilidad del endeudamiento externo de un país
en el marco Hipc no se realiza bajo parámetros tan estrictamente
técnicos, como se pretende, pues se incluyeron también consideraciones políticas que, como en el caso de Bolivia, pudieron
haber jugado un rol determinante.
Gran parte del documento del punto de decisión se dedica
pues a hacer recuento de lo que se denomina el track record de lo
que ha sido la implementación del ajuste y las reformas en Bolivia a partir de 1985, y se reconocen los resultados que alcanzan
respecto a la estabilización macroeconómica, reconociéndose lo
fundamental que había resultado tal valoración en la discusión
del documento preliminar de Bolivia acerca de la propuesta Hipc,
que se dio al interior del FMI y la AIF.
Bolivia estaba incluida dentro de la categoría de países AIF,
que reciben a través de esta vía acceso al financiamiento externo que tiene prácticamente vetado ante los acreedores privados,
gracias a la utilización de condiciones concesionarias, es decir,
más favorables que las del mercado32. Bolivia cumplía además
32.Vale la pena recordar al respecto la explicación que ofrece la misma AIF acerca
de los criterios con los que se define la asignación de los recursos: “El principal
factor que determina la asignación de los recursos de la AIF entre los países (…) es
el desempeño de cada uno de ellos en cuanto a la aplicación de políticas que promueven el crecimiento económico y la reducción de la pobreza. Ese desempeño
se determina mediante las evaluaciones de las políticas e instituciones nacionales.
Para destacar plenamente la importancia de estas evaluaciones en las asignaciones
de los recursos de la AIF teniendo en cuenta el desempeño, el puntaje general
que obtienen los países se denomina Índice de asignación de recursos de la AIF
(IRAI, por su sigla en inglés). Además del IRAI, en el proceso de asignación de los
recursos también se tienen en cuenta los resultados de la cartera y la gestión de
gobierno. En conjunto, el IRAI, los resultados de la cartera y la gestión de gobierno
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
163
con el criterio adicional necesario para ser incluida en la iniciativa por la vía de la relación deuda sobre exportaciones: Su deuda
superaba ampliamente el 40% del PIB.
El tratamiento discrecional habría de constituirse a la postre
en el origen de muchas de las críticas que recibió la puesta en
marcha de la Hipc, de la que quedaron excluidos muchos países
que requerían urgentemente un alivio de deuda, y que motivaron años más tarde su revisión y ampliación por parte del Banco
Mundial y el FMI.
Un año más tarde, en septiembre de 1998 Bolivia alcanza
el denominado punto de culminación, siendo uno de los primeros países en recibir efectivamente un alivio de deuda bajo esta
proposición. El monto estimado de esta ayuda era de 448 millones de dólares en términos de VPN de 1997, distribuidos de la
siguiente manera: Por parte de los acreedores bilaterales, principalmente el Club de París, USD 157 millones, mientras que los
multilaterales aportarían los USD 291 millones restantes, de los
cuales un poco más de la mitad (USD 155 millones) corresponderían al BID, seguido por el Banco Mundial (USD 54 millones),
la Corporación Andina de Fomento CAF (USD 39 millones) y el
FMI con sólo 29 millones de dólares33.
Con estos aportes, que serían entregados en un 40% durante
los siguientes 4 años, y el 60% restante durante los siguientes 40
años (2037), Bolivia debía alcanzar la meta del 218% en el indicador VNP Deuda total sobre exportaciones34. Adicionalmente se
constituyen la Calificación del desempeño de los países que reciben financiamiento de la AIF (CPR, por sus siglas en inglés). Además de la CPR, la población y el
ingreso per cápita de los países también determinan la asignación de los recursos
de la AIF” (World Bank, 2006).Está claro que para el Banco Mundial y el FMI estas
políticas deben ser de orientación neoliberal.
33.Los 14 millones de dólares restantes corresponden a otros acreedores multilaterales menores (IMF-IDA, 1998:10-11).
34. Esta meta es inferior a la proyectada en el Documento Final del Punto de Decisión
elaborado un año anterior, en el cual se había establecido en 225%, dado que la
deuda externa Boliviana para ese año fue menor de la que se esperaba (IMF-IDA,
1998:12-13).
164
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
espera reducir la vulnerabilidad externa de Bolivia, al disminuir
sus necesidades de financiamiento externo del 8% del PIB en
1998 a la mitad en el 2005.
Durante esta primera etapa, a pesar de los múltiples acuerdos de reestructuración y alivio, el servicio de la deuda boliviana presentó un incremento del 12.58%, pasando de representar
385.3 millones de dólares en 1990, a ubicarse en 433.8 millones
de dólares en 1998, lo que permite plantear un interrogante acerca de la efectividad de estas ofertas.
Si bien durante esta primera fase se registra una mejoría
relativa en el desempeño económico boliviano –que durante estos años verifica una tasa de crecimiento promedio anual del
4.37%–, no debe leerse superficialmente como una mejoría en
la situación respecto al endeudamiento externo, ya que frente a
una mayor disponibilidad de recursos provenientes del exterior
no parece presentarse una tendencia a corregir los factores que
determinaron el sobreendeudamiento estructural.
De hecho se mantuvo una clara tendencia al aumento de la
deuda contraída, factor que contribuye a aumentar la vulnerabilidad de esta pequeña economía frente a la volatilidad de los
flujos externos de capital, como se verificará durante la segunda
fase, a pesar de las buenas expectativas generadas por los buenos resultados obtenidos por Bolivia en el marco de la iniciativa
Hipc.
Segunda etapa 1999-2004: Contracción
Durante esta segunda fase Bolivia refleja claramente la situación que se presenta en el resto de América Latina, donde
no se recuperaron los niveles en la entrada de flujos de capital
que se habían registrado antes de la crisis asiática. De hecho la
economía boliviana resulta particularmente sensible a esta situación, al pasar de un saldo positivo en el balance de capital y
financiero de 515 millones de dólares en 1999 (que, sin embargo,
fue 176 millones menor que el presentado en 1998) a presentar
en el 2004 un saldo negativo de -131 millones.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
165
Para Bolivia estos fueron además unos años de particular
inestabilidad política que en distintas ocasiones amenazó con
derrumbar el régimen democrático aún reciente, y en esa medida, no plenamente consolidado. La democracia se resquebrajaba en gran medida por los altos costos sociales que implicaron
los ajustes y las reformas, así como una drástica política para la
erradicación de los cultivos de coca promovida por los Estados
Unidos, sin considerar que en este país estos cultivos no sólo
responden a la dinámica global del narcotráfico, si no también a
milenarias tradiciones culturales y donde hace parte de la base
alimentaria de las comunidades indígenas, que representan el
85% de su población.
Al descontento popular en el año 2001 se suma el retiro anticipado del entonces presidente, el ex dictador Hugo Banzer,
derrotado a final por un voraz cáncer, y frente al cual fue evidente el vacío de poder producto de la falta de nuevos liderazgos
políticos, capaces de reoxigenar la política boliviana, que había
estado reciclando presidentes del pasado a partir del retorno de
la democracia35.
Ante la renuncia de Banzer, asumió el vicepresidente Jorge
Quiroga, claro representante de la nueva élite de derecha boliviana, de orientación económica ortodoxa forjada durante su educación en los Estados Unidos, de donde había retornado a finales
de la década de los 80 para incorporarse en el sector privado y
adherirse al Partido Alianza Democrática Nacionalista –ADN– de
Banzer. En 1992 fue nombrado ministro de finanzas con sólo 30
años, participando en la renegociación de la deuda bilateral con
los Estados Unidos. Todas estas cualidades fueron tomadas en
cuenta por Banzer al proponerle ser su compañero de fórmula
para las elecciones de 1997 (Cidob, 2006).
35.Tal había sido el caso de Siles Zuazo, Paz Estenssoro, Paz Zamora y el mismo
Banzer. Quizás la única nueva figura de la política boliviana reciente había sido
hasta entonces el desafortunado Sánchez de Lozada, caracterización que se hace
relativa si se considera el papel fundamental que jugara en su posicionamiento el
legendario Paz Estensoro.
166
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Sin embargo, este perfil de tecnócrata escondía una falta de
carisma que sería necesaria para convertirse en un nuevo líder
que se hizo más evidente tras la desaparición de Banzer. De esta
manera su gestión se limitó a culminar el período del mandato
para el cual había sido elegido el ex dictador, en agosto del 2002,
teniendo que hacer frente a una difícil situación económica con
una estricta política fiscal.
Durante esta etapa se pueden identificar dos momentos en
relación al comportamiento de la deuda externa:
El primer momento que va desde 1999 hasta el 2002, corresponde al mandato de Banzer y Quiroga, durante el cual la
deuda boliviana registra una tendencia a la contracción, pasando
de 4.574 millones de dólares en 1999 a 4.300 millones en el 2002,
verificando una tasa de variación promedio anual de -1.98%.
El ortodoxo manejo de la economía por parte del gobierno
adenista permitió que en 1999, cuando se amplió la iniciativa
Hipc original, dando paso a lo que se conocerá como la Hipc II,
Bolivia resulta ser uno de los países priorizados por los organismos
multilaterales, que consideraban satisfactoria la implementación
de ajustes y reformas. Bolivia alcanza en febrero del año 2000 el
punto de decisión bajo la Hipc II, hecho que marcó el primer paso
hacia una ulterior reducción parcial del servicio de la deuda.
En el documento elaborado por el FMI y la AIF en ese momento se establecieron tres condiciones para que Bolivia pudiera
alcanzar el nuevo punto de culminación, accediendo al alivio
adicional ofrecido, equivalente a 854 millones de dólares en términos de VNP de 1998 (IMF-IDA, 2000:12): i) continuar aplicando sólidas políticas macroeconómicas y estructurales; ii) establecer un Documento Estrategia de Lucha contra la Pobreza (Delp
o Prsp por sus siglas en Inglés) completamente definido, y iii)
confirmar la participación de los demás acreedores de Bolivia en
la Hipc reforzada (World Bank, 2006).
Con este alivio adicional se esperaba que Bolivia lograra llevar el indicador del VPN deuda total sobre exportaciones a un
150% que le garantizara la sostenibilidad de su endeudamiento
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
167
externo, entendido como el cumplimiento de sus compromisos
internacionales sin necesidad de recurrir a nuevas renegociaciones en el futuro.
En mayo del año siguiente fue aprobado por el FMI y la IDA
el Documento Final del Punto de Culminación de la Hipc, donde
se establece que el 69% de la asistencia, equivalente a 585 millones de dólares en VNP de 1998, sería prestada por los acreedores
multilaterales, principalmente el BID (36% del total), mientras
que los restantes 268 millones corresponderían a asistencia de
los acreedores bilaterales, dentro de los cuales el Club de París se
había comprometido a otorgar el 94% a través de renegociaciones basadas en los Términos de Colonia (IMF-IDA, 2001:11).
Además, en el marco de la iniciativa reforzada, el FMI se
comprometió a proporcionar 55.3 millones de dólares en VNP.
Llegando al punto de culminación, se ponen a disposición de
Bolivia 41.14 millones de DEG36, que adoptarán la forma de una
donación depositada en una cuenta en beneficio de Bolivia establecida y administrada por el FMI. Los fondos deberían ser
utilizados para atender el servicio de la deuda que Bolivia tenía
en ese momento con el FMI, a medida que se cumplan los vencimientos (World Bank, 2006).
Bolivia es uno de los pocos países que alcanzar relativamente pronto el punto de culminación en el marco de la nueva iniciativa, conseguido en junio del 2001, sólo un año y medio después
de haber llegado al punto de decisión, convirtiéndose así en el segundo país en llegar hasta esta instancia después de Uganda. Para
los organismos multilaterales este rápido desenlace representaba
un claro reconocimiento a la gestión del gobierno boliviano por
la aplicación juiciosa de todas sus recomendaciones, que significaron para el país asumir importantes costos sociales.
Frente a estos costos, el alivio en el servicio de la deuda otorgado por parte del Banco Mundial en el marco de la Hipc II es de
140 millones de dólares en VNP, suministrado entre el 1 de julio
36.Los DEG son los Derechos Especiales de Giro, utilizados por el FMI.
168
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
de 2001 y el 30 de septiembre de 2014, de la siguiente manera:
Cada año se cubrirá el 50% del servicio de la deuda pagadero a
la AIF por concepto de la deuda desembolsada y pendiente de
pago al final del año 2000. Para este año culminaba el suministro
de la asistencia otorgada en el marco de la iniciativa original, que
fue cercano a los 290 millones de dólares, ofrecidos por el Banco
Mundial como alivio al servicio de la deuda (World Bank, 2006).
A pesar del alivio adicional que representaba la Hipc ampliada, y del buen desempeño del gobierno boliviano en el proceso
de reformas impuesto como parte de las condicionalidades para
participar de ella, durante este primer momento de la segunda
etapa Bolivia vivió el incremento vertiginoso del servicio de su
deuda externa, alcanzando incluso en el año 2000 el máximo histórico registrado durante el período de estudio 1990-2004, equivalente a 642.1 millones de dólares.
El 6 de agosto del 2002 volvió a asumir como presidente
Gonzalo Sánchez de Lozada, quien logra hacer frente a la crisis
política desatada tras el retiro de Banzer con una propuesta política construida sobre 3 pilares:
Paquete de medidas liberales: Con el fin de hacer frente
al bajo nivel de ingresos fiscales del Estado, el incremento del desempleo y la caída tanto del consumo interno como de la inversión,
particularmente extranjera. Para ello se propone una intensificación de la participación boliviana en los esquemas de integración
regional, así como tratados de libre comercio con Estados Unidos
y otros países como Chile. Se da un rol estratégico al sector de los
hidrocarburos, donde las vastas reservas de gas parecían constituir
una buena oportunidad de atraer la inversión extranjera.
Lucha anticorrupción: Tradicionalmente la corrupción
es uno de los problemas más agudos dentro del sistema político
boliviano, donde prevalecen los intereses privados sobre los públicos. La propuesta de Sánchez de Lozada apunta a hacer más
transparente y eficiente al Estado, promover una cultura de mayor fiscalización de los recursos públicos y la profesionalización
de la función pública.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
169
Lucha contra la exclusión: Pero entendida más desde
una perspectiva de reordenamiento del gasto público, que debía
comprometerse sólo en aquellos casos en los que contribuyera a
generar empleo, infraestructura, servicios sociales o economías
de escala. Adicionalmente, se anunciaba la promoción de una
nueva línea de créditos orientados hacia las pequeñas y medianas empresas (Pymes) así como la aprobación de un seguro de
desempleo con el que se trataba de dar alguna respuesta a los
altos costos sociales generados por las reformas.
Con esta propuesta, que no se aleja en los absoluto de la
orientación neoliberal que había dominado la escena política boliviana desde mediados de la década del 80, Gonzalo Sánchez
de Lozada logra ganar la presidencia en el congreso, al no haber
obtenido el 50% de los votos, gracias al respaldo de Paz Zamora,
con quien había estado tradicionalmente enfrentado, pero quien
veía la necesidad de estabilizar políticamente el país ante las
amenazas crecientes contra el régimen democrático.
Durante el segundo momento, que corresponde a los años
2003-2004, el endeudamiento externo boliviano aumentó con
una tasa de crecimiento promedio anual de 7.73%, alcanzando
incluso su pico histórico en el 2003, con un valor de 5.042 millones de dólares y corresponde a los años más convulsionados
en la historia reciente de Bolivia, ya caracterizada por una aguda
inestabilidad.
Ante la necesidad de aumentar la recaudación tributaria como parte de las condicionalidades exigidas por el FMI, el Gobierno de Sánchez de Lozada lanza en febrero de 2003 una propuesta
para la creación de un nuevo impuesto sobre los salarios, que
se constituye en la chispa que enciende el polvorín: De manera
espontánea los ciudadanos bolivianos se toman las calles para
protestar, contando con el apoyo de la policía que había recibido
la orden de reprimir los levantamientos populares.
Tras varios días de disturbios y el llamamiento por parte de
las centrales obreras a la huelga, la situación parece calmarse
ante la decisión del ejecutivo de retirar el nuevo paquete fiscal,
170
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
aunque queda demostrado la debilidad del gobierno que no tenía
al parecer otro recurso que recurrir a las fuerzas armadas para
mantenerse en el poder.
El movimiento indígena históricamente excluido de la política boliviana y que se había fortalecido y radicalizado por la
defensa de sus cultivos tradicionales de coca, mantuvo sus protestas buscando modificar la estricta política de erradicación pactada desde el gobierno de Banzer con los Estados Unidos, y a
la que también estaba condicionada la ayuda de los organismos
multilaterales de crédito.
La gota que derramaría la copa de la paciencia del pueblo
boliviano sería el anuncio en septiembre de ese mismo año de
las condiciones en las que se había negociado con el Consorcio
Pacific LNG la explotación y exportación a través de un puerto
chileno de las reservas de gas, sobre las que se habían generado
múltiples expectativas de crecimiento para la pequeña economía
andina. Estallaron nuevamente los levantamientos populares por
todo el territorio nacional, y los diferentes movimientos sociales
y sindicales empezaron a exigir la renuncia del presidente, quien
en su anterior mandato había aprobado la controversial Ley de
Hidrocarburos, en la que se reglamentaba un pago irrisorio de
regalías por parte de las multinacionales encargadas de su explotación, mientras la gran mayoría de los hogares bolivianos
carecían del servicio domiciliario.
Ante las múltiples presiones Sánchez de Lozada presentó
finalmente el 17 de octubre su carta de renuncia ante el Congreso boliviano y abandonaba el país para radicarse en los Estados
Unidos. Fue remplazado por el vicepresidente Carlos Mesa, un
intelectual identificado como un político independiente, que había sido seleccionado por Sánchez de Lozada como compañero
de fórmula en sus intentos por construirse un perfil más social
para suavizar su imagen de tecnócrata, que no era tan popular.
Pero que se había distanciado del presidente Sánchez de Lozada por desacuerdos acerca de las forma como fueron reprimidos los levantamientos populares, razón por la cual mantuvo ini-
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
171
cialmente un importante apoyo popular, que se fue deteriorando
rápidamente ante la falta de apoyo político en el Congreso y el
mantenimiento matizado de las mismas políticas neoliberales
que, si bien respondían a las condicionalidades exigidas por las
IFI, no eran consideradas legítimas por el pueblo boliviano. En
consecuencia Mesa también fue obligado a presentar su renuncia
en junio de 2005 ante las presiones de los movimientos sociales,
en lo que se ha denominado la Guerra del gas.
Esta segunda etapa terminaba para Bolivia en un ambiente
de inestabilidad frente al cual existan pocas razones para ser optimistas respecto al comportamiento del endeudamiento externo,
a pesar de los alivios obtenidos en el marco de la Hipc original
y ampliada. Por el contrario, el aumento de la deuda externa
desembolsada parece evidenciar los efectos colaterales que tuvo
la implementación de ajustes y reformas incluidos dentro de las
condicionalidades, y que terminaron por desmoronar el sistema
político boliviano. Bolivia parece representar pues una aguda paradoja para las IFI, donde el haber desarrollado al pie de la letra
sus recomendaciones y el haber accedido a operaciones de condonación de deuda, solamente representó a la postre la radicalización de las concepciones antiliberales e incluso antisistema,
que encarnan en la figura de Evo Morales, el primer presidente
indígena en la historia de esta nación tradicionalmente caracterizada por la exclusión.
Más que de optimismos el escenario de Bolivia a partir del
2004 parece estar plagado más bien de de dudas y pocas certezas.
Análisis de la sostenibilidad social
del endeudamiento externo en Bolivia
A partir del análisis del comportamiento del consumo, la
inversión y el servicio de la deuda, se desprende que para Bolivia el incremento en las tasas de variación del servicio de la
deuda ha estado acompañado por desaceleraciones en las tasas
del consumo, las cuales, no son suficientes para impedir tasas de
172
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
crecimiento negativas en la inversión. Esta tendencia se aprecia
mucho más claramente durante el período 1997-2003, cuando
se registra una caída progresiva en el consumo, que había registrado una tasa de crecimiento de 4.3% en 1997 y que disminuye
hasta ubicarse en el 1.0% en el año 2003, mientras que la inversión, que venía de un crecimiento positivo de 5.6% en 1998,
mostró tasas de crecimiento negativas hasta el año 2003, cuando
alcanzó el -2.3%.
Gráfica 13: Impacto del servicio de la deuda sobre el consumo
y la inversión para Bolivia 1990-2004
8,0
6,0
Porcentaje
4,0
2,0
0,0
-2,0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
g PIB
gc(C/PIB)
gi(I/PIB)
gsd(SD/PIB)
-4,0
-6,0
-8,0
Años
Fuente: Cepal y Observatorio Internacional de la Deuda. Cálculo de los autores.
A su vez el servicio de la deuda verificó un incremento, al
pasar de una tasa negativa del -4.9% en 1998 hasta ubicarse en
el 3.7% para el 2003. Esto coincide con la fase de contracción de
los flujos de capital que se había definido para Bolivia de acuerdo
al comportamiento de la balanza de capital y financiera, y que
se inicia en 1998 para extenderse hasta el final del período de
estudio.
Al estimar para el caso boliviano la elasticidad de las tres
variables en relación con el crecimiento del PIB, se verifica que
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
173
la sensibilidad del servicio de la deuda y de la inversión es mayor
que 1 (1.09 y 1.19, respectivamente), mientras que la elasticidad
del consumo respecto al aumento del PIB es de sólo el 0.93. Esto
indica que el crecimiento del PIB está siendo dedicado en mayor
proporción a la inversión, seguido por el pago del servicio de la
deuda, mientras que el consumo interno se sacrifica, como resultado de la aplicación de la misma receta del FMI.
Tabla 17: Elasticidad del crecimiento del servicio de la deuda
con respecto al crecimiento de la economía. Bolivia
La ecuación a estimar es: lnSD = B0 + B1LnPIB
SD: Servicio de la deuda
Dependent Variable: LnSD
Method: Least Squares
Date: 08/10/06 Time: 15:16
Sample: 1 15
Included observations: 15
Variable
Coefficient
B0
Std. Error
t-Statistic
Prob.
-3.529479
2.131418
-1.655930
0.1217
LnPIB
1.093078
0.243600
4.487188
R-squared
0.607664 Mean dependent var
Adjusted R-squared
0.577484 S.D. dependent var
0.213406
S.E. of regression
0.138716 Akaike info criterion
-0.989205
Sum squared resid
0.250149 Schwarz criterion
-0.894798
Log likelihood
9.419035 F-statistic
20.13485
Durbin-Watson stat
1.604551 Prob(F-statistic)
0.000611
0.0006
6.033242
Tabla 18: Elasticidad del crecimiento del consumo con respecto
al crecimiento de la economía. Bolivia
La ecuación a estimar es: LnCONS = B0 + B1lnPIB
CONS: Consumo
Dependent Variable: LnCONS
Method: Least Squares
Date: 08/10/06 Time: 15:22
Sample: 1 15
Included observations: 15
174
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Variable
Coefficient
Std. Error
t-Statistic
Prob.
B0
0.397171
0.212354
1.870324
0.0841
LnPIB
0.937703
0.024270
38.63644
R-squared
0.991367 Mean dependent var
Adjusted R-squared
0.990702 S.D. dependent var
0.143329
S.E. of regression
0.013820 Akaike info criterion
-5.601782
Sum squared resid
0.002483 Schwarz criterion
-5.507375
Log likelihood
44.01336 F-statistic
1492.774
Durbin-Watson stat
0.759793 Prob(F-statistic)
0.000000
0.0000
8.600608
Tabla 19: Elasticidad del crecimiento de la inversión con respecto
al crecimiento de la economía. Bolivia
La ecuación a estimar es: Ln INV = B0 + B1 LnPIB
INV: Inversión
Dependent Variable: LnINV
Method: Least Squares
Date: 08/10/06 Time: 15:26
Sample: 1 15
Included observations: 15
Variable
B0
Coefficient
Std. Error
t-Statistic
Prob.
-3.610024
3.239522
-1.114369
0.2853
LNPIB
1.199809
0.370245
3.240582
R-squared
0.446841 Mean dependent var
Adjusted R-squared
0.404290 S.D. dependent var
0.273164
S.E. of regression
0.210834 Akaike info criterion
-0.151928
Sum squared resid
0.577861 Schwarz criterion
-0.057521
Log likelihood
3.139458 F-statistic
10.50137
Durbin-Watson stat
0.858094 Prob(F-statistic)
0.006444
0.0064
6.886430
El análisis permite apreciar que durante estos 15 años por
cada punto porcentual que crece la economía boliviana, el servicio de la deuda crece en 1.1%, y las inversiones lo hacen al
1.2%, registrándose en ambos casos un ritmo ligeramente más
rápido que la economía; mientras que el consumo sólo lo hace
en 0.93%, con lo que se evidencia que el crecimiento de la eco-
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
175
nomía no se dedica en el presente a mejorar las condiciones de
vida de los bolivianos. Considerando que son pequeñas las diferencias entre las distintas elasticidades, se puede deducir que la
economía boliviana tiene en realidad sólo un estrecho margen
de maniobra para contrarrestar la tendencia recesiva que implica
sacrificar el consumo.
La gravedad de esta situación se hace más evidente cuando
se observa que el comportamiento del gasto social durante ese
período (1997-2003) permanece fundamentalmente estancado en
torno al 10% del PIB37, lo que indica que un estancamiento respecto
a la educación y la salud que son variables determinantes para
mejorar el nivel de desarrollo humano de este país. Esta cifra es
particularmente alta si se la compara con el cerca del 7% del PIB
que en promedio destina anualmente Bolivia durante estos mismos
años, alcanzando incluso para el año 2000 el 9.13% del PIB.
Tabla 20: Dos escenarios para la valoración de la sostenibilidad
de la deuda externa en Bolivia
Indicador
(p) Tasa de crecimiento proyectada de la población 20052015
(k) Tasa de crecimiento PNB per cápita necesario para alcanzar
un nivel de vida aceptable a el año 2015
(p+k) Tasa de crecimiento del PNB necesaria para alcanzar
un nivel de vida aceptable al 2015
(g) Tasa de crecimiento esperada del PNB 2005-2015. Banco
Mundial.
Tasa de crecimiento promedio PNB 1991- 2005
Escenario 1
Escenario 2
1.7
1.7
3.0
5.0
4.7
6.7
3.9
3.9
2.7
2.7
Fuente: Calculo de los autores
Bolivia tiene una deuda externa socialmente insostenible
bajo ambos escenarios analizados, ya que la tasa de crecimiento
promedio anual de su PNB hasta el año 2015 es mucho menor a
37.Según la Cepal el gasto social (salud y educación) de Bolivia era 9.9% del PIB en
1997, registrando un mínimo incremento que lo llevó a ubicarse en el 2002 en el
10.1% del PIB.
176
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
la que sería necesaria para el logro de los Objetivos de Desarrollo
del Milenio.
Para que Bolivia tenga una deuda sostenible desde el punto
de vista social, debería tener hasta el año 2015 tasas de crecimiento promedio anual de 4.7% en el escenario optimista o del
6.7 % bajo un escenario más moderado, mientras que las distintas proyecciones del país y de los organismos internacionales,
estiman que el crecimiento real estaría realmente entre 1 y 3
puntos porcentuales por debajo de lo necesario, según el escenario en el que se desarrollo el análisis38. Es importante considerar
que la tasa de crecimiento histórica durante el período 1990-2004
fue de 3.4% promedio anual, lo cual indica que si este país sigue
creciendo al mismo ritmo hacia futuro, su deuda será aun más
insostenible socialmente
De acuerdo con datos del Banco Central de Bolivia, desde el
año 2001 hasta el 2005 el total de la deuda condonada a Bolivia
fue de 513.1 millones de dólares de los cuales el 68% corresponden a la iniciativa Hipc II y el 32% al alivio de la deuda “más allá
del Hipc”. Por otra parte, en fechas recientes el FMI, El Banco
Mundial, y gobierno del Japón oficializaron la condonación del
total de deuda boliviana contraída con esos organismos que alcanzaba la suma de 1.793 millones de dólares (Cesu, 2006). La
deuda externa boliviana es social y humanamente insostenible.
Nicaragua
Antecedentes
Durante la década de los 80 el gobierno sandinista de
Nicaragua, que había heredado un país prácticamente en rui38.De acuerdo con las proyecciones consultadas del Banco Mundial la tasas de crecimiento promedio anual esperada hasta el 2015 para Bolivia sería de 3.9%. Sin
embargo, vale la pena señalar que durante en los últimos tres años (2003-2005)
la tasa de crecimiento promedio anual para este país es de 3.4%, ubicándose por
debajo de la tasa proyectada.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
177
nas tras años de depredación y violencia por parte de la familia Somoza, se ve obligado a enfrentar, al igual que las demás
naciones latinoamericanas, la crisis de la deuda externa, agudizada en este caso por un bloqueo comercial total impuesto
por los Estados Unidos a partir de 1985, así como por los
costos de una onerosa Guerra Civil39, orquestada también por
la administración Reagan a través del financiamiento de la
contra nicaragüense, en otro episodio de paranoia de los que
habría de caracterizar la guerra fría, donde la superpotencia
se veía amenazada por la pequeña nación centroamericana,
cuyo régimen a su modo de ver encarnaba una prueba más
de la amenaza constante de la expansión del comunismo en
América Latina.
La política implementada por el régimen sandinista para
hacer frente a esta crítica situación, inspirada en un modelo de
economía mixta en el que se reservaba al Estado un rol principal,
no resulta la más apropiada, no sólo por haber encendido la alarma estadounidense al recurrir al apoyo de la Unión Soviética40,
sino por haber tratado de enfrentar los problemas de iliquidez
recurrido tanto al incumplimiento continuo de los pagos por concepto del servicio de la deuda, como a la emisión indiscriminada
de moneda nueva, que terminaría por desatar un agudo proceso
inflacionario.
Frente a este panorama, ante las presiones de distintos sectores políticos de la oposición y de los gobierno vecinos en el marco
del proyecto de pacificación liderado por el denominado Grupo de
Contadora, el gobierno sandinista anticipa para 1990 las primeras
elecciones generales desde la Revolución de 1979, programadas
según la Constitución de 1987 para un año más tarde (1991).
39.En la que Nicaragua estaba invirtiendo anualmente cerca de la mitad del PIB
40.De hecho gran parte de la deuda que ostentaba Nicaragua a inicios de la década
del 90 correspondía a préstamos concedidos de manera Bilateral por la Unión Soviética, pasando luego a ser acreencias de la Federación Rusa que jugará un papel
importante en las operaciones de alivio desarrolladas por fuera del Club de París.
178
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Generalidades
En 1990, con una deuda equivalente a 10.715 millones de
dólares, Nicaragua concentraba sólo el 0.02% de la deuda latinoamericana, relación que se reduce significativamente durante los
15 años del período de estudio, llegando a representar en el 2004
el 0.007%, reflejando el impacto significativo de las operaciones
de alivio de deuda desarrolladas durante estos años y de las que
resulta beneficiario el país centroamericano.
De hecho entre 1990 y el 2004 la deuda externa nicaragüense registró una disminución cercana al 50%, cayendo hasta 5.391
millones de dólares, el mínimo histórico registrado durante el
período estudiado. De este modo Nicaragua logra reducir el peso
del endeudamiento externo sobre su economía, que en 1990 era
casi 3 veces más grande que el mismo PIB, y que si bien seguía
siendo excesivamente alto en relación con el umbral de sostenibilidad había pasado a representar en el 2004 el 96.87%.
Millones de Dólares
Gráfica 14: Financiamiento externo de Nicaragua 1990-2004
14000
1400
12000
1200
10000
1000
8000
800
6000
600
4000
400
2000
200
0
0
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
Años
Fuente: Cepal y Observatorio Internacional de la Deuda. Cálculo de los autores.
* Nicaragua para el período 1990-2004 no registra Inversión en Cartera Deuda Externa
Inversión en Cartera*
PIB
IED
OAD
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
179
Tal magnitud del endeudamiento externo nicaragüense permite considerarlo casi como una condena a este país a permanecer sumido en la pobreza, obligado a sacrificar su propio proceso
de desarrollo ante la carga onerosa del pago de su servicio. Entre
1990 y el 2004 la pequeña economía nicaragüense pagó un total
de 3.867,2 millones de dólares por concepto del servicio de la
deuda, que registra una elevadísima tasa de crecimiento promedio anual del 249.3%.
En relación con el PIB durante este mismo período el servicio de la deuda pasó de representar sólo el 0.44%, cifra que
devela la política de no pago del servicio asumida por el régimen
sandinista que a finales de ese año saldría del poder, a constituir
el 7.73% en el 2004, cifra que es significativamente alta para
una economía tan pequeña como la nicaragüense, que durante
el período 2001-2003 sólo pudo destinar el 8.8% del PIB a cubrir
todo el gasto social.
Gráfica 15: Estructura de la deuda de Nicaragua 1990-2004
14000
Millones de Dólares
12000
1
2
3
4
?
10000
8000
6000
4000
2000
0
1990 1991 1992 1994 1995 1997 1998 2000 2001 2004
Años
Privada
Multilateral
Bilateral
Fuente: Sela
El crecimiento en los desembolsos por concepto del servicio
contrasta con el modesto desempeño de la economía nicaragüense que registró durante estos 15 años una tasa de crecimiento
promedio anual de sólo el 3.18%. De esta manera se demuestra
180
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Gráfica 16: Comportamiento de la deuda externa,
PIB y servicio de la deuda
14000
Millones de Dólares
12000
10000
8000
6000
4000
2000
0
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
Añ os
Deuda Externa
Producto Interno Bruto
Servicio de la Deuda
Fuente: Cepal y Observatorio Internacional de la Deuda. Cálculo de los autores.
cómo tanto el endeudamiento externo como su servicio crecen a
un ritmo mayor que la economía en su conjunto.
Frente a la situación de insostenibilidad del endeudamiento externo del país centroamericano, la comunidad financiera
internacional promueve la participación de Nicaragua en las distintas ofertas de alivio de deuda orientadas a aligerar la asfixiante
condición de las economías más pobres del mundo altamente
endeudadas, para quienes se encuentran totalmente vedada la
entrada a los mercados internacionales de capital.
A diferencia de los demás países estudiados que no presentaron más de tres etapas, durante los 15 años estudiados, para
Nicaragua es posible identificar cinco etapas respecto al comportamiento de la balanza de capital y financiera, lo que permite apreciar un comportamiento más inestable de los flujos de
capital para este país centroamericano. Dentro de cada una de
esas etapas se analizará a continuación el comportamiento de la
deuda externa nicaragüense.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
181
Gráfica 17: Comportamiento de la balanza de capital y financiera
1000
Millones de Dólares
800
1 2
3
4
5
600
400
200
0
-200
-400
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
Años
Balanza de Capital y Financiera
Fuente: Cepal
Deuda externa en Nicaragua 1990-2004
Primera etapa 1990-1991: Expansión
Si bien según los sondeos el Frente Sandinista de Liberación
Nacional –Fsln– resultaba favorito para llevarse el triunfo en las
primeras elecciones generales realizadas desde 1979, fue derrotado en la jornada electoral del 25 de febrero de 1990 por la Unión
Nacional Opositora –UNO– liderada por Violeta Barrios viuda de
Chamorro. En este inesperado giro político tuvo un peso significativo la idea que se fue difundiendo rápidamente entre la sociedad nicaragüense según la cual la salida del poder del Fsln
era necesaria para mejorar el manejo de la política económica y,
sobre todo, representaba una gran oportunidad para el desarrollo
del país al posibilitar el restablecimiento de la entrada de flujos
de capitales, que habían sido detenidos como parte de una sanción de la comunidad financiera internacional a la política adoptada por el gobierno sandinista de incumplimiento permanente
en el pago de sus obligaciones internacionales.
En efecto a partir de 1990 se reanudaron las negociaciones
con los organismos multilaterales de crédito que prometieron
frescos desembolsos si se cumplía con la condicionalidad de nor-
182
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
malizar los pagos atrasados por concepto del servicio de la deuda. El gobierno de Violeta Chamorro recibe más de 600 millones
de dólares en donaciones del exterior para estabilizar la situación
de la economía Nicaragua, fuertemente golpeada por la crisis de
la deuda externa.
En 1990 la deuda externa pública nicaragüense ascendía a
10.715 millones de dólares, cifra que comparada con los 3.598 millones de dólares del PIB de ese mismo año, ubica a esta nación
centroamericana en la categoría de economía pobre o de bajos
ingresos altamente endeudada, evidenciando la incapacidad de
cumplir con las obligaciones ya contraídas. Ante las donaciones
recibidas la deuda externa tiende a reducirse en cerca del 4%,
pasando a representar 10.313 millones de dólares en 1991.
Respecto al servicio de la deuda se debe señalar, en primer
lugar, que si bien el pago realizado por Nicaragua en 1990 por tal
concepto fue bastante reducido, al equivaler solamente a 15.8
millones de dólares, esta cifra no corresponde al servicio real
de ese año, en el que todavía prevalecía la política de incumplimiento de las obligaciones internacionales implementada por el
régimen sandinista. El vertiginoso crecimiento que registró el
servicio en 1991, que fue de más del 31.50%, puede entenderse
como el costo asumido por Nicaragua en el proceso de restablecimiento de las relaciones con los acreedores internacionales
iniciado por el nuevo gobierno, a quien se le exigió pagar la totalidad del servicio de acuerdo a los contratos preestablecidos,
incluyendo atrasos. Ese año el servicio se ubica en 514,9 millones de dólares, equivalentes a 14.33% del PIB, representando la
tasa de participación del servicio de la deuda en el PIB más alta
durante todo el período de estudio.
En este punto debe recordarse que para el caso de Nicaragua
el fin de la crisis de la deuda no se daría en el marco del Plan
Brady que no respondía a las necesidades de su perfil de deudor,
ya que la participación dentro de su endeudamiento total de los
acreedores privados era mínima, como consecuencia de la falta
de confianza que inspiraba la orientación socialista del régimen
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
183
sandinista a los mercados internacionales de capital, así como la
falta de garantías que ofrecía en relación con el pago futuro de
las obligaciones contraídas.
Para cumplir con el objetivo de restablecer la confianza en
la economía y las relaciones con los acreedores internacionales,
el FMI condiciona al nuevo gobierno democrático a implementar
un Programa de Estabilización a partir de septiembre de 1990. El
también conocido como Programa de Ajuste Estructural –PAE–,
inspirado claramente en el modelo neoliberal que prevalecía
dentro del Fondo, tenía cuatro objetivos fundamentales, en los
que se logra alcanzar cierto éxito:
- Controlar la inflación
- Contener el crecimiento de la deuda externa
- Reducir el déficit fiscal
- Reducir el tamaño y las funciones de las instituciones estatales en el desempeño económico.
Bajo el PAE el gobierno nicaragüense dispuso, entre otras
medidas, una reforma tributaria que al estar obligada a cumplir
con esos dos condicionamientos contradictorios que se encuentran dentro de la receta promovida por el FMI, de aumentar la
base de recaudación, por una parte; y por la otra, de estimular la
inversión a través de concesiones tributarias, implementa varios
impuestos indirectos, de naturaleza regresiva, razón que ayuda a
explicar el poco impacto que tuvieron las reformas en la reducción de la pobreza.
También se dispuso la privatización del sistema bancario,
otorgando a los privados de manera exclusiva la función de financiación, que se traduce en un incremento de las tasas de interés cuyo efecto fue particularmente drástico para el sector agrícola, que
constituía el renglón más importante de la economía nicaragüense.
De esta manera las reformas se concentraban en el sector
financiero, descuidando en gran medida la parte real de la economía al no tomarse medidas complementarias tendientes a mejorar su capacidad productiva, prácticamente arrasada desde los
tiempos de Somoza. Esta situación se refleja en el aumento del
184
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
déficit comercial y en la cuenta corriente de Nicaragua durante
estos dos primeros años de la década del 90, a pesar de las medidas de ajuste y las reformas implementadas por el nuevo gobierno, así como de la suspensión del bloqueo comercial por parte
de Estados Unidos a partir de finales de 1990.
En este sentido es importante resaltar que el comportamiento deficitario en la cuenta corriente constituye una característica
estructural de esta economía, que demuestra que la capacidad de
ahorro interna es menor a las necesidades de inversión, por lo
que es fundamental acceder al financiamiento externo, ya sea a
través de la atracción de IED, inversiones de cartera y donaciones o, en su defecto, contrayendo nueva deuda.
Tabla 21: Comparativo 1990-1991 Comportamiento balanza comercial
y cuenta corriente. Nicaragua
Año
Exportaciones
Importaciones
Exportaciones
Cuenta Corriente
Netas (X-M)
1990
392
682
-290
-385
1991
350
843
-493
-852
Fuente: Cepal
Comparando el comportamiento de la cuenta de capital y
financiera con el de la deuda externa se puede concluir que durante esta primera etapa si bien se presenta una expansión en
la entrada de capitales a Nicaragua, esta no se da a través de los
flujos generadores de deuda, sino principalmente de donaciones,
que en Nicaragua tienden a remplazar en gran parte la IED y las
inversiones de cartera.
Esta primera fase se cierra con el acuerdo a través del cual
se reestructuran 722 millones de dólares alcanzado el 17 de diciembre de 1991 con el Club de París, inaugurando la utilización
de los Términos de Londres que a partir de ese año remplazaron
los Términos de Toronto, y en los que se prevé operaciones de
canje de deuda y se eleva las posibilidades de cancelación hasta
el 50%. Como en el caso de Bolivia este primer acuerdo en el
marco del Club de París es, sobre todo, significativo para mejo-
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
185
rar el posicionamiento nicaragüense respecto a los acreedores
internacionales.
A pesar de estos avances la economía de Nicaragua se mantiene prácticamente estancada, registrando tasas de crecimiento
levemente negativas (-0.1 en 1990 y -0.2 en 1991), mientras aumenta la transferencia neta de recursos desde el exterior que pasa de 275 millones de dólares en 1990 a 515.5 millones en 1991.
Segunda etapa 1992-1994: Contracción
En 1992 la balanza de capital y financiera sufre una abrupta
caída al pasar de un saldo positivo de 360 millones de dólares que
había registrado el año anterior, a un saldo negativo de -13 millones, que se agudiza hasta 1994 cuando se ubica en -269 millones
de dólares. Este comportamiento corrobora el peso que había
tenido en la recuperación de la balanza durante los dos primeros
años de la década del 90 las donaciones internacionales, que casi
por definición tienen un carácter esporádico.
El comportamiento de la deuda externa nicaragüense que
tiende a aumentar durante esta segunda etapa con una tasa de
crecimiento promedio del 4.42%, alcanzando en 1993 con un saldo
de 11.987 millones de dólares el nivel máximo histórico registrado
durante todo el período de estudio, parece evidenciar cómo ante la
contracción de las donaciones externas, y frente al estancamiento
de la capacidad productiva de la economía, el gobierno de Violeta
Barrios de Chamorro tuvo que apelar a los flujos generadores de
deuda para suplir sus necesidades de financiamiento.
El servicio de la deuda durante esta etapa, si bien registra
una disminución respecto al pico de 1991, presenta un incremento cercano al 90%, pasando de representar 109.5 millones de
dólares en 1992 a 207.1 millones en 1994, lo que equivale a 5.58%
del PIB nicaragüense para ese año.
Sólo a partir de 1994 la economía nicaragüense registra un
repunte del 3.3%, que anuncia una fase de expansión tras el estancamiento registrado durante la primera mitad de la década
del 90, y que en esta segunda etapa se expresa a través de una
186
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
discreta tasa de crecimiento promedio anual del 1.1%, que indica
que la economía crece a un ritmo inferior respecto tanto al endeudamiento externo, como a su servicio, lo que no parece ser
un buen indicio acerca de una mejoría en la sostenibilidad de la
deuda externa nicaragüense.
En 1993, ante los insuficientes resultados de las reformas y
el surgimiento de irredimibles diferencias políticas entre los distintos partidos de la coalición que había llevado a Violeta Barrios
de Chamorro a la presidencia, la Unión Nacional Opositora se
desintegró, obligando al gobierno a pactar un acuerdo de colaboración mutua con el Fsln que le permitiera mantenerse en el
poder hasta la culminación del mandato constitucional en 1997.
En 1994 se firma un nuevo acuerdos con el FMI dentro del
Programa Ampliado de apoyo al Ajuste Estructura (ESAF, por sus
siglas en inglés), profundizando las reformas, en especial respecto
a la reducción adicional del gasto estatal en empleados públicos,
reprivatización de los servicios públicos más lucrativos con el fin
de atraer la IED y ulteriores reformas al sistema financiero interno.
Tercera etapa 1995-1997: Expansión
A partir de 1995 la balanza de capital y financiera vuelve a
presentar un saldo positivo que si bien ese año será sólo de 74
millones de dólares, alcanza en 1997 el nivel máximo para la
década del 90 con 588 millones. Durante esta tercera etapa el
endeudamiento externo presenta una tendencia continua y significativa a la disminución al pasar de 10.248 millones de dólares
en 1995 a 6.001 millones en 1997.
Esta disminución se debe fundamentalmente a dos importante operaciones logradas por el gobierno nicaragüense en 1995:
La primera, fue la renegociación de una deuda de 848 millones de dólares (Club de París, 2006), realizada en marzo con los
acreedores del Club de París, bajo los Términos de Nápoles (Club
de París, 2006). La segunda, fue una operación de recompra del
80% de su deuda comercial (USD 1.727 millones) en cerca del
8% de su valor nominal, lo que representa una disminución del
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
187
11% en el monto total de su deuda. Para cumplir con la operación
accede a un nuevo préstamo del BID por 40 millones, y recibe
una donación equivalente del Banco Mundial, más 25 millones
en aportes de 3 países europeos.
En 1996 Nicaragua consiguió una ulterior reducción de su
endeudamiento externo en más de 4.000 millones de dólares
(40.53%), producto de renegociaciones respecto a la deuda oficial bilateral cuyos acreedores no pertenecían al Club de París.
De esta manera, la Federación Rusa condona el 90% de la deuda
bilateral contraída por Nicaragua, equivalente a USD 3.300 millones, reestructurando el saldo a 15 años, con una tasa de interés
Libor más 0.4%. Así mismo México le condona una deuda de
USD 1.000 millones.
No obstante estas operaciones, el servicio de la deuda mantuvo una tendencia al incremento, pasando de 288.1 millones de
dólares en 1995, a 325.7 millones en 1997, lo que representó el
7.49% del PIB nicaragüense para ese mismo año. Este peso del
servicio sobre la economía de Nicaragua contribuye a explicar
los modestos resultados logrados por el gobierno de Violeta Barrios de Chamorro en el mejoramiento de las condiciones de vida
de la mayor parte de la sociedad nicaragüense, a pesar del relativo éxito alcanzado respecto a la estabilización macroeconómica,
que se expresa durante esta fase en un destacable crecimiento.
En las elecciones de octubre de 1996 se alzó con la victoria
el político derechista ligado a la herencia somocista Arnoldo Alemán, quien había sido elegido como alcalde de Managua en 1990
y había liderado la oposición al gobierno de Chamorro, de quien
recibió la banda presidencial en enero de 1997.
Considerando que el mayor reto de Nicaragua seguía siendo
mejorar el desempeño económico, Alemán plantea un paquete
de medidas económica de carácter netamente liberal, recibiendo
el apoyo de la comunidad financiera internacional en cabeza del
FMI, que a cambio de la intensificación de los ajustes y las reformas prometió orquestar con los demás acreedores internacionales nuevas operaciones de alivio de deuda que podían ascender
188
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
hasta un 80% del endeudamiento externo nicaragüense, aprovechando el nuevo marco de referencia constituido por la iniciativa
Hipc, lanzada un año atrás y para la cual el país centroamericano
resultaba perfectamente elegible. En ese escenario concluyó esta
tercera etapa y se inicia el gobierno de Arnoldo Alemán.
Cuarta etapa 1998-2000: Inestabilidad
En 1998 la balanza de capital y financiera presenta un saldo que aún siendo positivo, sufre una caída del 52.01% con respecto al año anterior, al ubicarse en 285 millones de dólares. El
año siguiente la balanza presenta nuevamente un incremento
del 87.02% con un saldo de 533 millones, que vuelve a caer en
el año 2000 en 41.37% para ubicarse en 336 millones de dólares.
Esta inestabilidad respecto a la entrada de flujos de capital, que
en el desarrollo de este análisis amerita una nueva caracterización respecto a la etapas con las que se venía caracterizando el
comportamiento de la balanza de capital y financiera para los casos de estudio, demuestra la creciente volatilidad que caracteriza
a los flujos de capital a partir de la década del 90, así como las
dificultades, por no decir incapacidades, de los Estados Nacionales, particularmente los más débiles, de tratar de determinar un
particular comportamiento de estos flujos, a pesar de la implementación de ajustes y reformas.
De hecho el inicio de esta etapa para Nicaragua está marcado por una atmósfera generalizada de optimismo por la iniciación de las negociaciones con los organismos multilaterales de
crédito para beneficiarse de la Hipc. Esta atmósfera contrastaba
con el ambiente generalizado de incertidumbre que se respiraba
en el resto de América Latina como consecuencia de los efectos
de contagio aún imprevisibles que podían impactar a la región
tras la crisis financiera del sudeste asiático de 1997.
El optimismo en Nicaragua crece cuando en marzo de 1998
es aprobado un nuevo acuerdo de tres años con el FMI en el
marco del Programa Ampliado de Ajuste Estructural (Esaf, por
sus siglas en inglés) por un monto cercano a los 136 millones de
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
189
dólares para apoyar la política económica del gobierno hasta el
año 2000 (IMF, 1998), con la que se espera cumplir con uno de
los requisitos para resultar elegible en el marco de la Hipc.
En abril del mismo año el gobierno de Nicaragua logra concretar un nuevo acuerdo con el Club de París bajo los Términos
de Nápoles por 213 millones de dólares correspondientes a las
arrears o atrasos pendientes hasta el 28 de febrero de 1998, y
créditos con vencimiento entre el 1 de marzo de 1998 y el 28 de
febrero del 2001 (Club de París, 2006).
El gobierno de Alemán era optimista porque considera que
el país reúne las tres condiciones básicas para resultar favorecido del alivio la Hipc, es decir, ser un país de ingreso bajo, estar
altamente endeudado y tener un nivel de endeudamiento claramente insostenible; de modo que se cree que Nicaragua puede
acceder a un tratamiento especial siguiendo la ruta preestablecida, y para ello ya se ha puesto en marcha el PAE cuyos objetivos
fundamentales son:
- Alcanzar niveles sostenibles de gasto público y financiamiento externo
- Promover un mayor crecimiento
- Avanzar más significativamente en la lucha contra la pobreza.
Sin embargo, los desarrollos en la implementación de la propuesta en Nicaragua no fueron tan ágiles como se esperaba, y el
documento preliminar sobre el cual se realizaría el análisis de la
sostenibilidad del endeudamiento nicaragüense y, en consecuencia la elegibilidad de Nicaragua dentro de la iniciativa sólo fue preparado por el FMI y la AIF en agosto de 1999. En este documento,
después de pasar revisión al desarrollo y alcances de las programas
de ajuste y reforma implementados con apoyo financiero del FMI
y la AIF, se valora a Nicaragua como un país elegible para participar dentro de la Hipc, ampliada durante ese mismo año, dados
sus agudos niveles de pobreza41, así como los resultados obtenido
41. Que se traducen en un PIB per cápita de 410 dólares, con el 40% de la población
viviendo con menos de 1 dólar al día, y el 75% con menos de 2 dólares (FMI-IDA,
1999:5).
190
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
para 1998 en el Análisis de Sostenibilidad de la Deuda, superando3
los umbrales de los dos criterios de elegibilidad:
- VPN Deuda/Exportaciones = 600%;
- VPN Deuda/Ingresos Fiscales = 1000% (FMI-IDA, 1999:5).
Se proyectaba una asistencia potencial entre 1.900 millones
de dólares en términos de VPN del 2002 –presunto año en el que
Nicaragua alcanzaría el Punto de Culminación– y los 2.400 que
sería puesto a consideración de los demás acreedores internacionales invitados a participar del proceso. También se elaboraba un
análisis de la sensibilidad y la vulnerabilidad a shocks externos,
evidenciándose su fragilidad.
Por ultimo, propone finales de diciembre de ese mismo año
como fecha tentativa para alcanzar el punto de decisión, dejando
flotante el punto de culminación, sujeto al cumplimiento previo
de las siguientes condiciones:
- Poner a la venta las empresas estatales remanentes para completar el proceso de privatización
- Fortalecer el sistema financiero interno
- Implementar con éxito la reforma del sistema de seguridad
social
- Ulteriores progresos en el mejoramiento de la gobernabilidad
- Implementar la estrategia ampliada para la reducción de la
pobreza.
A pesar de las buenas noticias provenientes del FMI respecto a la valoración positiva de la elegibilidad de Nicaragua en el
marco de la Hipc, 1999 fue internamente un año de tensiones
y creciente descontento de la población respecto a los efectos
sociales de las reformas y el ajuste, que contrastaban con el llamado al Presidente lanzado por la Contraloría a fin de rendir
cuentas ante las sospechas de enriquecimiento ilícito durante su
mandato. Esto significó frenar algunas de las medidas de reforma
estructural pendientes, lo que se tradujo en un retraso de casi
un año en alcanzar el punto de decisión, finalmente logrado a
finales del año 2000.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
191
En el Documento del Punto de Decisión se mantiene indefinida la fecha del punto de culminación, condicionado a un paquete de políticas tendientes a fortalecer la estrategia de reducción de la pobreza y la profundización de reformas estructurales,
especialmente relacionadas con el mantenimiento de la estabilidad macroeconómica, el fortalecimiento de la gobernabilidad,
el sistema de seguridad social manejado por el sector privado y
la culminación de los procesos de privatización (FMI-IDA, 2000).
Dependiendo de los avances en la implementación de estas medidas se plantea como fecha tentativa para el punto de culminación diciembre de 2002.
Considerando los elevados niveles que presenta a finales de
1999 Nicaragua respecto a los dos criterios de elegibilidad:
- VPN Deuda/Exportaciones = 540%
- VPN Deuda/Ingresos Fiscales 827%
Se proyecta un alivio de deuda en VNP del 2002 de aproximadamente 3.267 millones de dólares, de los cuales el 34%
(1.1.23 millones) debe ser otorgado por los acreedores multilaterales (sólo el 2.4% del total asumido por el FMI), mientras que
el 66% restante (2.145 millones) corresponde a los acreedores
bilaterales oficiales, de los cuales el 25.3% del total sería aporte
del Club de París.
Durante esta cuarta etapa la deuda externa nicaragüense registra un incremento continuo al pasar de 6.287 millones de dólares en 1998 a 6.660 millones en el 2000, registrando una tasa de
crecimiento promedio anual de 2.93%. Por su parte el servicio de
la deuda también se comportó en manera inestable, pues si bien
registra un leve incremento en una mirada global a esta etapa, al
pasar de 245 millones de dólares en 1998 a 280 millones en 2000
(5.57% del PIB), cae en 1999 a 186 millones.
Quinta etapa 2001-2004: Expansión
A pesar de las recomendaciones del FMI y la AIF, la conclusión del proceso para recibir el alivio de deuda contemplado en la
iniciativa Hipc ampliada se extiende hasta finales de esta quinta
192
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
etapa, caracterizada por un incremento en el saldo de la balanza
de capital y financiera, que logró incluso cerrar el período de estudio registrando en el 2004 el máximo nivel histórico observado
durante estos 15 años, equivalente a 717millones de dólares.
En octubre del 2001 fue nuevamente derrotado el Fsln que
se pensaba retornaría al poder según las encuestas. En esta ocasión el vencedor fue Enrique Bolaños, político del partido liberal
que sucedía a Alemán, favorecido por una imagen de político
honesto frente al electorado, que tomaría posesión del cargo en
enero del 2002.
En contra del Fsln jugaron los atentados terroristas del 11-S,
que volvieron a encender el discurso de la lucha contra el terrorismo, fundamentalmente en los mismos términos de la guerra
fría, posibilitando al mismo tiempo ubicar en un segundo plano
las debilidades y problemas que habían opacado la administración de Alemán, sin que llegaran a jugar un papel significativo
en la oposición planteada por el Fsln.
Con la posesión de Bolaños, se mantenía la misma línea política requerida por los compromisos adquiridos con el FMI de
profundizar la aplicación de reformas tendientes a complementar el proceso de ajuste estructural iniciado en los primeros años
90. En este sentido se puede explicar el buen resultado obtenido
en la balanza de capital y financiera, como un reflejo de una creciente confianza por parte de los inversionistas privadas.
Esta confianza se ve reforzada, en primer lugar, por la aprobación en diciembre del 2002 de un acuerdo de apoyo enmarcado en el Programa de Reducción de la Pobreza y Promoción del
Crecimiento (Prgf, por sus siglas en inglés) a través del cual el
FMI otorga a Nicaragua, en su condición de economía de bajo
ingreso, asistencia financiera por 129 millones de dólares para la
implementación de las medidas contempladas en el Documento
Estratégico de Reducción de la Pobreza (Prsp, por sus siglas en
inglés) (IMF, 2002).
En segundo lugar, se destacan los dos acuerdos concretados
con el Club de París durante esta etapa. El primero, firmado en
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
193
diciembre del 2002 utilizando los Términos de Colonia que entraron en vigor a partir de noviembre de 1999, con el fin de proveer
acuerdos de alivio de deuda de hasta el 90% para los países más
pobres en el marco de la Hipc ampliada (Club de París, 2006), hacía
referencia a una deuda de 580 millones de dólares, de los cuales
406 millones serían cancelados y 174 serían reestructurados, correspondientes a atrasos pendientes hasta el 30 de septiembre de
2002 y a pagos cuyo vencimiento se extendía desde el 1 de octubre
del 2002 hasta el 30 de septiembre del 2005 (Club de París, 2006).
El segundo, sería aprobado en marzo del 2004, utilizando los mismos términos, y renegociándose un monto total de 1.579 millones
de dólares, de los cuales serían cancelados 1.338 millones y 241
serían reestructurados (Club de París, 2006).
En enero del 2004 Nicaragua finalmente había alcanzado el
punto de culminación en el marco de la iniciativa Hipc Ampliada,
siendo el país número 10 que llega hasta esta instancia para recibir
una cancelación de deuda estimada en 4.540 millones de dólares
en términos de VNP de 1999, monto que es ligeramente más alto
al previsto en el Documento del Punto de Decisión, como resultado
del desempeño más modesto que el proyectado, de la economía
nicaragüense y su capacidad exportadora (World Bank, 2006).
2004: ¿El inicio de una nueva fase en Nicaragua?
Cierra el período de estudio Nicaragua con una deuda de 5.391
millones de dólares, presentando una disminución de 18.27% respecto al año anterior gracias a las operaciones de alivio de deuda
que se dan en el marco de la Hipc. Esto se refleja en una disminución en su tasas de participación respecto al PIB, que para este
año se ubica en 96.87%, aún cuando sigue siendo insostenible.
Respecto al servicio de la deuda también se presenta una
tendencia decreciente al pasar de 465.6 millones de dólares en
2003 a 430.5 millones en el 2004, lo que representa 7.7% del PIB
para ese año. Dado que se presentan nuevas propuestas de alivio
de deuda de las que Nicaragua podría beneficiarse, se espera que
el peso del servicio siga bajando.
194
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Durante el período de estudio el gobierno de Nicaragua desembolsa por concepto del servicio de la deuda 3.867,2 millones
de dólares, monto que resulta ser ligeramente superior a la asistencia recibida bajo la Hipc ampliada.
De esta manera parece quedar abierto un interrogante acerca del impacto que puede tener la implementación de este tipo
de ofertas de alivio de deuda respecto a la promoción del desarrollo humano, frente a un contexto internacional en el que tiende
aumentar la vulnerabilidad de las economías más pequeñas como la nicaragüense frente al aumento de los precios de petróleo
y la difusión de un ambiente generalizado de inestabilidad.
Análisis de la sostenibilidad social del
endeudamiento externo en Nicaragua
A diferencia de Bolivia, a lo largo de todo el período de estudio (1990-2004) no se observa para Nicaragua una relación tan
definida entre el comportamiento de las tasas de crecimiento del
servicio de la deuda y las variaciones del consumo y la inversión,
pudiéndose identificar variaciones por períodos.
Gráfica 18: Impacto del servicio de la deuda del consumo e inversión
15,0
Porcentaje
10,0
5,0
0,0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
-5,0
-10,0
-15,0
Años
Fuente: Cepal y Observatorio Internacional de la Deuda. Cálculo de la deuda.
g PIB
gc(C/PIB)
gi(I/PIB)
gsd(SD/PIB)
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
195
Así, entre 1990 y 1991 el aumento en las tasas de crecimiento del servicio de la deuda estuvo acompañado por una desaceleración en el crecimiento del consumo, mientras que la inversión
registró incluso tasas de crecimiento negativas, definiendo de esta manera un escenario bastante negativo que parece condenado
a seguir alimentando el círculo vicioso del endeudamiento externo, ante la incapacidad de la economía nicaragüense de garantizar unas mejores condiciones futuras a partir de la inversión.
Debe señalarse, que este primer escenario representa una cierta
distorsión respecto al comportamiento verificado en el resto del
período de estudio, en la medida en que se está considerando
el pago de atrasos en el servicio que la economía nicaragüense
tenía represados desde la década de los 80 y que significaron un
aumento en el servicio de 3.156,43% en 1991 respecto al año
anterior.
Una vez normalizada la situación a través del cumplimiento
de la exigencia de ponerse al día con los pagos atrasado, se verifica
una tendencia contraria durante el período 1992-1997: Mientras
las tasas del servicio de la deuda presentan una desaceleración,
el consumo registra una leve recuperación, y la inversión crece
a un ritmo incluso superior al del consumo. En este sentido se
estaría hablando para este período de un comportamiento de la
economía que es, en términos generales, más proclive a superar
el círculo vicioso del endeudamiento externo.
Durante el período 1998-2004 se invierte nuevamente la
tendencia, pues los crecimientos en el servicio de la deuda estuvieron acompañados por la desaceleración en el consumo, y
recurrentes tasas negativas de inversión, a pesar de los múltiples
acuerdos de alivio y reestructuración de deuda que alcanzó Nicaragua durante ese período, siendo particularmente importante el
haber alcanzado el punto de culminación en la implementación
de la propuesta Hipc; así como de las reformas orientadas a promover la inversión extranjera directa
Respecto al análisis de la elasticidad de las variables estudiadas con respecto al PIB, se puede concluir que la sensibilidad
196
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
del servicio de la deuda y de la inversión es mayor que 1, con
resultados de 2.17 y 2.12 respectivamente, lo que estaría evidenciando un mayor ritmo de crecimiento del servicio de la deuda
y de la inversión respecto a la economía nicaragüense. En otras
palabras, estos datos estarían mostrando que por cada punto porcentual que crece la economía nicaragüense el servicio de la
deuda aumenta en 2.17%, es decir, más del doble de lo que crece
la economía; y la inversión aumenta en un 2.12%, que si bien parece indicar una tendencia adecuada para aumentar la capacidad
productiva de la economía, se queda corta frente al crecimiento
del servicio.
Tabla 22: Elasticidad del crecimiento del servicio de la deuda
con respecto al crecimiento de la economía. Nicaragua
La ecuación a estimar es: lnSD = B0 + B1LnPIB
SD: Servicio de la deuda
Dependent Variable: LnSD
Method: Least Squares
Date: 08/10/06 Time: 15:34
Sample: 1 15
Included observations: 15
Variable
B0
Coefficient
Std. Error
t-Statistic
Prob.
-12.86515
10.96889
-1.172876
0.2619
LnPIB
2.170512
1.308672
1.658560
0.1211
R-squared
0.174646 Mean dependent var
5.324117
Adjusted R-squared
0.111157 S.D. dependent var
0.858477
S.E. of regression
0.809359 Akaike info criterion
2.538418
Sum squared resid
8.515806 Schwarz criterion
2.632824
Log likelihood
Durbin-Watson stat
-17.03813 F-statistic
2.201412 Prob(F-statistic)
2.750822
0.121124
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
197
Tabla 23: Elasticidad del crecimiento del consumo con respecto
al crecimiento de la economía. Nicaragua
La ecuación a estimar es: LnCONS = B0 + B1lnPIB
CONS: Consumo
Dependent Variable: LNCONS
Method: Least Squares
Date: 08/10/06 Time: 15:40
Sample: 1 15
Included observations: 15
Variable
Coefficient
Std. Error
t-Statistic
Prob.
B0
1.192894
0.446806
2.669823
0.0193
LNPIB
0.854849
0.053307
16.03623
R-squared
0.951880 Mean dependent var
8.356681
Adjusted R-squared
0.948179 S.D. dependent var
0.144825
S.E. of regression
0.032968 Akaike info criterion
-3.862969
Sum squared resid
0.014130 Schwarz criterion
-3.768563
Log likelihood
30.97227 F-statistic
257.1606
Durbin-Watson stat
1.143463 Prob(F-statistic)
0.000000
0.0000
Tabla 24: Elasticidad del crecimiento de la inversión con respecto
al crecimiento de la economía. Nicaragua
La ecuación a estimar es: Ln INV = B0 + B1 LnPIB
INV: Inversión
Dependent Variable: LnINV
Method: Least Squares
Date: 08/10/06 Time: 15:49
Sample: 1 15
Included observations: 15
Variable
B0
LnPIB
R-squared
Adjusted R-squared
S.E. of regression
Sum squared resid
Log likelihood
Durbin-Watson stat
Coefficient
-10.85372
2.123980
0.878388
0.869033
0.135561
0.238897
9.764218
0.833433
Std. Error
t-Statistic
1.837195
-5.907764
0.219191
9.690073
Mean dependent var
S.D. dependent var
Akaike info criterion
Schwarz criterion
F-statistic
Prob(F-statistic)
Prob.
0.0001
0.0000
6.945609
0.374588
-1.035229
-0.940822
93.89751
0.000000
198
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Por su parte, el comportamiento del consumo, al tener una
elasticidad menor que 1, ubicándose en 0.85, estaría creciendo en
una proporción menos que el conjunto de la economía, pues sólo
lo haría en un 0.85% por cada punto porcentual de incremento
en el PIB, dato que demuestra el sacrificio que viene haciendo la
sociedad nicaragüense para cumplir con la totalidad de sus obligaciones internacionales, a pesar de las múltiples propuestas de
alivio de deuda en las que ha participado durante estos 15 años.
Este sacrificio sería cerca de un 10% mayor al realizado por la
economía en Bolivia. De hecho durante estos años el gasto social
en Nicaragua disminuye, pasando de representar en promedio el
10.8% del PIB entre 1990 y 1991, al 8.8% entre el 2001-2003.
En Nicaragua cuando crece la economía, este crecimiento
se destina prioritariamente para el pago del servicio de deuda,
luego para invertir, y sólo el residuo para consumir.
Nicaragua tiene una deuda externa socialmente insostenible
bajo ambos escenarios analizados, ya que la tasa de crecimiento
promedio anual del PNB hasta el año 2015 resulta ser inferior a
la requerida para el cumplimiento de los ODM, como se puede
apreciar en la siguiente tabla:
Tabla 25: Dos escenarios para el análisis de la sostenibilidad social
de la deuda externa de Nicaragua
Indicador
Escenario 1
Escenario 2
(p) Tasa de crecimiento proyectada de la población 20051.9
1.9
2015
(k) Tasa de crecimiento PNB per cápita necesario para
alcanzar un nivel de vida aceptable a el año 2015
2.9
4.9
(p+k) Tasa de crecimiento del PNB necesaria para alcanzar un nivel de vida aceptable al 2015
4.8
6.8
(g) Tasa de crecimiento esperada del PNB 2005-2015.
Banco Mundial.
3.9
3.9
Tasa de crecimiento promedio PNB 1991- 2005
2.8
2.8
Fuente: Calculo de los autores
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
199
Para que Nicaragua logre tener una deuda sostenible desde
el punto de vista social, debe tener hasta el año 2015 tasas de
crecimiento promedio anual del PNB de 4.8% en el escenario
optimista o de 6.8% en aquel más modesto. Sin embargo, las
distintas proyecciones tanto internas como de los organismos
internacionales estiman que el crecimiento real de este país estaría realmente entre 1 y 3 puntos porcentuales por de bajo de
lo necesario, dependiendo del escenario en el que se desarrolle
el análisis42. La tasa de crecimiento histórica durante el período
1990-2004 de Nicaragua fue del 3.1%, que en caso de mantenerse
como ritmo del crecimiento de la economía, contribuiría a agudizar la condición de insostenibilidad social que caracteriza el
endeudamiento nicaragüense.
Esta tendencia no varía a pesar de haber recibido una cancelación total en términos nominales de 6.328 millones de dólares
en el marco de la iniciativa Hipc y 827 millones de dólares en
el marco de la propuesta Mdri en el 2005, para un alivio total de
7.155 millones de dólares.
Después del análisis realizado es preocupante corroborar
cómo justamente dos de los países que más han recibido ayuda
por parte de la comunidad financiera internacional son los que
están más lejos de alcanzar la sostenibilidad social de su endeudamiento externo, demostrando claramente la insuficiencia de
estos esfuerzos en la promoción de un desarrollo que no se limite
al crecimiento económico, sino que tenga un rostro humano.
42.También para Nicaragua se espera una tasa de crecimiento promedio anual de
3.9% según las proyecciones del Banco Mundial consultadas. No obstante, durante
los últimos tres años la tasa de crecimiento promedio anual de la economía nicaragüense se ubica ligeramente por debajo de la tasa proyectada, mostrando un valor
de 3.8%.
200
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Conclusiones
En el marco de este análisis, que un país como Brasil, a pesar
de destinar al pago del servicio de la deuda una porción importante del crecimiento del PIB, no incurra en la insostenibilidad
social del endeudamiento externo, está relacionado con el hecho
de que ya este país al inicio del período analizado tenía un nivel
de desarrollo humano relativamente cerca al IDH definido como
objetivo. Esto implica, a causa del funcionamiento de las economías de escala, que el sacrificio hecho por el pago de la deuda no
tenga un impacto negativo determinante sobre la acumulación de
capital, en especial humano, condicionando marginalmente las
tasas de crecimiento a futuro.
Sin embargo es importante señalar que no se trata de una
condición de sostenibilidad social plenamente garantizada, en la
medida en que los resultados se encuentran demasiado cerca del
límite de la insostenibilidad. De esta manera, dada la alta vulnerabilidad estructural de esta economía, tal condición es totalmente susceptible a variar, ubicando el crecimiento del PIB brasileño
por debajo del umbral de sostenibilidad social.
Esta cuestión resulta aún más preocupante si se considera
que el actual crecimiento del Brasil está relacionado con una
estructura productiva basada en la utilización intensiva de los
recursos naturales, lo que plantea mayores interrogantes acerca
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
201
de la sostenibilidad, primero financiera, pero luego también social y ambiental.
En lo que concierne a la sostenibilidad financiera el punto
es que este tipo de especialización productiva, donde se reserva
al resto del mundo la producción de bienes con alta elasticidadingreso de la demanda, conlleva irremediablemente, tarde o temprano, a un déficit persistente de la balanza comercial que, si
bien puede financiarse temporalmente contrayendo nueva deuda, termina por frenar el crecimiento, que resulta en este sentido
claramente insostenible.
Esta fragilidad en el crecimiento que determina apenas la sostenibilidad social del endeudamiento externo, dificulta además la
implementación de políticas redistributivas que, en un país como
Brasil, acosado por elevados niveles de desigualdad en la distribución de la riqueza y las oportunidades, serían fundamentales.
De los cuatro casos analizados, el Perú es el que arroja mejores resultados respecto a la valoración de la sostenibilidad social
de su endeudamiento externo, a pesar de presentar la más alta
relación Deuda/PIB. Esto se debe al buen desempeño que tiene
la economía peruana durante los últimos años cuando, a pesar
de la especialización en la producción de bienes de más baja
elasticidad-ingreso de la demanda43, la productividad del trabajo
registra un aumento muy importante. En este caso, el de una pequeña economía. No es sorprendente ver como, en comparación
con Brasil, la inserción de la economía peruana a la economía
mundial se ha acompañado por un aumento significativo de la
eficiencia, donde la especialización puede tener rasgos positivos,
ante las dificultad de producir todos los bienes y servicios de
manera aceptable.
Es importante subrayar la participación de Perú en distintas
alternativas de alivio de deuda relacionadas con el gasto social,
43.Si bien esto es cierto en general para la mayoría de las actividades en las cuales
el Perú se ha especializado, debe resaltarse la importante excepción del sector del
turismo, que tiene una alta elasticidad-ingreso de la demanda.
202
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
que pueden ofrecer pistas en la reflexión acerca del debt relief y
la sostenibilidad social.
Respecto a los países Hipc sorprende constatar cómo a pesar de las operaciones de alivio de las que se han beneficiado y
de las reformas estructurales que han implementado para ello,
aún no están cerca de alcanzar un nivel de sostenibilidad de su
endeudamiento público, mucho menos desde la perspectiva del
factor humano.
Para el caso de Bolivia es importante señalar que, si bien
durante los primeros años después de la liberalización se da un
mejoramiento en los niveles de productividad, lo que se traduce
en un desempeño económico modesto, pero mejor al registrado
durante el período previo; éste no impidió que durante toda la
década del 90 la desigualdad fuera creciente. Esto evidencia la
debilidad de la política social del gobierno boliviano durante estos años, que en gran parte se relaciona con la falta de recursos
suficientes para destinar con este fin.
Las dos únicas fuentes de recursos para cubrir el gasto social
son el crecimiento económico y la liberación de recursos a través de las propuestas de alivio de la deuda, que en este sentido
resultan insuficientes para alcanzar la sostenibilidad social del
endeudamiento externo.
Los resultados que arroja el análisis de la sostenibilidad social evidencian el fracaso en la implementación de la Hipc, sobre
todo, si se considera que los indicadores del punto de partida de
Bolivia no eran tan dramáticos como la mayoría de los países que
resultaron elegibles, en su gran mayoría del África Subsahariana.
De hecho, la inclusión de Bolivia dentro de la más reciente iniciativa de alivio para los países más pobres (Mdri) pareciera ser
el autorreconocimiento por parte de los organismos multilaterales de este fracaso; llamando en todo caso la atención en que el
país andino no aparezca ubicado según la clasificación del Banco
Mundial para el 2005 ni dentro del grupo de países pobres, ni
dentro de los severamente endeudados.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
203
El caso de Nicaragua es, sin lugar a dudas, el más dramático
de los cuatro (4) analizados, no sólo por su severo endeudamiento externo sino, sobre todo, por las profundas limitaciones de su
sistema productivo. Para este tipo de economías se hace más agudo el interrogante acerca de la efectividad que puedan tener las
iniciativas de alivio de deuda, pues aunque puedan llegar incluso
al 100%, resultaran insuficientes para romper la dinámica de la
reiterada necesidad de recurrir al endeudamiento externo. En
este sentido se podría afirmar que Nicaragua es un caso típico de
un país sumergido en una “trampa de pobreza”, que para salir de
ella sería necesario un programa masivo, integral y coordinado,
lo que hace que una simple propuesta de alivio de deuda resulte
claramente insuficiente.
Adicionalmente se debe señalar que el alivio recibido por
este país en el marco de la Hipc no ha sido generoso, no sólo en
términos del monto otorgado, sino también de los procedimientos
y tiempos que la implementación implica, problema que es transversal en esta iniciativa y no se limita al caso nicaragüense.
Estas deberían ser dos lecciones aprendidas para la implementación de futuras propuestas.
La deuda externa sigue siendo un obstáculo para el desarrollo de América Latina por varias razones:
La primera, porque algunos países aún no alcanzan aun un
nivel de sostenibilidad social a pesar de las iniciativas de alivio
que se han implementado en estos 15 años
La segunda, porque aún en aquellos países donde se verifica
la sostenibilidad social, se trata de una condición frágil.
La tercera, porque durante los últimos 15 años ninguna otra
región del mundo ha pagado tanto por concepto del servicio de
la deuda como América Latina.
La cuarta, porque, como en el caso del Brasil, gran parte del
crecimiento se destina al pago de las obligaciones internacionales.
La quinta, porque la deuda externa sigue representando una
porción importante del PIB, particularmente en relación con el
gasto social, que es el gran sacrificado.
204
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
ANEXOS
ANEXO 1
ARQUITECTURA FINANCIERA INTERNACIONAL
DE ACTORES PARA AMÉRICA LATINA
ACREEDORES
Multilaterales
- Banco Mundial –WB–
- Fondo Monetario Internacional –FMI–
- Banco Interamericano de Desarrollo –BID–
- Otros
Corporación Andina de Fomento –CAF–
Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Río de la
Plata –Fonplata–
Caribbean Development Bank –CDB–
Bilaterales
- Club de París (19 miembros permanentes: Alemania, Austria, Australia, Bélgica, Canadá, Dinamarca, España, Estados
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
205
Unidos, Federación Rusa, Finlandia, Francia, Irlanda, Italia,
Japón, Noruega, Países Bajos, Suecia, Suiza y Reino Unido.
- Otros acreedores bilaterales oficiales
Privados
- Banca Comercial
- Inversionistas Privados
DEUDORES
-
-
Públicos
Privados
ANEXO 2
INDICADORES PARA LA VALORACIÓN DE LA
SOSTENIBILIDAD FISCAL DE LA DEUDA EXTERNA
Considerando que en los últimos años ha prevalecido un
enfoque financieros sobre la cuestión de la sostenibilidad del
endeudamiento externo, en el marco de este estudio se avanzó
también en un rápido ejercicio de valoración de la sostenibilidad
fiscal para los cuatro casos de estudio, con la intención de complementar el análisis realizado bajo el lente del “factor humano”.
A continuación se presentan los resultados obtenidos a partir
del análisis, realizado retomando los indicadores recopilados por
Igor Paunovic, y presentados en su artículo “Sostenibilidad de la
Deuda Pública en los Países Norteños de América Latina” (Paunovic: 2005).
Por ser un ejercicio modesto se consideró pertinente incluirlo dentro de los anexos, de manera más bien ilustrativa acerca de
los riesgos que incluso en este aspecto enfrentan los países de la
región respecto a la sostenibilidad de la deuda externa.
206
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Una aproximación desde esta perspectiva implica, en primer
lugar, establecer cuál es la participación del endeudamiento público sobre la deuda externa total, utilizando como indicador un
simple porcentaje, para ver en qué casos es el Estado el principal
deudor y, en ese sentido debe comprometer una mayor parte de
recursos para cubrir anualmente su servicio.
El análisis determinó que de los cuatro casos de estudio es
Bolivia el país donde la participación pública es más modesta,
con un 17%, mientras que Perú con 82% seguido por Nicaragua,
donde representa el 64%. Si bien para Brasil la deuda pública
constituye sólo el 20%, debe considerarse la dimensión de su
deuda externa total, que es la más alta de Latinoamérica. Por ello
el comportamiento de la deuda pública incluso en este caso determina en gran medida la tendencia de la deuda externa total.
También es importante analizar la proporción de la duda a
corto plazo en la deuda externa total. Usualmente se considera
que si este indicador es inferior a 10% no debe alarmar a las autoridades económicas; sin embargo, en Brasil, la deuda de corto
plazo sobrepasa ese 10% y en Perú y Nicaragua está muy cercano
a él, lo que apunta a la existencia de una dinámica que en circunstancias adversas podría ser peligrosa a la hora de garantizar
la sostenibilidad del endeudamiento externo.
Tabla 1: Deuda pública externa y deuda externa de corto plazo
como proporción de la deuda externa total, 2004.
Indicador / País
% Deuda pública externa / Deuda externa total a
% Deuda corto plazo / Deuda externa total b
Brasil
20
11.4
Perú
82
8.0
Bolivia
17
2.1
Nicaragua
64
9.6
Fuentes:
a
Calculo realizado por los investigadores, con base a datos de la CEPAL, Index Mundi y Banco Central de Nicaragua (2006)
b
The World Bank (2006)
Considerando entonces la coyuntura internacional actual,
en la que las tasas de interés internacionales tienden a subir,
agudizando la inestabilidad de los mercados financieros caracterizados ya por la volatilidad de las principales variables, es pre-
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
207
ciso analizar las tendencias de la deuda pública para valorar su
sostenibilidad incluso desde la perspectiva fiscal, que si bien es
la que más se ha abordado recientemente, no parece mostrar
mejores resultados
Acerca de algunos indicadores
para valorar la sostenibilidad fiscal
de la deuda externa
En la teoría económica se ha advertido que los resultados
de la política actual satisfacen la condición de solvencia cuando
los superávit primarios futuros son iguales a la deuda pública en
términos de valor presente neto de ambas variables, lo que indica que el gobierno es solvente intertemporalmente, por lo que
puede continuar con sus políticas actuales sin amenazar la sostenibilidad financiera del endeudamiento externo. Sin embargo, es
muy difícil llegar a un indicador operacional ya que conocer los
superávit primarios futuros es prácticamente imposible. Además
es importante subrayar que la solvencia de un gobierno es una
condición necesaria pero no suficiente para que la política fiscal
actual sea sostenible, ya que se requiere también conocer el comportamiento futuro del sector privado al determinar a futuro las
tasas de interés y crecimiento económico.
Para evitar estos problemas, en la literatura especializada se
ha propuesto utilizar indicadores sencillos que tienen requisitos
de información mucho menores que los basadas en el concepto
de solvencia intertemporal. Estos indicadores en general miden
el esfuerzo necesario para que la razón deuda/PIB se mantenga
en el nivel actual, aun cuando este nivel puede ser demasiado
alto o demasiado bajo sin que estos indicadores no proporcionan
criterio alguno para determinarlo. Por esta razón es necesario
considerarlos de manera complementaria juntos con otros indicadores de endeudamiento, como los de stock y los expresados
en valor presente neto.
A continuación se presentan cuatro indicadores de sostenibilidad fiscal retomados de Paunovic (2005), cada uno de los
208
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
cuales destaca algún elemento relevante para el análisis de sostenibilidad. El primero es el indicador de brecha primaria de
corto plazo (Blanchard 1990) que nos proporciona el nivel de
saldo primario permanente necesario para estabilizar la deuda
en proporción al PIB en su nivel actual.
SP* - SP = (rt – nt)b – SP
(1)
Donde SP* es el saldo primario necesario para estabilizar la
deuda, SP es el saldo primario existente, rt es la tasa de interés
real tendencial, nt es la tasa de crecimiento tendencial del PIB
y b es la razón deuda /PIB. Si el saldo primario permanente es
superior al saldo primario actual, la brecha primaria es positiva.
Eso significa que la política fiscal no es sostenible, ya que tiende
a aumentar el nivel de deuda en relación al PIB. En caso contrario, donde el saldo primario permanente es inferior al saldo
primario actual, la política fiscal tiende a disminuir el nivel de
deuda con respecto al PIB.
La tabla 2 proporciona los datos del saldo primario existente
en el 2005, el saldo primario requerido en 2005, el saldo primario
tendencial, la brecha primaria tendencial y la brecha primaria
requerida en 2005.
El saldo primario tendencial y la brecha primaria tendencial son indicadores que fueron propuestos por Blanchard con la
tasa de crecimiento tendencial de los últimos 10 años. Nosotros
siguiendo a Paunovic (2005) usamos la tasa de interés “implícita”, que se calcula como el pago de intereses de la deuda como
porcentaje del saldo de la deuda del período anterior, siguiendo
lo sugerido por CEPAL (2004).
Específicamente, la tasa de interés real se calcula como promedio ponderado de las tasas de interés sobre la deuda interna
y la deuda externa.
rt =
(2)
D
Donde rt es la tasa de interés sobre la deuda interna.
b es la razón deuda interna/PIB en el periodo anterior
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
209
b es la razón deuda pública total/PIB en el periodo anterior.
E
r t es la tasa de interés sobre la deuda pública externa44,
b , es la razón deuda pública externa/PIB en el periodo anterior.
En la interpretación de los datos hay que tener presente las
características especiales de la coyuntura actual, las tasas de interés se encuentran en un nivel bajo, para empezar a aumentar
por la expectativa de una mayor inflación en los Estados Unidos
y Europa, al tiempo que el crecimiento del PIB es relativamente
alto. Por eso la brecha primaria tendencial es mejor indicador
que la brecha primaria requerida en 2005. Para mayor claridad
en el cuadro también se presentan los datos de la tasa de interés
implícita real tendencial, la tasa de interés implícita en el 2005,
el crecimiento tendencial y el crecimiento real en 2005. Como
se puede observar la tasa de interés real implícita tendencial es
en Brasil y Bolivia superior a la tasa de interés real implícita en
2005, al igual que el crecimiento real en 2005 es superior al crecimiento tendencial en Perú, Bolivia y Nicaragua, mientras que
en Brasil el crecimiento real en el 2005 es igual al crecimiento
tendencial. Finalmente la tasa de interés real implícita en 2005
es superior al crecimiento real en 2005 en Brasil, Bolivia y Nicaragua, mientras que Perú es el único país en donde la tasa de
crecimiento de la economía en el 2005 es superior a la tasa de
interés real implícita.
44.La tasa de interés real interna se calculó usando la variación del índice de precios
al consumidor. Para obtener la tasa de interés real externa se utilizó la serie de tasa
de interés Libor y se deflactó por la variación del valor unitario de las exportaciones de bienes como lo sugiere Cepal (1988).
210
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Tabla 2: Indicadores de la brecha primaria (en %)
y el saldo primario existente, 2005 (en % del PIB)
Indicador/país
Brasil
Perú
Bolivia
Nicaragua
Saldo primario existente en 2005
2.5
0.7
0.5
0.0
Tasa de interés implícita tendencial
22.0
4.1
5.7
4.7
Tasa de interés implícita en 2005
20.9
4.9
3.9
5.8
Crecimiento tendencial
2.5
3.8
3.3
3.6
Crecimiento real en 2005
2.5
6.0
3.8
4.0
Saldo primario requerido en 2005
9.6
-0.6
0.1
2.4
Brecha primaria tendencial
-19.6
-0.4
-2.4
-1.1
Brecha primaria requerida en 2005
-18.4
1.1
-0.6
-1.8
Fuente: Calculo de los autores con base en datos de la Cepal.
Según estos resultados, la política fiscal actual no es sostenible en el caso de Brasil, Nicaragua y Bolivia, por lo tanto, si se
continúa con la misma política fiscal la deuda como porcentaje
del PIB aumentará. Perú es el único país en donde la política
fiscal actual es sostenible pudiendo tener un saldo primario negativo de hasta 1% del PIB y mantener, aun así, el nivel de deuda
como proporción del PIB.
El segundo indicador de sostenibilidad fiscal retomado por
Paunovic (2005) es el del déficit primario macro ajustado
propuesto por Talvi y Végh (2000). La motivación de este indicador es la gran volatilidad de las variables macroeconómicas
en América Latina, que hace que el déficit en un momento dado
pueda diferir ampliamente del que se daría en condiciones macro económicas normales. Para solucionar esta situación estos
dos autores proponen calcular un déficit primario macro ajustado que es el que existiría si la economía siguiera su trayectoria
de largo plazo (PIB en su nivel potencial, ingresos fiscales no
afectados por situaciones coyunturales, etc.).
La idea básica de éste indicador es contrastar el déficit macro ajustado con el valor que resulta de considerar los intereses
que se están devengando efectivamente en un momento dado,
junto con el nivel de la deuda y la tasa de crecimiento del país
que imperan en ese momento. El indicador se define como:
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
211
(3)
Donde r es la tasa de interés real para el año de análisis, g es
el crecimiento real del año de análisis, y d es el déficit primario
macro ajustado, es decir, aquel que existiría bajo las condiciones
macroeconómicas normales. La dificultad de éste indicador es
determinar cuáles son exactamente las condiciones normales para una economía. En el marco del presente estudio, y siguiendo
una vez más a Paunovic (2005), se utiliza como variables sustitutivas de las condiciones normales para cada país los indicadores
de la brecha de PIB tendencial con miras a determinar los años
en los cuales la brecha entre el PIB real y el PIB tendencial fue
mínima. Se toma el saldo primario de ese año y se incluye como
saldo primario macro ajustado en la tabla No. 3, incluyendo además la información de intereses pagados como porcentajes del
PIB, para fines de ilustración.
Tabla 3: Déficit primario macroajustado y el ajuste necesario, 2005
Indicador/país
Brasil
Intereses pagados /PIB
8.2 a
Perú
Déficit primario macroajustado e
2.4
3.1 b
0.6
Valor del indicador en 2005
12.1
-0.02
e
Bolivia
Nicaragua
2.3 c
1.2 d
0.9
-0.2
1.0
2.4
Fuente: a Calculo realizado por los investigadores con base en la publicación electrónica de AmericaEconomica.com del 25 de
mayo de 2006.
b
Calculo realizado por los investigadores con base en el documento de Carlos Bedoya, ¿Hasta cuándo la deuda será un obstáculo
al desarrollo en el Péru?, Lima, 12 de mayo de 2006.
c
Ministerio de haciendas de Bolivia. Pulso fiscal, publicación del Ministerio de Haciendas de la Republica de Bolivia. Mayo-junio
2005, año I Nº 2.
d
Calculo realizado por los investigadores con base en datos del Banco Central de Nicaragua.
e
Calculo realizado por los investigadores con base en datos de la Cepal.
Tal como se desprende de la ecuación (3), la sostenibilidad
de la política fiscal requiere que este indicador tome un valor
igual o menor que cero. Si es mayor que cero la deuda será insostenible en el tiempo. Según los resultados Perú es el único
país en donde el indicador es menor que cero, por tanto es el
único de los países analizados en donde la política fiscal actual es
212
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
sostenible sin incrementar los niveles de deuda como porcentaje
de PIB. Para el caso de Brasil, Bolivia, y Nicaragua el indicador
es mayor que cero, lo que indica que la actual política fiscal de
estos países es insostenible, ya que tiende a incrementar la razón
deuda/PIB.
El tercer indicador de sostenibilidad fiscal, corresponde a
una propuesta de Croce y Juan Ramón (2003) se basa en el algoritmo recursivo derivado de la ley de movimiento de la razón deuda/PIB, dada la función de reacción de las autoridades
fiscales. Sencillamente, dichas autoridades determinan un cierto
nivel de deuda pública en relación al PIB y se calcula el superávit
primario necesario para alcanzarlo. Este indicador se calcula de
la siguiente manera:
(4)
Donde Isf es el indicador de sostenibilidad fiscal, SPo es el
saldo primario que prevalecerá una vez se alcance la meta en
cuanto a la razón deuda /PIB que las autoridades quieren alcanzar. Por supuesto, nosotros no sabemos que nivel quisieran
alcanzar las autoridades fiscales, por eso tomamos para todos
los países una meta uniforme de bajar la razón deuda/PIB diez
puntos porcentuales.
Lo importante de este indicador es que su modulo sea menor que 1. Si esta condición se cumple, el país estaría en posición
de llegar a reducir su coeficiente de deuda pública/PIB al nivel
que se propone, reducción que en este caso es de 10 puntos porcentuales. En consecuencia sólo en el caso de Perú se podría
alcanzar esta meta sin hacer mayores cambios en su política fiscal actual, mientras que Brasil, Nicaragua y Bolivia no podrían
hacerlo.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
213
Tabla 4: Indicador de sostenibilidad fiscal basado en el algoritmo recursivo
derivado de la ley de movimiento de la razón deuda/PIB (en %)
Indicador/país
Brasil
Perú
Bolivia
Nicaragua
Deuda total/PIB Objetivo
44.2
50.0
75.0
137.6
Saldo primario/PIB Objetivo
8.2
-0.6
0.7
2.5
Indicador de sostenibilidad fiscal
1.75
0.88
1.33
1.27
Fuente: Calculo realizado por los autores con base en datos de la Cepal.
El cuarto y último indicador de sostenibilidad fiscal que se
presenta es el indicador de descalce de monedas propuesto
por Calvo, Izquierdo y Talvi (2003). Esos autores parten de considerar que la volatilidad de las variables macroeconómicas en
América Latina es muy alta y que la volatilidad de los flujos de
capital lo es aún más. Por estas razones un elemento crucial para
la sostenibilidad de la deuda es su composición (que monedas y
en qué proporción la componen) comparada con la composición
de la producción nacional (transable y no transable). Por ejemplo, según los autores mencionados en el caso de Argentina éste
indicador es trascendental para entender la crisis de 1998 – 2002
que desembocó en la cesación del pago de la deuda.
El indicador del descalce compara la proporción de deuda
externa sobre deuda interna con la proporción de la producción
de bienes transables sobre la de no transables en la economía. En
un extremo tenemos el resultado en el cual el calce es perfecto,
ya que los transables participan en el PIB en la misma proporción en que la deuda externa participa en la deuda pública total,
caso en el cual el indicador es igual a 1. En el otro extremo se
encuentra el descalce perfecto, donde el indicador es igual a 0.
(5)
Donde B es la deuda en término de los no transables, e es el
tipo de cambio real, B* es la deuda en términos transables, Y es
el PIB de no transables, Y* es el PIB de transable. Poniendo en
relación la razón deuda no transable/ deuda transable y el PIB
214
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
de no transable con el PIB de transable, llegamos al indicador de
descalce de monedas (Idm) que toma valores entre cero y uno:
(6)
Obviamente para los países que usan el dólar como su moneda este indicador no tiene sentido ya que el sector público
capta sus ingresos en la misma moneda en la cual ha contraído
la mayor parte de su deuda, para los otros países, en cambio es
muy importante.
Tabla 5: Países de América Latina (4 Casos de Estudio):
Indicador de Descalce de Monedas
INDICADOR/PAÍS
Brasil
Perú
Bolivia
Nicaragua
B/eB*
0.32
0.44
0.44
0.28
Y/eY*
Indicador de descalce de monedas
2.89
0.11
2.23
0.20
1.58
0.28
3.08
0.09
Fuente: Cálculo de los autores con base en cifras de la Cepal.
Para los cuatro casos analizados se presenta un descalce de
monedas marcado ya que el indicador tiene un valor cercano
a cero45, lo que estaría demostrando un cierto desequilibrio en
estas economías entre la capacidad de generación de divisas y el
endeudamiento de sus respectivos sectores públicos. Este descalce presentado en estos países se da principalmente porque
tienen su deuda publica expresada en moneda extranjera mientras que los ingresos del gobierno dependen en gran medida del
producto interno, lo cual hace que la sostenibilidad fiscal sea
muy sensible a los movimientos en el tipo de cambio
En síntesis, para los cuatro casos de estudio la sostenibilidad fiscal del endeudamiento es un asunto frágil, que seguramente va a seguir exigiendo unos grandes esfuerzos por parte de estos gobiernos.
45.Martner y Tromben (2004) sugieren que el valor de este indicador cercano a 0.5 se
puede considerar aceptable.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
215
ANEXO 3
Servicio de la Deuda Externa (Porcentaje de
las Exportaciones de Bienes y Servicios )
Años
Bolivia
Brasil
Nicaragua
Perú
América Latina
1990
46,4
22,1
5,1
12,2
28,3
1991
38,9
22,4
171,2
26,0
26,8
1992
37,8
20,9
34,0
24,0
30,7
1993
36,4
22,7
39,1
61,9
31,4
1994
33,0
32,9
50,9
21,4
29,4
1995
35,7
46,4
54,7
21,9
34,5
1996
40,1
54,3
30,5
47,9
41,6
1997
44,4
81,3
44,2
49,5
45,9
1998
38,8
96,8
42,0
30,7
41,4
1999
31,9
129,1
22,2
32,9
47,7
2000
44,2
103,2
29,7
29,9
45,3
2001
42,9
96,0
45,3
31,3
47,1
2002
33,2
83,4
15,1
40,0
36,4
2003
27,0
77,6
44,3
28,1
37,8
2004
25,0
52,9
31,6
31,9
29,5
2005
14,3
43,7
22,0
24,8
25,8
Fuente: Cálculos realizado por los autores con base en cifras del Observatorio Internacional de la Deuda y la Comisión Económica
para América Latina y el Caribe (Cepal).
216
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
ANEXO 4
Deuda Externa como porcentaje de las
Exportaciones de Bienes y Servicios
Años
Bolivia
Brasil
Nicaragua
Perú
América Latina
1990
453,5
333,4
3455,3
587,1
294,5
1991
437,6
337,4
3429,7
586,4
288,9
1992
485,3
323,6
3352,6
628,0
280,9
1993
409,7
303,7
3485,6
619,8
281,2
1994
400,2
305,7
2874,2
571,2
275,6
1995
434,3
342,4
1946,8
597,2
271,6
1996
451,2
387,3
849,0
560,2
259,7
1997
423,1
393,3
814,5
419,5
241,1
1998
417,0
421,0
1037,6
432,6
244,8
1999
349,2
408,7
781,5
374,4
227,0
2000
307,0
336,5
707,0
327,2
184,1
2001
343,3
360,6
881,6
388,1
217,7
2002
328,2
349,1
882,5
364,5
211,8
2003
315,5
294,1
628,2
325,5
200,6
2004
230,7
208,7
395,5
246,6
163,4
2005
186,5
162,5
342,2
178,3
123,0
Fuente: Cálculos realizados por los investigadores con base en cifras de la Comisión Económica par América
Latina y el Caribe (CEPAL). Anuario Estadístico 1999 - 2004 y Balance Preliminar de las Economías de
América Latina y el Caribe 1999 - 2005.
TRADICIONALES WORLD BANK-IDA
Crecimiento
PIB Perca- PNB perdel PIB PerPaíses
pitaa
capitab
capitac
Tasas anuales
(Dólares) (Dólares)
de variación
Argentina 3988
3580
8
Bolivia
935
960
1,4
Brasil
3225
3000
3,4
Chile
5838
5220
4,9
Colombia 2130
2020
2,3
Costa
4325
4470
2,3
Rica
Ecuador 2302
2210
5,4
El Salva2301
2320
-0,2
dor
Guate2157
2190
0,1
mala
Honduras 1046
1040
2,5
208,1
195,2
124,1
82,1
0,759 10,6
0,722 15,9
0,663 22,9
0,667 16,9
539,3
140,3
219,5
125,5
218,1
72,5
...
13,9
10,3
3,7
7,4
0,863
0,687
0,792
0,854
0,785
329,8
438,7
718,8
1073,8
416,2
813,2
282,3
346,3
354,3
445,7
85,9
20
45,8
55,7
30,8
109,5
67,8
35,2
46,8
38,6
11
7,5g
9,9
36
8,2
30,9
23,2
45,4
27,6
39
4,5
1,9
3,9
12,3
3,7
7,9
6,1
8,4
10,2
8,0
43,6
39,1
56,7
220,4
47,3
51,5
50,3
73,8
79,2
85,9
1,4
1,0
3,3
3,7
1,7
8,3
2,1
3,1
1,1
2,7
20,8
49,4
60,0
32,6
125,1
34,3
39,6
45,5
41,7
HIPC
UNCTAD
VPN Deu- VPN DeuS e r v i c i o Servicio de
Deuda Total/ Servicio/Exda/Exporta- da/Ingrede deuda deuda/Ingre- Interses/ VPN DeuPIBg
portacionesg
da/PIBb
cionesb
sose
/ PIBf
sos Fiscales PIBe
0,838 4
IPHd
IDHd
PNUD
INDICADORES DE SOSTENIBILIDAD DE ENDEUDAMIENTO
EXTERNO AMERICA LATINA
ANEXO 5
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
34,1
217
6790
830
4210
1140
2360
3900
4030
6397
820
4269
1168
2439
3842
4260
15,8
5,7
1,5
3,3
11,5
3,1
2,8
7,7
9,4
12
3,6
17,7
0,772 8,8
0,804
0,755
0,762
0,84
0,69
0,814 8,4
183,1
131,2
124,7
232,4
344,1
156,9
76,6
646,4
1135,1
464,7
517,4
878,2
165,3
358,0
32,3
66,5
46,3
43,7
90
113
20,8
29,1
15,5
15,8
25,2
34,5
47,5
15
b
a
Organización de las Naciones Unidas (ONU), 2004
The World Bank, corresponde al año 2003
c
Comisión Económica para América Latina (CEPAL), datos correspondiente al año 2004
d
Informe sobre el desarrollo humano 2005, publicado por el programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (UNDP), datos correspondientes al año 2003
e
Calculo Realizado por los Autores, tomando como base datos del Banco Mundial y la CEPAL
f
Calculo realizado por los autores tomando como base datos del Banco mundial correspondientes al año 2004
g
The World Bank, los datos pertenecientes a Costa Rica, Honduras, Nicaragua y Venezuela son calculados por los autores con base en datos del World Bank
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Uruguay
Venezuela
6,0
10,9
6,5
5,9
11,0
9,5
5,0
102,7
147,0
67,4
61,6
99,7
50,0
77,7
2,3
8,5
1,9
2,3
3,7
2,0
1,8
218
37,9
83,8
44,9
49,2
97,2
31,2
22,9
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
ANEXO 6:
Datos utilizados para realizar
las regresiones
Años
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Producto Interno Bruto a Precios constantes
Millones de Dólares
Bolivia
Brasil
Nicaragua
4868
438256
3598
5124
443953
3592
5208
441733
3605
5431
463378
3591
5684
490717
3711
5950
511426
3931
6210
525022
4180
6517
542198
4346
6845
542913
4507
6874
547178
4824
7031
570937
5028
7137
578431
5177
7333
589595
5230
7513
588287
5351
7797
611740
5565
Perú
29281
30093
29964
31392
35417
38457
39416
42113
41825
42196
43430
43510
45621
47338
49515
Fuente: División de estadísticas de la Organización de las Naciones Unidas (ONU).
Años
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
Servicio de la Deuda Externa
Millones de Dólares
Bolivia
Brasil
Nicaragua
385
8177
16
322
8211
515
295
8779
109
334
10885
134
348
15945
207
372
21593
288
413
25249
219
475
41333
326
Perú
476
1130
1018
2740
1131
1225
2889
3407
219
220
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
434
418
642
551
435
432
536
51473
71267
66554
55868
50337
56718
50992
254
186
280
327
109
466
431
2141
2509
2560
2190
3058
2553
4023
Fuente: Cálculos realizados por los investigadores con base a datos del Observatorio Internacional de la deuda.
Años
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Consumo a Precios Constantes del Mercado
Millones de Dólares
Bolivia
Brasil
Nicaragua
4314
330169
3285
4457
339871
3665
4616
332538
3823
4765
353619
3708
4906
373983
3757
5074
396974
3919
5236
409408
4052
5505
421277
4201
5784
421070
4397
5947
422193
4596
6103
435761
4813
6215
438517
4884
6323
427637
4951
6398
440328
5136
6659
463406
5317
Perú
23885
24329
24333
25156
27593
30226
31191
32690
32509
32511
33685
34107
35445
36520
37697
Fuente: División de Estadísticas de la Organización de las Naciones Unidas (ONU).
Años
1990
1991
1992
1993
1994
1995
Inversión a Precios Constantes del Mercado
Millones de Dólares
Bolivia
Brasil
Nicaragua
610
100197
666
789
96071
636
831
95127
706
830
99228
576
742
107708
729
834
117868
832
Perú
5307
5907
5982
6683
8889
10690
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
990
1289
1657
1346
1275
976
981
814
1250
121208
131239
130419
120534
132566
119926
105555
120197
129213
1008
1246
1300
1706
1456
1393
1460
1376
1488
221
10171
11683
11416
9868
9584
8800
9193
9608
11168
Fuente: División de Estadísticas de la Organización de las Naciones Unidas (ONU).
Listado de tablas
Tabla 1:
Tabla 2:
Tabla 3:
Tabla 4:
Tabla 5:
Tabla 6:
Tabla 7:
Tabla 8:
Tabla 9:
Tabla 10:
Tabla 11:
Tabla 12:
Tabla 13:
Tabla 14:
Tabla 15:
Tabla 16:
Tabla 17:
Tasas de crecimiento del PIB real 1966-2015
Indicadores de la globalización reciente
Creciente participación de los préstamos bancarios en los ingresos netos
de capital. América Latina 1971-1978
La implementación del Plan Brady en América Latina
Nuevos términos del Club de París
Renegociaciones de los países latinoamericanos con el Club de París
1990-2004
Estimativo del Alivio de Deuda otorgado por la AIF bajo las iniciativas Hipc
y Mdri
Elasticidad del crecimiento del servicio de la deuda con respecto al crecimiento de la economía. Brasil
Elasticidad del crecimiento del consumo con respecto al crecimiento de la
economía. Brasil
Elasticidad del crecimiento de la inversión con respecto al crecimiento de
la economía. Brasil
Dos escenarios para el cálculo de la sostenibilidad social en Brasil
Elasticidad del crecimiento del servicio de la deuda con respecto al crecimiento de la economía en Perú
Elasticidad del crecimiento del consumo con respecto al crecimiento de la
economía. Perú
Elasticidad del crecimiento de la inversión con respecto al crecimiento de
la economía. Perú
Dos escenarios para el cálculo de la sostenibilidad social de la deuda
externa en Perú
Comparativo 1990-1998 del saldo en la balanza comercial y de cuenta
corriente. Bolivia
Elasticidad del crecimiento del servicio de la deuda con respecto al crecimiento de la economía. Bolivia
Pág.
15
15
23
68
70
75
84
124
125
125
127
145
145
146
147
157
172
222
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Tabla 18:
Tabla 19:
Tabla 20:
Tabla 21:
Tabla 22:
Tabla 23:
Tabla 24:
Tabla 25:
Elasticidad del crecimiento del consumo con respecto al crecimiento de la
economía. Bolivia
Elasticidad del crecimiento de la inversión con respecto al crecimiento de
la economía. Bolivia
Dos escenarios para la valoración de la sostenibilidad de la deuda externa
en Bolivia
Comparativo 1990-1991 Comportamiento balanza comercial y cuenta
corriente. Nicaragua
Elasticidad del crecimiento del servicio de la deuda con respecto al crecimiento de la economía. Nicaragua
Elasticidad del crecimiento del consumo con respecto al crecimiento de la
economía. Nicaragua
Elasticidad del crecimiento de la inversión con respecto al crecimiento de
la economía. Nicaragua
Dos escenarios para el análisis de la sostenibilidad social de la deuda
externa de Nicaragua
172
173
174
183
195
196
196
197
Listado gráficas
Gráfica 1:
Gráfica 2:
Gráfica 3:
Gráfica 4:
Gráfica 5:
Gráfica 6:
Gráfica 7:
Gráfica 8:
Gráfica 9:
Gráfica 10:
Gráfica 11:
Gráfica 12:
Gráfica 13:
Gráfica 14:
Gráfica 15:
Gráfica 16:
Gráfica 17:
Gráfica 18:
PIB, Deuda externa y servicio en América Latina 1990-2004
Comportamiento de los flujos de capital en América Latina por fases 19902004
Estructura de la deuda externa de largo plazo por fases en América Latina
1990-2004
Financiamiento externo de Brasil 1990-2004
Estructura de la deuda de Brasil 1990-2004
Impacto del servicio de la deuda sobre el consumo y la inversión en Brasil
Financiación externa de Perú 1990-2004
Estructura de la deuda de Perú 1990-2004
Impacto del servicio de la deuda sobre el consumo y la inversión
en Perú 1990-2004
Financiamiento externo de Bolivia 1990-2004
Estructura de la deuda de Bolivia 1990-2004
Comportamiento de la balanza de capital y financiera de Bolivia 1990-2004
Impacto del servicio de la deuda sobre el consumo y la inversión para
Bolivia 1990-2004
Financiamiento Externo de Nicaragua 1990-2004
Estructura de la deuda de Nicaragua 1990-2004
Comportamiento de la deuda externa, PIB y servicio de la deuda
Comportamiento de la balanza de capital y financiera
Impacto del servicio de la deuda del consumo e inversión
Pág.
45
46
46
111
112
123
130
131
144
153
153
155
171
177
178
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que el tema de la deuda externa no constituye ya un problema
para América Latina, en la medida en que la mayoría de los
países ha cumplido regularmente con sus obligaciones internacionales tras haber superado el episodio de la crisis de los 80,
situación que estaría demostrando su sostenibilidad financiera.
Incluso para los países más pobres de la región su elegibilidad
en el marco de la propuesta Heavily Indebted Poor Countries
–Hipc– debería constituir una garantía del interés de la Comunidad Internacional por resolver su drama. Sin embargo, a las luz
de los pocos resultados alcanzados por esta iniciativa, así como
de las dificultades que enfrenta el conjunto de la región para
cumplir con el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio,
surge la necesidad de valorar la sostenibilidad del endeudamiento externo en términos sociales, propósito que sirve de
inspiración para el desarrollo de la presente investigación,
seleccionándose cuatro casos de estudio, dos países Hipc y
dos No-Hipc.
Con la ejecución de
Con la cofinanciación de
Con la
colaboración
de la CEPAL