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AUDITORÍA AL DESEMPEÑO PARA
EVALUAR
EL PLAN MUNICIPAL DE
DESARROLLO
2007 - 2009
ANTECEDENTES:
La obligación de verificar el cumplimiento de los
objetivos y metas del P.M.D. por parte del Órgano
de Control y Evaluación Gubernamental, nace de
la Ley de Gobierno y Administración Municipal en
el Capítulo II Sección IV Artículo 96 Fracción IV
que dice: “Verificar el cumplimiento de los
objetivos y metas del Plan Municipal de
Desarrollo, el programa operativo anual y sus
programas”. Esto obliga a las Contralorías a
realizar este seguimiento especial a el documento
rector de la Administración, como lo es el PLAN
MUNICIPAL DE DESARROLLO.
AUDITORÍA AL DESEMPEÑO
QUE ES?
Es la evaluación de la actuación de una entidad a la luz de factores de
desempeño que se consideran críticos para cumplir con su "misión", en
los términos de la "visión" que se haya adoptado para lograr tal misión.
La Auditoría al Desempeño sólo analiza lo que sea decisivo o crítico para
el cumplimiento de la misión y de la visión. Se enfoca prácticamente al
análisis de los resultados de la entidad, con respecto al logro de los
factores críticos de desempeño.
La Academia Mexicana de Auditoría Integral y al Desempeño, AC (AMDAID) define
la auditoría integral como “la evaluación multidisciplinaria, independiente y con
enfoque de sistemas, del grado y forma de cumplimiento de los objetivos de una
organización, de la relación con su entorno, así como de sus operaciones, con el
objeto de proponer alternativas para el logro más adecuado de sus fines y/o el
mejor aprovechamiento de sus recursos”[1], y se le conoce también como la
auditoría de las tres EEE, ya que evalúa la eficacia en el logro de objetivos, así
como la eficiencia y economía en la aplicación de los recursos.
[1]
Boletín No. 1 “Concepto de Auditoría Integral”. Academia Mexicana de Auditoría Integral y al Desempeño, AC (AMDAID).
Una auditoría de desempeño es un examen objetivo y sistemático de la
evidencia, para efectos de ofrecer una evaluación independiente del desempeño
de la Administración Municipal.
La auditoría de desempeño se estructura sobre los principios de
rendición de cuentas, fiscalización y transparencia.
Se
realiza
con
enfoques
multidisciplinarios,
con
rigor
metodológico,
imparcialidad, independencia, confidencialidad, objetividad,
actitud constructiva e integridad.
Consiste en la utilización de métodos de investigación de las ciencias sociales y
de las normas de auditoría gubernamental, para verificar y evaluar los resultados y
costos de las políticas públicas. Además, sus recursos fundamentales son la
medición de los resultados de las políticas públicas comparadas contra las
declaraciones implícitas o explícitas de los objetivos del Plan Municipal de
Desarrollo y de los medios para su implementación; así como el análisis de los
procesos operacionales para evaluar qué tan bien están operando los programas
públicos.
La auditoría de desempeño es una evaluación de la eficacia
del quehacer público, midiéndola por
resultados con
de la eficiencia,
indicadores estratégicos y de impacto;
midiéndola por la fidelidad de la operación al diseño del
programa, con indicadores de gestión y comparándolos con
las mejores prácticas gubernamentales; de economía,
midiéndola por el costo de la política pública contra los
resultados.
Además, la auditoría de desempeño comprueba el impacto
de las políticas públicas sobre la población objetivo a través
de indicadores de calidad, por lo que valora el grado de
satisfacción ciudadana por la implementación de aquéllas.
Finalmente, analiza el comportamiento de los actores, tanto
de las instituciones encargadas de poner en práctica la
política pública como de los operadores.
Los auditores deben dar algunos pasos para familiarizarse con la política
pública y entenderla. Esos pasos deben estar guiados por cinco directrices.
a) ¿La política pública está alcanzando los objetivos que se propuso?
b) ¿Está diseñada de una manera correcta para alcanzar los objetivos que
persigue?
c) ¿Su operación es fiel al diseño original?
d) El costo de la política pública frente a sus resultados.
e) Sabiendo lo anterior, entonces averiguar: si está atendiendo a la gente
correcta, dando la clase correcta de bienes o servicios, o gastando el
dinero en la forma correcta.
Todos pueden estar de acuerdo en mejorar un municipio; unos estarán
agua potable; otros, en educación; unos más, en
transporte público. Y quizá pocos estén pensando en lo mismo. Por
ejemplo, los mandos superiores querrán invertir los recursos en obras de
infraestructura de servicios urbanos; los operadores pueden
pensando en
inclinarse a construir el teatro de la localidad, porque lo consideran de mayor
efecto social inmediato y también puede ser incluido en la misión: mejorar la
calidad de vida de la localidad. ¿Cómo auditar esto?
La clarificación de los objetivos es un producto generoso
de la auditoría
de desempeño.
Los efectos de la acción gubernamental, aun cuando sea bien diseñada y
efectivamente implementada, pueden no coincidir con las expectativas de
los interesados. Por lo tanto, las políticas públicas deben tener una clara
orientación hacia el cliente – ciudadano, lo que implica tomar en cuenta sus
puntos de vista a través de la consulta.
Los clientes pueden ser consultados en un sinnúmero de formas, pero la
más adecuada para una auditoría es la encuesta. Es posible que se
obtengan las expectativas de los ciudadanos al hacerles preguntas acerca
de su nivel de satisfacción con el bien o servicio que el gobierno les
proporciona. Por lo anterior, la auditoría de desempeño está obligada a usar
como herramienta fundamental las encuestas para medir el grado de
satisfacción del ciudadano con las políticas públicas que le afectan.
Consultar al ciudadano abre nuevas oportunidades para conocer el trasfondo de
muchos problemas que los métodos tradicionales de revisión no aportan.
CONCEPTOS APLICADOS:
Economía: Es reducir al mínimo el costo de los recursos utilizados para realizar una
actividad, con la calidad requerida, y sólo podrá medirse si existe un criterio razonable
-o motivos- para hacerlo[1]. Se determina comparando el costo real de las actividades
realizadas versus el costo estándar o el establecido en el presupuesto[2].
Eficacia: Es lograr los propósitos u objetivos estipulados, y constituye esencialmente
un concepto de logro de objetivos. Hace referencia a la relación existente entre los
objetivos fijados, los productos aportados y los objetivos cumplidos, es decir, el grado
en que un programa o un ente logra sus metas y objetivos. Es la medición resultante
de la comparación de desempeño real versus el desempeño preestablecido.
Eficiencia: Es aprovechar lo mejor posible los recursos disponibles y está
relacionada con la economía y se refiere a los recursos utilizados. La pregunta
principal es si estos recursos se han empleado de manera óptima o satisfactoria, o si
se hubiesen logrado los mismos o similares objetivos, desde el punto de vista de la
calidad y del plazo de tiempo, con menos recursos. Se restringe básicamente a la
pregunta sobre si los recursos se han empleado de una manera óptima o satisfactoria.
Se calcula comparando el monto de los recursos utilizados versus los bienes o
servicios producidos como resultado del desempeño.
[1]
Directrices de Aplicación de las Normas de Auditoría del Rendimiento. Organización Internacional de las Entidades
Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI). Documento disponible en la página de internet www.intosai.org
[2]
Boletín 10. “Concepto de Auditoría al Desempeño”. Academia Mexicana de Auditoría Integral y al Desempeño, AC
(AMDAID). 2003.
FACTORES CRÍTICOS DE DESEMPEÑO:
Son los elementos que se consideran decisivos (críticos) para alcanzar el
éxito en la misión y la visión.
Dan origen a los indicadores de desempeño o de gestión, que constituyen
la base para la evaluación del desempeño.
Por consiguiente, estos factores deben ser susceptibles de expresarse en
términos cuantitativos de tal manera que hagan posible la evaluación
objetiva del desempeño.
Misión:
Razón que justifica la existencia del ente. La definición
o reconocimiento expreso de la misión de la entidad, en el
caso de entidades del sector privado, es usual que se
mencione en las escrituras constitutivas en que se hace
constar su creación. En las entidades del sector
gubernamental, la definición de la misión se establece por lo
general en las leyes orgánicas y/o en los reglamentos y
demás disposiciones que regulan su constitución y su
funcionamiento dentro de la administración pública. En
ambos casos, es común que la misión se establezca por
medio de declaraciones formales de sus órganos de
gobierno. Encargo que la sociedad da al gobierno, ejercido
por una dependencia, entidad o unidad responsable. Es la
razón que justifica la existencia de una unidad ejecutora y
define el beneficio que pretende dar a la sociedad, delimita
responsabilidades y establece compromisos.
Objetivos y metas:
Lograr la visión y cumplir con la misión
requiere de acciones continuas y efectivas durante
varios años, y para ello es necesario definir
objetivos y metas. Los objetivos fijan lo que se
debe alcanzar en el largo plazo, mientras que las
metas se establecen para cuantificar los resultados
a obtener en el corto plazo, a efecto de cumplir con
los objetivos; es decir, los objetivos señalan la
dirección a seguir y las metas apoyan a los
objetivos, cuantificando y midiendo los resultados
deseados en plazos más cortos.
VISIÓN:
“La VISIÓN se convierte en realidad a medida que el número de
personas aumenta y se comprometen a hacerla crecer”
Richard S. Johnson.
Cuando en la Administración Pública se define la VISIÓN, se
compromete a hacerla realidad y esto se convierte en su propósito
estratégico, es decir, dar impulso a los recursos internos, capacidades y
aptitudes centrales de la Administración, para alcanzar los objetivos.
Saber hacia donde ir es tan importante como ponerlo en práctica.
ENFOQUES DE LA AUDITORÍA AL DESEMPEÑO
El enfoque orientado a resultados trata principalmente de cuestiones como
¿cuál es el desempeño obtenido o qué resultados se han logrado? o ¿se han
cumplido los requisitos o los objetivos?. En este enfoque se estudia el
desempeño (referente a la economía, la eficiencia y la eficacia) y se relacionan
los hallazgos detectados con las normas establecidas (metas, objetivos,
reglamentaciones, etc.) o los criterios de auditoría (normas pertinentes,
razonables y alcanzables que se emplean para determinar si un programa
cumple o supera las expectativas).
El enfoque orientado a problemas, en cambio, se trata primordialmente de la
verificación y el análisis de problemas, por lo general sin hacer referencia a
criterios de auditoría definidos con anterioridad. En este enfoque, las deficiencias
y los problemas -o como mínimo, los indicios de problemas- son el punto de
arranque de una auditoría, no la conclusión. Una de las tareas principales de la
auditoría consiste en verificar la existencia de los problemas señalados y analizar
sus causas desde distintas perspectivas (problemas relacionados con la
economía, la eficiencia y la eficacia en empresas o programas del sector público).
Trata interrogantes de este tipo: ¿los problemas constatados existen realmente y,
en tal caso, cómo pueden entenderse y cuál es su causa?. Se formulan y se
comprueban hipótesis sobre las causas y las consecuencias.
E
T
A
P
A
S
Etapa:
PLANEACIÓN
Procedimiento:
Planeación General
Objetivo:
Conocer antecedentes y generalidades del ente a auditar, y determinar
los objetivos y actividades generales de la auditoría, así como delimitar
la oportunidad de los recursos y tiempos asignados.
Definir un programa general con la propuesta de conceptos, temas y/o
áreas susceptibles de auditar, mediante la elaboración de un diagnóstico
del ente.
Etapa:
PLANEACIÓN
Procedimiento:
Inicio de la Auditoría
Objetivo:
Notificar al responsable del área a auditar el inicio formal de la auditoría,
presentar al grupo de auditores que participará en la misma, e informarle los
trabajos a desarrollar y sus alcances.
Etapa:
PLANEACIÓN
Procedimiento:
Planeación Detallada
Objetivo:
Determinar la naturaleza, alcance, oportunidad y procedimientos por aplicar
para cada uno de los conceptos, temas y/o áreas por auditar.
Definir un programa específico de auditoría orientado al cumplimiento de los
objetivos establecidos.
Etapa:
EJECUCIÓN
Procedimiento:
Ejecución de Auditoría
Objetivo:
Obtener evidencia suficiente, competente, relevante y pertinente que permita
al auditor conocer la situación de conceptos, temas o áreas auditados, para
emitir una opinión sólida, sustentada y válida.
Llevar a cabo la recopilación, registro y análisis de la información necesaria y
suficiente para cubrir las pruebas selectivas de la auditoría, así como la
evaluación de los resultados obtenidos.
Etapa:
INFORME
Procedimiento:
Elaboración del Informe de Auditoría
Objetivo:
Emitir la opinión general o juicio respecto de la situación de los conceptos
auditados, apoyada en la evidencia obtenida, y dar a conocer los hallazgos
detectados con las recomendaciones que contribuyan a mejorar la
eficiencia, economía y eficacia en la operación de los procesos sustantivos
de los entes, y a disminuir los niveles de corrupción.
MUNICIPIO
Órgano Interno de Control en (nombre de la dependencia o entidad)
o
Unidad de Auditoría Gubernamental
Ente: (nombre de la dependencia o entidad)
Área auditada:
Sector: (nombre del sector al que pertenece el ente)
página No.: __ de __
No. de auditoría: _______
Clave: (registro presupuestario del ente)
Tipo de auditoría: al desempeño
Oficio No. (anotar el número que corresponda).
Fecha: (anotar la fecha de envío del informe).
(Anotar el nombre del servidor público a quien se dirige el informe)
(Cargo del destinatario)
(Domicilio oficial del destinatario)
Presente
En relación con la orden de auditoría No. (anotar el número de la orden de auditoría) de fecha (mencionar la fecha de
emisión de la orden de auditoría), y de conformidad con los artículos (anotar el fundamento legal), se adjunta el
informe de la auditoría al desempeño practicada a (indicar el nombre de la dependencia, entidad o área auditada).
El propósito fundamental de esta auditoría fue evaluar, en forma selectiva, la eficiencia, eficacia y economía en la
consecución de los objetivos y metas establecidos en los principales procesos y/o programas (en su caso, indicar el o
los procesos o programas específicos), así como su apego a la normatividad que les es aplicable y, en su caso,
promover y proponer las acciones que permitan mejorar la eficiencia operativa.
Derivado de esta auditoría se determinaron (indicar el número total de observaciones determinadas), cuyo detalle se
presenta en las cédulas de observaciones adjuntas, con las recomendaciones previamente comentadas y aceptadas por
los responsables de su implementación. Las principales recomendaciones se refieren a:
(Redactar brevemente las recomendaciones y propuestas de valor que se consideren más importantes, y que
deriven de observaciones con impacto en el desempeño).
Al respecto, le solicito girar las instrucciones que considere pertinentes, a fin de que se implementen las medidas
correctivas y preventivas acordadas conforme a los términos y plazos establecidos con el área auditada en las cédulas de
observaciones correspondientes.
Atentamente,
Nombre del titular del Órgano de Control y Evaluación Gubernamental.
c.c.p. (anotar las instancias a las que se turne copia del informe)
I.
ANTECEDENTES E INFORMACIÓN GENERAL
I.1
DE LA DEPENDENCIA O ENTIDAD
Se incluye información relativa a la creación o constitución de la dependencia o entidad, así como
los hechos relevantes ocurridos a lo largo del tiempo y datos significativos del contexto general del
ente auditado, de tal manera que el lector cuente con información suficiente para conocer al ente
auditado y comprender por qué se realizó la auditoría y por qué se seleccionaron algunos aspectos
para revisión.
Además se incorpora lo siguiente:
Misión
Visión
Objetivos Estratégicos o Institucionales
Estrategias y acciones para lograr los objetivos
Presupuesto (autorizado, modificado y ejercido para el período que se revisó, incluyendo
comparativos en los que se identifique la distribución de recursos hacia los principales proyectos y
programas)
Programas y proyectos sustantivos
Metas Presupuestarias (con sus respectivas actividades institucionales, objetivos, indicadores y
avances)
Metas Presidenciales (con sus respectivos avances)
Estructura organizacional
I.2
DE LA AUDITORÍA
Se indica la causa que dio origen a la revisión, así como el número y fecha de la orden de auditoría,
fecha de notificación y los datos de quien la recibió. Se mencionan los nombres de los auditores
comisionados conforme la orden de auditoría y, en caso de sustitución o incorporación de personal
asignado, se mencionará conforme al oficio respectivo.
También se indica la fecha de inicio y conclusión de la auditoría (esta última deberá coincidir con la
fecha del oficio de envío del informe), y se señala el área que se auditó, así como su objetivo
primordial.
I.3
FISCALIZACIONES REALIZADAS
Se describen brevemente los conceptos y rubros revisados por diversas instancias fiscalizadoras
(Unidad de Auditoría Gubernamental, Órgano Interno de Control, Auditoría Superior de la Federación,
Auditores Externos, entre otros), principalmente de aquellas auditorías que hubieren tenido enfoque al
desempeño, cuyos resultados fueron considerados en la práctica de la auditoría que se informa para
evitar duplicar esfuerzos y reincidir en temas ya analizados.
II.
OBJETIVO Y ALCANCE
II.1
OBJETIVO
Se mencionan los propósitos que se persiguieron con la auditoría efectuada, mismos que debieron
determinarse desde la etapa de planeación. Dichos objetivos deberán presentarse de manera clara y
concisa.
II.2
ALCANCE
Se señalan de manera clara y precisa los alcances de la auditoría, las áreas, programas o procesos
evaluados; el período revisado (ejercicio, semestre, trimestre); cantidad e importe de las actividades u
operaciones revisadas y su proporción porcentual respecto de sus universos particulares y, en
general, el trabajo realizado y la metodología utilizada.
Se puntualizará el período que comprendió la auditoría y el ejercicio analizado, identificando por cada
partida, cuenta o rubro de revisión, el volumen de actividades y operaciones revisadas, así como el
importe que representaron, de acuerdo con los universos determinados.
Debe incluirse la declaración de haber desarrollado el trabajo de conformidad con las Normas
Generales de Auditoría Pública, Guía General de Auditoría Pública y Guía de Auditoría al Desempeño
de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal, y aplicado los procedimientos
de auditoría necesarios en cada caso.
III.
RECOMENDACIONES PARA MEJORAR EL DESEMPEÑO
Deben incluirse sólo las recomendaciones que deriven de observaciones con impacto
en el desempeño, o que sean propuestas de valor, conforme a los criterios definidos
en el apartado de Informe de esta guía.
IV.
CONCLUSIÓN Y RECOMENDACIÓN GENERAL
Debe anotarse la opinión que el auditor público emite partiendo de los resultados de la
auditoría, respecto del trabajo realizado, los logros alcanzados y la problemática
detectada, el cumplimiento de objetivos, metas, normatividad aplicable y confiabilidad
de los sistemas de control e información del área auditada, considerando el objetivo
de la auditoría, la naturaleza, alcance y oportunidad de las pruebas realizadas y la
evidencia documental, así como un planteamiento de solución a las áreas de
oportunidad detectadas en la auditoría, acorde con los resultados del trabajo
desarrollado y con la conclusión general.
V.
CÉDULAS DE OBSERVACIONES
En este apartado se incluyen todas las cédulas de observaciones comentadas y
firmadas por los servidores públicos responsables de las áreas auditadas, las cuales
también deben estar firmadas por los auditores públicos que intervinieron en la
auditoría.
Deben incluirse todas las observaciones determinadas, diferenciando las que sean
con impacto en el desempeño, las que deriven en propuestas de valor,y otras.
BIBLIOGRAFÍA:
1.- GUÍA DE AUDITORÍA AL DESEMPEÑO DE LAS DEPENDENCIAS Y
ENTIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL.
Subsecretaría de Control y Auditoría de la Gestión Pública Unidad de Auditoría
Gubernamental
DICIEMBRE 2006
2.- Experiencias de México en Auditorías de Desempeño
Roberto Salcedo Aquino México 23-VI-03
3.- EVALUACIÓN AL DESEMPEÑO
Eduardo Gurza Curiel Hermosillo, Sonora, a 17 de noviembre de 2005.