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FORO: “REFICAR: ANATOMÍA DEL ESCÁNDALO”
Bogotá, Edificio Semana
1 de marzo de 2016
Conclusiones
Participantes: Edgardo Maya Villazón, Contralor General de la República; Juan Carlos
Echeverry, presidente de Ecopetrol; Reyes Reinoso, presidente de Reficar; Jorge Enrique
Robledo, senador de la República; Amylkar Acosta, presidente de la Federación Nacional de
Departamentos y exministro de Minas y Energía; Alejandro Martínez, experto en temas petroleros
y cofundador de AMV Consultores; Jorge Alberto Marín, vicepresidente Técnico de la Cámara
Colombiana de la Infraestructura; Carlos Ortega, Senior Director Construction Solutions de FTI
Consulting; Alfonso Cuéllar, columnista de Semana.com y presidente de Hill+Knowlton Strategies
Colombia; Matthieu Cahen, Policy Research and Advice, Public Sector Integrity Division, OECD
(Desde París, Francia); Marcela Prieto Botero, directora General de Foros Semana; Alejandro
Santos, director revista SEMANA, y Gloria Valencia, editora de Economía y Negocios de revista
Semana.
Introducción

El escándalo de Reficar, como muchos otros escándalos del país, no es ni blanco ni negro.
Está en una tonalidad de grises. Es una irresponsabilidad decir que en la refinería se
robaron 4.000 millones de dólares, como lo es también decir que el desarrollo del proyecto
se manejó bien.

Más allá del escándalo, se debe valorar que se haya pensado en grande en el país. En
especial cuando se trata de un mercado tan importante como el petrolero, el cuál pasa por
un momento difícil, pero se recuperará eventualmente.

En Colombia se falló en el ‘cómo’, no necesariamente en el ‘qué’. Los problemas de
sobrecostos normalmente se asocian a la incapacidad histórica de ejecutar grandes
proyectos de forma eficiente.

Desafortunadamente, hay un tema cultural, y de tradición en el país, en el que
independientemente del tamaño de las obras, su ejecución no es rápida ni utiliza
eficientemente los recursos. Son precisamente estos imaginarios los retos más grandes para
evitar que estas situaciones se sigan presentando.
Conversatorio: Importancia de Reficar para la economía colombiana

La Refinería de Cartagena es la más moderna de América Latina y abre la posibilidad de
autoabastecer el mercado de combustibles en Colombia. La capacidad de refinar los crudos
más difíciles y convertirlos en productos de la más alta calidad genera una ganancia
importante para el país, además de abrir la puerta para exportar combustibles finales.

La refinería, además de representar un impulso económico y un aporte a la independencia
energética del país, es importante para la calidad de vida de los cartageneros, que ahora
tienen mejores empleos y mejores pagos.

Reficar, de cara al futuro, va a ayudar a aprovechar las oportunidades del mercado petrolero
en Colombia. No se vislumbra un panorama de bonanza, como el que se presentaba cuando
se planificó el proyecto, pero esto no exime que ante una eventual recuperación del petróleo
se le pueda sacar valor al proyecto.

Es importante diferenciar entre el pasado y el futuro del proyecto. El pasado tuvo una serie
de problemas que deberán esclarecerse por parte de los organismos de control, pero el
futuro del proyecto está lleno de posibilidades. Independientemente, de lo que haya pasado
durante su construcción el valor que se puede obtener se este activo es inmenso.
Panel ¿Qué pasó en Reficar? ¿Corrupción o ineficiencia?

Entre el 2004 y 2005 se planteó la ampliación de la Refinería de Cartagena, y esto induce al
Departamento Nacional de Planeación (DNP) y el consejo de ministros a advertir sobre los
riesgos de hacer esta obra y su falta de cabida bajo la regla fiscal de mediano plazo.

Para sortear estos problemas se decidió que Ecopetrol fuera únicamente un socio
minoritario para reducir su riesgo sobre el proyecto, sin embargo lo que ocurrió fue todo lo
contrario, Ecopetrol terminó como único dueño.

Las adiciones contractuales podían ser de hasta el 50% del contrato, sin embargo, en
Reficar se evidenciaron adiciones de más del 100%. Esto llevó que el costo de la obra fuera
1.5 veces mayor al de la ampliación del Canal de Panamá. Esta debilidad se repite a través
del país, lo que es evidenciable en el túnel de la línea y varias obras de centrales eléctricas.

En el momento de la subasta solo dos oferentes quedaban en el proceso: Glencore y
Petrobras. En esta situación, y aunque Petrobras era más barato y tenía más experiencia,
se escogió a Glencore. Para solucionar los problemas de falta de experiencia Glencore
contrata a CB&I.

Hay que planear los proyectos. Este debe ser el eje principal de cualquier iniciativa del
Estado. Se debe, además controlar las formas de contratación dentro de estos proyectos, ya
que solo con un control efectivo se podrán evitar este tipo de situaciones.

Es importante dar el debate sobre el modelo de contratación y la forma como se pactaron
las condiciones con Glencore. Este es el punto de partida del debate sobre los sobrecostos,
al proponer en 2008 un contrato de costos reembolsables, contrario al contrato de llave en
mano pactado inicialmente.

De la misma forma hay que preguntarse si lo prudente hubiese sido tomar decisiones sobre
el contrato mientras estaba en curso, o por el contrario, como lo argumenta Reficar, el costo
de cualquier suspensión del proyecto hubiese sido demasiado grande.

Es importante también hacer la distinción entre sobrecostos y costos adicionales. Los 4.000
millones de dólares no son únicamente por aumentos en el valor del contrato, también son
por modificaciones y ampliaciones en los activos contemplados dentro del mismo.

Esto, en ningún momento implica que lo que sucedió fue menos grave, y si de hecho hay
corrupción esto se debe investigar y sancionar.

No se debe perder la perspectiva de lo que estos proyectos implican. Si bien las cifras son
usuales para el mercado y la industria petrolera, son montos enormes para el ambiente fiscal
de un país.
Panel II. ¿Cómo blindar los futuros megaproyectos?

Lo primero debe ser centrar los proyectos en la transparencia y en una serie de criterios que
garanticen la eficiencia en costos, como la competencia de mercado entre los oferentes, la
recuperación de costos y la garantía de experiencia de los proveedores.

Se debe crear un ambiente propicio para la inversión en infraestructura. Además tener
cuenta proyectos serios y bien planeados, y concesionarios que promuevan una cultura de
integridad.

El control no debe basarse únicamente en el cumplimiento de las obligaciones, también
puede aconsejar acerca de los proyectos para reducir costos y mejorar la eficiencia.

Es importante dejar de lado la cultura en la que prima la visión política sobre la técnica, ya
que esto impide pensar en el largo plazo y no permite que haya una maduración propicia de
los proyectos.

Hay que pensar en lo que es posible y lo que no. Nunca habrá un proyecto que tenga el
valor exacto estipulado en el contrato inicial. Es clave regular para que no haya detrimento
sobre los recursos públicos.

El gran error del modelo tradicional es que los objetivos y los incentivos no están alineados,
esto va en contravía de la eficiencia. Por lo mismo, los contratos deben ser una simple
consecuencia del objetivo del Estado, que es terminar el proyecto, para que así este se
convierta en el objetivo de todos los actores.

Se debe buscar un mejoramiento continuo del estándar de contratación y dejar de lado la
cultura y el ambiente de tolerancia sobre la ineficiencia en contratación.