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El mayor tamaño del Estado impulsó a niveles récord la
presión tributaria en Argentina.
Una visión retrospectiva de los últimos 13 años, incluido 2012.
Por Nadin Argañaraz
Informe Económico Nº 193
16 de Diciembre de 2012
Juan Cruz Varela 2255 (5009) Ciudad de Córdoba
www.iaraf.org - Tel. (0351) 4815037 / 4825661 / 4824859- e-mail: [email protected]
ISSN 2250-7329
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El mayor tamaño del Estado impulsó a niveles récord la presión tributaria en
Argentina.
Una visión retrospectiva de los últimos 13 años, incluido 2012.
Claves
• En los últimos años, el tamaño del Estado (nacional, provincial y municipal) evidenció un significativo
crecimiento, del orden del 60% entre el 2002 y 2011. Al cierre del 2012, es posible estimar que
ascendería al 42% del PIB, lo que implicaría profundizar la fuerte expansión de la última década.
• El principal factor explicativo del crecimiento del tamaño del Estado entre los años 2000 y 2012
vendría dado por el concepto Transferencias Corrientes al Sector Privado, que le aportaría la cuarta
parte del aumento. Con una participación del 22% y 20%, seguirían el Gasto en Personal y el Gasto en
Seguridad Social. En efecto, las erogaciones de carácter corriente serían fundamentalmente las que
impulsaron al tamaño del Estado.
• Durante los últimos años, la contracara del gasto público ha sido la presión fiscal. De este modo, la
presión tributaria efectiva (recaudación en porcentaje del PIB) alcanzó en el 2011 un 35% del PIB, un
54% más alta que la del año 2000.
• El significativo aumento de la presión fiscal refleja que el objetivo de suficiencia (recaudar recursos
para el financiamiento del gobierno) es el primordial que ha tenido el esquema tributario de Argentina
en los últimos años, por sobre los objetivos de eficiencia y equidad.
• Se espera que a fines del 2012 la presión fiscal alcance un nuevo máximo histórico, en torno al 37%. Al
computar el impuesto inflacionario, dicho valor podría ascender al 39%, aproximadamente.
• La presión tributaria está siendo impulsada principalmente por impuestos que presentan una alta
dosis de distorsión sobre la economía. En efecto, un 60% del incremento de la presión tributaria
durante los últimos 12 años (9,6 puntos del producto, sin considerar la Seguridad Social), sería
explicado por los Derechos de Exportación, Impuesto al Cheque e Impuesto a los Ingresos Brutos.
• El esquema tributario argentino se ha desplazado en los últimos años hacia uno más distorsivo. Ello
queda puesto de manifiesto al observar que la recaudación conjunta de Derechos de Exportación,
impuesto al Cheque, impuesto a los Ingresos Brutos e impuesto a los Sellos más que duplicó su peso
dentro de la recaudación consolidada (Nación y provincias), entre los años 2000 y 2011.
• La recaudación provincial se apoya sustancialmente en impuestos a las transacciones, lo que la
convierte en altamente procíclica. Es por ello que ante la contracción de los recursos propios, e
incentivados por la merma en el envió de fondos federales, los gobiernos provinciales responden con
nuevas subas de las alícuotas impositivas.
• En los distintos niveles de gobierno se va perfilando un cierre de 2012 caracterizado por una presión
fiscal consolidada elevada y en ascenso. Será primordial, entonces, tomar la decisión de avanzar en
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algún momento hacia un sistema con mayor eficiencia, transparencia y equidad, tanto por el lado de
los ingresos como del gasto público.
I. Introducción:
La presión tributaria que ejerce el Estado argentino, en todos sus niveles de gobierno, viene
evidenciando un crecimiento sostenido desde hace ya más de una década. Esto permite inferir que
durante los últimos años, el objetivo de suficiencia (recaudar recursos para el financiamiento del
gobierno), se ha priorizado por sobre los restantes pilares de todo sistema tributario, a saber,
eficiencia y equidad.
Frente a este escenario, el presente análisis aborda algunos aspectos que caracterizan esta
temática, tales como la evolución de la presión tributaria efectiva en los últimos años, su nivel
proyectado para fines de 2012, y la causa de su fuerte expansión. Los mismos cobran gran relevancia
en el actual contexto de aumentos tributarios generalizados. Principalmente, a nivel provincial se han
registrado significativos incrementos de impuestos durante el corriente año.
II. Crecimiento del Gasto público: la causa básica de la creciente presión
tributaria
Analizar la presión tributaria de un país requiere necesariamente de un estudio
complementario sobre la performance del gasto público. Éste constituye la principal causa de
aumento de la presión tributaria, dado el condicionamiento que impone la necesidad de reunir
recursos para su financiamiento.
El gasto público consolidado incluye las erogaciones estatales de los tres niveles de gobierno:
Nación, provincias y municipios. En los últimos años, las estadísticas fiscales marcan un crecimiento
significativo del gasto público argentino. En concreto, en el año 2001 se alcanzó un valor máximo,
altamente difícil de financiar, hasta que la devaluación del peso y la caída de las posibilidades de
financiamiento, condujeron al Estado a reducir hasta el 25% su tamaño en la economía en el 2002.
No obstante, a partir de dicho año el gasto público consolidado retomó su senda ascendente,
llegando a representar en el 2011 un 40% del PIB, lo que implicó un aumento del orden del 60%.
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Gráfico Nº1. Evolución del tamaño del Estado
Gasto público consolidado en porcentaje del PIB.
45%
41,6%
Gasto consolidado municipios
40%
35%
30%
25%
20%
39,7%
37,0% 36,7%
Gasto primario provincias (neto de transf.a munic.)
Gasto Primario Nación (neto de transferencias a provincias)
31,7%
27,4%
2,8%
28,5%
2,9%
26,0%
24,6% 25,1%
2,3%
12,3%
13,3%
10,6%
2,4%
27,3%
2,8%
2,6%
28,4%
3,0%
11,3%
12,4%
3,4%
3,3%
2,9%
16,4%
15,4%
2,9%
13,4%
10,6%
33,0%
2,7%
3,7%
14,7%
13,9%
18,9%
19,5%
20,6%
2009
2010
2011
13,5%
12,8%
15%
10%
5%
12,2%
12,3%
11,6%
12,2%
12,2%
12,0%
12,7%
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
15,4%
16,6%
2007
2008
22,5%
0%
2012
Fuente: IARAF en base a MECON, DNCFP y estimaciones propias.
La creciente preponderancia que adquirió el gasto público consolidado dentro del producto
de la economía en los últimos años, implica hacia delante una restricción de política económica. Por
un lado, impone la necesidad de reunir cada vez más recursos, lo que dificulta la posibilidad de
sostener el financiamiento del gasto sin generar condiciones negativas para la estabilidad y los
niveles de actividad económica. Por otro lado, dificulta una reforma tributaria, dado que la misma
siempre tiene asociado un costo fiscal inicial.
En función del ritmo de crecimiento que viene registrando el gasto nacional en lo que va del
2012 (28%), y suponiendo un aumento anual del gasto provincial y municipal en torno al 26%, es
posible estimar que el tamaño del Estado cerraría el 2012 cerca del 42% del PIB. Dicho valor, que
superaría los máximos registrados con anterioridad, implica profundizar la fuerte expansión de la
última década.
Es de gran relevancia analizar los factores que explicarían tan importante crecimiento del
tamaño del Estado (en el 2012 aumentaría 14 puntos porcentuales respecto al 2000).
El principal factor explicativo de este crecimiento en el gasto público sería el concepto
Transferencias Corrientes al Sector Privado (que incluyen los subsidios a las empresas). Éstas
aumentarían 3,6 puntos del PIB, y de este modo explicarían un 25% del crecimiento del tamaño del
Estado. Con una participación del 22% y 20% en dicho crecimiento, seguirían el Gasto en Personal y el
Gasto en Seguridad Social, cuyos aumentos ascenderían a 3,2 y 2,9 puntos del PIB, respectivamente.
En conjunto, estas partidas explicarían más de la mitad del crecimiento en la importancia relativa del
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gasto público dentro de la economía en los últimos 12 años. De esto se deriva que las erogaciones de
carácter corriente serían fundamentalmente las que impulsan al tamaño del Estado.
Gráfico Nº2. Factores explicativos del crecimiento del gasto público entre 2000 y 2012.
Aumentos en puntos porcentuales del PIB.
GASTO PRIMARIO
14,2
Transferencias Corrientes al S. Privado
3,6
Gasto en Personal
3,2
Gasto en Seguridad Social
2,9
Resto
1,8
Inversion Real Directa
1,8
Gasto en Bienes y Servicios
0,9
Otras Transferencias de Provincias
0,3
Gasto municipal
-0,1
Nota: Otras Transferencias de Provincias incluye Transferencias Corrientes al Sector Externo y Transferencias de
Capital.
Fuente: IARAF en base a MECON, y DNCFP y estimaciones propias
Gráfico Nº3. Contribución de cada componente del gasto al crecimiento del tamaño del Estado.
Entre 2000 y 2011
Gasto en
Bienes y
Sevicios, 6%
Otras
Transferencias
de Provincias,
3%
Gasto
municipal
7%
Resto
Inversion Real
6%
Directa
18%
Gasto en
Gasto en
personal
Seguridad
19%
Social
13% Transferencias
Corrientes al S.
Privado, 29%
Entre 2000 y 2012
Gasto en Bienes
y Servicios, 6%
Otras
Transferencias
de Provincias,
2%
Resto, 13% Inversion Real
Directa
12%
Gasto en
Seguridad
Social, 20%
Gasto en
Personal, 22%
Transferencias
Corrientes al S.
Privado, 25%
Fuente: IARAF en base a MECON, y DNCFP y estimaciones propias
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Al considerar el crecimiento de los diferentes componentes del gasto entre los años 2000 y
2011 se aprecia que el Gasto en Subsidios y Gasto en Personal lideraron el ranking de contribución al
aumento del gasto público consolidado, con una participación asociada del 29% y 19%,
respectivamente. Por su parte, la Inversión Real Directa también registró un significativo aporte del
18%. El hecho que esta partida de gasto reduzca su importancia relativa como factor explicativo del
crecimiento del Estado en un solo año, obedece a que en lo que va del 2012, el gasto de capital se
empleó como variable de ajuste, ante la deteriorada salud de las cuentas públicas. Esto queda de
manifiesto al observar que a nivel nacional las erogaciones de capital crecieron hasta octubre un 9%,
mientras que en igual periodo del 2011 su ritmo de crecimiento interanual era 3 veces más alto
(+27%). A nivel provincial, pasaron de aumentar un 46% el año pasado a retroceder un 7% en lo que
va del 2012, aproximadamente.
III. Evolución de la presión tributaria efectiva
El creciente tamaño del Estado requiere ser financiado por algún medio. En efecto, en la
década del 80 se recurrió al impuesto inflacionario, lo que condujo a una hiperinflación, en tanto que
en la década del 90 se optó por un hiperendeudamiento, con el consecuente default y canje de
deuda. Durante los últimos años, la contracara del gasto público ha sido la presión fiscal, tanto
efectiva como legal1. La imposibilidad de endeudamiento hizo que la presión tributaria debiera crecer
a igual o mayor velocidad que el gasto. De hecho, entre los años 2000 y 2011, la carga tributaria
efectiva creció un 54%, al pasar del 22,4% al 34,6% del PIB. Sin considerar la Seguridad Social, dicho
crecimiento aún se mantuvo elevado, en torno al 50%. Estas significativas cifras reflejan que el
objetivo de suficiencia (recaudar recursos para el financiamiento del gobierno) es el primordial que
ha tenido el esquema tributario de Argentina en los últimos años, por sobre los objetivos de
eficiencia y equidad.
1
La presión tributaria efectiva resulta de comparar el total de los ingresos efectivamente recaudados por el gobierno con el
producto bruto generado por la economía (Recaudación/ PBI). Puesto que dicha medición no tiene en cuenta la evasión
impositiva, la presión tributaria legal cuantifica, en cambio, lo que verdaderamente debe pagar un contribuyente, en
función de la normativa tributaria.
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Gráfico Nº4. Evolución de la presión tributaria.
Recaudación en porcentaje del PIB.
40%
36,5%
35%
30,2%
30%
24,3%
25%
22,4%
21,8%
20,7%
20%
1,3%
3,8%
1,3%
3,6%
1,1%
3,4%
15%
3,2%
3,0%
2,6%
1,3%
3,8%
13,9%
13,6%
2000
2001
2002
32,0%
32,8%
1,5%
1,5%
1,5%
4,4%
4,6%
4,6%
5,0%
6,6%
6,7%
7,0%
1,7%
1,6%
5,2%
27,3%
27,9%
28,5%
1,3%
1,4%
1,4%
4,0%
4,1%
4,2%
2,8%
3,1%
3,6%
19,1%
19,3%
19,3%
20,2%
21,1%
20,0%
20,6%
21,2%
21,8%
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
1,4%
4,8%
4,2%
4,3%
7,6%
2,6%
10%
14,1%
34,6%
33,4%
16,7%
5%
0%
2003
Nacion neto de SS
Seguridad Social
Provincias
Municipios
Fuente: IARAF en base a MECON, DNCFP y estimaciones propias.
Para el corriente año se espera que la presión fiscal finalice en niveles superiores, e incluso
alcance un nuevo máximo histórico, al ubicarse en torno al 37% del PIB. En comparación con el año
2000 la cifra implicaría un crecimiento de la recaudación en términos del PIB del 63%. Más aún, si se
computan los ingresos provenientes del impuesto inflacionario, la recaudación de los tres niveles de
gobierno podría incluso representar alrededor de un 39% del PIB. Cabe aclarar que la inflación puede
ser asimilada a un impuesto que grava los saldos de dinero, y de este modo genera una
redistribución de recursos a favor del Gobierno Nacional, y en detrimento de los tenedores de dinero,
ante la constante pérdida de su poder adquisitivo.
Las cifras anteriores deberían interpretarse como una señal de alerta al momento de
efectuar nuevas subas impositivas. Esto es así dado que una presión tributaria cada vez más elevada
tiende a incentivar mayores niveles de evasión e informalidad, y en consecuencia, puede terminar
afectando a la propia recaudación.
Al analizar los recursos que explican el incremento de la presión tributaria durante los
últimos 12 años (que sería de 9,6 puntos del producto, sin considerar la Seguridad Social), se aprecia
que el aumento más alto (2,7 puntos porcentuales) se originaría en la recaudación de Derechos de
Exportación, lo que equivale a un cuarto de la mayor recaudación en porcentaje del PIB. Con una
participación del 20%, le seguiría Ganancias, con un incremento de su recaudación de 2,2 puntos del
PIB. Este aumento estaría en parte explicado por la no actualización de los mínimos no imponibles en
el caso de las personas físicas, y la imposibilidad de ajustes por inflación en el caso de las sociedades.
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Por su parte, el Impuesto a los Débitos y Créditos en Cuenta Corriente (que entró en escena en el
2001) y el Impuesto a los Ingresos Brutos contribuirían con un 35% al crecimiento de la presión
tributaria.
Gráfico Nº5. Factores explicativos del crecimiento de la presión tributaria entre 2000 y 2012.
Aumentos en puntos porcentuales del PIB.
PRESIÓN TRIBUTARIA sin Seguridad Social
9,6
Derechos de Exportación
2,7
Ganancias
Débitos y Créditos en Cuenta Corriente
1,9
Impuesto a Ingresos Brutos
1,8
IVA Neto
1,7
Municipios
0,4
Impuesto a los Sellos
0,2
Impuesto a los Automotores -0,03
Impuesto Inmobiliario
Municipios, 4%
2,2
-0,2
Otros impuestos -1,1
IVA Neto, 16%
Ganancias, 20%
Impuesto a
Ingresos Brutos,
Derechos de
17%
Exportación,
Débitos y
25%
Créditos en
Cuenta
Corriente, 18%
Impuestos Distorsivos: 60%
Fuente: IARAF en base a MECON, DNCFP y estimaciones propias.
De lo anterior es posible inferir que la presión tributaria está siendo impulsada
principalmente por impuestos que presentan una alta dosis de distorsión sobre la economía.
Prueba de ello es la estructura de la recaudación impositiva de Argentina. A nivel nacional, el IVA,
quizás el impuesto más neutral dentro del actual esquema tributario, perdió importancia relativa a
favor del impuesto al Cheque y los Derechos de Exportación. Estos dos últimos tributos se
consolidaron hasta convertirse en importantes fuentes de ingresos tributarios. En efecto, en el 2011
participaron con un 7% y 10%, respectivamente, de la recaudación nacional, en tanto que el IVA lo
hizo en un 28% (en el 2000 su participación era del 38%).
A nivel provincial, el impuesto a los Ingresos Brutos pasó de representar un 56% de la
recaudación en el 2000 a un 76% en el 2011. Esto cobra gran relevancia si se considera que se trata
de uno de los impuestos más distorsivos dentro de la economía. A ello hay que adicionarle que el
impuesto a los Sellos, también distorsivo, es el segundo más importante dentro de la recaudación
provincial, con una participación del 9% en el 2011.
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Gráfico Nº6: Estructura de la Recaudación Tributaria. Año 2011.
Nacional
Provincial
Resto, 10%
IVA Neto,
28%
Cheque, 7%
Derechos de
exportación,
10%
Ganancias,
20%
Impuesto a los
automotores,
Impuesto
5%
Resto, 4%
inmobiliario,
7%
Impuesto a los
sellos, 9%
Impuesto a
ingresos
brutos, 76%
Seguridad
Social, 25%
Fuente: IARAF en base a MECON, DNCFP y estimaciones propias.
En suma, el esquema tributario argentino se ha desplazado en los últimos años hacia uno
más distorsivo, en el sentido de la asignación de recursos. En efecto, la recaudación de Derechos de
Exportación, impuesto al Cheque, impuesto a los Ingresos Brutos e impuesto a los Sellos representó
en el 2011 un 27% de la recaudación de Nación y provincias.
Gráfico Nº7: Peso en la recaudación de impuestos considerados más distorsivos. Años 2000 y 2011.
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
27%
12%
2000
2011
Fuente: IARAF en base a MECON, DNCFP y estimaciones propias.
De este modo, los impuestos más distorsivos adquirieron mayor importancia como fuente
de ingresos que hace 11 años atrás, lo que sin dudas perjudica al funcionamiento de la economía.
Finalmente, el hecho que la recaudación provincial se apoye sustancialmente en impuestos a
las transacciones (impuesto a los Ingresos Brutos y a los Sellos), la convierte en altamente
dependiente del ciclo económico (procíclica). Es por ello que la desaceleración económica impacta
de manera directa sobre las provincias, a través de la caída de sus recursos propios. Ante este
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escenario de deterioro fiscal, agravado por la merma en la tasa de crecimiento de los envíos de
fondos desde la Nación, los gobiernos provinciales responden con subas de las alícuotas tributarias.
Esta situación es una de las consecuencias directas de la ausencia en Argentina de un federalismo
fiscal ordenado, pendiente de modificación desde diciembre de 1996, según lo estableció la reforma
constitucional de 1994.
En definitiva, en los distintos niveles de gobierno se va perfilando un cierre de 2012
caracterizado por una presión fiscal consolidada elevada y en ascenso. Frente a este escenario, es
clave plantear la necesidad de revisar los objetivos por los que se rige actualmente el sistema
tributario. En otros términos, se debería intentar avanzar hacia un esquema en el cual los objetivos
de equidad y eficiencia también jueguen un rol importante. Asimismo, la discusión fiscal no debería
centrarse sólo en los ingresos, sino que se necesita avanzar hacia una mayor eficiencia, transparencia
y equidad por el lado del gasto público, principal factor explicativo del aumento en la presión
tributaria.
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