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DE LA DEUDA EXTERNA EN AMÉRICA LATINA
SOSTENIBILIDAD SOCIAL
DE LA DEUDA EXTERNA
EN AMÉRICA LATINA
Tatiana Guarnizo Useche
Dewin Pérez Fuentes
Marco Missaglia
SOSTENIBILIDAD SOCIAL
DE LA DEUDA EXTERNA
EN AMÉRICA LATINA
Tatiana Guarnizo Useche
Dewin Pérez Fuentes
Marco Missaglia
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
EDITA:
© ESCUELA LATINOAMERICANA DE COOPERACIÓN Y DESARROLLO
Convenio Universidad de San Buenaventura de Cartagena
y Universidad de Pavia Italia
Directores del Convenio Colombo –Italiano
Gianni Vaggi
Paolo Giorgi
Director de la Escuela
Jairo Agudelo Taborda
Coordinadora Unidad de Investigación y Redes
Natalia Londoño Vélez
Autores:
Tatiana Guarnizo Useche. Investigadora Principal. Politóloga, Magíster en
Relaciones Internacionales UE-AL.
Dewin Pérez Fuentes. Economista, Especialista en Finanzas
y Candidato a Magíster en Economía. Docente de la Universidad de Cartagena
Marco Missaglia. Economista. Doctorado en Economía Política del Desarrollo.
Profesor e Investigador de la Universidad de Pavía, Italia. Coordinador Académico de la Escuela Europea de Estudios Avanzados en Cooperación
y Desarrollo. Profesor y Asesor de la Escuela Latinoamericana de Cooperación
y Desarrollo.
Yeny Paola Rodríguez Marrugo. Auxiliar de investigación. Estudiante de Economía de la Universidad de Cartagena.
Coordinación editorial
Luz Elly Carvajal G.
Diseño e impresión:
Pregón Ltda. - Medellín
Primera Edición:
Colombia, Cartagena de Indias, octubre de 2006
ISBN: 978-958-97598-7-5
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
Universidad de San Buenaventura de Cartagena, calle Real de Ternera
PBX (575) 6539594 ext. 139/147 - Directos (575) 6537603- 6537532
Cartagena de Indias, Colombia
[email protected] - www.usbctg.edu.co/elacid
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Contenido
Presentación.............................................................................7
Introducción.............................................................................9
PRIMERA PARTE
CAPÍTULO I
La globalización financiera y América Latina............13
Endeudamiento externo e inserción
latinoamericana a la globalización financiera............... 21
CAPÍTULO II
El endeudamiento externo latinoamericano:
Una mirada global al período 1990-2005.....................39
Primera fase 1990-1994: Expansión tras la crisis..........47
Segunda fase 1994-1995: El efecto tequila.....................48
Tercera fase 1996-1997: Una breve expansión
antes de la crisis asiática...............................................50
Cuarta fase 1998-2003: La media década perdida.......... 51
La recuperación registrada en el 2004:
¿Hacia una nueva etapa de expansión?........................54
Algunas conclusiones preliminares..............................55
CAPÍTULO III
América Latina y las iniciativas oficiales
recientes de alivio de la deuda externa.......................65
La implementación del Plan Brady...............................67
Reestructuraciones con el Club de París.......................69
La Iniciativa Heavily Indebted
Poor Countries –Hipc–..................................................76
Algunas conclusiones preliminares..............................84
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
CAPÍTULO IV
La sostenibilidad del endeudamiento externo
latinoamericano bajo el enfoque
del factor humano...............................................................87
Acerca de los indicadores utilizados
para la valoración de la sostenibilidad del
endeudamiento externo.........................................................87
Acerca del desarrollo humano............................................... 91
Sostenibilidad social (humana) de la deuda...........................92
SEGUNDA PARTE
CAPÍTULO V
¿Cómo valorar la sostenibilidad social
de la deuda externa?...........................................................97
Valoración del comportamiento del consumo
y la inversión en relación con el servicio
de la deuda para los 4 casos de estudio 1990-2004.................99
Análisis de la elasticidad de las variables consumo,
inversión y servicio de la deuda respecto
al PIB para el mismo período............................................... 102
Cálculo del indicador de sostenibilidad social
propuesto en relación con el cumplimiento
de los ODM........................................................................... 103
CAPÍTULO VI
Análisis de la sostenibilidad social
de la deuda externa en dos países “no Hipc”................ 107
Brasil.................................................................................... 107
Perú ....................................................................................127
Algunas conclusiones preliminares..................................... 147
CAPÍTULO VII
Análisis de la sostenibilidad social
del endeudamiento externo en los países Hipc............ 149
Bolivia..................................................................................149
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Conclusiones...................................................................... 199
ANEXOS
Anexo 1...........................................................................203
Arquitectura financiera internacional de
actores para América Latina....................................... 203
Anexo 2...........................................................................204
Indicadores para la valoración
de la sostenibilidad fiscal de la deuda externa............ 204
Acerca de algunos indicadores para valorar
la sostenibilidad fiscal de la deuda externa................. 206
Anexo 3........................................................................... 214
Servicio de la Deuda Externa (Porcentaje
de las Exportaciones de Bienes y Servicios ).............. 214
Anexo 4........................................................................... 215
Deuda Externa como porcentaje
de las Exportaciones de Bienes y Servicios................. 215
Anexo 5........................................................................... 216
Indicadores de sostenibilidad de endeudamiento
externo América Latina............................................... 216
Anexo 6: ........................................................................ 218
Datos utilizados para realizarlas regresiones.............. 218
Listado de tablas................................................................ 220
Listado de gráficas............................................................. 221
Referencias.........................................................................223
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
La Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
Es un proyecto colombo-italiano, fruto del convenio entre la Universidad de San Buenaventura de Cartagena de Indias, Colombia, la Universidad de Pavia y el Instituto Universitario de Estudios Superiores de la Universidad de Pavia, Italia. Además
de un consorcio de las mayores ONG italianas, Coopi, Cisp y VIS.
Es cofinanciada por el gobierno italiano y cuenta con el respaldo
de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para América
Latina y el Caribe –Cepal–.
Su propósito es contribuir al fortalecimiento de la Cooperación Internacional para el Desarrollo, a través de la formación de profesionales
autóctonos que operen en programas de cooperación internacional,
la realización de investigaciones en esta área del conocimiento, el
apoyo a redes y al trabajo interinstitucional con las organizaciones
que promueven el desarrollo de la región.
La Escuela posee una estructura interna conformada por tres unidades operativas interdependientes: Formación, investigación y
redes.
La Unidad de Investigación tiene como objetivo realizar investigaciones en el campo de la Cooperación Internacional para el
Desarrollo que contribuyan a la reflexión académica y se constituyan en herramientas básicas en los procesos de gestión de proyectos. Los trabajos de investigación guardan correspondencia con las
áreas que conforman el programa académico de la Especialización
en Cooperación Internacional para el Desarrollo: Economía del
desarrollo, Sociopolítica y Metodologías sobre proyectos.
La investigación Sostenibilidad Social de la Deuda Externa en
América Latina, es el segundo estudio del área de investigación
sobre Economía del Desarrollo.
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Presentación
La historia de la deuda externa de los países en vías de desarrollo es como el ciclo económico, con fases en las que parece
estar de moda y fases en las que se considera un problema ya
superado poco interesante.
Desde la segunda mitad de los años ochenta algunos han
considerado que ocuparse de la cuestión de la deuda externa es
un asunto del pasado sin ninguna importancia, pues su crisis se
resolvería completamente a través de ‘reschedulings’ y del Plan
Brady. Diez años más tarde la misma historia: Los flujos privados
de capital se encargaron de América Latina, mientras que para
los países más pobres se pensó la iniciativa Heavily Indebted
Poor Countries –Hipc–.
Creo que esta investigación demuestra que no sucedió justamente así, por lo menos no en América Latina. Los datos concernientes a los dos países Hipc y los dos no-Hipc, aquí estudiados,
no dejan mayores razones para el optimismo. Para Bolivia y Nicaragua resulta verdaderamente difícil pensar que la iniciativa Hipc
haya resuelto el problema de la sostenibilidad social de la deuda,
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
ni que se haya vuelto una “deuda con rostro humano”. Para Brasil
y Perú la historia es en parte diferente. Es cierto que Brasil, en
particular, y junto a él otros países latinoamericanos –Argentina,
Venezuela– han repagado anticipadamente la deuda multilateral,
restándole clientes al Fondo Monetario. Sin embargo, la primera
parte del estudio muestra claramente como América Latina ha
pagado una cantidad enorme de intereses y cuotas al capital a
los acreedores del Norte del mundo y continúa haciéndolo, la
lectura de estas cifras es verdaderamente impresionante. Debe
recordarse también, que no obstante la cancelación de la deuda
tras el ‘default’ del 2001 y los sucesivos acuerdos con los acreedores, Argentina tiene aún unas tasas tan altas en los indicadores
de deuda (deuda/exportaciones) que su endeudamiento externo
resultaría siendo insostenible según los umbrales de la Hipc ampliada de 1999.
Así como los ciclos económicos, también la deuda tiene ya
una larga historia, incluso aún en sus desarrollos más recientes:
veinticuatro años, una generación desde la crisis mexicana de
1982. Una razón para no ignorar el problema. Este libro, de manera clara y eficaz, nos ofrece una historia de los últimos quince
años y, sobre todo, una clave de lectura importante para modificar las relaciones entre deudores y acreedores a las luces de las
consideraciones del desarrollo humano. Esta claridad y originalidad es mérito de los tres autores.
Gianni Vaggi
Director de la Escuela Europea de Estudios Avanzados
en Cooperación y Desarrollo de la Universidad de Pavía
y el Instituto Universitario de Estudios Superiores - Italia
Traducido del Italiano
10
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Introducción
En los últimos años muchos estudiosos han pensado que la
deuda externa no constituye ya un problema para las economías
emergentes, particularmente tras la implementación del Plan
Brady, considerado el fin de la famosa crisis de la deuda y más
recientemente, de la propuesta Heavily Indebted Poor Countries
–Hipc–. o en español, Países Pobres muy Endeudados –Ppme–.
Esta última interpretada, en cierto sentido, como la respuesta
tardía que dio la Comunidad Financiera Internacional al drama
de las economías más pobres del mundo, estranguladas por sus
niveles desbordados de endeudamiento externo desde los 80. De
modo que si la deuda externa puede ser aun un problema, lo es
al máximo para el continente africano.
Con algunas excepciones, la situación en América Latina
parecía distinta, especialmente porque se esperaba recibir los
frutos de la liberalización comercial y, en particular, de la financiera, que en síntesis se podían traducir como una mayor disponibilidad de recursos para la región, tanto por la vía de un mejor
desempeño de la balanza comercial como por medio de la atracción de capitales frescos.
Con el estímulo a la participación de los agentes privados
se esperaba poder cambiar el patrón dominante en el comportamiento de los flujos de financiamiento externo, en el que había
predominado el endeudamiento desde la década de los 70. A partir de los 90, este sería sustituido por los flujos no generadores de
deuda, principalmente aquellos correspondientes a la Inversión
Extranjera Directa –IED– y a las inversiones de cartera, cuyo crecimiento ha sido una de las características del sistema financiero
internacional en estos años.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
11
Tal sería la recompensa que recibirían los países por la implementación juiciosa de las costosas reformas que, guiadas y
controladas por los organismos multilaterales, en especial por el
Fondo Monetario Internacional, se justificaron como un sacrificio necesario para lograr un mejor posicionamiento en el mercado internacional. Sin embargo, a parte de las reformas, nada de
esto sucedió, como se verifica en la primea parte de este trabajo
y, por el contrario, el endeudamiento externo sigue creciendo,
así como el peso oneroso de su servicio sobre los presupuestos
nacionales.
Para verificar esta situación, en la segunda parte de este estudio, se seleccionaron cuatro casos con el propósito de ver, por
una parte, cuál ha sido el impacto del alivio otorgado a través de
la –Hipc– en dos de las economías más pobre de América Latina,
a saberse, Bolivia y Nicaragua; y por la otra, de demostrar que la
deuda externa es un problema para el desarrollo no sólo de las
economías más pobres, sino también de economías medianas,
como Perú, que durante los últimos años ha logrado satisfactorios desempeños, o Brasil, que sigue siendo a nivel regional la
economía más grande.
Los distintos escenarios permiten un replanteamiento del
cuestionamiento acerca del rol que juega la deuda externa en los
procesos de desarrollo de las economías emergentes, pues si bien
se suponía que estaba llamado a promoverlo, parece convertirse
más bien en uno de sus mayores obstáculos, al comprometer
anualmente una porción importante de los recursos obtenidos
por el crecimiento.
Este tipo de comprobación no tiene simplemente una validez
“intelectual”, sino que pretende arrojar algunas luces sobre ciertas
cuestiones de política que, a juicio de quien escribe, tendrían que
concentrarse aún sobre varios aspectos de la dinámica actual del
endeudamiento externo. De hecho, aún admitiendo, que la deuda externa haya alcanzado la sostenibilidad financiera, el punto
central que motiva esta investigación, es entender si resulta ser o
no sostenible desde una perspectiva humana y social.
12
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
El hecho mismo de que un país logre pagar con regularidad
sus obligaciones internacionales, no significa que esto garantice el
desarrollo humano y condiciones de vida dignas para su población.
¿Acaso el pago regular del servicio de la deuda representa una amenaza para alcanzar un objetivo mínimo de desarrollo humano?
La cuestión no se limita a este punto: Cuando un país endeudado crece, ¿qué parte de ese incremento en los ingresos se
destina al servicio de la deuda? y ¿cuánto, en cambio, se utiliza
para financiar consumo e inversión, es decir, bienestar presente
y futuro?
Desde el punto de vista metodológico es importante subrayar que en este texto se busca responder a estos interrogantes
utilizando tanto técnicas conocidas y consolidadas como otras
técnicas mucho más innovadoras. Respecto a las primeras, el
cálculo de la elasticidad de los consumos, las inversiones y el
servicio de la deuda externa en relación con el PIB permite comprender en qué medida el crecimiento del producto social se traduce en un efectivo incremento de bienestar (presente y futuro)
o, si más bien, tiene que destinarse principalmente al servicio de
la deuda acumulada. Por su parte, las técnicas más innovadoras
son utilizadas para establecer si la deuda de un país debe considerarse socialmente insostenible o no.
Siendo la “sostenibilidad social” una idea relativamente nueva, es natural que tales técnicas –explicadas más ampliamente
en el texto– se presten a críticas y pueden ser mejoradas. Aún
así, nos parece que vale la pena correr este riesgo, al menos por
tratar de poner de nuevo en el corazón de la agenda política un
tema, el endeudamiento externo de América Latina, que ha sido
expulsado prematuramente.
Marco Missaglia
Docente de Economía de la Universidad de Pavía, Italia
y de la Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo,
Cartagena de Indias, Colombia.
Traducido del Italiano
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
13
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Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
P R I M E R A PA R T E
CAPÍTULO I
La globalización financiera y América Latina
A partir de la década de los 701 se expande por todo el mundo una nueva ola globalizadora, fundamentalmente caracterizada
por la liberalización y el vertiginoso crecimiento de los mercados
de capital, y que es fuertemente favorecida por el revolucionario
desarrollo reciente de las telecomunicaciones: Es la globalización financiera. Este escenario, que en ciertos aspectos representa la profundización de procesos económicos que se venían
1. Si bien el origen más remoto de esta globalización financiera se remonta a los
acuerdos de Bretton Woods (1944) que reflejan en su diseño institucional por primera vez un Sistema Financiero Internacional, en términos generales, se considera que la ola más reciente de la globalización financiera se inició a partir de 1971
cuando, tras el abandono por parte de Estados Unidos del patrón oro, se abandonó
el sistema de tipos de cambio fijos heredado de Bretton Woods. Al implicar el
traspaso del riesgo cambiario al sector privado, este hecho estimuló el desarrollo
de los mercados de cambio y sus derivados, componentes fundamentales de los
mercados internacionales de capitales. Otro hito que se debe tener en cuenta para
fechar el inicio de esta nueva ola globalizadora fue el denominado shock petrolero
que se inicia en 1973 que generando, por una parte, una amplia demanda de financiamiento para cubrir los desequilibrios comerciales, y por la otra, abundante
liquidez en los países productores, que se tradujo en una mayor oferta de capitales
(Frenkel, 2003).
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
15
gestando a través de la historia ya desde los últimos decenios
del siglo XIX2, y que en ciertos otros aparece como un fenómeno profundamente novedoso y propio de este tiempo histórico3,
se caracteriza por una creciente volatilidad, lo que repercute
contundentemente en la estabilidad mundial, particularmente
durante los últimos 15 años. De esta manera, comienza a expresarse un profundo cuestionamiento acerca de la contradicción
que parece existir entre el desarrollo económico y el desarrollo
humano; cuya solución constituye sin lugar a dudas uno de los
desafíos principales que debe enfrentar con urgencia el Sistema
Internacional.
En el origen de esta contradicción parece estar el desarrollo
más acelerado del sector financiero de la economía respecto a
la globalización de la producción y del comercio mundiales4, sin
que tampoco se desarrollen paralelamente sistemas prudenciales de regulación y supervisión a nivel internacional; ni muchos
menos en el ámbito nacional, donde el Estado debe enfrentar
una pérdida considerable de su poder soberano, justamente como consecuencia de la globalización: Al haber disminuido su
margen de maniobra política para controlar, pierden efectividad
los mecanismos con los que tradicionalmente contaba para tratar
de mantener la estabilidad en los indicadores macroeconómicos
fundamentales, por ejemplo, la política monetaria o la política
cambiaria.
2. En el marco de este estudio se entiende la globalización como “una tendencia recurrente del capitalismo mundial desde el inicio de los tiempos modernos”, es decir
como un proceso histórico de largo plazo, posible de rastrear desde la revolución
industrial (Arrighi, 1997).
3. Al considerar la globalización financiera como un proceso histórico, se pueden
identificar principalmente dos dimensiones en las cuales se expresa como un fenómeno reciente y original: a. Creciente volumen de las transacciones financieras
transnacionales; b. La secuencia de reformas institucionales y legales que se han
realizado en todo el mundo para liberalizar y desregular los flujos internacionales
de capital y los sistemas financieros nacionales (Frenkel, 2003:42).
4. Que seguirá estando incompleta si no se permite la libre circulación de todos los
factores de producción y no sólo de los movimientos de capital.
16
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Parece que durante los últimos 30 años se viene abonando
el camino para que la especulación se convierta en el escenario
privilegiado del crecimiento, dejando de lado variables, que los
fundamentos macroeconómicos consideraban esenciales para el
crecimiento, como la inversión o el mejoramiento de la capacidad
productiva de bienes y servicios, a través de la incorporación de
nuevas tecnologías. Es en este sentido que se avanza en definir la
actual como una globalización virtual (Ferrer, 1999), en contraste con una globalización real, cuyo considerable desarrollo no
logra traducirse en un mejoramiento igualmente significativo de
los niveles de vida de la población mundial. En las tablas que se
presentan a continuación puede apreciarse el contraste entre el
estancamiento de la economía mundial y el rápido crecimiento
de los flujos de capital, evidenciando además el ritmo moderado
que paralelamente caracteriza a la expansión del comercio.
Tabla 1: Tasas de crecimiento del PIB real 1966-2015
Mundo
Economías de ingreso alto
Economías de ingreso medio y bajo
América Latina y el Caribe
19661973
(a)
5.1
4.9
6.4
6.6
19711980
3.7
3.5
5.0
5.9
19811990
3.0
3.1
2.6
1.1
200120062005
2015*
(b)
2.5
3.2
1.9
2.7
4.8
4.6
2.3
3.8
19912000
2.6
2.5
3.3
3.4
Fuente: World Bank. Global Economic Prospects for Developing Countries, 2004
(a) Fuente: World Bank. Global Economic Prospects for Developing Countries, 1999
(b) Cálculo de los autores basado en World Bank. Global Economic Prospects for Developing Countries, 2006
* Proyectado
Tabla 2: Indicadores de la globalización reciente
Países de bajo ingreso
Países de ingreso medio
Países de alto ingreso
América Latina y el Caribe
Comercio de bienes como %
Flujos privados de capital
de bienes en el PIB
brutos como % del PIB en ppp
1989
1999
1989
1999
41.3
60
0.8
1.2
69
93.5
49.8
Fuente: World Development Indicators 2001, World Bank (Basu, 2003).
81.5
123.5
74.6
1.9
2.1
2.2
4.9
4.9
7.3
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
17
En gran medida esta situación es el resultado de la ausencia de mecanismos que permitan alcanzar niveles aceptables de
“gobernabilidad” del sistema financiero internacional (FfrenchDavis y Ocampo, 2001:33). En este sentido quizás una de las limitaciones más graves es la ausencia de un sistema que permita
un tratamiento más integral de las crisis, capaz de incorporar
mecanismos de prevención, gestión y solución, que vayan más
allá de la simple atención de emergencias que ha caracterizado
durante este período las actuaciones de las instituciones financieras internacionales -IFI-5, y que, por su ineficiencia, han terminado por comprometer seriamente su rol como garantes de la
estabilidad mundial6.
5. Cuando se habla de las IFI se está haciendo a las instituciones financieras creadas
a partir de los Acuerdos de Bretton Woods, firmados en una conferencia mundial en 1944. En el sector financiero se crearon el Fondo Monetario Internacional
–FMI– con el fin de controlar el sistema de tasas de intercambio estabilizadas,
que sustituía al Patrón Oro y el Banco Internacional para la Reconstrucción y el
Desarrollo –Bird– como mecanismo para estimular las transferencias financieras
necesarias para la reconstrucción europea tras la Segunda Guerra Mundial, conocido más tarde como el Banco Mundial. También se firmó el Acuerdo General
sobre el Comercio y las Tarifas –Gatt–, por sus siglas en inglés General Agreement
on Trade and Tariffs, antecesor de la Organización Mundial de Comercio –OMC–,
creada finalmente en 1995, como mecanismo institucional que posibilita avanzar
en un proceso de negociación tendiente a la eliminación de las barreras aduaneras
y la liberalización comercial. Este andamiaje institucional corresponde a una concepción del Sistema Financiero Mundial que resulta estar demasiado cercana a los
intereses de los Estados Unidos, que era para aquella época la única potencia que,
sin haberse visto afectada por la destrucción en su territorio, salía enriquecida de
la Segunda Guerra Mundial, y con la posibilidad de prestar los recursos que requería la reconstrucción europea. La Guerra Fría, al dividir nuevamente el mundo en
dos bloques enfrentados, representó un claro revés para este diseño del Sistema
Financiero Internacional. Además esta dinámica bipolar terminó por favorecer la
identificación de las IFI como un instrumento más de la política exterior de los
Estados Unidos y de sus estrategias de dominación. De allí que se haya despertado,
tras la caída de la Cortina de Hierro, un acalorado debate acerca de las necesidades
de reformar el diseño institucional de este Sistema Financiero Internacional, con
el fin de reafirmar el multilateralismo como clave para asumir una dimensión
verdaderamente global. Sin embargo, dichas reformas no se han venido desarrollando, de modo que también las IFI han terminado por reflejar la dinámica de
dominación hegemónica unipolar que caracteriza actualmente el entero sistema
internacional, en la que no parece existir ningún contrapeso frente a la presencia
aterradora de una única superpotencia. Para ampliar sobre los demás actores de la
Arquitectura Financiera Internacional ver: Anexo 1.
18
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Así, durante estos 30 años, la crisis parece haberse convertido en la protagonista de las globalización financiera7, definiendo
una dinámica económica global cíclica de auges vertiginosos y
dramáticas caídas, sin que se hayan vuelto a presentar episodios
de elevado crecimiento sostenido, como los que permitieron a
los países industrializados alcanzar sus altos niveles de desarrollo, después de la Segunda Guerra Mundial. Esta situación plantea un agudo cuestionamiento acerca de las perspectivas de las
economías llamadas emergentes y de sus procesos de desarrollo
pues, aunque los fundamentos macroeconómicos caracterizan
el comportamiento de la economía cíclico casi por definición, es
necesario llamar la atención sobre las particularidades de estos
ciclos más recientes, que resultan ser mucho más extremos de
los previstos teóricamente.
La característica fundamental de la crisis contemporánea es
el rol crucial que juegan los mercados de capital como generadores de la inestabilidad. Al menos dos consideraciones se deben
hacer al respecto. Primero, la desproporción existente entre la
enorme dimensión de los mercados de capital internacionales y
el modesto tamaño de las economías emergentes; y segundo, el
desarrollo durante los últimos 15 años de mercados de capital cada vez más caracterizados por flujos especulativos de corto plazo,
que agudizan la inestabilidad.
De este modo aspectos propios del comportamiento de las
economías nacionales, que fueron claves en crisis anteriores, como el déficit fiscal y las fluctuaciones en los tipos de cambio, han
6. Este es uno de los temas más álgidos que hacen parte del acalorado debate reciente
acerca de reformar la actual Arquitectura Financiera Internacional, cuyo diseño se
remonta a la Conferencia Internacional de Bretton Woods en 1944.
7. Al respecto el Premio Nóbel de Economía, Joseph Stiglitz, señala que como resultado del mal funcionamiento del Sistema Financiero Internacional, “las crisis o casi
crisis financieras internacionales se han convertido en eventos regulares. De este
modo la pregunta ya no es cuándo habrá una nueva crisis, sino dónde será. (…)
El promedio global en los últimos 8 años 1995-2002, ha sido aproximadamente de
una crisis por año (...) y ha habido unas 100 crisis en los últimos 35 años” (Stiglitz,
2003:54).
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
19
pasado a un plano más bien secundario en la crisis actual, sin
que esto se haya traducido en las recomendaciones y condicionalidades del Fondo Monetario Internacional –FMI–. Por el contrario, parece ser que el FMI sigue anacrónicamente obsesionado
con la liberalización de los mercados de capital y el anclaje de
la inflación como mecanismos de prevención de crisis, aunque
la experiencia de la década de los 90 haya demostrado que son
sumamente insuficientes y, en este mismo sentido, altamente
ineficientes.
Sin instrumentos para contrarrestar su impacto, la crisis sigue sucediendo, sin que sus consecuencias sobre el desarrollo
humano, particularmente en las economías emergentes, haya
sido realmente dimensionado. Por el contrario, muchas veces
tiende a caerse en la tentación de considerar como “normales”
las crisis de los últimos años, como si se tratara casi del precio
justo a pagar por entrar en el juego de los mercados de capital.
Nada más lejano de la realidad, donde los efectos de la crisis se
prolongan en el largo plazo.
Esto resulta apenas obvio si se considera que la primera en
verse afectada por la crisis es la inversión, lo que tiene un impacto directo sobre la capacidad productiva de un país, que también
se ve seriamente afectada por el cierre de empresas, acosadas
por la iliquidez en la que se traduce el impacto de la crisis en el
sistema financiero interno (Ffrench-Davis y Ocampo, 2003:33).
Es por esta razón que no se puede considerar la recuperación de
una crisis sólo a partir del desempeño del PIB o de la posibilidad
de acceso a los mercados de capital, en la medida que sus efectos más devastadores se traducen socialmente en el aumento
del desempleo y subempleo, así como en el incremento de la
pobreza; dos fenómenos que son difíciles de contrarrestar, y que
pesan significativamente a la hora de plantearse la cuestión del
desarrollo sostenible en una economía emergente.
Además de tener un impacto directo sobre el sistema financiero interno, el comportamiento cíclico afecta también otros tres
aspectos financieros cruciales para un país, y que evidencian la
20
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
estrecha relación que existe actualmente entre las crisis internas
y shocks provenientes del exterior: El comportamiento de las
cuentas externas, la evolución de las reservas y el crecimiento de
la deuda externa (Frenkel, 2003). De esta manera el tratamiento
de las crisis resulta ser entonces una cuestión más compleja de
lo que comúnmente se cree, siendo importante avanzar en el
análisis de cada uno de estos aspectos, con el fin de llegar a una
lectura más comprehensiva y realista de este fenómeno global,
que posibilite, así mismo, visualizar estrategias integrales para
su tratamiento y solución, como uno de los asuntos prioritarios
de la agenda global.
Generalmente se consideran como peligrosos solamente los
shocks externos negativos, es decir, aquellos que significan para un país una restricción importante en la oferta de financiamiento externo. Sin embargo, analizando la crisis más reciente,
pareciera ser necesario reconocer que una buena política de prevención de crisis para una economía emergente debe partir de
un manejo adecuado de los shocks externos positivos, aquellos
en los que la gran oferta de financiamiento externo y sus bajos
costos, se constituyen en un incentivo para aumentar el endeudamiento, incluso más allá de niveles que puedan considerarse
sostenibles.
Las crisis financieras contemporáneas se desarrollan en
escenarios que recientemente se ven favorecidos por una gran
afluencia de capitales. Sin embargo, al realizarse, las crisis parecen ser en sí mismas la constatación acerca de la insuficiencia
que representa el contar con una abundante disponibilidad de
recursos financieros como garantía del desarrollo pues, si bien
es una condición necesaria, no abona la generación de otras condiciones básicas para promover el desarrollo en las economías
emergentes, por ejemplo, alcanzar niveles sostenidos y suficientes de inversión, consolidar instituciones sólidas con una fuerte
gobernabilidad y capaces de implementar políticas adecuadas
que permitan la buena absorción de los crecientes flujos de capital (Sagasti, Bezanson y Prada, 2005). En ausencia de estas otras
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
21
condiciones, un auge de los flujos externos de capital puede terminar siendo más peligroso que una restricción, particularmente
si se desarrolla como una burbuja especulativa que puede crecer
vertiginosamente hasta que simplemente explota.
Pero para entender mejor cómo las actuales dinámicas de
la globalización financiera pueden afectar las economías emergentes, teniendo un impacto significativo sobre sus procesos de
desarrollo, bien valdría la pena analizar la experiencia de América
Latina en estos últimos 30 años. De hecho fue esta la región del
mundo donde se presentó por primera vez en la historia de manera
contundente una crisis financiera del nuevo tipo, mejor conocida
como “la crisis de la deuda”. En perspectiva el presente estudio
busca ofrecer pistas que permitan profundizar la comprensión del
rol que cumple la deuda externa como mecanismo generador y
propagador de las crisis financieras en América Latina.
En este punto vale la pena resaltar que el presente estudio
no pretende en ningún momento satanizar el proceso de la globalización financiera, al considerarse que puede resultar beneficioso para el desarrollo de las economías emergentes, pero sólo
si se logran cambiar algunos de los patrones definidos hasta el
momento, y de los que ha heredado esa dinámica procíclica tan
aguda: La liberalización de las cuentas de capital es otra forma de
vincularse al mundo, hecho que no tiene en sí mismo ninguna
connotación negativa.
De hecho la teoría supone que a través de la globalización
financiera:
Se estaría transfiriendo dinero desde los países ricos, donde
el capital es un recurso abundante, hacia aquellos en los que
resulta ser más bien escaso; trasladando, al mismo tiempo,
el riesgo de los países pobres, donde es muy alto, a los países
ricos que podrían manejarlo mejor. Un sistema financiero
global, que funcione bien, debería proveer dinero a los países en sus tiempos de necesidad, contribuyendo de esta manera a la estabilidad económica global (Stiglitz, 2003:54).
Pero, ¿cómo ha funcionado en la práctica?
22
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
Endeudamiento externo e inserción
latinoamericana a la globalización
financiera
A principios de los años 70 se dan dos trasformaciones sensibles que estaban destinadas a cambiar la anatomía del ordenamiento financiero internacional, definido después de la Segunda
Guerra Mundial, a través de los acuerdos de Bretton Woods8. Sin
embargo, usualmente sólo se considera el impacto desestabilizador que tuvo el shock petrolero de 1973 para la economía
mundial, olvidándose el mayor peso relativo que tuvo en 1971 la
decisión del entonces presidente de los Estados Unidos, Richard
Nixon, de responder ante el primer déficit cambiario de los Estados Unidos en el siglo XX con el abandono del patrón que mantenía al dólar ligado al oro, y que había sido clave para estabilizar la
economía internacional a través de un sistema de cambios fijos
entre las principales monedas, según inspiración keynesiana.
Tal decisión implicó una significativa ampliación del mercado cambiario internacional a través del retorno de agentes privados a los cuales fue trasladado parte del riesgo propio de la
8. Se puede afirmar que la desestabilización del Sistema Bretton Woods había comenzado a finales de la década de los 60 cuando empezó a debilitarse el papel protagónico de los Estados Unidos como potencia industrial. A este hecho contribuyó tanto la recuperación de Alemania y Japón, que empezaron a competirle en el plano
internacional, como el vertiginoso incremento del gasto público estadounidense,
fundamentalmente ligado al presupuesto militar a raíz de la Guerra en Vietnam.
En este escenario el gobierno de los Estados Unidos trata de implementar una
política que buscaba desalentar el traslado de capitales norteamericanos fuera
del país y promover la inversión a nivel nacional; sin embargo, los inversionistas
norteamericanos descubrieron rápidamente las ventajas de hacer su depósitos libres de las restricciones del gobierno en los centros bancarios extrafronterizos,
que habían comenzado a desarrollarse en la década de los 50 cuando la Unión
Soviética y China, por motivaciones netamente políticas, decidieron depositar sus
reservas internacionales en bancos europeos, y ya no en los norteamericanos. De
esta manera prosperaron a finales de la década de los 60 bancos privados europeos que aceptaban depósitos en dólares, desarrollándose el conocido mercado de
eurodólares. En el fondo de esta cuestión radica la decisión política del gobierno
de los Estados Unidos de trasladar al mercado internacional y no a sus ciudadanos
los costos del mal desempeños de su economía durante esos años.
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23
fluctuación en las tasas de cambio; mientras que la competencia
entre los nuevos agentes abarató los costos de la intermediación
financiera internacional: “Los especuladores regresaron al mercado financiero internacional” (Roddick, 1990:51). De este modo,
aún antes de la llegada de los petrodólares, los mercados internacionales de capitales ya se habían expandido a través de los
eurodólares, que dieron a los bancos privados un lugar decisivo
en el funcionamiento de la economía internacional.
Así, la “inundación” del mercado internacional con los “petrodólares” acumulados por los países miembros de la Organización
de los Países Exportadores de Petróleo –Opep– a partir de 1973,
sólo contribuyó a aumentar la oferta internacional de capitales, a
través de los bancos comerciales, a través de un proceso conocido
como “reciclaje” (Roddick, 1990:57) con el cual se buscaba aumentar la rentabilidad de estos depósitos. Esta estrategia encontró un
escenario propicio tras el alza de los precios del petróleo, donde
la mayoría de los países que no producían ni exportaban crudo
aumentaron su demanda de capitales, para poder hacer frente a
un déficit generalizado de sus balanzas de pagos.
El papel secundario jugado por el FMI ante la necesidad de
esta estabilización mundial es una de las pruebas más claras de
la crisis que vivían las instituciones creadas a partir de los Acuerdos de Bretton Woods, cuyo rol como los principales acreedores a
nivel mundial había sido sustituido en gran medida por la banca
comercial.
De esta manera se dio el incentivo para que muchas economías emergentes se aferraran a la solución temporal que ofrecía
la banca comercial a través de préstamos generosos, en los que
la abundancia en la oferta de capitales se traducía en bajas tasas
de interés, por lo que resultaban relativamente baratos. No obstante los gobiernos deudores se olvidaban que esas tasas estaban
ligadas al caprichoso desempeño del mercado, lo que las hacía
bastante susceptibles a abruptos cambios.
Para aquél entonces la gran mayoría de países latinoamericanos se encontraban, cada uno a su manera, haciendo frente
24
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
al difícil contexto internacional; situación que veían agravada
por la sensible caída en los precios internacionales de las materias primas, renglón principal de las exportaciones regionales:
Se trataba de un mundo extraño e incierto donde los precios de
las importaciones y exportaciones ya no dependían de los costos
de producción ni de trasporte, sino de la variación en los términos de intercambio entre el dólar y la libra esterlina (Roddick,
1990:51).
Los gobiernos latinoamericanos necesitaban dinero y aceptaron con cierta ingenuidad las ofertas de los bancos comerciales,
sin tomar en cuenta la volatilidad que caracterizaba las tasas de
interés definidas por el mercado. De esta manera la Inversión
Extranjera Directa –IED– dejó de representar la principal entrada
de capitales a la región, para ser sustituida por el endeudamiento externo, que solamente en la segunda mitad de la década de
los 70 pasó de representar 60.000 millones de dólares a 204.000
millones de dólares (World Bank, 1998). De este modo América
Latina se integró al mercado mundial de capitales fundamentalmente en calidad de deudor.
Tabla 3: Creciente participación de los préstamos bancarios
en los ingresos netos de capital. América Latina 1971-1978
Recursos públicos
Ayuda gubernamental
Agencias Multilaterales*
Recursos privados
Créditos proveedores**
Inversión directa +
Bonos
Bancos
Total (en USD)
1971-1975
25.2%
11.8%
1976
19.6%
5.2%
1977
12.0%
4.6%
1978
7.3%
4.2%
13.4%
74.8%
14.4%
80.4%
7.4%
88.0%
7.4%
92.7%
2.3%
26.2%
2.5%
43.8%
7.6 mil
millones
3.7%
12.4%
3.3%
61.0%
15.3 mil
millones
5.8%
20.1%
14.8%
48.3%
15.6 mil
millones
9.8%
16.0%
10.3%
56.6%
21.8 mil
millones
Fuente: Griffith-Jones y Sunkel (1986).
* FMI, Banco Mundial y BID
** Créditos por pago anticipado y de financiación de exportaciones
+ Inversión de Compañías extranjeras en plantas subsidiarias
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25
Es difícil entender por qué la oferta de capitales se dirigió
principalmente hacia América Latina, pero lo cierto es que para
1981 cuatro de los cinco mayores deudores eran latinoamericanos: México, Brasil, Venezuela y Argentina, seguidos por Corea
del Sur. Sin embargo, existe evidencia que demuestra que la oferta de capitales era superior a las demandas latinoamericanas y
que, particularmente, está relacionada con el aumento de las
reservas oficiales en divisa extranjera de los países latinoamericanos durante estos mismos años.
El poco impacto de los masivos flujos de capital en el desempeño de las economías latinoamericanas no parecía ser entonces
un tema central de preocupación para los acreedores, y es convenientemente explicado a posteriori como una consecuencia de los
malos manejos por parte de los gobiernos latinoamericanos, que
eran en su mayoría regímenes autoritarios9 –que hoy son bastante
impopulares–, y a los que resulta sencillo acusar de mantener altos
presupuestos militares e inexistentes mecanismos de accountability
previstos para el control de sus manejos fiscales.
Una explicación que resulta incompleta si se analiza que la
razón por la cual los gobiernos latinoamericanos accedieron a
los créditos no se encuentra en el déficit fiscal, sino en el creciente déficit comercial10 que inicialmente se trató de equilibrar
recurriendo a los préstamos externos. En el breve plazo los flujos
de capital que entraban a América Latina permitieron financiar
costosas importaciones destinadas no tanto a capital productivo,
sino al consumo.
De hecho, algunos de los más graves problemas revelados
respecto al manejo de los flujos de capital se relacionan con la inversión, que mantuvo altas tasas de crecimiento inclusive hasta
9. Estos mismos regímenes eran por aquellos días aliados de occidente, en cabeza de
los Estados Unidos, para quienes representaban una garantía de su control en la
región, frente a la amenaza siempre presente durante la Guerra Fría de la expansión del comunismo.
10. Según datos del BID el déficit comercial latinoamericano aumentó de 0.3 mil millones de dólares en 1973 a 7.9 mil millones de dólares en 1974, y se presume que
el impacto de la segunda alza del petróleo entre 1980-1981 fue más grave.
26
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
1981, a pesar de registrar una eficiencia decreciente desde 1974.
Pero la inyección de capitales había más bien sustituido y no
complementado las fuentes de financiación locales, en la medida
en que los inversionistas latinoamericanos, que poco confiaban
en la estabilidad de sus economías, prefirieron invertir más cuidadosamente en el extranjero, aunque nunca encontraron una
tasas de rentabilidad suficientes para cancelar el incremento de
las tasas de interés después de 1980 (Roddick, 1990:115-119).
Hay algo en la dinámica misma del endeudamiento en petrodólares que es necesario resaltar, pues constituye una de las
causales principales para las que fuera necesario adquirir más y
más deuda para poder financiar la balanza de pagos, en la medida en que se fue haciendo cada vez más onerosa la carga de la
amortización de los intereses sobre los déficit contables.
Pero el reciclaje de capitales en América Latina había resultado, en principio, provechoso casi para todos: En primer lugar,
para los países industrializados les permitía seguir contando con
un mercado para sus productos, ante la perspectiva de una recesión mundial; en segundo lugar, para los bancos que encontraron
en estos créditos un mecanismo sumamente rentable para el aumento de sus utilidades; y, en tercer lugar, también para los gobiernos latinoamericanos que podían superar así temporalmente
sus desequilibrios en balanza de pagos.
La situación tendió a complicarse a partir de 1977 cuando las
tasas de interés comenzaron a aumentar tras una decisión de los
países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico –Ocde– de contener las presiones inflacionarias con una política de contracción monetaria. A esta tendencia
contribuyó la llegada de Ronald Reagan a la presidencia de los
Estados Unidos, quien aplicó una política que buscaba aumentar
el ahorro para favorecer la oferta de inversión doméstica, lo que
repercutió en un alza sin precedentes de las tasas de interés internacionales11.
11. Para 1983 la tasa de interés mundial superaba el 15%, y la tasa de interés real el
8%, su valor más elevado desde la Segunda Guerra Mundial (Roddick, 1990:70).
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27
Fue a partir de entonces que Estados Unidos dejó de ser la
principal fuente de capitales para el resto del mundo y se convirtió en su mayor demandante, para lograr financiar su creciente
déficit comercial, convirtiéndose en protagonista de una de las
mayores paradojas del sistema financiero internacional donde
las economías emergentes han terminado por financiar el consumo ostentoso de los países industrializados, a pesar de los modestos desempeños de sus economías durante los últimos 30 años.
Teniendo que responder paralelamente a un incremento imprevisto en el servicio de la deuda y a una significativa reducción
de los ingresos por las exportaciones, se creó un círculo vicioso
en torno al endeudamiento latinoamericano, que estalló en 1982,
cuando el Gobierno Mexicano declaró su moratoria en el pago
de las obligaciones contraídas, iniciándose así la mundialmente
conocida “crisis de la deuda externa”.
A pesar de que era una crisis anunciada, en cierta medida la
iliquidez de los deudores latinoamericanos tomó por sorpresa a
los bancos comerciales, que se habían excedido en los préstamos,
sin contar con un respaldo que permitiera enfrentar tal situación. De este modo, la moratoria en los pagos, podría significar el
quiebre de algunos de los mayores bancos a nivel internacional,
especialmente norteamericanos. Además, la situación mexicana
amenazaba con expandirse por toda la región, comprometiendo,
la estabilidad del sistema financiero en su conjunto.
En este escenario volvió a surgir el FMI como un actor importante, particularmente, desde la perspectiva de los acreedores, que requerían urgentemente de su respaldo en las renegociaciones de deuda, ante la incapacidad individual de presionar
con sanciones efectivas a los deudores morosos. En este sentido
otro punto de preocupación para los acreedores, era la ausencia de mecanismos legales que podrían tener a disposición para
presionar el repago de las deudas, pues los desarrollos jurídicos
nacionales a este respecto tendía a favorecer a los deudores, definiendo estrictos términos en los que las moras podían seguir
28
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
siendo contabilizadas como parte de los activos de los bancos,
antes de prescribir12.
El FMI, que se encontraba para aquel entonces como las demás instituciones de Bretton Woods de ala caída, aceptó gustoso
el rol político que le ofrecía la banca comercial como su portavoz,
seguro de que tal actuación le ayudaría a revitalizarse. De hecho
era la única institución crediticia capaz de imponer condiciones
a sus préstamos13.
De este modo, la solución planteada contemplaba un alivio
en la carga del servicio de la deuda, aunque sólo lo hacía a través del ingreso de nuevos capitales, es decir, de nuevos créditos.
De esta manera el FMI garantizaba a los bancos que los morosos mantuvieran sus pagos por concepto de intereses, al mismo
tiempo que ampliaba su cartera y, con ella, su poder político,
nutrido también a través de las condicionalidades que caracterizan sus desembolsos.
12.Al respecto es importante tener en claro que los contratos que han regido los
créditos otorgados se han remitido tradicionalmente a los sistemas jurídicos nacionales de los países acreedores para dirimir los conflictos que puedan surgir con
los deudores, ante la ausencia de otro tipo de instancias. Para el caso latinoamericano tienen particularmente importancia las cortes del estado de Nueva York,
en los Estados unidos, donde tiene sede algunas de las corporaciones financieras
más grandes, como el Citigroup. En tiempos más recientes se afirma la idea de la
necesidad de establecer tribunales internacionales de arbitramento e incluso se
desarrollan propuestas para llevar ante la Corte Penal Internacional algunos casos
relacionados con la ilegitimidad de la deuda contraída, así como de las condiciones
contenidas en los contratos establecidos.
13.La posibilidad de imponer condicionalidades por los préstamos otorgados es uno
de los rasgos distintivos del FMI, razón por la cual terminan siendo particularmente “costosos” para los gobiernos que los requieren. Sin embargo, acceder a
un programa condicionado del FMI (stand-by), representa para una economía en
dificultades una especie de aprobación internacional y, en este sentido, la posibilidad de suscribir reprogramaciones tanto con el Club de París, como con la banca
comercial; pues infunde confianza al país prestatario, al mostrar claramente los
términos en que el FMI seguirá poniendo los recursos financieros a su disposición.
Es interesante analizar que las condicionalidades no estaban incluidas en el diseño
original del Acuerdo Constitutivo del FMI, y vinieron a ser introducidas más tarde,
en 1952, por presión del gobierno de los Estados Unidos, pensando justamente en
América Latina. En 1954 fue Perú el primer país que firmó un acuerdo de este tipo.
Hasta principios de la década de los ochenta, la condicionalidad se concentraba en
medidas de política macroeconómica. Posteriormente, aumentó la complejidad y
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
29
Así la solución que se planteó desde el Fondo para resolver
la crisis fue sumamente severa para los deudores, y terminó por
parecerse más a una operación de rescate de bancos, que a un
proceso de renegociación que llevara al establecimiento de un
acuerdo entre los intereses tanto de deudores como de acreedores, y por lo tanto beneficioso para todas las partes.
Por el contrario, la estrategia de solución propuesta por el
FMI privilegió un enfoque caso por caso, en virtud del cual cada
gobierno deudor era obligado a negociar al mismo tiempo con
el conjunto de sus acreedores internacionales, lo que evidentemente limitaba su poder relativo en la mesa. Entre tanto, el FMI
asumía, además de su tradicional rol de árbitro, una función de
supervisión que ciertamente le devolvía el protagonismo dentro
del sistema financiero internacional. De esta manera, sólo durante 1983, esta receta fue aplicada a 14 países latinoamericanos
(Roddick, 1990:84), constituyéndose así en uno de los éxitos autoproclamados del FMI.
Con esta primera solución propuesta se fue posicionando la
idea de que el costo del ajuste lo debían pagar los países “beneficiarios” que, según la receta promovida por el FMI de administración de la demanda, se veían comprometidos a tomar medidas de
ajuste, principalmente orientadas a mejorar la recaudación tributaria y a reducir el déficit fiscal. Es decir, frente al surgimiento de
la famosa crisis de la deuda, el sistema financiero internacional,
en cabeza del FMI, no ofreció una solución distinta a la que había venido dando a las economías que sufrían de desequilibrios
en sus balanzas de pagos, como si se tratara simplemente de
un problema de iliquidez, sin que nunca se entrara a discutir la
coyuntura particular y la irregularidad en los mecanismos que
habían caracterizado la avalancha del endeudamiento externo
durante la década de los 70.
el alcance de las condiciones estructurales que acompañaban los préstamos del
FMI, en la medida en que creció también la participación de los créditos ofrecidos
por este organismo en los países de bajo ingreso y en transición afectados por problemas estructurales particularmente. La salida que se dio a la crisis de la deuda
claramente tuvo un impacto en tal redefinición.
30
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
En consecuencia fueron más bien escasos los resultados que
tuvo esta primera aproximación del FMI a la crisis, pues en vez
de resolverla, contribuyó más bien a mantener un ambiente generalizado de inestabilidad en la región, así como altos niveles
de endeudamiento14; lo que permitiría a la larga que los efectos recesivos de esta crisis se prolongaran por casi una década,
dándole a los años 80 en América Latina el tristemente célebre
nombre de “la década perdida”.
En este sentido, tampoco fueron fructíferas las propuestas
promovidas por los deudores latinoamericanos, tendientes a la
conformación de una especie de Club de Deudores que les permitiera enfrentar las renegociaciones con los acreedores internacionales en bloque, aumentando su poder de negociación y, sobre
todo, plantear soluciones a la crisis de la deuda que incluyeran
también la perspectiva de los deudores; a pesar de que nunca
plantearan posiciones radicales como el no pago de la deuda.
El denominado Consenso de Cartagena de 198415 es quizás
la más importante de las proposiciones que se emprendieron en
este sentido, pues contó con el apoyo de 11 países, entre los que
se encontraban los mayores deudores latinoamericanos: México,
Brasil, Argentina, Venezuela, Colombia, Chile, Ecuador, Perú, Bolivia, Uruguay y República Dominicana, aunque lejos estaba de
la idea inicial de conformar un “cartel de deudores”. Se trataba
más bien de un espacio de intercambio de información y a través
del cual los gobiernos latinoamericanos buscaron abrir instan14.Según la Cepal, para 1980 el saldo total de la deuda externa desembolsada a los
países latinoamericanos ascendía a 214.699 millones de dólares. Esta cifra para
1985 se habrá elevado a 366.869 millones de dólares, a pesar de los desembolsos
condicionados del FMI (Cepal, 2006).
15.En el origen del Consenso de Cartagena se encuentra la Declaración de Quito de 1984
que reúne las cuatro exigencias fundamentales que trataron de defender los gobiernos latinoamericanos durante estos años: 1. Las renegociaciones no deberían
significar un aumento en la deuda externa; 2. Ampliación de los períodos de gracia
y amortización en las renegociaciones; 3. Aumento de la participación del FMI en
los nuevos desembolsos acordados en renegociaciones, principalmente a través de
Derechos Especiales de Giro –DEG–; 4. Vinculación del pago de la deuda con el
ingreso de cada país por concepto de exportaciones.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
31
cias de diálogo con organismos y acreedores internacionales con
el objetivo de llegar a acuerdos más justos y realizables.
No obstante, la unidad demostrada en el primer momento
fue desapareciendo rápidamente en la medida en que el Consenso de Cartagena no logró consolidarse como un interlocutor legítimo ante los ojos de los organismos internacionales16 a
los que apelaba, y mucho menos de los acreedores comerciales;
por lo que no concretó ninguna negociación significativa. Por el
contrario, fue hábilmente disuelto por una nueva estrategia de
resolución de la crisis presentada en 1985 por el gobierno de los
Estados Unidos, y que sería conocida en la historia como el Plan
Baker.
La necesidad de plantear una nueva alternativa de solución
a la crisis se había hecho innegable cuando el petróleo empezó a
bajar de precio, lo que implicó una contracción de la oferta en los
mercados de capital. La banca comercial aprovechó tal situación
para descargar entonces en el FMI gran parte de su responsabilidad de contribuir a la salida de la crisis, asumiendo una posición
reticente a participar en renegociaciones que acarrearan nuevos
desembolsos: En definitiva, sus capitales encontraban mercados
más rentables.
Adicionalmente, en el contexto latinoamericano, fue fuerte
el impacto que tuvo la agudización de la crisis en México, a pesar
de los esfuerzos que había realizado el FMI por presentarlo como un ejemplo exitoso de los resultados estabilizantes que traía
consigo la aplicación de su famosa receta; que, por el contrario,
se demostraba de esta manera insostenible.
Por último, durante ese mismo año, el gobierno peruano, encabezado por el joven político Alan García, lanzaba a los demás
países participantes del Consenso de Cartagena una interesante
propuesta de limitar el servicio anual de la deuda a un 10% del
16.Pues con el argumento de que se trataba de un asunto del interés exclusivo de deudores y acreedores justificaron por lo general su no intervención en la búsqueda
de soluciones a la crisis de la deuda.
32
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
presupuesto nacional de los países deudores, esto con el fin de
garantizar el cabal cumplimiento de las obligaciones del Estado
como garante del bienestar social.
El Plan Baker se constituyó entonces como la respuesta del
gobierno de los Estados Unidos ante este panorama variable, en
el cual comenzaba a ser particularmente preocupante la situación de los países más endeudados17. En términos generales, la
propuesta implicaba para la administración Reagan, reconsiderar
la idea de aumentar la participación del Banco Mundial en la
solución de la crisis, a través de la refinanciación de los países
deudores; como parte de una estrategia tendiente a fortalecer el
rol de los organismos multilaterales como mecanismo de presión
frente a la banca comercial, con el objetivo de que reanudara el
flujo de créditos privados, que se había vuelto fundamental para
la región (Roddick, 1990:94-96).
Los desembolsos del Banco Mundial, también permitían la
aplicación de condicionalidades, principalmente relacionadas
con el desarrollo de programas de reestructuración y de ajuste, tendientes a la promoción del sector exportador, aún en detrimento del consumo doméstico, como receta para superar el
efecto paralizante que había tenido en las economías latinoamericanas, como consecuencia del vertiginoso incremento de las
tasas de interés.
Aunque el Plan Baker fue recibido con optimismo por los
gobiernos latinoamericanos que lo interpretaron como un avance político pues por primera vez se hablaba del problema del sobreendeudamiento; es importante recordar que económicamente los resultados fueron más bien escasos. De hecho, la suma
de los recursos que destinaba la propuesta inicial por tres años
resultaba ser inferior a los desembolsos totales que debían reali17.Para 1985 de los 15 mayores deudores a nivel mundial 10 eran latinoamericanos:
1. Brasil, 2. México, 3. Argentina, 4. Venezuela, 5. Filipinas, 6. Chile, 7. Yugoslavia,
8. Nigeria, 9. Marruecos 10. Perú, 11. Colombia, 12. Ecuador, 13. Costa de Marfil
14. Uruguay, y 15. Bolivia.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
33
zar los principales gobiernos deudores por concepto de intereses
sólo durante 198518.
De esta manera, se fracasaría contundentemente en el objetivo de aumentar los flujos de capitales hacia la región, de modo que alcanzaran niveles superiores a los recursos demandados
para el servicio de las deudas ya contraídas. Por el contrario, “en
1986, la financiación privada suministraba tan sólo un cuarto del
nivel de capital obtenido durante el primer año de la crisis de la
deuda, y los flujos totales de capital habían caído en un tercio
(…)” (Roddick, 1990:103). En realidad durante este período se
afianzó la transferencia neta de capitales hacia el exterior, y no
viceversa como se esperaba, en gran parte como consecuencia
del creciente déficit comercial de los Estados Unidos respecto a
América Latina.
Al no haberse planteado otras alternativas tendientes a aliviar la situación de estrangulamiento financiero que padecían la
mayoría de países latinoamericanos, en 1987 la crisis de la deuda
sufrió una recaída a partir de la decisión del gobierno Brasileño
de suspender todo pago por concepto de los intereses de la deuda
ya contraída. Con esta decisión se hace evidente el fracaso del
Plan Baker, aunque desde hacía tiempo se respiraba el descontento por sus magros resultados, que se pueden describir, en términos generales, como una transferencia de la deuda adquirida
con la banca comercial a una deuda contraída con los acreedores
oficiales y los organismos multilaterales19, sin que esto representara en ningún momento la construcción de un camino que le
permitiera a los deudores latinoamericanos superar la crisis que
estaba en curso desde 1982.
18.“Los nuevos préstamos multilaterales ascendían sólo al 7% del pago de intereses
de los países deudores por los siguientes tres años, o sea, a un 2% de su deuda
acumulada” (Roddick, 1990:97-102).
19.Según estimaciones realizadas por Paul Krugman entre 1982 y 1987 el stock de
préstamos otorgados por acreedores oficiales pasó de USD 50.000 millones a USD
120.000 millones, mientras que los préstamos concedidos por la banca comercial
se mantuvieron durante este mismo período en USD 250.000 millones, cayendo
en 1988 a USD 225.000 millones (Krugman, 1994).
34
Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
La situación se prolongó entonces hasta marzo de 1989,
cuando el gobierno de los Estado Unidos, a través de su entonces Secretario del Tesoro Nicholas Brady, presentó una nueva
propuesta para enfrentar la crisis del endeudamiento externo en
la cual, por primera vez, se reconoce que la única salida viable
implicaba la adopción voluntaria por parte de la banca comercial
de esquemas tendientes a la reducción, al menos parcial, de la
deuda contraída por los países más endeudados, principalmente
de América Latina (Vásquez, 1996).
Esta estrategia, conocida de hecho como el Plan Brady, estaba orientada a regularizar la relación entre deudores y acreedores a través de una reestructuración voluntaria de la deuda
concedida por la banca comercial, a partir de operaciones de
reducción del principal de la deuda o de sus intereses, contemplándose en la propuesta un menú de cuatro opciones20 dentro
del cual los distintos acreedores podían escoger la alternativa
que les resultara más conveniente. En este sentido, el componente más importante de la propuesta fue la vinculación de la
reducción de la deuda a la emisión de bonos comercializables en
el mercado secundario21.
20.Las cuatro opciones que se plantearon en los acuerdos de reducción de deuda son:
a. Recompra: El país deudor puede adquirir una parte de su deuda con un descuento acordado; b. Canje por bonos de descuento: Es una opción para reducir el capital
que implica el canje parcial de la deuda por bonos con una rebaja acordada, que
devengan la tasa de interés del mercado; c. Canje por bonos en su valor nominal
por bonos que devengan un interés menor que en el préstamo original: lo que se
constituye en una opción de reducción en el servicio de la deuda; d. Canje de los
préstamos por bonos a la par y con intereses de mercado, pero los bancos proveen
nuevos fondos en una proporción del monto convertido. Generalmente el período
de maduración del servicio de los bonos es de 30 años, y el principal de la deuda
es colateralizado con bonos de cupón cero del Tesoro de los Estados Unidos. (Secretaría Permanente del Sela, 1997).
21. Los principios del Plan Brady eran relativamente sencillos en este sentido: 1. Los
bancos acreedores ofrecerían una operación de alivio de deuda a cambio de mayores garantías de cancelación de los montos restantes, a través del pago de colaterales tanto respecto al principal como a los intereses; 2. El alivio de deuda debería
estar ligado al certero desarrollo de profundas reformas económicas; 3. La deuda
restante debería ser más fácilmente comerciable, de modo que se posibilitara a los
acreedores diversificar el riesgo más ampliamente entre los diversos agentes del
sistema financiero.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
35
Además de esta reducción, los países deudores podían acceder
a nuevos dineros provenientes de los organismos multilaterales
de crédito y también la de la banca comercial, siempre y cuando,
implementaran un profundo plan de reformas tendientes a una
mayor apertura comercial, la liberalización de los mercados financieros nacionales y de los flujos de capital con el exterior, así
como la reducción del papel protagónico del Estado como agente
económico, con el fin de favorecer el emprendimiento privado.
Se consideraba prioritario reducir el déficit fiscal y controlar los
devastadores procesos hiperinflacionarios que habían afectado a
gran parte de los países de la región, para lo cual en muchos casos
se adoptó la medida de emitir una nueva moneda.
La dinámica evolución que tuvieron los denominados bonos
Brady en el mercado secundarios evidencia cómo en el seno de
la nueva proposición se privilegió la posición de los acreedores,
pues mientras a la banca comercial se le daba la facultad de participar voluntariamente de los acuerdos, las operaciones del Plan
Brady resultaron ser bastante onerosas para los países deudores,
particularmente debido al pago de colaterales, sobre el principal
y los intereses de la deuda.
A pesar de esto, el plan no contó con el apoyo que se esperaba por parte de la banca comercial, que no quería verse involucrada en soluciones que implicaran nuevos desembolsos,
justamente en un momento en el que se le presionaba para que
reconociera por primera vez que sería imposible recuperar la totalidad de los créditos externos que se contabilizaban como parte
de sus activos. En esta medida radicalizaron su posición respecto
a la exigencia de condicionar su participación a la implementación de programas de ajuste tendientes a estabilizar las políticas
económicas de los países deudores, siempre bajo la supervisión
de las IFI22, y en particular del FMI y el Banco Mundial. De esta
22.En este sentido la receta seguía siendo fundamentalmente la misma: Ajustar las
principales variables económicas (inflación, crecimiento del Producto Bruto Interno –PBI–), promover la privatización de empresas públicas y las inversiones
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Sostenibilidad social de la deuda externa en América Latina
manera la banca comercial buscaba una especie de compensación ante la participación de los acreedores oficiales en el marco
de esta iniciativa, que consideraba limitada, particularmente en
términos del capital fresco que ponía a disposición.
Algunas críticas respecto a la efectividad del Plan Brady surgieron del mundo académico. Por ejemplo, autores como Jeffrey
Sachs defendían una posición según la cual la reducción acordada de la deuda era insuficiente para garantizar la sostenibilidad
futura del endeudamiento23, al mismo tiempo que consideraba
que con esta propuesta se estaba liberando a la banca comercial
de reconocer su responsabilidad en el advenimiento de la crisis,
y de asumir consecuentemente una parte mayor de los costos
relacionados con la reducción del endeudamiento.
Por su parte, el economista Kenneth Rogoff (Vásquez, 1996),
quien posteriormente fue Consejero Económico del FMI y director de su Departamento de Investigación, señaló en aquél momento que a través del Plan Brady los bancos se beneficiaron
a expensas de los países en desarrollo, en la medida en que el
perdón de la deuda aumentó la preocupación de los acreedores
respecto a los créditos, lo que presionó un alza en el valor de la
deuda remanente, así como de los montos que los bancos esperaban recibir, por concepto de su servicio24.
nacionales o extranjeras, promover el ahorro y la repatriación de capitales. Por lo
general, un país debía mantener con éxito un programa de ajuste estructural bajo
el ojo vigilante del FMI, por un período de entre dos y tres años, como requisito para resultar beneficiario del Plan Brady. En muchos casos se incluyeron programas
para la emisión de una nueva moneda nacional, con el fin de superar los episodios
de hiperinflación que habían golpeado a casi todos los países de la región, como
parte de los efectos de la crisis. Tal fue el caso del Pan Real implementado en Brasil
para sustituir los cruzeiros. En Perú el Inti fue cambiado por los nuevos soles.
23.Jeffrey Sachs consideraba que para que la reducción de la deuda tuviera un impacto significativo debería ser mínimo de un 40% de su valor nominal (Vásquez,
1996).
24.Esta dinámica de establecer las soluciones que beneficien principalmente a los
acreedores ha permanecido en gran medida a lo largo de la historia del alivio de
deuda tras l Crisis de los 80, como se verá más adelante. Para ampliar al respecto
se puede consultar: Missaglia, (2006).
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
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Las tensiones que acompañaron su implementación terminaron por contribuir a los escasos resultados que tuvo esta iniciativa en lograr una reducción efectiva de la deuda y de su servicio:
“En síntesis, (…) con el Plan Brady la deuda externa disminuyó
en un tercio con respecto a los valores nominales, pero aumentó
en cerca de un cuarto si se toman como punto de referencia los
valores de los bonos en el mercado secundario de la deuda” (Secretaría Permanente del Sela, 1997).
No obstante, la negociación del primer Acuerdo del Plan Brady con México en 1990 es considerada por varios autores como
el hito con el cual se cierra el capítulo de la crisis de la deuda externa en América Latina; aunque la salida no se haya orientado
a regular las nuevas dinámicas de la globalización financiera que
le habían dado origen; aunque sus efectos se hayan prolongado
incluso más allá de una década perdida, y aunque el tratamiento que se le dio por parte de la comunidad internacional haya
contribuido más bien a obstaculizar en gran medida los caminos
para que la región avanzara en el