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LA ECONOMIA POLITICA DE LA TRANSICION EL CAMINO DEL DIALOGO 0 Alejandro Foxley R. N de Inscripción 87.285 EDICIONES PEDAGOGICAS CHILENAS EDICIONES DOLMEN SANTA MAGDALENA 187, SANTIAGO, S.A. Derechos exclusivos reservados para todos los países Esta primera edición se terminó de imprimir en agosto de 1993, en los Talleres Gráficos de Editorial Universitaria Dirección : Jaime Cordero Cubierta: Marian Salamovich Composición y diagramación: Editorial Promoción S.A I.S.B.N.: 956-207-181-X D-I-NB: 405 PRINTED IN CHILE/IMPRESO EN CHILE ALEJANDRO FOXLEY RIOSECO LA ECONOMIA POLITICA DE LA TRANSICION EL CAMINO DEL DIALOGO EDICIONES DOLMEN INDICE Introducción ................... .........................................................7 1 Diálogos Universitarios Acerca de la transición ........................................................15 El potencial de Chile . .... . ... . .. ... . .. 25 Organizarse para crecer ......................................................37 La contribución intelectual .................................................47 El nuevo eje de la creatividad; un desafío para la generación joven ............................... ..................................52 2 Diálogos económicos Una responsabilidad para cada uno .... ... 57 Los primeros resultados ... . ... .. .. ... . ..... 60 La economía en 1992 . ... .... . ...70 Las tareas futuras . ..... .... .... ... . .91 3 Diálogos con empresarios Para superar la desconfianza .... ... . . .. . 107 En defensa del optimismo ..... . .... . ...... . ..117 El espacio de los empresarios ..... . .. .... . . . 130 4 Diálogos con organizaciones sociales Trabajadores y participación en el Gobierno de la Concertación .............................................................................143 La dimensión regional .............................................................15 1 La vida empieza a cambiar .... ................................................159 Valorando la función pública .................................................165 5 Diálogos internacionales Los recientes desarrollos del Chile democrático . ............172 Democracia y desarrollo en América Latina . . . . ._....179 Reflexiones sobre el (nuevo) orden económico mundial.........184 Frente a la Cumbre de Río: icómo conciliamos protección ambiental y desarrollo económico .......... .............. .. . .. .... .........194 Chile y los cambios en el escenario internacional . .............205 Hacia una nueva era de cooperación hemisférica .....................213 6 Anexos Gráficos ,223 Evolución de la pobreza.. ............................................................... ,225 Evolución de la indigencia.. ........................................................... ,227 Crecimiento del PGB.. .................................................................... ,229 Inflación.. ............................................................................................ ..231 Tasa de desocupación.. .................................................................. ,233 Inversión en capital fijo.. ................................................................. ,235 ............................................................... Tasa de ahorro nacional.. ..237 Reservas internacionales ............................................................... ,239 Deuda externa.. ................................................................................. ,241 Ahorro del gobierno.. ...................................................................... ,243 Superavit del gobierno.. ................................................................. .245 Tipo de cambio real.. ....................................................................... INTRODUCCION A comienzos de 1990 existía en Chile la percepción generalizada de que la política económica en la transición a la democracia enfrentaría desafíos especialmente exigentes. Después de un largo período autoritario, era evidente el riesgo de un desborde de las demandas sociales. Había que enfrentar la desconfianza de la derecha y del sector empresarial. Era necesario dar un gran impulso al esfuerzo solidario del Estado con los sectores más pobres, mientras simultáneamente se restituían sus derechos al mundo laboral organizado. Había que revalorizar la función pública y mejorar la condición de los trabajadores fiscales sin desestimular la iniciativa y creatividad del sector privado, sino más bien buscando su fortalecimiento. La consolidación del proceso político democrático exigía a las nuevas autoridades demostrar que la economía chilena podía crecer vigorosamente en el nuevo contexto político que se inaugu raba en 1990, y que se reduciría la inflación y se mantendría en orden las finanzas públicas. El gobierno del Presidente Aylwin y de la Concertación tenía que avanzar significativamente en la proyección internacional de la economía chilena. Había que normalizar las relaciones financieras con el resto del mundo, renegociando la deuda externa. Era preciso abrir más la economía, reduciendo el riesgo-país y negociando acuerdos comerciales. Había que dar nuevos pasos en la proyección de las empresas chilenas en el exterior. Más allá de estos variados objetivos -y, en verdad, como un método para lograrlosse hacía imprescindible superar el enfoque puramente tecnocrático que había prevalecido en Chile y América Latina en el escenario de la crisis de la deuda y del ajuste económico que la siguió, en la década de los ochenta. Los economistas que durante ese período tuvieron responsabilidades de gobierno en América Latina, eran percibidos como atrapados en 7 la estrechez de su disciplina, actuando a menudo contra el cuerpo político, en conflicto permanente con los Parlamentos, donde los proyectos de reforma fiscal o tributaria yacían en el olvido. La gente, mayoritariamente, resentía ese rol del economista como policía de una «racionalidad económica superior» que era escasamente comprendida, y mucho menos aceptada, por grandes segmentos de la población. A comienzos de la década de los noventa, la política económica y los economistas de América Latina tenían un déficit de legitimidad, y sus mensajes eran poco comprendidos o francamente rechazados por sectores claves de la clase dirigente de estos países. En ese contexto histórico, quienes llegamos al gobierno en 1990 sabíamos que, tan importante como el contenido de las políticas, era el hecho de que ellas fueran el resultado de un amplio proceso de discusión y de diálogo con los agentes económicos, con las organizaciones sociales y, desde luego, con los dirigentes políticos y los parlamentarios. Se trataba de legitimar una política económica a través del método propio de la democracia: escuchando a los actores, dialogando con ellos, explicando permanentemente el porqué de los caminos escogidos. Procurando, en suma, persuadir y convencer. En este libro se busca ilustrar esta dimensión de diálogo, de persuasión, de articulación de intereses, sin la cual no es posible dar estabilidad ni legitimidad democrática a una determinada política económica. No se trata en este libro de hacer una evaluación de los resultados económicos del gobierno del Presidente Aylwin; ya habrá tiempo para ello, aunque los datos básicos son ya conocidos (y se ilustran en el apéndice de este libro). Lo que estas páginas registran es una recopilación de instancias de diálogo, de intercambio de ideas con los más variados públicos, por parte de quien ha sido Ministro de Hacienda desde 1990. Estos intercambios ocurrieron entre 1990 y comienzos de 1993. Lo que se recoge en este libro no son, en la gran mayoría de los casos, textos previamente preparados. Tampoco se incluye el material técnico con el que un Ministro de Hacienda tiene que estar trabajando permanentemente. Se trata más bien de intervenciones orales, apoyadas en un mínimo de notas; a veces, simplemente de improvisaciones. 8 Nos pareció que intervenciones de este tipo entregan una visión más directa y, por tanto, más fresca y espontánea de lo que se está pensando; de las motivaciones de fondo de una política económica que va enfrentando permanentemente nuevas situaciones y coyunturas. Estos diálogos se dieron, en primer lugar, como una necesidad de reconectar con el mundo intelectual y académico. La primera sección del libro recopila charlas y conferencias en universidades o medios académicos. Al releer estas conferencias se nos hizo evidente su relación con los mismos temas que habían ocupado nuestra atención en libros como Chile y su futuro , Para una democracia estable o Chile puede más Las reflexiones de la primera parte de este libro conectan notoriamente con esas contribuciones anteriores (aunque esto no se nos hizo obvio sino a posteriori ). Buscan retornar, a partir de una experiencia concreta de aplicación de una política económica, los temas más globales de la consolidación de la democracia, del camino hacia el desarrollo y de una cierta visión del proceso de modernización del país y de su economía. En una segunda sección se recopilan planteamientos públicos, principalmente a través de la televisión, en los que se trataba de hacer comprensibles, para la población en general, las tareas concretas que había que emprender para hacer crecer la economía, reducir la inflación, generar más ocupaciones y mantener en orden las finanzas públicas. Es decir, estos textos reflejan la intención de explicar masivamente la macroeconomía, y los obstáculos que se interponen para el logro de las metas económicas. La tercera sección del libro registra una secuencia de diálogos con los empresarios. Uno de los logros de la transición enchile fue su capacidad de abrir un amplio espacio al desarrollo empresarial. El sector retribuyó aumentando su inversión a tasas desconocidas en el país. Sin embargo, llegar a este resultado supuso vencer las desconfianzas iniciales del sector empresarial respecto del gobierno de la Concertación. Las intervenciones en encuentros empresariales que aquí se reproducen constituyen respuestas a menudo espontáneas, a inquietudes o desconfianzas empresariales. En una cuarta sección se reproducen diálogos con actores sociales. Con la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), con la 9 Asociación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF), conpobladores, con una comunidad regional. En estos casos existía el precedente de una relación cultivada con anterioridad: en la fase previa a la recuperación de la democracia, e invitados por esas organizaciones sociales, habíamos participado en numerosos seminarios a lo largo del país. Los lazos creados por entonces proporcionaron una buena base inicial a la concertación social que el gobierno del Presidente Aylwin puso exitosamente en práctica desde sus inicios. Pero, sin duda, esa relación experimentó las tensiones inevitablemente asociadas al cotejo de las expectativas y aspiraciones de los dirigentes con los límites de lo posible; frontera que el equipo económico se sentía obligado a hacer valer en la mesa de negociaciones. Avía de ilustración de este tipo de debate-y de la naturaleza de esas tensiones-, se incluyen los planteamientos que, como Ministro de Hacienda, hicimos en algunos de esos encuentros con dirigentes sociales. Una quinta sección de este libro aborda el tema internacional. La gestión económica en una economía abierta, a fines del siglo XX, es una labor donde la variable internacional está presente en todos sus ángulos y posibilidades. No se puede ignorar la interdependencia de una economía globalizada; el impacto de los ciclos económicos de los países industriales, y de sus tasas de interés y tipos de cambio, los que oscilan según fuerzas que cada vez más parecen escapar a las autonomías de las políticas nacionales. Están también los temas del rol de los organismos multilaterales, la institucionalidad para dirimir disputas comerciales entre países; los condicionantes medioambientales y de protección del medio natural que forman parte de los nuevos enfoques internacionales del desarrollo. Todos estos factores hacen que, para realizar una gestión macroeconómica exitosa, sea necesario dedicar un muy considerable tiempo de trabajo a estas tareas. Abordarlas a cabalidad exige desarrollar una capacidad de «leer» adecuada y oportunamente los acontecimientos internacionales en su repercusión sobre la economía nacional. Sin una cierta visión del mundo, de la relación de la propia economía con los distintos mercados mundiales, es relativamente fácil perder el norte ante un panorama internacional en permanente cambio y evolución. 10 En esta quinta sección hemos incorporado algunos de los planteamientos que nos correspondió efectuar en distintos foros internacionales. Hemos escogido los menos formales, como una manera de ilustrar más vívidamente el carácter cambiante de estos acontecimientos, y nuestros propios criterios frente a ellos. En suma, entregamos a los lectores este conjunto de ensayos, a la manera de pinceladas y trazos gruesos que ilustran un proceso de diálogo con los principales actores de la transición en el plano económico. Al momento de los reconocimientos, quiero expresarlos especialmente a tres grupos humanos con los que hemos compartido la cotidianeidad de muchas de estas tareas. En primer lugar, al magnífico equipo humano del Ministerio de Hacienda. En segundo lugar, a los parlamentarios de las Comisiones de Hacienda de la Concertación, con los que fuimos construyendo un entendimiento básico muy sólido en todos los temas económicos, y con quienes forjamos en el camino fuertes lazos de amistad. En tercer lugar, a los dirigentes sociales, especialmente de la CUT y la ANEF, porque pudimos discrepar y entendernos en numerosas sesiones de negociación. Así validamos la concertación social como mecanismo de participación de los trabajadores, y se pudo demostrar el sentido de responsabilidad con que la plana mayor del sindicalismo se incorporó a la clase dirigente del país en democracia. El libro ha sido posible además, por el intenso trabajo de edición que llevó a cabo Cornelio González, apreciado amigo y colaborador en muchas tareas intelectuales. Ha sido posible, también, por el apoyo de mi familia a una tarea exigente en horas, aunque estimulante en sus resultados. 11